ECLI:CZ:NSS:2009:8.AS.38.2008:75
sp. zn. 8 As 38/2008 - 75
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Michala Mazance
a soudců JUDr. Petra Příhody a JUDr. Jana Passera v právní věci žalobce: Ing. P. P.,
zastoupeného Mgr. Luďkem Šikolou, advokátem se sídlem 602 00 Brno, Dvořákova 13,
proti žalovanému: Krajský úřad Moravskoslezského kraje, se sídlem 702 18 Ostrava, 28. října
117, za účasti osob zúčastněných na řízení: 1) P. P., 2) R. D., 3)P. D., 4) J. G., 5) R. V., 6) M.
V., 7) Green Gas DPB, a. s., se sídlem Paskov, Rudé armády 637, IČ: 00494356, proti
rozhodnutí žalovaného ze dne 23. 1. 2007, čj. MSK 174824/2006, v řízení o kasační stížnosti
žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 15. 5. 2008, čj. 22 Ca 144/2007 –
41,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovaný nemá právo na náhradu nákladů řízení.
III. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci na náhradě nákladů řízení o kasační
stížnosti částku 5712 Kč, a to k rukám jeho advokáta do třiceti dnů od právní moci
tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
Žalobou napadeným rozhodnutím žalovaný zamítl jako nepřípustné dle §81 odst. 1
zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu odvolání žalobce proti rozhodnutí Městského úřadu
Frýdek nad Ostravicí, odbor regionálního rozvoje a stavebního úřadu ze dne 1. 12. 2004,
čj. PRaSÚ: 1717/04/Ku, kterým na žádost investora stavby OKD, DPB, a. s. rozhodl o umístění
stavby a zároveň i povolení stavby „Předávací stanice VTL-STL 100 Pstruží“ na pozemcích
parc. č. 596/7, 596/15 a 494 v katastrálním území Pstruží.
Žalovaný odůvodnil své rozhodnutí tím, že shodně se správním orgánem prvního stupně
dospěl k závěru, že žalobce (a jeho manželka P. P.) nebyl účastníkem řízení, neboť je vlastníkem
pozemků, které nemají společnou hranici s pozemkem, na němž se nachází umístěná a povolená
stavba. Proto jim tedy také nebylo doručeno odvoláním napadené rozhodnutí, které tudíž nabylo
i právní moci (a to 6. 12. 2004 poté, co se účastníci řízení vzdali práva podat odvolání). Dodal, že
vzhledem ke zjištěné nepřípustnosti (neboť dle §81 odst. 1 správního řádu mohl odvolání podat
pouze účastník správního řízení) je bezpředmětné posuzovat včasnost odvolání.
Krajský soud v Ostravě vyhověl žalobě, rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil
k dalšímu řízení. V odůvodnění uvedl, že souhlasí se žalovaným v tom, že vymezení účastníků
řízení dle §34 zákona č. 50/1976 Sb., stavebního zákona, je „správním uvážením“; zároveň
k tomu však dodal, že jeho rozhodnutí postrádalo jakoukoli úvahu přičitatelnou posouzení
důvodů účastenství žalobce. Žalovaný pouze konstatoval, že žalobce nebyl účastníkem správního
řízení, neboť „vlastnictví ani jiná práva k dalším (vzdálenějším) nemovitostem nemohou být tímto rozhodnutím
přímo dotčena“. Z rozhodnutí však nevyplývá, z jakých skutečností a jakými úvahami žalovaný
k tomuto svému závěru dospěl. Žalovaný se nikterak nezabýval důvody uvedenými v odvolání
svědčícími dle názoru žalobce o jeho účastenství v řízení: vznik bezpečnostního pásma
k předmětné stavbě zasahujícího v šíři 9 metrů do žalobcova pozemku, nesoulad s územně
plánovací dokumentací, skutečnost, že předmětná stavba je stacionárním zdrojem znečištění
ovzduší a své okolí ovlivňuje vypouštěním emisí. Uvedené okolnosti způsobují
nepřezkoumatelnost rozhodnutí žalovaného pro nedostatek důvodů. V novém řízení krajský
soud žalovaného zavázal provést řádné správní uvážení o účastenství žalobce ve správním řízení,
zejména se vypořádat s důvody, které na podporu svých tvrzení žalobce uvedl v odvolání.
Proti rozhodnutí krajského soudu podal žalovaný (stěžovatel) včas kasační stížnost,
ve které namítal důvod, jejž podřadil pod §103 písm. a) s. ř. s.
Má za to, že se dostatečně zabýval důvody účastenství žalobce uvedenými
v jeho odvolání, a to ve sdělení ze dne 22. 9. 2006, čj. MSK 124652/2006/Kaš ke stížnosti
žalobce. Odkaz na citované sdělení byl z hlediska odůvodnění rozhodnutí dostačující,
neboť důvody uvedené žalobcem ve stížnosti a poté v odvolání byly zcela identické. Stěžovatel
dále v kasační stížnosti podrobně popsal svůj náhled na uvedené tři důvody.
Kromě toho stěžovatel poukázal na to, že se při posuzování odvolání řídil správním
řádem účinným od 1. 1. 2006 (nikoliv zákonem č. 71/1967 Sb., který byl účinný v době řízení
před správním orgánem prvního stupně), a tedy je nutno vzít v potaz mimo jiné i §84 odst. 1
nového správního řádu, který stanoví lhůty pro podání odvolání při neoznámení správního
rozhodnutí. Na rozdíl od předchozí právní úpravy (kdy dle výkladu stěžovatele nenabylo správní
rozhodnutí právní moci, pokud nebylo oznámeno kterémukoli účastníku řízení) citované
ustanovení ve spojení s §73 odst. 1 jednoznačně ukazuje na to, že odvolání podané 1. 11. 2006
proti rozhodnutí, které nabylo právní moci 6. 12. 2004, bylo i z tohoto důvodu nepřípustné,
a to bez ohledu na sporné správní uvážení ohledně účastenství žalobce.
Ze všech uvedených důvodů proto navrhl rozsudek krajského soudu zrušit a věc
mu vrátit k dalšímu řízení, jakož i uložit krajskému soudu, aby v novém rozhodnutí ve věci
přikázal žalobci nahradit stěžovateli náklady řízení přiznané rozsudkem žalobci.
Žalobce ve vyjádření navrhl kasační stížnost zamítnout. Podle něho není pravda,
že by stěžovatel ve svém rozhodnutí odkázal na obsah sdělení ke stížnosti ze dne 22. 9. 2006
ve vztahu k posouzení účastenství žalobce ve správním řízení; stěžovatel zde pouze citoval
úryvky týkající se nemožnosti přezkumu napadeného rozhodnutí a dále obnovy řízení
(jejímž důvodem nemohla být skutečnost, že žalobce nebyl účastníkem řízení). Dále stěžovatel
polemizoval s vypořádáním jednotlivých důvodů.
K aplikaci správního řádu z roku 2004 žalobce uvedl, že podle přechodných ustanovení
zákona (§179 odst. 1) se řízení, která nebyla pravomocně skončena před nabytím účinnosti
(1. 1. 2006) dokončí podle dosavadních právních předpisů. Jelikož sloučené územní a stavební
řízení, o němž se soudní řízení vede, nebylo pravomocně skončeno (neboť se žalobcem
a jeho manželkou nebylo jednáno jako s účastníky a tudíž jim nebylo ani doručeno rozhodnutí),
bylo třeba v řízení o odvolání užít správní řád č. 71/1967 Sb., vč. posuzování včasnosti odvolání.
Žalobce uplatnil nárok na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti, které vyčíslil částkou
5712 Kč.
Nejvyšší správní soud přezkoumal důvodnost kasační stížnosti v mezích jejího rozsahu
a uplatněného důvodu a dospěl k závěru, že je nedůvodná.
S ohledem na vymezení předmětu soudního přezkumu, jak byl vytyčen kasační stížností
(podle zásady dispoziční, jíž je ovládáno řízení před soudy ve správním soudnictví) se Nejvyšší
správní soud zabýval otázkou, zda z rozhodnutí dostatečně určitě a srozumitelně vyplývá,
z jakých skutečností a jakými úvahami dospěl žalovaný k závěru, že žalobce nebyl účastníkem
sloučeného územního a stavebního řízení ohledně stavby předávací stanice plynu v Pstruží.
Stavební úřad v odůvodnění stavebního povolení uvedl, že postavení účastníků řízení
„přísluší vedle stavebníka také vlastníkům stavby a stavbou dotčených pozemků, dále obci Pstruží, vlastníkům
a správcům sítí, na které se bude nová stavba napojovat a které budou touto stavbou dotčeny a dále vlastníkům
pozemků, které mají společnou hranici se stavebním pozemkem. Vlastnictví ani jiná práva k dalším
(vzdálenějším) nemovitostem nemohou být tímto rozhodnutím přímo dotčena.“.
V odvolání proti tomuto rozhodnutí žalobce namítal, že nebyl zahrnut do okruhu
účastníků řízení, proto neměl možnost účinně hájit svá práva a zájmy a neměl možnost se vyjádřit
k podkladům rozhodnutí, čímž správní orgán zatížil řízení podstatnou vadou. Žalobci také nebylo
doručeno rozhodnutí ve věci, z čehož dovozoval, že stavební povolení nenabylo právní moci.
Svoje účastenství zdůvodňoval tvrzením, že stavbou předávací stanice
(resp. jejím následným provozem) bude „ohrožen zájem na ochraně vlastnictví k našemu pozemku a zájem
na ochraně zdraví obyvatel našeho domu“. K tomu mělo dojít tím, že 1) právní mocí stavebního
povolení došlo ke vzniku bezpečnostního pásma, které by v šířce 9 m zasahovalo do pozemku
žalobce, čímž by mu bylo znemožněno zde stavět, 2) pozemek, na němž se stavba nachází,
je v územním plánu obce Pstruží vymezen jako „zeleň“, na němž tedy není možno umístit stavbu
výrobního a těžebního charakteru, 3) dle vyjádření České inspekce životního prostředí ze dne
31. 8. 2006 je předávací stanice stacionárním zdrojem znečištění ovzduší a svoje okolí ovlivňuje
vypouštěním emisí.
Stěžovatel ve svém rozhodnutí zopakoval vymezení účastníků řízení orgánem v prvním
stupni a uvedl k tomu, že odvolatelé (žalobce a jeho manželka) jsou vlastníky pozemků,
které nemají společnou hranici s pozemky přímo dotčenými stavbou. Stavební úřad podle
něj stanovil okruh účastníků jednoznačně a je nepochybné, že žalobce do něj nezahrnul proto,
že zde není společná hranice pozemků. Bez dalšího pak stěžovatel uvedl, že „odvolací orgán neshledal
účastenství odvolatelů v předmětném řízení“, a proto také nebyl důvod doručovat jim odvoláním
napadené rozhodnutí.
Ve vztahu ke sdělení ze dne 22. 9. 2006 ke stížnosti žalobce stěžovatel pouze poznamenal,
že trvá na svém názoru, že „skutečnost, že odvolatelé nebyli v době předmětného řízení účastníky řízení,
nemůže být důvodem pro zahájení obnovy řízení s tím, že obecně by tato skutečnost mohla být důvodem
k přezkoumání rozhodnutí dle §94 a násl. zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, což však vzhledem
k datu nabytí právní moci stavebního povolení a kolaudačního rozhodnutí již nelze zahájit.“. Na toto sdělení
pak odkázal ještě jednou s tím, že žalobce nemůže úspěšně žádat ani o obnovu řízení.
Správní řád, který je ke stavebnímu zákonu obecným předpisem (lex generalis)
stanoví určité obsahové náležitosti odůvodnění rozhodnutí správního orgánu. Bylo tomu
tak v §47 odst. 3 správního řádu z roku 1967 (zákona č. 71/1967 Sb.), podle něhož „uvede
v odůvodnění správní orgán, které skutečnosti byly podkladem rozhodnutí, jakými úvahami byl veden
při hodnocení důkazů a při použití právních předpisů, na základě kterých rozhodoval“.
Obdobné ustanovení má i zákon č. 500/2004 Sb., který v §68 odst. 3 stanoví,
že „v odůvodnění se uvedou důvody výroku nebo výroků rozhodnutí, podklady pro jeho vydání, úvahy,
kterými se správní orgán řídil při jejich hodnocení a při výkladu právních předpisů, a informace o tom,
jak se správní orgán vypořádal s návrhy a námitkami účastníků a s jejich vyjádřením k podkladům rozhodnutí.“.
S ohledem na shora uvedené musel dát kasační soud za pravdu hodnocení krajského
soudu, že z citovaného textu rozhodnutí stěžovatele není seznatelné, z jakých skutečností
stěžovatel dovodil, že žalobce (se svou manželkou) nebyl účastníkem územního a stavebního
řízení.
Stavební zákon účinný v době rozhodování o stavbě předávací stanice, tj. zákon
č. 50/1976 Sb., vymezoval okruh účastníků řízení tak, že „účastníkem územního řízení o umístění stavby
a o využití území je navrhovatel a dále osoby, jejichž vlastnická nebo jiná práva k pozemkům nebo stavbám
na nich, včetně sousedních pozemků a staveb na nich, mohou být rozhodnutím přímo dotčena.“.
K otázce účastenství tzv. „nemezujících sousedů“ Ústavní soud v nálezu ze dne
7. 4. 2005, sp. zn. III. ÚS 609/04, vyjádřil v právní větě závěr, že „jedině extenzivní výklad
§34 odst. 1 stavebního zákona je ústavně konformní; tomu nasvědčuje i samotným zákonodárcem předpokládaná
pouhá možnost dotčení práv. Omezení pojmu „soused“ jenom na vlastníky nemovitostí, které spolu bezprostředně
souvisí, resp. mají společnou (mezující) hranici se stavebním pozemkem, není v souladu s ústavními principy
ochrany základních práv“.
Nejvyšší správní soud opírá svá rozhodnutí také o další nálezy Ústavního soudu,
např. ze dne 22. 3. 2000, sp. zn. Pl. ÚS 19/99 (č. 96/2000 Sb.) a nález ze dne 3. 8. 2000,
sp. zn. II. ÚS 59/99 (Sb. ÚS sv. 19, str. 107). Tak např. v rozsudku ze dne 12. 9. 2008,
čj. 2 As 49/2007 - 191, dospěl k závěru, „že správní orgán musí posoudit v konkrétním případě dané
okolnosti spočívající v povaze stavby a jejích dopadech na okolí a přistupovat k určení okruhu účastníků řízení
individuálně. Při umístění stavby v území může dojít k zásahu do oprávněných zájmů třetích osob označovaných
v terminologii stavebního práva jako tzv. sousedé, resp. vlastníci sousedních nemovitostí. Nelze tak vyloučit,
že přímým dotčením vlastníka nemovitostí na jeho vlastnickém či jiném právu bude dotčení práva na příznivé
životní prostředí v místě, kde žije a že právě pro tuto dotčenost budou zmíněné třetí osoby účastníky řízení
podle §34 stavebního zákona. Nejvyšší správní soud dodává, že uvedená úprava i její výklad odpovídají
i požadavku racionálního uspořádání společenských vztahů. V územním řízení jde zejména o nalezení
harmonického způsobu využití území. To bude dosaženo nejlépe tak, že i dotčené subjekty budou moci v řízení
hájit své dílčí zájmy týkající se využití území, přičemž ve vzájemném střetu těchto dílčích zájmů, reprezentovaných
aktivními, neboť na věci zainteresovanými aktéry, i jejich konfrontaci se zájmem veřejným, který je reprezentován
zejména samotnými orgány majícími působnost ve stavebním řízení, se zrodí ten nejvhodnější způsob využití
území.“.
Jak uvedeno, stěžovatel bez dalšího vysvětlení vyjádřil souhlas s vymezením účastníků
řízení stavebním úřadem tak, že jimi nemohou být osoby nemající společnou hranici pozemků
s pozemky, na nichž se nachází posuzovaná stavba předávací stanice. Vyšel tedy ze správnosti
této definice, aniž se jakkoli zabýval otázkou, zda rozhodnutím ve věci nemohla být přímo
dotčena „vlastnická nebo jiná práva k pozemkům nebo stavbám na nich, včetně sousedních
pozemků a staveb na nich“ jiných osob. Ustanovení §34 odst. 1 stavebního zákona vymezovalo
účastníky územního řízení o umístění stavby a o využití území tak, že jimi byl: „navrhovatel
a dále osoby, jejichž vlastnická nebo jiná práva k pozemkům nebo stavbám na nich, včetně sousedních pozemků
a staveb na nich, mohou být rozhodnutím přímo dotčena“. Obdobnou definici obsahoval pro účely
stavebního řízení §59 odst. 1 písm. b): „osoby, které mají vlastnická nebo jiná práva k pozemkům
a stavbám na nich, včetně osob, které mají vlastnická nebo jiná práva k sousedním pozemkům a stavbám na nich,
a tato práva mohou být stavebním povolením přímo dotčena“.
Judikatura konstantně uvádí, že pouze extenzivní výklad §34 odst. 1 stavebního zákona
lze považovat za souladný s ústavním pořádkem [viz k tomu zejm. již citovaný nález ÚS ze dne
7. 4. 2005, sp. zn. III. ÚS 609/04 (Sb. ÚS sv. 37, str. 97) a obdobně též rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 5. 11. 2007, čj. 8 As 27/2006 - 70].
Ohledně právní terminologie je vhodné připomenout, že aplikaci §34, resp. §59
stavebního zákona nelze označit za správní uvážení, jak učinil krajský soud. Správním uvážením
se rozumí volnost správního orgánu zvolit při řešení posuzované věci jedno z více možných
řešení v situacích, kdy to právní předpis připouští. To však není případ citovaných ustanovení.
Je pravdou, že pojem „přímo dotčen na vlastnickém či jiném právu“ je třeba vyložit s ohledem
na okolnosti spočívající v povaze konkrétní stavby a jejích možných dopadech na okolí. Jedná
se však o obvyklý postup při aplikaci právní normy, tj. vymezení její hypotézy a dispozice a jejich
užití na konkrétní skutkové okolnosti. Správní uvážení přichází typicky v úvahu v případech,
kdy v jedné z částí právní normy, popř. v obou, zákon nabízí více možných řešení. Stavební
zákon však v uvedených ustanoveních jednoznačně určoval, že v případě, že může dojít k dotčení
práv určité osoby, musí s ní být jednáno jako s účastníkem řízení. Žádná volba mezi více
možnostmi a tedy i prostor pro uvážení správního orgánu (zda s určitou osobou jednat
nebo nejednat jako s účastníkem) zde nepřicházela v úvahu. Úkolem stavebního úřadu tedy bylo
posoudit, zda žalobcova práva mohla být stavbou dotčena či nikoliv a přijatý závěr řádně
odůvodnit.
Rozsah nutného odůvodnění správních rozhodnutí z hlediska jejich přezkoumatelnosti
vymezil Nejvyšší správní soud např. v rozsudku ze dne 12. 1. 2005, čj. 4 Azs 300/2004 - 36,
v němž shrnul závěry starší judikatury: „nepřezkoumatelnost spočívající v nesrozumitelnosti rozhodnutí
spočívá buď v tom, že rozhodnutí vykazuje takové textové a formulační nedostatky, že z obsahu textu
není dostatečně zřejmá souvislost s příslušnými podklady pro rozhodnutí, nebo příp. v tom, že i jinak text
rozhodnutí obsahuje nejasné, rozporné či jiným způsobem nesrozumitelné údaje. Nepřezkoumatelnost spočívající
v nedostatku důvodů rozhodnutí je potom třeba spatřovat v tom, že se rozhodnutí neopírá o důvody,
které opodstatňují dospět k určitému výroku rozhodnutí, a možný dopad je třeba posuzovat vždy ve spojení
se zněním konkrétního rozhodnutí“.
Ani v nyní posuzované věci není důvod odchýlit se od těchto právních závěrů.
Proto kasační soud souhlasí s hodnocením krajského soudu, že rozhodnutí stěžovatele z hlediska
zákonných požadavků na úplnost a srozumitelnost odůvodnění výroku rozhodnutí neobstojí,
je třeba je zrušit a stěžovateli věc vrátit k dalšímu řízení. To znamená, že stěžovatel bude muset
podrobně zdůvodnit, proč považuje závěr stavebního úřadu, že žalobce nebyl účastníkem řízení,
za věcně správný, popř. tento závěr korigovat.
Konkrétně se bude muset vypořádat s tím, jak v podmínkách posuzovaného případu,
tj. územního řízení o umístění stavby a stavebního povolení vyloží pojem „přímo dotčen
na vlastnickém či jiném právu“. Musí pak přesvědčivě vysvětlit, proč nemohou být vlastníci
vzdálenějších pozemků a staveb na nich touto stavbou přímo dotčeni (pokud na svém původním
názoru setrvá). Tím není vyloučeno, že použije závěry vyjádřené již dříve v jiných souvislostech,
ať již ve sdělení ke stížnosti žalobce či ve svých podáních v řízení soudním.
Je však nutné zdůraznit, že ani zásady rychlosti řízení a procesní ekonomie, společné
pro správní i soudní řízení, nemohou ospravedlnit snahu o nápravu pochybení v tom smyslu,
že by je správní orgán při projednání věci soudem odstranil, tj. dodatečným výkladem doplňoval
neúplné odůvodnění žalobou napadeného rozhodnutí. Cílem jednání a případně
písemných podání účastníků soudního řízení je, aby měl soud před rozhodnutím ve věci
postaveno najisto, čeho se každý z účastníků domáhá a o jaká tvrzení a důkazy se opírá. Soud
ale nemůže - a to ani v součinnosti s účastníky - odstraňovat nedostatky, způsobující
nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí, tedy doplňovat, měnit nebo opravovat
jeho důvody, či zhojit vady rozhodnutí samého nebo řízení, které vydání aktu předcházelo. Řízení
soudní není pokračováním řízení správního, ale je formou následné kontroly zákonnosti.
V novém rozhodnutí tedy stěžovatel podrobně odůvodní své závěry ohledně žalobcem
tvrzeného účastenství ve stavebním řízení, přičemž vyjde z jeho tvrzení uváděných v odvolacím
(nikoli soudním) řízení.
Obiter dictum se Nejvyšší správní soud musí vyjádřit k otázce, která sice nebyla předmětem
kasačního přezkumu, neboť ji nelze označit za námitku podřaditelnou pod žádný z důvodů
§103 s. ř. s., a nebyla vůbec řešena v řízení před krajským soudem, avšak stěžovatel
jí argumentoval ve prospěch zrušení napadeného rozsudku. Také žalobce se k ní v replice
podrobně vyjádřil.
Jedná se o to, zda v odvolacím řízení měl být užit správní řád z roku 1967 nebo
z roku 2004 za situace, kdy stavební povolení bylo vydáno 1. 12. 2004 (a vyznačena doložka
právní moci k 6. 12. 2004), přičemž žalobce podal odvolání až 1. 11. 2006.
Ve zrušeném rozhodnutí stěžovatel uvedl, že posuzování včasnosti je nadbytečné,
neboť odvolání shledal v první řadě nepřípustné (proto, že nebylo podáno účastníkem řízení).
V kasační stížnosti k tomu dodal, že bez ohledu na jakékoli další „správní uvážení“ bude v dalším
rozhodnutí posouzeno odvolání žalobce jako nepřípustné již z důvodu opožděnosti a tedy
dle §84 odst. 1 správního řádu zamítnuto. Nové rozhodnutí by tak bylo toliko formálním aktem.
Stěžovatel postupoval při odvolacím řízení dle zákona č. 500/2004 Sb., tj. správního řádu
účinného od 1. 1. 2006. Podle přechodných ustanovení v §179 tohoto zákona „řízení, která nebyla
pravomocně skončena před účinností tohoto zákona, se dokončí podle dosavadních předpisů. Bylo-li rozhodnutí
před účinností tohoto zákona zrušeno a vráceno k novému projednání správnímu orgánu, postupuje
se podle dosavadních předpisů.“. Žalobce však vyjádřil názor, že vzhledem k tomu, že mu jako (de facto)
účastníku řízení nebylo doručeno stavební povolení, nemohlo také nabýt právní moci, a proto
ve smyslu přechodných ustanovení měl být v rámci odvolacího řízení aplikován správní řád
z roku 1967.
Nejvyšší správní soud se touto otázkou (nabytí právní moci správních rozhodnutí,
která nebyla řádně doručena některému z účastníků řízení, resp. osobě, která o sobě tvrdí, že byla
účastníkem řízení) zabýval podrobně v rozsudku rozšířeného senátu ze dne 17. 2. 2009,
čj. 2 As 25/2007 - 118. Posuzoval přitom několik variant, k nimž mohlo v praxi dojít. Mezi nimi
se zabýval rovněž případy, kdy opomenutí účastníka vyjde najevo poté, kdy správní orgán
již vyznačil nabytí právní moci, a současně účastenství správní orgán popírá. Rozšířený senát
připomněl, že popření účastenství – aby tu byl skutečný spor a měly se od čeho odvíjet žalobní
lhůty – se musí nejprve stát procesně účinným způsobem, například zamítnutím odvolání
pro nepřípustnost.
Rozšířený senát pokračoval, že „je pak na opomenutém účastníkovi, aby napadl takové zamítavé
rozhodnutí včas žalobou na soudě (§65 s. ř. s.). Soud poté vyšetří jako otázku předběžnou, zda tu jde nebo nejde
o opomenutého účastníka. Není-li žalobce opomenutým účastníkem, soud žalobu bez dalšího zamítne.
Byl-li ale účastník skutečně v řízení správním opomenut, může soud žalobu proti zamítnutí odvolání
sám zamítnout (zpravidla pro opožděnost) jen v těch případech, kdy opomenutý účastník, ač prokazatelně znal
obsah rozhodnutí dostatečně a včas, nevyužil řádně a ve lhůtách počítaných od seznání obsahu rozhodnutí opravné
prostředky, které zákon účastníkovi dává (odvolání, návrh na obnovu řízení), jinak řečeno tehdy, proběhly-li lhůty
pro opravné prostředky počítané od fikce oznámení marně.
A naopak: prokáže-li se, že účastník získal řádnou vědomost o obsahu rozhodnutí (třebas i po měsících
či letech od jeho vydání), teprve okamžikem získání této vědomosti se vytváří fikce, že tímto okamžikem mu bylo
rozhodnutí oznámeno a že tedy teprve od tohoto okamžiku proti němu mohl podat odvolání (v případě rozhodnutí
I. stupně, které správní orgán má za pravomocné), popřípadě teprve tímto okamžikem se počínají odvíjet lhůty
pro podání návrhu na obnovu řízení (u rozhodnutí, které bylo k návrhu někoho jiného vydáno orgánem
odvolacím).
Není tedy vyloučeno, že i rozhodnutí, které správní orgán i ostatní účastníci řízení mají za pravomocné,
může být účinně napadeno opomenutým účastníkem řízení bez ohledu na dobu, která uběhla ode dne, vyznačeného
jako den právní moci.“
Citovaná část rozsudku Nejvyššího správního soudu nedopadá přímo na nyní
posuzovanou věc, neboť krajský soud nepřezkoumával účastenství žalobce ve stavebním řízení
věcně, ale zabýval se procesním pochybením žalovaného. Otázku, zda osoba domáhající
se účastenství ve správním řízení byla opomenutým účastníkem čili nic, zda opomenutý účastník
seznal obsah vydaného rozhodnutí s dostatečnou jistotou a včas, tj. v době, kdy ještě ostatní
účastníci nemohli vycházet z toho, že rozhodnutí nabylo právní moci, musí v prvé řadě zjistit,
posoudit a řádně zdůvodnit správní orgán (tedy žalovaný). Teprve poté, kdy se takto zabývá
a v odůvodnění svého rozhodnutí řádně vypořádá s tím, zda byly splněny předpoklady
k „setrvání“ právní moci (tedy zda se opomenutý účastník seznámil s „pravomocným“
rozhodnutím včas, byť jinak, než jeho řádným doručením), bude možno posoudit, který správní
řád bude nutné použít (§179 spr. ř. z r. 2004). Právní postoj žalovaného vyjádřený k této otázce
v kasační stížnosti je tedy předčasný.
Nejvyšší správní soud tedy hodnotil stížní námitky jako nedůvodné. Jelikož v řízení
nevyšly najevo ani žádné jiné vady, k nimž by musel přihlížet z úřední povinnosti (§109 odst. 3
s. ř. s.), kasační stížnost jako nedůvodnou zamítl (§110 odst. 1 věta druhá s. ř. s.).
Na závěr je nutno dodat, že Nejvyšší správní soud shledal, že krajský soud zatížil řízení
vadou, když v rozporu s §34 odst. 2 s. ř. s. nevyzval společnost OKD, DPB, a. s., aby jakožto
stavebník a investor (a tedy účastník správního řízení) ve stanovené lhůtě oznámil, zda bude
v řízení uplatňovat práva osoby zúčastněné na řízení, a neumožnil tak jeho účast v soudním
řízení. Na tom nic nemění skutečnost, že žalobce v žalobě tuto osobu neoznačil, neboť postavení
stěžovatele coby případné osoby zúčastněné na řízení bylo jednoznačně patrné ze správního
spisu. Z uvedeného ustanovení vyplývá povinnost soudu k aktivnímu postupu při zjišťování
okruhu potenciálních osob zúčastněných na řízení; hlavním vodítkem bude zjevně - ze spisu
zjistitelný - okruh účastníků správního řízení.
Tento procesní nedostatek však v daném případě neměl vliv na zákonnost napadeného
rozsudku; i kdyby ostatním účastníkům řízení bylo řádně umožněno uplatňovat v řízení
před krajským soudem práva osoby zúčastněné na řízení, na výsledku řízení (zrušení správního
rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost) by to vliv nemělo.
O náhradě nákladů řízení rozhodl soud v souladu s ustanovením §60 s. ř. s. ve spojení
s §120 s. ř. s. Žalobce, který měl ve věci úspěch, vyčíslil náklady řízení dle příslušných ustanovení
advokátního tarifu na částku 5712 Kč: odměna za dva úkony právní služby (porada s klientem
ohledně kasační stížnosti přesahující jednu hodinu dne 31. 7. 2008, sepis a podání vyjádření
ke kasační stížnosti), 2x paušální hotové výdaje 300 Kč, 19% DPH ve výši 912 Kč. Stěžovatel,
jenž neměl ve věci úspěch, právo na náhradu nákladů řízení nemá.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 31. srpna 2009
JUDr. Michal Mazanec
předseda senátu