ECLI:CZ:NSS:2015:7.AS.16.2015:76
sp. zn. 7 As 16/2015 - 76
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Jaroslava Hubáčka a JUDr. Tomáše Foltase v právní věci žalobce: Letiště
Vodochody, a. s., se sídlem U Letiště 374, Odolena Voda – Dolínek, zastoupený Mgr. Jiřím
Oswaldem, advokátem se sídlem Bílkova 4, Praha 1, proti žalovanému: Ministerstvo životního
prostředí, se sídlem Vršovická 1442/65, Praha 10, v řízení o kasační stížnosti žalobce
proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 9. 1. 2015, č. j. 10 A 204/2014 – 46,
takto:
Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 9. 1. 2015,
č. j. 10 A 204/2014 - 46, se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu
řízení.
Odůvodnění:
Městský soud v Praze usnesením ze dne ze dne 9. 1. 2015, č. j. 10 A 204/2014 – 46,
odmítl žalobu, kterou se žalobce (dále jen „stěžovatel“) domáhal zrušení rozhodnutí ministra
životního prostředí ze dne 23. 10. 2014, č. j. 4751/M/14; 67609/ENV/14, jímž byl zamítnut jeho
rozklad a potvrzeno usnesení Ministerstva životního prostředí (dále jen „ministerstvo“)
ze dne 13. 6. 2014, č. j. 42412/ENV/14. Tímto usnesením ministerstvo podle ust. §156 odst. 2,
§98 a §97 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“)
zrušilo své stanovisko k posouzení vlivů provedení záměru na životní prostředí
ze dne 29. 10. 2013, č. j. 71411/ENV/13, 76786/ENV/13, ve věci záměru „Letiště Vodochody“
(dále jen „stanovisko EIA“). V odůvodnění usnesení městský soud uvedl, že stěžovatel
se domáhá přezkoumání rozhodnutí, které je ze soudního přezkumu vyloučeno. V této
souvislosti poukázal na právní názor vyslovený v rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 23. 8. 2011, č. j. 2 As 75/2009 - 113, podle kterého závazné stanovisko
samo o sobě nemůže představovat žádný zásah do právní sféry osoby, k jejíž žádosti bylo vydáno,
neboť k tomu může dojít teprve vydáním rozhodnutí, které bude na základě takového závazného
stanoviska vydáno. Městský soud dále uvedl, že stanovisko vydané podle zákona č. 100/2001 Sb.,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o posuzování vlivů“), je pouze jedním z typů
závazných stanovisek podle ust. §149 správního řádu. Právní závěry vyslovené v citovaném
rozsudku rozšířeného senátu jsou použitelné i pro projednávanou věc, neboť nedochází-li
vydáním závazného stanoviska k zásahu do práv a povinností stěžovatele, nemůže dojít k zásahu
do jeho práv ani vydáním rozhodnutí, kterým je takové stanovisko zrušeno, ani rozhodnutím,
kterým bylo rozhodováno o rozkladu proti takovému zrušujícímu rozhodnutí. V daném případě
se tedy stěžovatel domáhal přezkoumání úkonu správního orgánu, jimž se nezakládají, nemění,
neruší ani závazně neurčují jeho práva nebo povinnosti, tedy úkonu, který není rozhodnutím.
Na podporu tohoto závěru městský soud odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 20. 3. 2013, č. j. 6 As 64/2012 - 21.
Proti tomuto usnesení podal stěžovatel v zákonné lhůtě kasační stížnost z důvodů
uvedených v ust. §103 odst. 1 písm. a), d) a e) s. ř. s. V kasační stížnosti namítal, že městský soud
nesprávně posoudil právní povahu stanoviska EIA. Toto stanovisko není jedním z typů
závazného stanoviska podle ust. §149 správního řádu, ale je odborným podkladem pro vydání
rozhodnutí v navazujících řízeních. To vyplývá z konstantní judikatury Nejvyššího správního
soudu, např. z r ozsudků ze dne 14. 6. 2007, č. j. 1 As 39/2006 - 55 a ze dne 24. 10. 2013,
č. j. 2 As 40/2013 - 32. Výše uvedené vyplývá i z ust. §10 odst. 3 zákona o posuzování vlivů.
Dále v ust. §23 odst. 14 citovaného zákona se výslovně uvádí, že „Na řízení podle tohoto zákona
se nevztahuje správní řád, pokud tento zákon nestanoví jinak.“ Zákon o posuzování vlivů upravuje
problematiku posuzování vlivu na životní prostředí komplexně, a správní řád se proto
na vydávání stanovisek EIA nepoužije. Z tohoto důvodu nemůže mít stanovisko EIA povahu
závazného stanoviska podle správního řádu. Zásadním rozdílem mezi závaznými stanovisky
podle ust. §149 správního řádu a stanoviskem EIA je, že stanovisko EIA není závazné
pro rozhodování v územním řízení [§91 odst. 11 zákona č. 183/2006 Sb., ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „stavební zákon“)]. Příslušný stavební úřad rozhodující v územním řízení
se může od stanoviska EIA odchýlit. Již jen samotné nesprávné posouzení povahy stanoviska
EIA by mělo vést ke zrušení napadeného usnesení, neboť toto nesprávné právní posouzení mělo
za následek nesprávné pochopení dopadů zrušení stanoviska EIA na zkrácení práv stěžovatele.
Dále stěžovatel namítal, že městský soud nesprávně posoudil soudní přezkoumatelnost usnesení
ministerstva a rozhodnutí o rozkladu. Stejně tak nesprávně aplikoval rozsudek rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 8. 2011, č. j. 2 As 75/2009 - 113, který vycházel z povahy
závazných stanovisek. Nejvyšší správní soud v daném případě konstatoval, že závazná stanoviska
nejsou samostatně přezkoumatelná, a to mimo jiné z důvodu, že jsou přezkoumatelná
v příslušném správním řízení týkajícím se konečného rozhodnutí (např. územního rozhodnutí).
Na tento závěr navázaly rozsudky ze dne 10. 10. 2013, č. j. 4 As 72/2013 - 42
a ze dne 23. 5. 2014, č. j. 4 As 42/2014 - 69, v nichž Nejvyšší správní soud shledal, že se jedná
o odlišnou situaci v případě, že je závazné stanovisko zrušeno nebo změněno na nesouhlasné.
Rozhodnutí vydané v přezkumném řízení o zrušení nebo změně závazného stanoviska
na stanovisko nesouhlasné již totiž nemůže z povahy věci být podkladem pro konečné
rozhodnutí. Proto musí být přezkoumatelné samostatně. Jinak by totiž dotčená osoba neměla
možnost se vůči němu soudně bránit. Zrušené závazné stanovisko totiž není podkladem
pro konečné rozhodnutí a dotčená osoba tudíž nemá možnost se mu bránit prostřednictvím
žaloby proti konečnému rozhodnutí. Z citované judikatury Nejvyššího správního soudu vyplývá,
že i kdyby bylo stanovisko EIA závazným stanoviskem ve smyslu ust. §149 správního řádu, bylo
by usnesení ministerstva i rozhodnutí ministra o rozkladu vydané v přezkumném řízení
samostatně soudně přezkoumatelné podle ust. §65 a násl. s. ř. s. Městský soud v napadeném
usnesení správně na výše citovanou judikaturu odkázal, ale nesprávně ji na případ stěžovatele
aplikoval. Důvodem byla skutečnost, že nesprávně posoudil povahu stanoviska EIA a také
věcnou podstatu citované judikatury. Stanovisko EIA je přezkoumatelné v rámci žaloby proti
navazujícímu rozhodnutí, což výslovně uvádí ust. §23 odst. 10 zákona o posuzování vlivů. Jedná
se tedy o stejný mechanismus soudní přezkoumatelnosti jako v případě závazných stanovisek
podle ust. §149 správního řádu. Proto také stěžovatel odkazoval na judikaturu Nejvyššího
správního soudu týkající se závazných stanovisek, z níž jednoznačně vyplývá, že stanovisko EIA
nemá povahu rozhodnutí, ani zásahu, pokynu nebo donucení ve smyslu ust. §82 s. ř. s.
Stanovisko podle ust. §10 zákona o posuzování vlivů tudíž není samostatně přezkoumatelné
ve správním soudnictví. Z tohoto důvodu nemůže být stanovisko EIA považováno ani
za „vyjádření, osvědčení nebo sdělení“ podle ust. §154 správního řádu. Právní úprava v zákoně
o posuzování vlivů je vůči správnímu řádu, včetně jeho části čtvrté, speciální a subsidiární
aplikace správního řádu je výslovně vyloučena. Proto se nemůže část čtvrtá správního řádu,
včetně ust. §156, na přezkum stanoviska EIA vztahovat. O jinou situaci se však jedná v případě,
je-li stanovisko EIA zrušeno v (nezákonně vedeném) přezkumném řízení. Jak vyplývá z citované
judikatury Nejvyššího správního soudu, osoba dotčená rozhodnutím vydaným v přezkumném
řízení, musí mít právo na soudní ochranu proti takovému rozhodnutí. To platí tím spíše
v případě, kdy je přezkumné řízení vedeno nestandardně a usnesení ministerstva a rozhodnutí
ministra o rozkladu jsou politicky motivována. Nadto byla tato rozhodnutí vydána v situaci,
kdy ministerstvo ani ministr neměli zákonnou pravomoc k vedení přezkumného řízení a vydání
předmětných rozhodnutí. Pokud by nebylo usnesení ministerstva a rozhodnutí ministra
o rozkladu samostatně soudně přezkoumatelné, neměl by stěžovatel možnost dosáhnout soudní
ochrany, jelikož žádné další navazující rozhodnutí by již nebylo vydáno. To je právě rozdíl mezi
situací, kdy osoby dotčené vydaným souhlasným stanoviskem EIA právo na soudní
přezkoumatelnost mají, byť společně s vydaným územním rozhodnutím. Stěžovatel by tuto
možnost neměl, ačkoliv se jedná o rozhodnutí nicotná (nezákonná), a ačkoliv je jimi zásadně
zasaženo do jeho práv. Městský soud odmítl stěžovateli přístup k soudu, přestože stěžovatel
podrobně odůvodnil nicotnost (nezákonnost) usnesení ministerstva a rozhodnutí ministra
o rozkladu. Stěžovatel podrobně odůvodnil, jak se zrušení stanoviska EIA negativně projevilo
v jeho právní sféře a jak mu způsobilo újmu, tj. zasáhlo do jeho práv. Dopady nezákonného
zrušení stanoviska EIA do právní sféry stěžovatele jsou zásadní, a to v několika ohledech.
Stěžovatel oznámil zahájení procesu posuzování vlivu na životní prostředí záměru Letiště
Vodochody dne 27. 2. 2009 a k vydání stanoviska EIA došlo po více než čtyřletém procesu.
Stěžovatelovy přímé náklady na proces posouzení EIA přesáhly k datu podání kasační stížnosti
10 mil. Kč. Stanovisko EIA bylo zveřejněno dne 30. 10. 2013 s tím, že v souladu s ust. §10
zákona posuzování vlivů platí 5 let od tohoto data. Zrušení stanoviska EIA osm měsíců po jeho
vydání, představuje zásadní zásah do práv stěžovatele nabytých v dobré víře a jeho legitimních
očekávání o správnosti postupu státních orgánů v rámci procesu EIA. Usnesením ministerstva
o zrušení stanoviska EIA (první a dosud jediným rozhodnutím tohoto druhu) se věc vrátila
do procesu posuzování EIA. Ministerstvo vyzvalo zpracovatele posudku k odstranění údajných
vad posudku. Zákon o posuzování vlivů však s variantou opětovného pokračování již
skončeného procesu EIA nepočítá. V ust. §9 citovaného zákona je sice uvedeno právo
ministerstva vrátit posudek zpracovateli k dopracování, ale pouze ve lhůtě 10 dnů od jeho
předložení zpracovatelem. V případě stěžovatele ministerstvo posudek jako dostatečný
akceptovalo, v uvedené lhůtě jej zpracovateli nevrátilo a vydalo stanovisko EIA. Tím se podle
ministerstva proces posuzování EIA vrátil do fáze posuzování záměru, ačkoli zákon
o posuzování vlivů tento následný postup posuzování záměru vůbec neupravuje. V důsledku
zrušení stanoviska EIA nemá stěžovatel možnost pokračovat v již zahájeném územním řízení.
Přitom na přípravu příslušné dokumentace a podkladů nezbytných pro získání územního
rozhodnutí již vynaložil částku ve výši cca 4,4 mil Kč. Na získání nového stanoviska EIA
by musel vynaložit v zásadě podobnou částku jako na získání zrušeného stanoviska EIA.
Stěžovateli navíc vzniká neúměrnou délkou procesu EIA, jakož i navazujících řízení
(územní řízení je s ohledem na zrušení stanoviska EIA přerušeno) značná újma. Stěžovatel
vynaložil značné prostředky také na přímých investicích do pozemků a budov letiště a zmařením
záměru z důvodu zrušení stanoviska EIA by byly zmařeny i tyto investice. Musel by ukončit
pracovní poměr se zaměstnanci a zbytečně by vynaložil i další náklady. Stěžovatel přitom tyto
náklady vynaložil v souladu se svými legitimními očekáváními ve správnosti stanoviska EIA
a tomu také přizpůsobil svůj obchodní plán, financování projektu a především vybudování
a udržení dostatečně kvalifikovaného týmu zaměstnanců za účelem vybudování a bezpečného
provozování letiště Vodochody. Nicotným (nezákonným) zrušením stanoviska EIA proto došlo
k zásahu do jeho právní sféry a do jeho veřejného subjektivního práva na podnikání a nakládání
se svým majetkem. Podle stěžovatele se městský soud měl zabývat otázkou zjevné nicotnosti
usnesení ministerstva i rozhodnutí ministra o rozkladu, a to i bez návrhu. Důvody pro nicotnost
přitom stěžovatel jasně formuloval v rozkladu proti usnesení ministerstva i v žalobě. Závěrem
kasační stížnosti stěžovatel požádal, aby Nejvyšší správní soud, s ohledem na rychlost
a hospodárnost soudního řízení, v odůvodnění svého rozhodnutí jako obiter dictum posoudil
otázku nicotnosti (nezákonnosti) napadeného správního rozhodnutí. V doplnění kasační stížnosti
pak poukázal na dopis zpracovatele posudku RNDr. V. L. ze dne 28. 1. 2015, kterým tento
reagoval na vrácení posudku ministerstva k dopracování. V této souvislosti stěžovatel uvedl, že ze
skutečností uvedených v tomto dopise je zřejmá nezákonnost postupu ministerstva a věcná
nesprávnost důvodů, jež jej vedly ke zrušení stanoviska EIA. S ohledem na výše uvedené
skutečnosti stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil usnesení městského soudu a věc
vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení.
Ministerstvo ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedlo, že se ztotožňuje s odůvodněním
napadeného usnesení městského soudu, které v souladu s judikaturou vylučuje ze soudního
přezkumu jak závazná stanoviska či jiné úkony správního orgánu, tak rozhodnutí, která tato
stanoviska nebo úkony ruší v přezkumném řízení. Ministerstvo vyjádřilo souhlas se stěžovatelem,
že stanovisko EIA je odborným podkladem pro vydání následného rozhodnutí, ale poukázalo
na odlišný právní význam stanoviska EIA pro toto řízení. Z ust. §10 odst. 4 zákona
o posuzování vlivů vyplývá, že bez stanoviska EIA nelze vydat rozhodnutí nebo opatření nutná
k provedení záměru v žádném správním ani v jiném řízení nebo v jiném postupu podle zvláštních
právních předpisů. Ministerstvo proto odmítlo jako nesprávný názor stěžovatele, že stanovisko
EIA je pouze odborným podkladem pro navazující řízení a zdůraznilo, že bez stanoviska EIA
nemůže stavební úřad vydat navazující (územní) rozhodnutí. Zrušení stanoviska EIA by tak
ve svých důsledcích mělo vést k zamítnutí žádosti stěžovatele o vydání územního rozhodnutí
příslušným stavebním úřadem, proti kterému se může stěžovatel domáhat práva na soudní
ochranu podle čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. V rámci soudního přezkumu
rozhodnutí stavebního úřadu tak může být přezkoumáno i rozhodnutí o zrušení stanoviska EIA.
Ministerstvo proto odmítlo názor stěžovatele, že usnesení městského soudu znamená ve svých
důsledcích odepření práva stěžovatele na soudní ochranu. Městským soudem citovaná judikatura
Nejvyššího správního soudu a z ní učiněné závěry jsou proto v dané věci zcela relevantní.
Stanovisko EIA je soudně přezkoumatelné v rámci přezkoumání navazujícího rozhodnutí
podle ust. §23 odst. 10 zákona o posuzování vlivů. Není tedy žádný důvod připustit samostatnou
soudní přezkoumatelnost usnesení ministerstva a rozhodnutí ministra o rozkladu, kterými bylo
zrušeno stanovisko EIA, pokud nelze samostatně přezkoumat ani toto stanovisko EIA.
Ministerstvo také vyjádřilo nesouhlas s názorem stěžovatele, že nemůže pokračovat v územním
řízení. V důsledku nedoložení stanoviska EIA stěžovatelem podle ust. §10 odst. 4 zákona
o posuzování vlivů bude jeho žádost o vydání navazujícího rozhodnutí zamítnuta. Proti tomuto
rozhodnutí může stěžovatel podat žalobu a v řízení o této žalobě bude také přezkoumáno zrušení
stanoviska EIA ministerstvem. Ministerstvo proto uzavřelo, že stěžovatelem uvedené finanční
prostředky by musel vynaložit stejně, ať už by bylo vydáno stanovisko EIA souhlasné
nebo nesouhlasné. Jeho zrušení po osmi měsících od jeho vydání nemohlo samo o sobě způsobit
žádné větší ekonomické náklady pro realizaci záměru, jak tvrdí stěžovatel. Ministerstvo dále
zdůraznilo, že stanovisko EIA samo o sobě neopravňuje stěžovatele k realizaci záměru, neboť
je pouze odborným podkladem pro vydání rozhodnutí v navazujících řízeních. Pokud stěžovatel
již vynaložil určitou finanční částku předpokládaje, že jeho záměr bude realizován, aniž by k jeho
realizaci měl patřičná povolení, jedná se o riziko, které nese každý investor při přípravě jakéhokoli
záměru. Otázkou nicotnosti usnesení ministerstva se ministr zabýval v odůvodnění rozhodnutí
o rozkladu. V důsledku nabytí účinnosti správního řádu (od 1. 1. 2006) se nepřímo novelizoval
zákon o posuzování vlivů. Z ust. §180 odst. 2 správního řádu vyplývá, že na postup ministerstva
podle zákona o posuzování vlivů se vztahuje část čtvrtá správního řádu, pokud jiný postup
neupravuje zákon o posuzování vlivů. Tento zákon žádný takový postup neupravuje, a proto
přísluší postupovat podle části čtvrté správního řádu, tj. podle ust. §156 odst. 2 správního řádu.
Ministerstvo odmítlo názor stěžovatele, že nemá zákonem svěřenou pravomoc zrušit nezákonné
nebo věcně nesprávné stanovisko EIA a že je možné ho pouze přezkoumat v rámci případného
soudního přezkumu navazujícího rozhodnutí, pro které bylo stanovisko EIA podkladem.
Akceptace tohoto názoru by znamenala, že i když je ministerstvo ústředním správním úřadem
v oblasti posuzování vlivů na životní prostředí, vykonává vrchní státní dozor v oblasti posuzování
vlivů na životní prostředí a zajišťuje posuzování záměrů podle ust. §21 zákona o posuzování
vlivů, je pouze v roli pasivního přihlížeče případných nesprávných aplikací zákona a musí vyčkat
na případnou procesní aktivitu ostatních účastníků řízení a doufat, že v soudním přezkumu
navazujícího rozhodnutí bude také zrušeno vadné stanovisko EIA. Přezkum a zrušení stanoviska
EIA podle ust. §156 odst. 2 správního řádu je procesně hospodárnější, než kdyby bylo napadeno
až v navazujících řízeních podle stavebního zákona nebo v rámci soudního přezkumu rozhodnutí
vydaných v těchto řízeních. S ohledem na zásadu materiální pravdy při zjištění nezákonnosti jím
vydaného správního aktu je ministerstvo povinno tento nedostatek co nejdříve napravit a správní
akt zrušit, a to za pomoci prostředků, které do jeho pravomoci svěřuje správní řád,
a to v důsledku absence výslovné právní úpravy podle zákona o posuzování vlivů. V daném
případě tedy postupem podle ust. §156 odst. 2 správního řádu. Postup ministerstva nebyl
v žádném případě účelový. Je pochopitelné, že i u jiných (obdobných) záměrů se mohly objevit
podobné námitky a připomínky, které byly projednávány v rámci procesu EIA k záměru „Letiště
Vodochody“. Takovým záměrem je bezpochyby i stěžovatelem uváděný záměr „Paralelní dráha
RWY 06R/24L, letiště Praha Ruzyně“. Podle ministerstva se nejednalo o identickou situaci, jak
nesprávně tvrdí stěžovatel. Jednotlivé záměry je třeba vždy posuzovat individuálně s přihlédnutím
ke konkrétním okolnostem daného případu. Podle ministerstva ust. §23 odst. 14 zákona
o posuzování vlivů vylučuje aplikaci správního řádu na řízení podle tohoto zákona. To však
neznamená, že je správní řád vyloučen zcela. Pokud zvláštní zákon stanoví, že se správní řád
nepoužije, vylučuje tím pouze jeho část druhou a třetí, přičemž v daném případě vylučuje aplikaci
těchto ustanovení pouze na postupy předvídané zákonem o posuzování vlivů, tedy na zjišťovací
řízení, proces EIA a další úkony související s výkonem působnosti v oblasti posuzování vlivů
na životní prostředí, které jsou v zákoně o posuzování vlivů výslovně upraveny komplexně.
Pokud by se neměla část čtvrtá správního řádu na akty vydávané podle zákona o posuzování
vlivů vztahovat, byla by tím zcela vyloučena možnost nápravy vadných aktů vydaných správními
orgány. Ministerstvo připustilo, že soudní přezkum stanoviska EIA je možný spolu s navazujícím
rozhodnutím, ale tato skutečnost nebrání přezkoumat stanovisko EIA postupem podle ust. §156
odst. 2 správního řádu. Ministerstvo, které má pravomoc stanovisko EIA vydat, má také
pravomoc vydané stanovisko EIA přezkoumat a opravit. V případě, že shledá rozpor s právními
předpisy má také pravomoc ho zrušit. Protože přezkum stanoviska EIA není výslovně upraven
v zákoně o posuzování vlivů, je nezbytné postupovat podle správního řádu. Ze skutečnosti,
že zpracovatel odmítl doplnit posudek podle požadavku ministerstva, nelze dovozovat závěry,
které činí stěžovatel. Předmětem soudního řízení je zrušení stanoviska EIA pro jeho
nezákonnost, nikoli následný postup ministerstva. Stanovisko EIA bylo zrušeno z důvodu
ekonomie a hospodárnosti řízení, a především k ochraně zájmů stěžovatele. V případě zahájení
nového procesu EIA (předložení oznámení, zpracování dokumentace atd.) by stěžovateli zřejmě
vznikly další náklady a časová prodleva. Proto byl proces EIA vrácen do stadia, kde lze
nezákonnost, pro kterou bylo stanovisko EIA zrušeno, napravit. Stěžovatel se odvolává na dopis
zpracovatele posudku, který však vyjadřuje pouze jeho názory. Co se týká lhůt stanovených
v zákoně o posuzování vlivů, jedná se o lhůty pořádkové, které nezohledňují případné rozdíly
mezi jednotlivými záměry. V případě složitých záměrů se v praxi nelze vyhnout překročení
stanovených lhůt. Zvolený postup ministerstva je v souladu se zákonem a jeho cílem je náprava
nezákonnosti, ke které došlo vydáním stanoviska EIA. Ministerstvo se nebrání povolení záměru
v případě, že bude prokázáno, že vlivy na životní prostředí a veřejné zdraví jsou akceptovatelné.
Nicméně způsob, jakým bylo vydáno stanovisko EIA, nebyl v souladu se zákonem, a proto bylo
nutné jej zrušit. S ohledem na uvedené důvody ministerstvo navrhlo, aby kasační stížnost byla
zamítnuta.
Stěžovatel v replice uvedl, že ministerstvo ve vyjádření neuvedlo žádné zásadní nové
skutečnosti, když především shrnulo dosavadní postup řízení a obhajovalo jím zvolený
nezákonný postup. Stěžovatel dále obsáhle polemizoval s argumenty ministerstva s tím, že setrval
na svém návrhu na zrušení napadeného usnesení městského soudu.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení v souladu s ust. §109 odst. 3
a 4 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnil stěžovatel v podané kasační stížnosti, a přitom
neshledal vady uvedené v odstavci 4, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Vzhledem k tomu, že napadeným usnesením městského soudu byla žaloba odmítnuta,
mohl Nejvyšší správní soud toto rozhodnutí přezkoumat pouze z hlediska jeho zákonnosti
ve smyslu ust. §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. a nemohl se zabývat zákonností či věcnou správností
napadeného správního rozhodnutí, kterým byl zamítnut rozklad stěžovatele a potvrzeno usnesení
ministerstva.
Ke stížním námitkam týkajícím se věci samé, tedy toho, zda napadené správní rozhodnutí
je zákonné či nikoli, se Nejvyšší správní soud nemohl vyjádřit ani obiter dictum, jak požadoval
stěžovatel. V řízení o kasační stížnosti přezkoumává Nejvyšší správní soud pravomocné
rozhodnutí krajského soudu (Městského soudu v Praze). Může proto pouze posuzovat, zda toto
rozhodnutí je v souladu se zákonem. Rozsah přezkumu rozhodnutí krajského soudu je vymezen
povahou a obsahem přezkoumávaného rozhodnutí. Jedná-li se o usnesení, kterým byla žaloba
odmítnuta z důvodu, že není splněna procesní podmínka její věcné projednatelnosti, aniž
by se krajský soud zabýval meritem věci, tedy věcným obsahem žaloby, je na Nejvyšším správním
soudu, aby v rámci důvodů kasační stížnosti, resp. mimo jejich rámec ve smyslu ust. §109
odst. 3 a 4 s. ř. s., přezkoumal takové usnesení z hlediska, zda byl procesní postup krajského
soudu v souladu se zákonem. Pokud by se Nejvyšší správní soud zabýval meritem věci,
znamenalo by to překročení pravomocí, jež mu podle s. ř. s. v řízení o kasační stížnosti náleží.
Povahou stanoviska k posouzení vlivů na životní prostředí podle ust. §10 zákona
o posuzování vlivů se zabýval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 24. 10. 2013,
č. j. 2 As 40/2013 - 32, ve kterém dospěl k závěru, že: „Toto stanovisko není dle své povahy závazným
stanoviskem dle nového správního řádu, ale jen toliko expertním podkladem pro rozhodnutí příslušného úřadu.“
Proto tedy závěr městského soudu, že „stanovisko vydané podle zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování
vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů je pouze jedním z typů závazných stanovisek
podle §149 správního řádu.“, není správný. Přesto ale, jak vyplývá z rozsudku Nejvyššího správního
soudu ze dne 14. 6. 2007, č. j. 1 As 39/2006 - 55, je princip soudního přezkumu stanovisek EIA
v zásadě stejný jako v případě závazných stanovisek podle ust. §149 správního řádu. Nejvyšší
správní soud právní závěry k této otázce zformuloval do právní věty: „Stanovisko k posouzení vlivů
provedení záměru na životní prostředí podle §10 zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní
prostředí, není samostatně přezkoumatelné ve správním soudnictví. V souladu s čl. 9 Aarhuské úmluvy a čl. 10a
směrnice 85/337/EHS lze toto stanovisko přezkoumávat až v rámci konečného rozhodnutí, jehož je stanovisko
podkladem.“ Proto lze v daném případě judikaturu týkající se přezkumu závazných stanovisek
přiměřeně použít.
V daném případě však není předmětem přezkumu stanovisko EIA, ale rozhodnutí
ministerstva o jeho zrušení vydané postupem podle ust. §156 odst. 2, §98 a §97 odst. 3
správního řádu.
Podle ust. §156 odst. 2 správního řádu vyjádření, osvědčení nebo sdělení správního
orgánu, které je v rozporu s právními předpisy a které nelze opravit podle odstavce 1, zruší
usnesením správní orgán, který je vydal nebo učinil, a to s účinky ode dne, kdy bylo zrušované
vyjádření nebo osvědčení vydáno anebo sdělení učiněno, nestanoví-li zákon jiný postup; takové
usnesení lze vydat po dobu, po kterou trvají účinky vyjádření, osvědčení nebo sdělení. Na tento
postup se přiměřeně použijí ustanovení hlavy IX části druhé o přezkumném řízení.
Podle ust. §98 správního řádu jestliže je porušení právního předpisu zjevné ze spisového
materiálu, jsou splněny ostatní podmínky pro přezkumné řízení a není zapotřebí vysvětlení
účastníků, může příslušný správní orgán provést zkrácené přezkumné řízení. Dokazování
se neprovádí. Prvním úkonem správního orgánu při zkráceném přezkumném řízení je vydání
rozhodnutí podle §97 odst. 3.
Podle ust. §97 odst. 3 správního řádu rozhodnutí, které bylo vydáno v rozporu
s právními předpisy, příslušný správní orgán zruší nebo změní, popřípadě zruší a věc vrátí
odvolacímu správnímu orgánu nebo správnímu orgánu prvního stupně; tyto správní orgány jsou
vázány právním názorem příslušného správního orgánu.
K přezkoumatelnosti rozhodnutí vydaných v přezkumném řízení soudem existuje
rozsáhlá judikatura. Zásadní význam však má rozsudek ze dne 23. 5. 2014,
č. j. 4 As 42/2014 - 69, ve kterém Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, který vyjádřil v právní
větě: „Rozhodnutí, kterým bylo v přezkumném řízení podle §149 odst. 5 správního řádu z roku 2004 zrušeno
či změněno závazné stanovisko, není vyloučeno ze soudního přezkumu [§70 písm. a) soudního řádu správního].“
Ve vztahu k případu stěžovatele jsou relevantní také závěry vylovené rozšířeným senátem
Nejvyššího správního soudu v rozsudku ze dne 28. 8. 2007, č. j. 4 As 31/2006 - 73,
publ. pod č. 1513/2008 Sb. NSS. V tomto rozsudku Nejvyšší správní soud uvedl, že „lze jen
s pochybnostmi tvrdit, že rozhodnutí, jímž bylo v rámci řízení o přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení
podle §65 odst. 2 správního řádu zrušeno rozhodnutí správního orgánu I. stupně a věc mu byla vrácena
k dalšímu řízení, není úkonem správního orgánu, kterým se mění, ruší nebo závazně určují práva či povinnosti
žalobce ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s., neboť takovým rozhodnutím může dojít ke zrušení všech práv, jež původní
účastník správního řízení v tomto řízení nabyl. (…) [R]ozhodnutí správních orgánů, vydaná podle §65 odst. 2
(starého) správního řádu, jimiž byla mimo odvolací řízení zrušena nebo změněna pravomocná rozhodnutí
ve správním řízení, jsou rozhodnutími ve smyslu §65 s. ř. s. a podléhají soudnímu přezkumu, neboť tato
rozhodnutí zasahují do existujících hmotných práv fyzických nebo právnických osob, nabytých v původním
pravomocně skončeném správním řízení“. Tento závěr platí i pro rozhodnutí vydaná v přezkumném
řízení podle správního řádu, neboť přezkumné řízení v podstatě nahrazuje dřívější institut
přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení (§65 a násl. zákona č. 71/1967 Sb., ve znění
pozdějších předpisů).
Rozhodnutí, jimiž byla ve zkráceném přezkumném řízení podle správního řádu zrušena
nebo změněna pravomocná rozhodnutí podléhají tedy podle judikatury Nejvyššího správního
soudu soudnímu přezkumu. Rozhodnutí vydané v přezkumném řízení je považováno
za rozhodnutí ve smyslu ust. §65 odst. 1 s. ř. s. a podléhá soudnímu přezkumu i tehdy, je-li
předmětem přezkumném řízení rozhodnutí, které samo nenaplňuje znaky rozhodnutí ve smyslu
ust. §65 odst. 1 s. ř. s. I rozhodnutí vydaná v přezkumném řízení, které ruší úkon vydaný podle
části čtvrté správního řádu, jak vyplývá z dosavadní judikatury (srov. rozsudky Městského soudu
v Praze ze dne 27. 6. 2013, č. j. 7 A 86/2011 - 42, č. 2955/2014 Sb. NSS, a Nejvyššího správního
soudu ze dne 5. 4. 2013, č. j. 7 As 109/2012 – 23, a ze dne 27. 3. 2014, č. j. 4 Aps 7/2013 - 25),
je přezkoumatelné soudem. Tento závěr je nutné aplikovat i na rozhodnutí vydané
v přezkumném řízení ve vztahu ke stanovisku EIA, které je rovněž podřaditelné pod kategorii
úkonů podle části čtvrté správního řádu.
Pro danou věc je podstatné posouzení povahy rozhodnutí o přezkumu jiných úkonů
správního orgánu podle části čtvrté správního řádu. Zatímco tyto úkony jsou prováděny
zjednodušeným neformálním postupem mimo správní řízení, na který se vztahují jen vybraná
ustanovení části druhé a třetí správního řádu, přezkum těchto úkonů je již formalizovaným
řízením. Při nápravě nezákonného úkonu podle části čtvrté správního řádu převažuje totiž
nad dalším neformálním postupem požadavek zachování právní jistoty k ochraně nabytých práv
osob, kterých se úkon týká. Tato ochrana se při přezkumu jiného správního úkonu podle části
čtvrté správního řádu projevuje tím, že rozhodnutí o přezkoumání takového úkonu je vydáno
ve správním řízení podle části druhé a třetí správního řádu (viz rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 26. 3. 2014, č. j. 4 Aps 7/2013 – 25).
Pokud by byl akceptován názor ministerstva, stěžovatel by se nikdy nemohl domoci
posouzení, zda původní stanovisko EIA, které jeho záměr za splnění vymezených podmínek
umožňovalo, bylo zrušeno zákonným způsobem. V navazujícím územním řízení by totiž mohl
napadnout jen obsah nového stanoviska EIA, jež by bylo podkladem pro vydané rozhodnutí,
a nikoli rozhodnutí o zrušení původního stanoviska EIA. Právo na soudní ochranu podle čl. 36
odst. 2 Listiny základních práv a svobod je jedním z nejdůležitějších nástrojů ochrany
před libovůlí při výkonu veřejné správy a je součástí mechanismu vyvažujícího vztah výkonné
a soudní moci. Z tohoto důvodu je nutné jakékoli omezení přezkumu aktů veřejné správy
vykládat restriktivně. Pokud zákon výslovně nevyloučí soudní přezkum aktu veřejné správy
a dikce zákona nabízí více interpretačních variant, je nutné zvolit tu, která poskytuje největší míru
ochrany. Jak uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 10. 10. 2013, č. j. 4 As 72/2013 - 42,
„rezignací na soudní přezkum rozhodnutí vydaných v přezkumném řízení, zejména u ústředních správních úřadů,
které samy rozhodují o přezkumu svých rozhodnutí, by byla otevřena při rušení pravomocných rozhodnutí cesta
k libovůli neslučitelné s demokratickým právním státem. Bylo by pouze věcí volné úvahy vedoucího ústředního
správního orgánu, zda znovu „otevře“ správní řízení pravomocně skončené rozhodnutím téhož správního orgánu.
Došlo by tak k naprostému popření ochrany práv nabytých v dobré víře, legitimního očekávání a právní jistoty
u účastníků řízení, které jsou chráněny příslušnými ustanoveními správního řádu.“
Zatímco tedy stanovisko EIA není samostatně přezkoumatelné ve správním soudnictví,
rozhodnutí o jeho zrušení vydané v přezkumném řízení přezkoumatelné je, protože má vliv
na právní sféru toho, kdo měl na vydání přezkoumávaného stanoviska EIA zájem nebo dal k jeho
vydání podnět. Rozhodnutí vydaná v přezkumném řízení tedy nelze vyloučit ze soudního
přezkumu na základě úvahy, že se jedná materiálně o vyjádření, osvědčení nebo sdělení správního
orgánu podle části čtvrté správního řádu. Městský soud proto pochybil, když odmítl žalobu
s odůvodněním, že stěžovatel brojil proti rozhodnutí, které je ze soudního přezkumu vyloučeno.
Z výše uvedeného důvodu je kasační stížnost důvodná, a proto Nejvyšší správní soud
napadené usnesení městského soudu podle ust. §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc mu vrátil
k dalšímu řízení. Ve věci rozhodl v souladu s ust. §109 odst. 2 s. ř. s., podle něhož rozhoduje
Nejvyšší správní soud o kasační stížnosti zpravidla bez jednání, když neshledal důvody pro jeho
nařízení.
V dalším řízení je městský soud vázán právním názorem, který je vysloven
v tomto rozsudku (§110 odst. 4 s. ř. s.).
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne městský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 7. května 2015
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu