ECLI:CZ:NSS:2011:7.AS.109.2010:340
sp. zn. 7 As 109/2010 - 340
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Hubáčka
a soudců JUDr. Elišky Cihlářové a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobců: a) Bytové družstvo
Cornovova 60, se sídlem Cornovova 60, Brno, b) L. Š., c) F. S., všichni zastoupeni JUDr.
Martinou Skřivánkovou, advokátkou se sídlem Mezírka 1, Brno, proti žalovanému: Ing. A. F.,
autorizovaný inspektor, zastoupen JUDr. Ing. Ivanem Rottem, advokátem se sídlem Křížová 18,
Brno za účasti osoby zúčastněné na řízení: TEKOREAL s. r. o., se sídlem Botanická 19, Brno,
v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne
21. 6. 2010, č. j. 30 Ca 152/2009 - 218,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 21. 6. 2010, č. j. 30 Ca 152/2009 – 218,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Žalovaný Ing. A. F. se včas podanou kasační stížností domáhá u Nejvyššího správního
soudu vydání rozsudku, kterým by byl zrušen rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 21. 6.
2010, č. j. 30 Ca 152/2009 - 218, a věc vrácena tomuto soudu k dalšímu řízení.
Krajský soud v Brně (dále též „krajský soud“) napadeným rozsudkem ze dne 21. 6. 2010,
č. j. 30 Ca 152/2009 – 218, zrušil k žalobě Bytového družstva Cornovova 60, L. Š., F. S. a L. S.
(později zemřelé dne 19. 9. 2010) pro vady řízení rozhodnutí žalovaného Ing. A. F. – certifikát ze
dne 24. 6. 2009, č. j. 004 - 2009, kterým tento autorizovaný inspektor stvrdil, že ověřil
projektovou dokumentaci z hledisek uvedených v ustanovení §111 odst. 1, 2 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební
zákon“) a že navrhovaná stavba může být podle této dokumentace provedena, a věc vrátil
tomuto žalovanému k dalšímu řízení.
Krajský soud při svém rozhodování vyšel z toho, že stavebník TEKOREAL, s. r. o. již
před vydáním certifikátu podal k Úřadu městské části Brno - Černovice žádost o vydání
stavebního povolení na změnu stavby bytového domu Húskova 45, Brno na pozemku parc. č.
1542 v k. ú. Černovice, spočívající ve stavebních úpravách půdního prostoru pro vybudování
deseti malometrážních bytů a garsonek v tomto domě. Zahájení stavebního řízení, jehož účastníci
byli stavebník a žalobci jako vlastníci sousedních nemovitostí (přímí sousedé), bylo oznámeno
dne 15. 1. 2009, a žalobci v něm vznesli řadu závažných námitek, z nichž ale žádná nebyla
vypořádána. Stavebník (investor) po seznámení se s těmito námitkami vzal totiž svůj návrh zpět
a stavební úřad z tohoto důvodu řízení zastavil usnesením ze dne 5. 6. 2009. Stavební úřad poté
dne 4. 11. 2009 obdržel ve smyslu ustanovení §117 odst. 1 , 2 stavebního zákona oznámení
stavby „původní vestavba Húskova 45, Brno-Černovice“s projektovou dokumentací
a certifikátem. V žalobě proti certifikátu vznesli žalobci řadu vážných námitek, jež se týkají zásahu
do jejich vlastnického práva, jako např. narušení statiky jejich domů, zastínění jejich domu
navrhovanou stavbou, apod. Krajský soud na základě těchto skutečnosti nejprve dovodil,
že žalobou napadený certifikát autorizovaného inspektora je správním rozhodnutím ve smyslu
ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s. Je tomu tak proto, že oprávnění a povinnosti tohoto inspektora
jsou jednoznačně vymezeny veřejnoprávním předpisem (§117 stavebního zákona) a certifikát jím
vydaný nahrazuje stavební povolení. Jelikož stavební povolení podléhá soudnímu přezkumu,
musí pak tomuto přezkumu podléhat i certifikát autorizovaného inspekt ora. V opačném případě
by totiž žalobci neměli k dispozici žádné účinné prostředky soudní ochrany, a odmítnutí žaloby
by znamenalo odmítnutí spravedlnosti. Zkrácené stavební řízení podle ustanovení §117
stavebního zákona je tedy jistou formou privatizace veřejné moci, která ale může být
životaschopná především při zohlednění práv třetích osob, které by byl y účastníky stavebního
řízení. Právě této problematice zůstal autorizovaný inspektor hod ně dlužen, ačkoliv ustanovení
§117 odst. 3 věta třetí stavebního zákona mu přikazuje, aby k certifikátu připojil i vyjádření osob,
které by byly účastníky stavebního řízení. Okruh těchto účastníků je vymezen v ustanovení §109
odst. 1 písm. e) stavebního zákona tak, že účastníky řízení jsou vlastníci sousedního pozemku
nebo stavby na něm, může-li být jejich vlastnické právo navrhovanou stavbou přímo dotčeno.
Navíc je zde nález pléna Ústavního soudu sp. zn. Pl ÚS 19/99, ve kterém je vyložen pojem
sousedního pozemku ve vztahu k účastenství podle tehdy platného stavebního zákona. Žalobci
splňují zákonné znaky účastníků řízení, neboť jsou vlastníci přímo sousedících domů v řadové
zástavbě s domem, na kterém má být realizována poměrně rozsáhlá stavba (deset
malometrážních bytů, z nichž pět bude mezonetových). Možnost přímého dotčení vlastnických
práv žalobců je však patrna i ze skutečnosti, že žalobci již byli účastníky stavebního řízení,
vedeného u stavebního úřadu v Brně - Černovicích, které předcházelo vydání certifikátu a bylo
zastaveno na základě zpětvzetí žádosti o vydán í stavebního povolení stavebníkem. Ostatně
žalobci jsou též výslovně uvedeni jako účastníci řízení podle §109 odst. 1 stavebního zákona
i na rozdělovníku oznámení o zahájení stavebního řízení a pozvání k ústnímu jednání ze dne
15. 1. 2009. Samotná možnost přímého dotčení vlastnických práv žalobců jako vlastníků
sousedních domů tedy automaticky znamená jejich účastenství ve stavebním řízení. Současně
zakládá i povinnost autorizovaného inspektora opatřit jejich vyjádření v rámci zkráceného
stavebního řízení podle ustanovení §117 stavebního zákona. Této povinnosti však žalovaný
nedostál. Autorizovaný inspektor si v tomto řízení neopatřil vyjádření žalobců k zamýšlenému
vydání certifikátu, kteří by jinak byli účastníky stavebního řízení (§109 odst. 1 stavebního
zákona), a tímto postupem jim odepřel - jako vlastníkům sousedních staveb - zaujmout
stanovisko k celé věci, jež se jich bytostně dotýkala. Navíc odůvodnění tohoto postupu bylo
zjevně nepřezkoumatelné, neboť poukazovalo na to, že „stavba nijak neomezí vlastníky
sousedních staveb a pozemků a nezhorší možnosti užívání jejich staveb a p ozemků
proti současnému stavu“. To se promítlo i v tom, že žalovaný i stavebník argumentovali
odbornými posudky stran statiky a zastínění sousedních domů žalobců, k nimž se však tito
nemohli vyjádřit. Žalovaný tak podstatně porušil ustanovení o řízení před správním orgánem,
které mělo za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé (§76 odst. 1 písm. c/ s. ř. s.). Z tohoto
důvodu proto krajský soud zrušil rozhodnutí žalovaného, a věc mu vrátil k dalšímu řízení, v němž
si žalovaný opatří vyjádření žalobců k navržené stavbě. Se zřetelem k charakteru podstatné
procesní vady se již správní soud nezabýval ostatními žalobními body, neboť by to bylo
předčasné.
Proti tomuto rozsudku krajského soudu podal žalovaný autorizovaný inspektor jako
stěžovatel (dále jen „stěžovatel“) kasační stížnost ze dne 17. 8. 2010, kterou obsahově opřel
o důvody uvedené v ustanovení §103 odst. 1 písm. a), b) a c) s. ř. s.
Stěžovatel z hlediska ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. především namítá,
že autorizovaný inspektor není správním orgánem, který by mohl vydávat správní akty. Tento
inspektor je osobou soukromého práva (argument a contrario k ustanovení §166 stavebního
zákona) a ve zkráceném stavebním řízení nejsou na něho přenášeny žádné pravomoci správního
orgánu. Jím vydaný certifikát proto není správním rozhodnutím, a z tohoto důvodu nemůže být
ani předmětem rozhodování správního soudu. Ostatně právním podkladem činnosti
autorizovaného inspektora je pouze soukromoprávní smlouva, kterou se inspektor zavazuje,
že pro stavebníka provede kontrolu projektové dokumentace, ověří ji a vydá na danou stavbu
certifikát. Již z povahy věci tuto činnost nelze zařadit do oblasti veřejné správy. Certifikát je pak
svou povahou pouze odborným stanoviskem vypracovaným pro stavebníka, které nemá
bezprostřední právní závaznost ani přímé právní účinky. Certifikát však není ani rozhodnutím
v materiálním slova smyslu. V žádném případě však není možno přehlédnout ustanovení
§5 s. ř. s., v němž se připouští možnost domáhat se ochrany práv před správním soudem až po
vyčerpání řádných opravných prostředků (těmito opravnými prostředky v tomto případě rozumí
zákon správní řízení u Ministerstva pro místní rozvoj, jehož kompetence je dána vyhláškou
č. 498/2006 Sb., o autorizovaných inspektorech). Ani z tohoto důvodu není v tomto případě
dána pravomoc správního soudu.
Stěžovatel též namítá, s poukazem na ustanovení §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s., že pokud
by zákonodárce měl v úmyslu učinit z autorizovaného inspektora správní orgán, který je
oprávněn autoritativně rozhodovat o právech a povinnostech fyzických a právnických osob
a vůči nim jednat vrchnostensky, výslovně by tak učinil a v odpovídajícím rozsahu by na něho
převedl veřejnou moc způsobem, jak je tomu např. u exekutorů či notářů. Pokud tedy krajský
soud dospěl k závěru, že autorizovaný inspektor ve své činnosti postupuje jako správní orgán
a jeho certifikát je tedy správním rozhodnutím, jde o naprosté vyb očení nejen ze zákona,
ale i ze zastávaného pojetí veřejné a soukromé moci. Žádná skutečnost nemůže založit pravomoc
správního soudu tam, kde napadený úkon není rozhodnutím a žalovaný je soukromou osobou.
To ostatně konstatoval i Městský soud v Praze v rozhodnutí ze dne 15. 3. 2010,
č. j. 5 A 42/2010 - 43, s tím, že žalobu proti certifikátu autorizovaného inspektora je nutno
odmítnout pro nepřípustnost, neboť inspektor není správním orgánem a jeho certifikát není
správním rozhodnutím. Není zde proto dána ani pravomoc správního soudu k posuzování
certifikátu, který je výsledkem plnění ze soukromoprávní smlouvy mezi stavebníkem
a inspektorem. S těmito závěry městského soudu se však k rajský soud vůbec nevypořádal
a neodůvodnil, proč se odchýlil tak zásadním způsobem od rozhodnutí městského soudu.
Stěžovatel posléze nesouhlasí (z hlediska §103 odst. 1 písm. d/ s. ř. s.) s odkazem
krajského soudu na nález Ústavního soudu ze dne 22. 3. 2000, sp. zn. Pl. ÚS 19/99. Je tomu tak
proto, že tento nález pochází z doby před vydáním soudního řádu správního z roku 2002
a stavebního zákona z roku 2006 a již z tohoto důvodu nemá žádný význam pro účely tohoto
řízení. Jako autorizovaný inspektor dospěl na základě posouzení navrhované stavby a podkladů
doložených znaleckými posudky k jednoznačnému závěru, že vlastnické právo žalobců nemůže
být navrhovanou stavbou přímo dotčeno. Pokud tedy bylo řádnými znaleckými posudky
předloženými stavebníkem doloženo, že stavba nebude mít negativní vliv na statiku okolních
domů ani na jejich zastínění a proslunění, mohl jako autorizovaný inspektor, který je vysoce
odborně způsobilou osobou, oprávněně vycházet ze skutečnosti, že se navrhovaná stavba přímo
nedotkne vlastnického práva žalobců. Opětovné a nové znalecké posouzení uvedených vlivů bylo
předloženo i v řízení před krajským soudem. Žádný právní předpis však neukládá
autorizovanému inspektorovi získat vyjádření všech vlastníků okolních staveb, pokud bude
z doložené dokumentace zřejmé, že jejich vlastnická práva nemohou být navrhovanou stavbou
dotčena. Ostatně i z dikce ustanovení §109 odst. 1 písm. e) stavebního zákona vyplývá,
že stavební zákon toliko odkazuje na výčet osob, které by jinak byly účastníky stavebního řízení
(kdyby bylo vedeno). Pokud tedy krajský soud shledává jako hlavní důvod ke zru šení certifikátu
skutečnost, že autorizovaný inspektor nepřizval vlastníky sousedních staveb do řízení, je třeba
takový závěr považovat za nesprávný a rozporný s platným právem. Autorizovaný inspektor je
tak oprávněn sám posoudit, která osoba splňuje znaky účastníka řízení, a v případě, kdy dojde
k závěru, že určitá osoba tyto znaky nesplňuje (tedy že nemůže být stavbou přímo dotčena) je
oprávněn takovou osobu dále nepovažovat za účastníka řízení.
Stěžovatel nesouhlasí ani se žalobním důvodem stojícím na tvrzení, že navrhovaná stavba
není vestavbou, ale nástavbou, kde je třeba nejprve vést územní řízení a nelze proto vydat
certifikát. Toto tvrzení je v rozporu se skutečností, neboť z projektu je zcela zřejmé, že stavbou
nedojde v žádném případě ke změně výškového ohraničení stavby. Skutečnost, že jde o vestavbu,
kterou je možno realizovat cestou zkráceného stavebního řízení a certifikátu, dokládá poslední
vyjádření Magistrátu města Brna, odboru územního a stavebního řízení, ze dne 7. 6. 2010 . Stejně
tak nemůže obstát tvrzení žaloby o možných statických vlivech navrhované stavby na okolní
nemovitosti. Je tomu tak proto, že jakékoli statické vlivy byly vyvráceny opakovanými znaleckými
posudky, které měl autorizovaný inspektor k dispozici při posuzování projektu a stavby. Jedním
z těchto posudků je i odborný posudek č. 101/10 ze dne 21. 4. 2010 znaleckého ústavu
STAVEXIS s. r. o.
Stěžovatel s poukazem na uvedené skutečnosti navrhuje, aby Nejvyšší správní soud
přiznal kasační stížnosti odkladný účinek. Okamžitá vykonatelnost povinnosti k náhradě nákladů
řízení je nepřiměřenou újmou, když není zřejmé, že po posouzení kasační stížnosti bude
povinnost žalovaného k náhradě nákladů řízení potvrzena a že také osobě zú častněné na řízení
TEKOREAL, s. r. o. vznikají v dů sledku nemožnosti dokončit hrubou stavbu újmy na dosud
investovaných prostředcích a škody spojené s vrácením zapůjčených prostředků. Ve věci samé
pak navrhuje, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadený rozsudek krajského soudu a současně
žalobu odmítl, případně zrušil napadený rozsudek a věc vrátil k dalšímu řízení krajskému soudu.
Stěžovatel v doplnění kasační stížnosti ze dne 17. 9. 2010 proti napadenému rozsudku
krajského soudu nově namítl, že krajský soud rozhodl bez nařízení jednání, aniž s tímto
postupem souhlasil nebo ho navrhoval. Krajský soud navíc v tomto případě rozhodl pouze a jen
na základě tvrzení uvedených žalobci a nedal mu v ůbec prostor k tomu, aby svá tvrzení
odůvodnil. Postupem krajského soudu mu tak bylo odepřeno právo na spravedlivý proces. Pokud
jde o závěr krajského soudu o tom, že žalobci byli účastní ky stavebního řízení, který pak správní
soud odůvodnil poukazem na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl ÚS 19/99, musí znovu opakovat,
že odůvodnění tohoto nálezu nemůže dopadat na projednávaný případ. Nález Ústavního soudu,
který byl vydán za účinnosti stavebního zákona z roku 1976, se vyjadřuje ke znění ustanovení
§139 písm. c), jež mělo zcela jiný text než ustanovení §109 odst. 1 nyní účinného stavebního
zákona. Toto ustanovení rozšířilo výraz „soused“ podmínkou, kterou by měl účastník stavebního
řízení splňovat, definovanou jako potencionální zásah do vlastnického práva účastníka stavebního
řízení (zákonná definice zní: „může-li být jeho vlastnické právo navrhovanou stavbou přímo
dotčeno“). Správnímu soudu doložil samostatným statickým projektem Ing. L. K., vyhotoveným
v červnu 2009, že stavba prováděná společností TEKOREAL, s. r. o. nemá žádný vliv na
sousední stavby žalobců. Tyto argumenty jsou podpořeny i vyjádřením osoby zúčastněné na
řízení, jimiž se však krajský soud vůbec nezabýval. Rozsudek krajského soudu je pak v tomto
směru nepřezkoumatelný. Nelze souhlasit ani se závěrem správního soudu, že „samotná možnost
přímého dotčení vlastnických práv žalobců jako vlastníků sousedních dom ů“ znamená
automaticky jejich účastenství ve stavebním řízení a zároveň povinnost autorizovaného
inspektora opatřit si jejich vyjádření v rámci zkráceného stavebního řízení. Z dikce ustanovení
§109 odst. 1 písm. e ) stavebního zákona vyplývá, že potencionálně možné „přímé dotčení
vlastnického práva“ je třeba prokázat, a nikoliv pouze tvrdit. Je tomu tak proto, že otázka
postavení žalobců jako účastníků stavebního řízení, a tím pádem i aktivně legitimovaných
účastníků soudního řízení, je otázkou spornou, a nikoliv automaticky zodpovězenou, která má
být předmětem dokazování před vydáním rozhodnutí soudu ve věci samé. Stěžovatel jinak setrval
na podání žádosti o přiznání odkladného účinku kasační stížnosti a na petitech procesních návrhů
na rozhodnutí ve věci samé.
Stěžovatel ve druhém doplnění kasační stížnosti ze dne 29. 9. 2010 pak ještě s poukazem
na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 8. 2010, č. j. 9 As 63/2010 - 111, navrhl
odmítnutí žaloby z důvodu její nepřípustnosti (§68 písm. a/ s. ř. s .). Je tomu tak proto, že podle
ustanovení §117 odst. 4 stavebního zákona rozhodne stavební úřad o nezpůsobilosti stavby
pro zkrácené řízení. Tento postup potom musí v souladu se správním řádem končit
pravomocným rozhodnutím odvolacího správního orgánu. Žádné rozhodnutí tohoto odvolacího
správního orgánu však vydáno nebylo.
Žalobci v písemném vyjádření ze dne 21. 9. 2010 ke kasační stížnosti žalovaného
autorizovaného inspektora především oznámili úmrtí žalobkyně L. S. a zaujali podrobné
stanovisko k jednotlivým stížním námitkám.
Jelikož autorizovaný inspektor rozhodoval o právech třetích osob v tom směru,
že vlastnické právo jejich sousedících pozemků a staveb nemůže být dotčeno, nemůže se
odvolávat na to, že jeho činnost je jenom výsledkem plnění ze so ukromoprávní smlouvy (v ní
třetí osoby nejsou smluvní stranou). Tento inspektor tak plní i pravomoc správního orgánu.
Certifikát stavebníkovi sice nezakládá přímo právo stavět, ale právo „oznámit a ihned stavět“,
tedy právo velmi podobné právu „stavět“. Oznámení je jen nenáročný, jednostranný
administrativní úkon. Certifikát tedy fakticky předává právo „stavět“ do dispozice stavebníka.
Pokud autorizovaný inspektor reklamuje vyčerpání řádných opravných prostředků ve správním
řízení před podáním žaloby a odkazuje přitom na vyhlášku č. 498/2006 Sb., třeba říci, že tato
vyhláška nelegitimuje Ministerstvo pro místní rozvoj, aby v odvolacím řízení zrušilo konkrétní
certifikát ke konkrétní stavbě. Pokud jde o rozsudek Městského soudu v Praze
č. j. 5 A 42/2010 - 43, na který se žalovaný v mimořádném opravném prostředku odvolává, tento
rozsudek byl zrušen právě rozsudkem Nejvyššího správního soudu č. j. 9 As 63/2010 - 110,
a to dříve, než žalovaný podal kasační stížnost. V tomto rozhodnutí kasační soud uvedl právě
opačné závěry, než které užil žalovaný v kasační stížnosti. Očekávatelnost soudního rozhodnutí
v téměř identické věci proto hovoří v neprospěch žalovaného. Žalovaný tvrdí, že nejsou osobami,
které by byly účastníky stavebního řízení. Zkrácené stavební řízení je však jiným řízením
než řízení stavební. Pokud autorizovaný inspektor rozhodl, že nejsou účastníky stavebního řízení,
změnil tak původní závěr stavebního úřadu, že účastníky řízení jsou. Tento postup proto
neodpovídá tvrzení žalovaného, že výstup jeho činnosti má pouze soukromoprávní charakter.
Žalovaný na třech místech poukazuje na znalecké posudky, jimiž mělo být prokázáno, že jejich
vlastnické právo nemůže být přímo dotčeno. Žalovaný však ve skutečnosti takový podklad
neměl. Existovala pouze „odborná vyjádření“ a „odborné posudky“ vypracované za úplatu na
objednávku stavebníka. Tyto dokumenty – zejména ke statice a k zastínění – napadli
již ve stavebním řízení. Stavebník ale nechal stavební řízení zastavit v důsledku zpětvzetí žádosti,
opatřil jiné revidované doklady a ty předal autorizovanému inspektorovi. Do této revidované
dokumentace mohli nahlédnout až po vydání certifikátu a po podání žaloby ke krajskému soudu .
V revidované dokumentaci jsou vady výpočtu ke statice a zastínění zřetelné a proto také doložili
vyjádření stejné váhy. Stavebník posléze (téměř rok po vydání certifikátu) opatřil třetí statický
výpočet, který je opět vadný. Statika, zastínění a další důležité součásti projektové dokumentace
se mají projednat ve stavebním řízení (nebo snad i ve zkráceném stavebním řízení), ale vždy tak,
že účastníci řízení mohou do dokumentů regulérně nahlížet a pak se v přiměřené lhůtě
vyjadřovat. V této věci však mohli nahlédnout do dokumentace až po podání žaloby a v důsledku
toho si vlastní posudky opatřovali až v průběhu soudního řízení. Jediným posudkem, který byl
vypracován znalcem a který opatřili stavebník nebo žalovaný, byl posudek znalce Ing. Miloslava
Krejčího, vypracovaný asi 10 měsíců po vydání certifikátu, jenž se ale nevyjadřuje k dotčení práv
vlastníků sousedních nemovitostí. Obdobně se nevyjadřuje k dotčení práv těchto vlastníků
ani posudek společnosti STAVEXIS, s. r. o. ze dne 21. 4. 2010, která je sice znaleckým ústavem,
ale váhu znaleckého posudku uvedenému dokumentu nepřiznala. Tvrzení žalovaného,
že znalecké posudky skýtají oporu pro závěr, že právo vlastníků sousedních pozemků či staveb
nemůže být dotčeno, se proto jeví nepodloženým až nepravdivým. Z ustanovení §117
stavebního zákona nelze dovodit, že je to autorizovaný inspektor, kdo rozhoduje o okruhu
možných účastníků řízení. Z odstavce prvého toho ustanovení zřetelně vyplývá, že mají být
opatřena vyjádření osob, které by byly účastníky stavebního řízení. Jde o skutečnost objektivní
(osoby bud byly účastníky řízení, nebo jimi nebyly), a nejde o posouzení a rozhodnutí
autorizovaného inspektora. Autorizovaný inspektor je podle §117 odst. 4 stavebního zákona
pouze povinen posoudit a projednat námitky osob, které je uplatnily, a připojit způsob
vypořádání k certifikátu. Ustanovení §117 stavebního zákona žádným způsobem nezakládá
právo autorizovaného inspektora stanovit okruh účastníků řízení podle své vůle. K dotčení jejich
práv pak došlo přinejmenším v případech, kdy stavebník nebo provádějící firma při zdění
opakovaně poškodili střechu na domě a způsobili drobnější škody v důsledku zatékání rozbitou
krytinou a v důsledku zanesení dešťových svodů. Navrhovaná stavba je nástavbou. Žalobci vyšli
ze stanoviska odboru územního plánování a rozvoje Magistrátu města Brna ze dne 11. 5. 2009,
které jako jediné existovalo v době vydání certifikátu a které zřetelně sděluje, že jde o nástavbu.
Toto stanovisko bylo tehdy jediným stanoviskem a proto ho měl autorizovaný inspektor
respektovat. Žalovaný nyní poukazuje na dopis odboru územního a stavebního řízení Magistrátu
města Brna ze dne 7. 6. 2010 (vydaný cca 1 rok po certifikátu), které je založeno na názoru,
že pojem nástavba ve stavebním zákoně má jiný význam než tentýž pojem v obecně závazné
vyhlášce Statutárního města Brna. Skutečnost, že nyní existují dvě rozdílná stanoviska dvou
různých odborů Magistrátu města Brna ještě neznamená, že právě to druhé je správné. Žalobci
považují rozsudek krajského soudu za správný a proto navrhují, aby Nejvyšší správní soud
nepřiznal odkladný účinek kasační stížnosti a ve věci samé kasační stížnost zamítl.
Žalobci v písemném vyjádření ze dne 2. 11. 2010 k doplnění kasační stížnosti žalovaným
ze dne 7. 9. 2010 především poukázali na to, že žalovaný měl dostatek prostoru k odůvodnění
svých tvrzení a že měl možnosti brá nit se podané žalobě. Krajský soud vyzval žalované ho již
17. 12. 2009, aby se vyjádřil k žalobě, a žalovaný tak skutečně učinil (nejprve dne 13. 1. 2010
a poté dne 4. 3. 2010 a 23. 4. 2010). Jejich vlastnické právo může být a také je dotčeno
navrhovanou stavbou. K účastenství stačí možnost zastínění a není nutné, aby byla vlastnická
práva skutečně dotčena. Samotné zpracování studie zastínění však svědčí o možnosti zastínění
staveb a pozemků, k němuž skutečně také dochází. Dochází rovněž k zásadní změně tvaru
střechy směrem vzhůru a tím i ke změně výškového ohraničení celé stavby. Navíc jde o řadovou
zástavbu, kde na domě mezi nimi se buduje značný počet bytových jednotek. Tato skutečnost
proto vyžaduje u zástavby takového stáří vždy statické posouzení. U této zástavby nemůže být
splněna podmínka, že práva mezujících sousedů nemohou být dotčena, když se mění zásadním
způsobem tvar střechy směrem do výšky a buduje se řada bytových jednotek ve dvou nových
podlažích. Již citovaný nález Ústavního soudu sp. zn. Pl ÚS 19/99 se zabývá i tím, že účastníky
stavebního řízení mohou být i nemezující sousedé. Judikatura na tento nález, který se vyslovil
k účastenství ve stavebním řízení, nestále odkazuje a zdůrazňuje, že je třeba voli t extenzivní
výklad vlastníků sousedních pozemků jako účastníků řízení (např. rozhodnutí Nejvyššího
správního soudu sp. zn. 8 As 38/2008).
Žalobci v písemném vyjádření ze dne 2. 11. 2010 k doplnění kasační stížnosti žalovan ým
ze dne 29. 9. 2010 poukázali i na to, že žalovaný sice namítá nepřípustnost žaloby z toho důvodu,
že nevyčerpali řádné opravné prostředky před správním orgánem, neuvádí však o kterém
správním orgánu se domnívá, že v jeho pravomoci je zrušení certifikátu. Jelikož stavební zákon
neobsahuje žádné opravné prostředky proti certifikátu, nemůže jim jít k tíži, že nepodali opravné
prostředky, které zákon nepředvídá. Ostatně před podáním žaloby se dotazovali stavebního
úřadu a jeho nadřízeného orgánu na možnost zrušení certifikátu, ale obdrželi zápornou odpověď.
Zcela by postačilo vypořádání námitek před stavebním úřadem (§117 odst. 4 stavebního zákona).
Žalovaný však tento postup zmařil tím, že si neopatřil vyjádření žalobců, rozpory se tudíž
nepokusil odstranit a vyjádření proto a ni nepředložil stavebnímu úřadu.
Osoba zúčastněná na řízení TEKOREAL, s. r. o. předložila podáním ze dne 7. 10. 2010
znalecký posudek č. 10017 Ing. Vladislava Obdržálka, kterým byla opětovně posouzena statika
budované vestavby a její případné vlivy na okolní stavby. Tato osoba zdůraznila, že pouze
námitka vůči statickým vlivům plánované přestavby se může přímo dotýkat vlastnictví žalobců.
Skutečnost, že plánovaná vestavba nemá a nemůže mít žádné negativní statické vlivy na dům, na
kterém je realizována, a ani na okolní stavby, je však doložena již od počá tku vyjádřením
autorizovaného statika Ing. K. Žalobci tedy nebyli a ani nemohli být účastníky zkráceného
stavebního řízení, neboť od samého počátku nesplňovali základní podmínku účastenství - přímé
dotčení jejich vlastnického práva plánovanou vestavbou. Osoba zúčastněná na řízení navrhla, aby
Nejvyšší správní soud přiznal kasační stížnosti žalovaného odkladný účinek, neboť jí vznikají
v důsledku nemožnosti dokončit hrubou stavbu újmy na dosud investovaných prostředcích
a škody spojené s vrácením zapůjčených prostředků. Ve věci samé pak navrhuje, aby Nejvyšší
správní soud vyhověl kasační stížnosti žalovaného.
Žalobci v písemném vyjádření ze dne 22. 12. 2010 k podání osoby zúčastněné na řízení
ze dne 7. 10. 2010 především poukázali na to, že znalecký posudek Ing. Obdržálka je vypracován
15 měsíců po vydání certifikátu. Dokumentaci statiky a znalecký posudek však měl stavebník
předložit buď ve stavebním řízení nebo ve zkráceném stavebním řízení a řádně ho projednat
s účastníky řízení nebo osobami, které by byly účastníky řízení. Nyní předložený znalecký
posudek proto nemůže být podkladem pro posuzování kasační stížnosti a rozhodování o ní,
i kdyby byl správný. Neobstojí ani tvrzení, že se vlastnictví žalobců může dotýkat jen námitka
vůči statickým vlivům. Je tomu tak proto, že bylo namítáno i porušení předpisů z hlediska
osvětlení a proslunění a to že stavbu nedoporučil ani Magistrát města Brna, odbor územního
plánování a rozvoje. Skutečnosti neodpovídá ani tvrzení, že z posudku a vyjádření Ing. K. bylo
od počátku zřejmé, že plánovaná půdní vestavba nebude mít jakýkoliv negativní vliv na stavby.
Osoba zúčastněná na řízení nechala vždy vypracovat jinou dokumentaci, pokud namítali
nedostatky ve statickém posouzení, a na původní již netrvala. Znalecký posudek Ing. Obdržálka
také není zcela regulérní. Žalobci proto navrhli, aby kasační stížnosti nebyl přiznán odkladný
účinek.
Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napadený rozsudek krajského soudu
při vázanosti rozsahem a důvody, které uplatnil stěžovate l v podané kasační stížnosti (§109
odst. 2 s .ř. s.), přihlížeje i k vadám, k nimž musí hledět z úřední povinnosti (§109 odst. 3 věta
za středníkem s. ř. s.), a dospěl k závěru, že napadený rozsudek je třeba zrušit, a věc vrátit
krajskému soudu k dalšímu řízení.
Nejvyšší správní soud předesílá, že i v řízení o kasační stížnosti se jako kasační soud řídí
dispoziční zásadou. Je provedením této dispoziční zásady, jestliže ustanovení §106 odst. 1 s. ř. s.
ukládá stěžovateli povinnost označit rozsah napadení soudního rozhodnutí a uvést, z jakých
důvodů (skutkových a právních) toto soudní rozhodnutí napadá a považuje výroky tohoto
rozhodnutí za nezákonné, a že kasační soud je pak vázán rozsahem kasační stížnosti (§109 odst.
2 s. ř. s.) a důvody kasační stížnosti (§109 odst. 3 věta před středníkem s. ř. s.). Činnost kasačního
soudu je tak ohraničena rámcem takto vymezeným (rozsah napadení soudního rozhodnutí
a skutkové a právní důvody nezákonnosti tohoto rozhodnutí), a tento soud se musí omezit
na zkoumání napadeného rozhodnutí jen v tomto směru, nejde-li ovšem o vadu, k níž musí
hledět z úřední povinnosti (§109 odst. 3 věta za středníkem s. ř. s.). I při nejmírnějších
požadavcích proto musí být z kasační stížnosti poznatelné, v kterých částech a po jakých
stránkách má kasační soud napadené soudní rozhodnutí zkoumat, přičemž kasační soud není
povinen, ale ani oprávněn sám vyhledávat možné nezákonnosti soudního rozhodnutí.
Nový institut stavebního zákona, zkrácené stavební řízení podle §117 a násl. stavebního
zákona, je určitou obdobou zjednodušeného územního řízení podle §95 stavebního zákona.
Významnou roli při použití tohoto postupu má autorizovaný inspektor (viz §143
a násl. stavebního zákona), když je stanoveno, že pouze na základě jeho certifikátu může
stavebník záměr stavbu provést - za splnění dalších stanovených podmínek - pouze oznámit
stavebnímu úřadu (§117 odst. 1 stavebního zákona). Stavební úřad pak toto oznámení fakticky
pouze vezme na vědomí, zaeviduje je a využívá spolu s certifikátem, ověřenou dokumentací
s přílohami pro kontrolní prohlídky stavby (§117 odst. 3 stavebního zákona).
Z důvodové zprávy k návrhu stavebního zákona mimo jiné vyplývá, že „ ustanovení o
zkráceném stavebním řízení zakotvuje zcela zásadní novinku, když upravuje posouzení dokumentace a dalších
podkladů potřebných pro vydání stavebního povolení soukromou osobou (autorizovaným inspektorem). Při jeho
koncipování bylo využito praxe některých člens kých států EU ze západní Evropy. Návrh zjednodušuje řízení o
stavbě do té míry, že na základě ověření věcné správnosti, nerozpornosti a úplnosti shromážděných podkladů a
projektové dokumentace stavby autorizovaným inspektorem, který musí navrhnout i plán k ontrolních prohlídek
stavby, lze stavbu zahájit na základě certifikátu vydaného tímto inspektorem. Nebude tedy vedeno standardní
stavební řízení ani vydáváno stavební povolení. Uplatnění tohoto postupu předpokládá, že musí být opatřena
souhlasná stanoviska dotčených orgánů a všechny osoby, které by byly účastníky řízení, se stavbou souhlasí.
Autorizovaný inspektor posuzuje stavbu ze stejných hledisek jako stavební úřad a za výsledek své činnosti
odpovídá občanskoprávně, veřejnoprávně, popř. i trestněprávně. Pokud by autorizovaný inspektor zjistil, že nejsou
naplněny zákonem stanovené předpoklady pro provedení stavby na základě zkrácenéh o stavebního řízení,
certifikát nevydá“(sněmovní tisk č. 998, 4. volební období, http://www.psp.cz/sqw/text/text2.sqw
?idd=55107.
Podmínkami řízení jsou takové podmínky určené procesním předpisem, bez jejichž
existence nemůže dojít k rozhodnutí ve věci samé. Proto zákon ukládá správnímu soudu přihlížet
z úřední povinnosti, zda není dán nedostatek podmínek řízení, nejen na začátku řízení, ale i po
dobu celého dalšího průběhu řízení.
Jednou z podmínek řízení, jejíž nedostatek nelze odstranit, je pravomoc soudů .
Stěžovatel v kasační stížnosti namítá nedostatek pravomoci správního soudu
k přezkoumávání předmětného certifikátu. Autorizovaný inspektor podle jeho názoru není
správním orgánem, který by mohl vydávat správní akty a certifikát je proto svou povahou pouze
odborným stanoviskem vypracovaným pro stavebníka, který nemá bezprostřední právní
závaznost ani přímé právní účinky (není ani rozhodnutím v materiálním slova smyslu).
Je skutečností, že nebyla a není shoda v tom, zda autorizovaný inspektor je správním
orgánem, ani v tom, zda certifikát je správním aktem (správním rozhodnutím).
Městský soud v Praze v usnesení ze dne 15. 3. 2010, č. j. 5 A 42/2010 - 43, došel
k závěru, že činnost autorizovaného inspektora je plněním ze soukromoprávní smlouvy (není
výsledkem veřejnoprávního postupu) a tento inspektor je jen odborně způsobilou osobou,
nikoliv však správním orgánem ve smyslu ustanovení §4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Původcem
certifikátu proto není správní orgán, a toto odborné stanovisko nemá, na rozdíl od stavebního
povolení, ani přímé právní účinky a sám o sobě neumožňuje stavebníkovi provádět stavbu. Zcela
opačný závěr však zaujal v rozhodných skutečnostech Nejvyšší správní soud v usnesení ze dne
4. 8. 2010, č. j. 9 As 63/2010 - 111, dostupný na www.nssoud.cz, kterým zrušil ke kasační
stížnosti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 15. 3. 2010, č. j. 5 A 42/2010 - 43, a věc vrátil
tomuto soudu k dalšímu řízení. Nejvyšší správní soud vyslovil, že certifikát je rozhodnutím
ve smyslu ustanovení §4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. a §65 odst. 1 s. ř. s. a že autorizovaný inspektor
je správním orgánem (fyzickou osobou, které bylo svěřeno rozhodování o právech
a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy dle §4 odst. 1 písm. a/
s. ř. s.). Autorizovaný inspektor se stává v mezích stanovených stavebním zákonem
vykonavatelem státní správy, který je při činnosti ve zkráceném stavebním řízení vázán
veřejnoprávním předpisem (§117 a násl. stavebního zákon a). Samotný certifikát sám o sobě
nemá přímé právní účinky, tyto účinky však nabývá ze zákona v okamžiku jeho oznámení
stavebnímu úřadu. Certifikát se tedy oznámením stane aktem, který zakládá oprávnění stavebníka
stavbu provést v určené podobě a povinnost ostatních toto právo respektovat a nerušit. Právní
účinky certifikátu jsou tak srovnatelné se stavebním povolením. Povaha certifikátu se od
okamžiku jeho oznámení stavebnímu úřadu mění v tom smyslu, že je ho nutno respektovat
bez možnosti jeho úprav a nutno na něho hledět jako na výsledek činnosti správního orgánu,
byť nelze bez dalšího konstatovat, že je vydáván ve správním řízení. Certifikát po oznámení
stavebnímu úřadu proto má povahu přezkoumatelného správního aktu, který má právo
napadnout stavebník i osoby, které by jinak měly právo být účastníky stavebního řízení.
Nejvyšší správní soud rozhodující v této věci nemá žádný rozumný důvod odchýlit se
od závěrů vyslovených v již citovaném usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 8. 2010,
č. j. 9 As 63/2010 – 111.
Je tomu tak proto, že výsledkem činnosti autorizovaného inspektora ve stavebním řízení
je vydání certifikátu, kterým tento inspektor stvrzuje, že ověřil projektovou dokumentaci
a připojené podklady ze zákonem uvedených hledisek a že stavba může být provedena. Obecně
lze konstatovat, že autorizovaný inspektor je soukromá osoba, která, pokud splní podmínky
stanovené veřejnoprávním předpisem, je po určitou dobu oprávněna ve stavebním řízení činit
úkony vymezené stavebním zákonem, přičemž v důsledku některých z nich vznikají osobám
ve stavebním řízení práva a povinnosti bez další intervence stavebního úřadu. Jakkoliv je tedy
autorizovaný inspektor nepochybně soukromou osobou, je po určitou dobu oprávněn činit
i úkony podle stavebního zákona a v tomto rozsahu vystupuje jako správní orgán. Tato jeho
činnost představuje případ zákonné delegace veřejné správy na soukromou osobu, kterou však
vykonává vlastním jménem a na vlastní odpovědnost. Vydání certifikátu autorizovaným
inspektorem a jeho oznámení stavebnímu úřadu má proto stejné účinky jako vydání stavebního
povolení stavebním úřadem dle §115 stavebního zákona, tj. zakládá oprávnění provést stavbu .
V případě certifikátu autorizovaného inspektora, pak nelze dospět k jinému závěru, než k tomu,
že tento akt spadá do definičního vymezení obsaženého v ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s., tedy
pod legislativní zkratku „rozhodnutí“ zde zakotvenou. Nepochybně se jedná o úkon, jímž se – po
oznámení stavebnímu úřadu - zakládají, mění, ruší nebo závaz ně určují práva nebo povinnosti.
Proto také Nejvyšší správní soud rozhodující v této věci dovodil, že certifikát autorizovaného
inspektora představuje veřejnoprávní akt přezkoumatelný soudem ve správním soudnictví
na základě podané žaloby.
Pokud tedy krajský soud ve svém rozsudku dospěl k závěru, že napadený certifikát
autorizovaného inspektora je správním rozhodnutím ve smyslu ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s.
(oprávnění a povinnosti tohoto inspektora jsou jednoznačně vymezeny veřejnoprávním
předpisem /§117 stavebního zákona/), že certifikát jím vydaný nahrazuje stavební povolení,
které podléhá soudnímu přezkumu, a že v tom případě musí tomuto přezkumu podléhat
i certifikát autorizovaného inspektora, jde o závěry věcně správné. V opačném případě by totiž
žalobci neměli k dispozici žádné účinné prostředky soudní ochrany, a odmítnutí žaloby
by znamenalo odmítnutí spravedlnosti. Pravomoc správních soudů jako podmínky řízení
k přezkoumání napadeného certifikátu autorizovaného inspektora proto byla dána, a kasační
stížnost v tomto směru nebyla shledána opodstatněnou.
Stěžovatel v kasační stížnosti rovněž namítá, že krajský soud při svém rozhodování nevzal
v úvahu nedostatek podmínky řízení vyplývající z ustanovení §5 s. ř. s., podle níž se lze domáhat
ochrany před správním soudem až po vyčerpání řádných opravných prostředků v řízení
před správními orgány.
Z ustanovení §5 s. ř. s. vyplývá, že každý by se měl starat o svá práva již ve vztahu
ke správním orgánům a teprve poté, kdy bude jeho úsilí bezvýsledné, se obracet na správní soud,
aby přezkoumal jím namítané nezákonné aktivity. Provedením uvedené zásady je také ustanovení
§68 písm. a) s. ř. s., podle něhož je žaloba nepřípustná také tehdy nevyčerpal-li žalobce řádné
opravné prostředky v řízení před správním orgánem, připouští-li je zvláštní zákon, ledaže
rozhodnutí správního orgánu bylo na újmu jeho práv změněno k opravnému prostředku jiného.
Správní řízení je tradičně zakotveno jako řízení ve dvou správních instancích. V malém
procentu případů však zákony počítají i s tím, že obranou proti rozhodnutím správního orgánu
bude přímo žaloba ke správnímu soudu.
Žalovaný v kasační stížnosti namítá nepřípustnost podané žaloby z toho důvodu,
že žalobci před podáním jejich žaloby nevyčerpali řádné opravné prostředky proti certifikátu
autorizovaného inspektora před správním orgánem, a uvedl, že těmito opravnými prostředky
se rozumí řízení u Ministerstva pro místní rozvoj, jehož kompetence je dá na vyhláškou
č. 498/2006 Sb., o autorizovaných inspektorech. Tato argumentace není opodstatněná z toho
důvodu, že citovaná vyhláška nelegitimuje Ministerstvo pro místní rozvoj, aby ve správním řízení
zrušilo konkrétní certifikát ke konkrétní stavbě (vyhláška upravuje činnost koordinačního orgánu
pro autorizované inspektory, obsahové náležitosti o jmenování inspektorem a zabývá se
zkouškami a evidencí autorizovaných inspektorů).
Krajský soud se však ve zrušujícím rozsudku vůbec nezabýval problematikou ustanovení
§5 s. ř. s. a §68 písm. a) s. ř. s. ve vztahu k charakteru a povaze certifikátu autorizovaného
inspektora a jeho specifickému postavení, resp. možností odvolání proti certifikátu
autorizovaného inspektora, ačkoliv šlo o podmínku řízení, k níž měl správní soud přihlížet
z úřední povinnosti po celou dobu řízení (§103 o. s. ř. za použití ustanovení §64 s. ř. s.).
Nový institut zkráceného stavebního řízení takovou úvahu vyžadoval v zájmu
přesvědčivosti a přezkoumatelnosti uvedeného zrušujícího rozsudku.
Nejvyšší správní soud má za to, že krajský soud měl při hodnocení možnosti odvolání
proti certifikátu autorizovaného inspektora vzít přiměřeně v úvahu právní názor obsažený
v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2005, č. j. 2 As 47/2004 - 61,
publikovaný pod č. 1409/2007 Sbírky rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, podle něhož
„mezi základní zásady rozhodování o právech a povinnostech fyzických či právnických osob správními orgány
nepatří rozhodování ve dvou stupních“.
Dvoustupňovost správního řízení tedy nelze dovodit z obecných zásad správního řízení
a nejedná se ani o zásadu, která by plynula přímo z ústavního pořádku.
Krajský soud měl vzít v úvahu dva klíčové momenty, kterými jsou jednak smysl
zkráceného stavebního řízení a jednak chybějící zákonná úprava odvolání v tomto atypickém
řízení.
Smyslem zkráceného stavebního řízení je zde evidentně rychlost, nižší míra formálnosti
a odlehčení činnosti stavebních úřadů. Krajský soud by tedy v této souvislosti měl hodnotit,
zda by připuštění odvolacího řízení bylo v souladu s povahou zkráceného stavebního řízení
a odpovídalo by postavení stavebního úřadu v něm.
Kompetence každého orgánu veřejné moci musí být stanovena jednoznačně
a srozumitelně. V této logice musí platit, že kompetence odvolacího orgánu plyne přímo
z konkrétního zákonného ustanovení, anebo přinejmenším je dovoditelná z obecných zákonných
ustanovení, zasazených do konceptu celkového fungování veřejné správy. Jak již bylo uvedeno,
dvojinstančnost řízení nepředstavuje imperativ, který by musel být ve všech typech správního
řízení nutně splněn. Autorizovaný inspektor má velmi specifické postavení a svojí podstatou
se vzpírá začlenění do systému veřejné správy. Je tomu tak proto, že do okamžiku předložení
certifikátu stavebnímu úřadu existuje pouze soukromoprávní vztah mezi autorizovaným
inspektorem a stavebníkem. Vrchnostenským aktem se stává teprve až okamžikem předložení
stavebnímu úřadu, k čemuž však samozřejmě nemusí vůbec dojít. Jestliže však odvolací řízení je
založeno na instanční nadřízenosti a podřízenosti správních orgánů (§89 správního řádu), vzniká
otázka, který správní orgán by bylo možno v daném případě označit jako orgán nadřízený
autorizovanému inspektorovi (srov. závěry vyslovené v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
sp. zn. 2 As 37/2011).
Jelikož se krajský soud k uvedené otázce nevyslovil, ač jde o otázku podmínky řízení , je
jeho rozsudek v tomto směru nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů (§103 odst. 1 písm. d/
s. ř. s.).
Další podmínkou řízení je i existence včasnosti žaloby (návrhu), k jejímuž přezkoumání
musí správní soud přistoupit ex offo (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
5. 1. 2010, č. j. 2 Afs 87/2009 - 131, dostupný na www.nssoud.cz).
Bez včasného podání žaloby nemůže dojít k rozhodnutí ve věci samé.
Jak již bylo uvedeno, autorizovaný inspektor má velmi specifické postave ní a svojí
podstatou se vzpírá začlenění do systému veřejné správy. Je proto nutno konformním způsobem
vyřešit otázku lhůty k podání žaloby proti certifikátu, který je správním aktem (rozhodnutím)
ve smyslu ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s., přezkoumatelným soudem ve správním soudnictví.
Z ustanovení §72 odst. 1 s. ř. s. vyplývá jednoznačný imperativ, že žalobu je nutn o podat
do dvou měsíců poté, kdy rozhodnutí bylo žalobci oznámeno doručením písemného vyhotovení
nebo jiným zákonem stanoveným způsobem, nestanoví-li zvláštní zákon lhůtu jinou. Problém je
ale v tom, že stavební zákon neukládá nikomu, tedy ani autorizované mu inspektorovi,
ani stavebníkovi ani stavebnímu úřadu, aby dotčeným osobám, tzn. osobám, které by byly
účastníky stavebního řízení, pokud by probíhalo, certifikát oznamovat. Není proto jasné,
od jakého okamžiku má začít běžet lhůta k podání žaloby podle zmíněného ustanovení soudního
řádu správního. Pokud by to mělo být např. dva měsíce od okamžiku, k dy stavebník oznámí
certifikát stavebnímu úřadu, nemusely by se o tom dotčené osoby vůbec dozvědět, takže by lhůta
mohla uplynout, aniž by měly reálnou možnost podat žalobu. Pokud by tato lhůta naopak začala
běžet až v okamžiku, kdy se o tom fakticky dozvědí, znamenalo by to značnou právní nejistotu
pro stavebníka. Dotčené osoby i stavebník se tak mohou dostat do situace, kdy jejich veřejná
subjektivní práva budou přímo dotčena postupem soudu ve správním soudnictví, a to podle
toho, jak tento soud vyhodnotí otázku počítání lhůty pro podání žaloby.
V projednávaném případě zcela chybí jakékoliv stanovisko krajského soudu ke včasnosti
podání žaloby proti certifikátu autorizovaného inspektora. Nejvyšší správní soud musel k této
vadě přihlédnout z úřední povinnosti zejména proto, kdy nelze s naprostou jistotou říci, že lhůta
k podání žaloby byla zachována z hlediska její včasnosti (přitom je třeba zdůraznit, že zmeškání
lhůty pro podání žaloby nelze podle §72 odst. 4 s. ř. s. pr ominout). Je tomu tak proto,
že certifikát nese datum vydání dne 24. 6. 2009, vyvěšen však měl být až dne 12. 11. 2009
a žaloba byla podána dne 9. 12. 2009. Datum vyvěšení certifikátu přitom není ničím objektivním
prokázáno. Krajský soud proto měl vyhodnotit otázku počítání lhůty pro podání žaloby
proti certifikátu a vytýčit v tomto směru rozhodná hlediska. Se zřetelem ke specifičnosti věci
(problémy s oznamováním certifikátu) by však bylo nutno učinit u stěžovatele a žalobců,
případně i u jiných osob, příslušná skutková zjištění stran okamžiku seznání úplného obsahu
certifikátu žalobci, co do jeho identifikačních znaků i věcného obsahu. Nejvyšší správní soud
ale nemůže řešit tuto otázku, aniž by zde byl právní názor krajského soudu, který kasační soud
nemůže nahrazovat. Proto jen jako obiter dictum může poukázat na to, že při hodnocení včasnosti
podané žaloby je možno vzít přiměřeně v úvahu např. i právní názor obsažený v rozsudku
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 2. 2009, č. j. 2 As 25/2007 - 118
(č. 1838/2009 Sb. NSS), podle něhož „ i rozhodnutí správního orgánu, které nebylo formálně řádně doručeno
(oznámeno) účastníku řízení, může nabýt právní moci (§52 odst. 1 správního řádu z roku 1967, §73 odst. 1
správního řádu z roku 2004), nastane -li fikce oznámení rozhodnutí. ... Je -li účastník řízení, jehož práva, právem
chráněné zájmy či povinnosti byly rozhodnutím dotčeny, opomenut při oznámení rozhodnutí, nastane fikce
oznámení rozhodnutí k okamžiku, k němuž je bezpečně a bez rozumných pochyb zjištěno, že opomenutý účastník
seznal úplný obsah rozhodnutí co do je ho identifikačních znaků i věcného obsahu, zásadně tedy rovnocenně tomu,
jako by mu bylo rozhodnutí řádně oznámeno. Opomenutí účastníka při oznámení rozhodnutí je v takovém
případě procesní vadou zhojitelnou bez újmy na nastalé právní moci rozhodnutí jen z a předpokladu, že fikce
oznámení rozhodnutí nastala natolik včas, že opomenutý účastník mohl užít zákonných procesních prostředků na
svou obranu ještě před tím, než správní orgán měl rozhodnutí za pravomocné. Nastala -li fikce oznámení
rozhodnutí teprve poté, co podle mínění správního orgánu již rozhodnutí nabylo právní moci, počínají
opomenutému účastníku teprve touto fikcí běžet lhůty pro podání řádných či mimořádných opravných prostředků.
Pouhý fakt běhu času od vydání neoznámeného rozhodnutí nemá na naby tí právní moci vliv.“
Rozsudek krajského soudu ohledně uvedené podmínky je proto rovněž
nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů (§103 odst. 1 písm. d/ s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud považuje za nutné vyjádřit se i ke klíčové problematice účastníků
stavebního řízení ve smyslu ustanovení §109 odst. 1 písm. e) stavebního zákona , a to z hlediska
vznesené námitky kasační stížnosti.
Podle ustanovení §109 odst. 1 písm. e) stavebního zákona je účastníkem stavebního
řízení vlastník sousedního pozemku nebo stavby na něm, může-li být jeho vlastnické právo
navrhovanou stavbou přímo dotčeno.
Z tohoto ustanovení vyplývá, že k účastenství ve stavebním řízení plně postačuje,
že vlastnická práva žalobců mohou být pouze dotčena a není nutné, aby dotčena skutečně byla.
Žalobci především namítali nesprávnost posouzení statiky navrhované stavby, denního
proslunění a osvětlení jejich nemovitostí způsobené stavbou bytů, nedoporučení navrhované
stavby Magistrátem města Brna, odborem územního plánování a rozvoje, apod.
V této věci jsou žalobci vlastníky přímo sousedících pozemků, resp. přímo sousedících
domů v řadové zástavbě s domem, na kterém má být realizována poměrně rozsáhlá stavba 10
malometrážních bytů, z toho 5 bytů mezonetových. U takové stavby v řadové zástavbě, kde se
buduje řada bytových jednotek ve dvou nových podlažích, si nelze ani představit nesplnění
podmínky, že práva mezujících sousedů vedle navrhované stavby nemohou být dotčena (o tom
ostatně svědčí i poškození majetku žalobců při prac ích na navrhované stavbě). Již zpracování
studie o zastínění a statice svědčí o tom, že zde existuje možnost dotčení vlastnických práv
žalobců. Pokud by tomu tak nebylo, nebyly by tyto studie ani zpracovávány. Žalobci proto musí
v řízení vystupovat jako účastníci řízení již od samého počátku, protože by jinak ani nemohli -
ještě před vydáním certifikátu - bránit svá práva, namítat nesprávnost závěrů autorizovaného
inspektora, případně navrhovat vyžádání dalších podkladů. Je proto v rozporu se smyslem
zákona, aby autorizovaný inspektor odepřel žalobcům možnost podat si vyjádření k navrhované
stavbě ještě před vydáním certifikátu s tvrzením, že „stavba nijak neomezí vlastníky sousedních
staveb a pozemků a nezhorší možnosti užívání jejich staveb a pozemků proti současnému stav u“.
Žalobci musí mít možnost namítat nesprávnost takového tvrzení, byť případně podpořeného
i pozdějšími odbornými posudky. Musí se jim dostat faktického práva brojit proti těmto
posudkům a požadovat nové odborné důkazy. To je bez účastenství v řízení jen těžko
představitelné. Možnost přímého dotčení vlastnických práv žalobců je však především patrna
ze skutečnosti, že žalobci již byli účastníky stavebního řízení, vedeného u stavebního úřadu
v Brně - Černovicích, které předcházelo vydání certifikátu, jež by lo zastaveno na základě
zpětvzetí žádosti o vydání stavebního povolení. Žalobci jsou také výslovně uvedeni jako účastníci
řízení podle §109 odst. 1 stavebního zákona i na rozdělovníku oznámení o zahájení stavebního
řízení a pozvání k ústnímu jednání ze dne 15. 1. 2009. Autorizovaný inspektor , jež si neopatřil
vyjádření žalobců k zamýšlenému vydání certifikátu, kteří již byli účastníky stavebního řízení
(§109 odst. 1 stavebního zákona) před stavebním úřadem, jim odepřel jako vlastníkům
sousedních staveb zaujmout stanovisko k celé věci, jež se jich bytostně dotýkala. Navíc
odůvodnění tohoto postupu bylo zjevně nepřezkoumatelné, neboť poukazovalo jen na to,
že „stavba nijak neomezí vlastníky sousedních staveb a pozemků a nezhorší možnosti užívání
jejich staveb a pozemků proti současnému stavu“, aniž by toto stanovisko bylo jakkoliv
konkretizováno a umožnilo tak žalobcům obranu. Pokud si tedy autorizovaný inspektor
nevyžádal vyjádření žalobců jako osob, které by byly účastníky stavebního řízení, zabránil i
postupu podle ustanovení §117 odst. 4 stavebního zákona (posouzení a projednání námitek ,
vypořádání námitek, případné rozhodnutí o námitkách stavebním úřadem). To se např. promítlo
i v tom, že žalovaný i stavebník argumentovali odbornými posudky stran statiky a zastínění
sousedních domů žalobců, k nimž se však žalobci nemohli vyjádřit.
Pokud pak stěžovatel vytýká v kasační stížnosti krajskému soudu, že se neopodstatněně
odvolává na nález Ústavního soudu ze dne 22. 3. 2000, sp. zn. P l. ÚS 19/99, který s ohledem
na datum vydání a znění tehdejšího stavebního zákona z roku 1976 nemá pro účely tohoto řízení
žádný význam, třeba uvést, že se krajský soud odvolával jen na tu část nálezu, v níž je vyložen
pojem sousedního pozemku ve vztahu k účastenství podle stavebního zákona. Jde tedy o obecné
pojmy, které je možno využít i v současné době, pochopitelně s přihlédnutím k platné dikci
stavebního zákona o účastenství v řízení.
Nejvyšší správní soud nemůže přisvědčit ani výtce stěžovatele uplatněné v doplnění
kasační stížnosti ze dne 17. 9. 2010, v níž namítá, že krajský soud v projed návané věci rozhodl
na základě tvrzení žalobců a bez nařízení jednání, aniž s tímto postupem souhlasil nebo ho
navrhoval, čímž mu bylo odepřeno právo na spravedlivý proces.
Především je třeba poukázat na to, že žalovaný měl před rozhodnutím krajského soudu
dostatek prostoru k odůvodnění svých tvrzení a měl tak možnosti bránit se podané žalobě.
Krajský soud vyzval žalovaného již 17. 12. 2009, aby se vyjádřil k žalobě, a žalovaný tak skutečně
učinil (nejprve dne 13. 1. 2010 a poté dne 4. 3. 2010 a 23. 4. 2010). Žalobci již v žalobě namítali
vady řízení, které byly důvodem pro zrušení certifikátu autorizovaného inspektora rozsudkem
krajského soudu (především absenci vyjádření žalobců po dle ustanovení §117 odst. 1 stavebního
zákona). Ve zkráceném stavebním řízení je absence vyjádření osob k navrhované stavbě, které by
byly účastníky stavebního řízení, důvodem nevydání certifikátu. Je tomu tak proto, že tento
nedostatek podstatně a závažným způsobem porušuje práva žalobců na zjištění zákonných
podmínek pro vydání certifikátu a brání jim v uplatňování efektivní obrany. Se zřetelem k tomu,
že vady řízení byly namítány již v žalobě, krajský soud z tohoto důvodu opodstatněně zrušil
certifikát autorizovaného inspektora (vady řízení mohly mít za následek nezákonné rozhodnutí
o věci samé). Zákon v ustanovení §76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. pak umožňuje krajskému soudu,
aby tak učinil bez jednání ve smyslu ustanovení §51 odst. 2 s. ř. s. (nikoliv podle ustanovení §51
odst. 1 s. ř. s.).
Krajský soud ve svém rozsudku především konstatoval, že správní soudy mají pravomoc
přezkoumávat zákonnost certifikátu autorizovaného inspektora a že se tento inspektor dopustil
podstatné procesní vady, pokud si nevyžádal vyjádření žalobců k navrhované stavbě, a přesto
vydal žalobou napadený certifikát. Důvodem ke zrušení žalobou napadeného certifikátu a vrácení
věci k dalšímu řízení byla jen skutečnost, že žalovaný autorizovaný inspektor v důsledku uvedené
vady nedal žalobcům prostor k vyjádření ohledně navrhované stavby. Krajský soud se proto
z důvodu procesní ekonomie (pro předčasnost) již nezabýval ostatními žalobními body. Nejvyšší
správní soud se proto z pozice kasačního soudu mohl vyjádřit jen k tomu, k čemu zaujal
stanovisko krajský soud, nebo k čemu se musel vyjádřit z úřední povinnosti. V opačném případě
by pak nepřípustně nahrazoval krajský soud.
Nejvyšší správní soud musel zrušit napadený rozsudek krajského soudu z toho důvodu
(§103 odst. 1 písm. d/ s. ř. s.) , že se správní soud vůbec nezabýval podmínkami řízení o žalobě
proti certifikátu autorizovaného inspektora (vyčerpáním či nevyčerpáním opravného prostředku
proti tomuto certifikátu z hlediska ustanovení §5 a §68 písm. a/ s. ř. s. , resp otázkou
přípustnosti žaloby, a posléze otázkou včasnosti podané žaloby), a věc vrátil krajskému soudu
k dalšímu řízení (§110 odst. 1 věta první před středníkem s. ř. s.).
V tomto řízení bude na krajskému soudu, aby se nejprve zabýval otázkou přípustnosti
a včasnosti podané žaloby a teprve po vyřešení otázky podmínek řízení dalšími žalobními
námitkami.
Zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu a vrátí-li mu věc k dalšímu
řízení, je krajský soud vázán právním názorem vysloven ým Nejvyšším správním soudem
ve zrušovacím rozhodnutí.
Nejvyšší správní soud již nerozhodoval o návrhu stěžovatele na přiznání odkladného
účinku kasační stížnosti, protože o tomto mimořádném opravném prostředku bylo rozhodnuto
věcně (poté, co mu byla věc předložena a po nezbytném poučení účastníků řízení). Za této
situace proto nemohly skutečnosti tvrzené jako důvod pro přiznání odkladného účinku ani nastat
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 8. 2003, č. j. 2 Azs 3/2003 - 44, dostupný
na www.nssoud.cz).
Nejvyšší správní soud rozhodl o kasační stížnosti rozsudkem bez jednání, protože mu
takový postup umožňuje ustanovení §109 odst. 1 s. ř. s.
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud ve svém novém
rozhodnutí. (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 4. května 2011
JUDr. Jaroslav Hubáček
předseda senátu