ECLI:CZ:NSS:2017:7.AS.188.2017:28
sp. zn. 7 As 188/2017 - 28
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Tomáše Foltase a soudců
Mgr. Petry Weissové a JUDr. Pavla Molka v právní věci žalobce: A. N., zastoupen JUDr. Hanou
Žižkovou, advokátkou se sídlem Nerudova 35, Praha 1, proti žalovanému: Ministerstvo financí,
se sídlem Letenská 15, Praha 1, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Městského
soudu v Praze ze dne 15. 5. 2017, č. j. 5 A 81/2017 - 23,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.
[1] Magistrát hl. m. Prahy (dále též „správní orgán I. stupně) vydal dne 13. 12. 2016,
č. j. MHMP 2211834/2016, usnesení, kterým podle §14 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb.,
správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), zamítl námitku žalobce
poukazující na podjatost přizvaných osob (J. K., F. H., K. N. a M. B.) ve smyslu §6 zákona
č. 255/2012 Sb., o kontrole, ve znění pozdějších předpisů (dále též „zákon o kontrole“).
Ze správního spisu vyplývá, že označené osoby se dne 6. 11. 2016 účastnily kontrolní jízdy,
při které byl kontrolován žalobce jako řidič taxislužby. Po ukončení jízdy byl sepsán protokol
o uskutečněné přepravě a cenové kontrole, který napadl stěžovatel námitkami, v nichž namítl
mimo jiné podjatost přizvaných osob ke kontrole.
[2] Žalobce napadl uvedené usnesení správního orgánu I. stupně odvoláním, které zamítl
žalovaný rozhodnutím ze dne 21. 2. 2017, sp. zn. MF-4111/2017/16-2015, a napadené usnesení
potvrdil.
II.
[3] Rozhodnutí žalovaného napadl žalobce správní žalobou. Městský soud žalobu jako
nepřípustnou odmítl shora označeným usnesením. Městský soud s poukazem na judikaturu
zdejšího soudu (rozsudek ze dne 15. 10. 2003, č. j. 3 Afs 20/2003 - 23, ze dne 29. 6. 2011,
č. j. 1 As 51/2011 - 135 a ze dne 18. 8. 2016, č. j. 6 As 256/2015 - 22) uvedl, že rozhodnutí
o námitce podjatosti úřední osoby je rozhodnutím, jímž se upravuje vedení správního řízení.
Tímto rozhodnutím je řešena otázka, zda úřední osoba, jíž se týká vznesená námitka podjatosti,
je vzhledem k existenci zákonem stanovených důvodů vyloučena ze všech úkonů v řízení,
při jejichž provádění by mohla výsledek řízení ovlivnit. Jedná se tedy o otázku vedení řízení,
neboť jde o to, zda konkrétní úřední osoba může či nemůže v řízení provádět úkony jménem
správního orgánu. Vyřešení této otázky musí předcházet rozhodnutí o věci samé, přičemž
případné vady správního řízení spočívající v tom, že se projednávání a rozhodování věci
za správní orgán účastnila úřední osoba, u níž byl dán některý ze zákonem stanovených důvodů
vyloučení, je možné namítat v žalobě směřující proti meritornímu rozhodnutí správního orgánu.
Městský soud uzavřel, že žalobou napadené rozhodnutí je úkonem vyloučeným ze soudního
přezkumu. Žalobu proto podle §46 odst. 1 písm. d) ve spojení s §68 písm. e) a §70 písm. c)
s. ř. s. jako nepřípustnou odmítl.
III.
[4] Žalobce napadl usnesení městského soudu kasační stížností, kterou opřel o důvod
uvedený v §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. Podle stěžovatele městský soud pochybil, pokud žalobu
odmítl; městský soud měl žalobu věcně projednat. Podle stěžovatele neměl městský soud vyjít
z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 10. 2003, č. j. 3 Afs 20/2003 - 23. Vztahuje se
totiž k podjatosti pracovníka správce daně, který měl v daném řízení provádět úkony jménem
správního orgánu. V nyní projednávané věci však bylo při vyřizování námitky podjatosti
postupováno podle správního řádu a nikoliv podle předpisů o správě daní a poplatků. V nyní
projednávané věci proto z označeného rozsudku nebylo možno vycházet. Na základě výše
uvedených důvodů stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadené usnesení městského
soudu zrušil.
IV.
[5] Žalovaný podal ke kasační stížnosti vyjádření, ve kterém se ztotožnil s usnesením
městského soudu. Podle žalovaného městský soud věc správně posoudil a své závěry
srozumitelně a přezkoumatelně odůvodnil. Žalovaný poukázal na judikaturu Nejvyššího
správního soudu a dovodil, že žalobou napadené rozhodnutí spadá pod kompetenční výluku
uvedenou v §70 písm. c) s. ř. s. Rozhodnutí o námitce podjatosti tak nelze podrobit
samostatnému soudnímu přezkumu. Podle žalovaného městský soud nepochybil ani tím, když
vyšel z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 10. 2013, č. j. 3 Afs 20/2003 - 23.
Žalovaný proto navrhl kasační stížnost zamítnout.
V.
[6] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[7] Kasační stížnost není důvodná.
[8] Kasační stížností je napadeno usnesení o odmítnutí žaloby podle §46 odst. 1 písm. d)
s. ř. s. Podle konstantní judikatury lze kasační stížnost proti takovému usnesení podat
pouze z důvodu uvedeného v §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. (srov. např. rozsudky Nejvyššího
správního soudu ze dne 30. 1. 2004, č. j. 7 Azs 13/2004 - 54, a ze dne 5. 1. 2006,
č. j. 2 As 45/2005 - 65, všechny rozsudky Nejvyššího správního soudu jsou dostupné
na www.nssoud.cz). Tento důvod je totiž ve vztahu k důvodům podle písm. a) až d) téhož
ustanovení důvodem speciálním. Je-li dán důvod podle písm. e), vylučuje to důvody podle písm.
a), c) a d), neboť nezákonným je rozhodnutí o odmítnutí návrhu (žaloby) nebo o zastavení řízení
v každém případě i tehdy, byla-li v něm soudem nesprávně posouzena právní otázka ve smyslu
§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s, bylo-li řízení u krajského soudu zmatečné ve smyslu §103 odst. 1
písm. c) s. ř. s., nebo je-li rozhodnutí krajského soudu nepřezkoumatelné ve smyslu §103 odst. 1
písm. d) s. ř. s. (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 8. 2012,
č. j. 4 As 57/2012 - 13). Podřazení kasačních důvodů pod konkrétní písmeno §103 odst. 1 s. ř. s.
je přitom záležitostí právního hodnocení věci Nejvyšším správním soudem (srov. např. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 1. 2004, č. j. 2 Afs 7/2003 - 50, publ. pod č. 161/2004 Sb.
NSS).
[9] Městský soud žalobu odmítl s poukazem na §46 odst. 1 písm. d) ve spojení s §68
písm. e) a §70 písm. c) s. ř. s. Dospěl k závěru, že žalobou napadené rozhodnutí nelze podrobit
soudnímu přezkumu. Podle městského soudu je rozhodnutí, ve kterém je posuzována podjatost
úřední osoby, rozhodnutím, jímž se upravuje vedení správního řízení. Tímto rozhodnutím je
řešena otázka, zda konkrétní úřední osoba může či nemůže v řízení provádět úkony jménem
správního orgánu. Vyřešení této otázky musí předcházet rozhodnutí o věci samé; případné vady
správního řízení spočívající v tom, že se projednávání a rozhodování věci za správní orgán
účastnila úřední osoba, u níž byl dán některý ze zákonem stanovených důvodů vyloučení,
je možné namítat v žalobě směřující proti meritornímu rozhodnutí správního orgánu.
[10] Nejvyšší správní soud se s posouzením provedeným městským soudem ztotožňuje,
neboť má oporu v právní úpravě a judikatuře zdejšího soudu.
[11] Rozhodnutí, které může být předmětem soudního přezkumu, je definováno §65
odst. 1 s. ř. s. jako úkon, kterým se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva nebo
povinnosti. Není rozhodující pro kvalifikaci správního aktu jeho formalizovaná podoba, tedy to,
jak je správní akt označen (rozhodnutí, opatření, usnesení, apod.), ale jeho obsah.
[12] Ve správním soudnictví jsou kontrole zákonnosti podrobena rozhodnutí orgánů veřejné
správy, jimiž bylo rozhodnuto o právech a povinnostech fyzických a právnických osob ve smyslu
generální klausule obsažené v čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, která je součástí
ústavního pořádku České republiky. Současně se však připouští možnost, aby na základě výjimek
zákonem výslovně stanovených byla některá rozhodnutí z přezkoumání vyloučena.
[13] V §70 s. ř. s. jsou uvedeny tzv. kompetenční výluky, tzn. vynětí z pravomoci správního
soudnictví. Uvedené ustanovení zužuje rozsah rozhodnutí, která soud přezkoumává zásadním
věcným hlediskem, tj. požadavkem, aby se rozhodnutí týkalo veřejného subjektivního práva.
[14] Ze soudního přezkumu jsou mj. vyloučeny úkony správního orgánu, které vůbec nejsou
rozhodnutím ve smyslu §65 s. ř. s., protože se jimi nezakládají, nemění ani neruší ani závazně
neurčují subjektivní veřejná práva nebo povinnosti [§70 písm. a) s. ř. s.]. Vyloučeny jsou rovněž
úkony správního orgánu předběžné povahy [§70 písm. b) s. ř. s.], jakož i úkony, jimiž se upravuje
vedení řízení před správním orgánem [§70 písm. c) s. ř. s.].
[15] Jak bylo opakovaně vyjádřeno v judikatuře Nejvyššího správního soudu, rozhodnutí
o námitce podjatosti je rozhodnutím, jímž se upravuje vedení řízení před správním orgánem, tedy
rozhodnutím, které není samostatně přezkoumatelné žalobou ve správním soudnictví. Brojit proti
rozhodnutí o námitce podjatosti je možno v rámci žaloby proti meritornímu rozhodnutí ve věci
a touto cestou je potom také garantováno právo na spravedlivý proces. Např. v rozsudku
ze dne 11. 11. 2011, č. j. 5 As 51/2011 - 64, zdejší soud uvedl, že „Přezkoumáním námitky podjatosti
pracovníka správního orgánu se pouze prověřuje, zda v samotném řízení není jednáno podjatým úředníkem. Proti
rozhodnutí o námitce podjatosti pracovníka správního orgánu (úřední osoby) lze brojit v rámci žaloby proti
meritornímu rozhodnutí ve věci a touto cestou je potom také garantováno právo na spravedlivý proces. (…).
Nejvyšší správní soud se plně ztotožňuje se závěry Městského soudu v Praze, jenž napadené rozhodnutí
žalovaného hodnotil jako rozhodnutí, jímž se upravuje vedení řízení před správním orgánem, a podanou žalobu
proto v souladu se zákonem [§46 odst. 1 písm. d), §68 písm. e) a §70 písm. c) s. ř. s.] odmítl.“ Stejně tak
lze citovat z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 2. 2011, č. j. 3 Ads 49/2010 - 112,
v němž se uvádí, že „K povaze rozhodnutí o námitce podjatosti ve správním řízení zdejší soud uvádí, že podle
jeho dosavadní judikatury je považováno rozhodnutí o vyloučení pracovníka za rozhodnutí, kterým se upravuje
vedení řízení před správním orgánem [§70 písm. c) s. ř. s.], a které proto není přezkoumatelné samostatnou
žalobou ve správním soudnictví (…). Od posouzení charakteru tohoto rozhodnutí nevidí Nejvyšší správní soud
důvod se odchylovat, nejedná se totiž o rozhodnutí, které by přímo zasahovalo do subjektivních práv účastníka
řízení, při přezkoumání námitky podjatosti pracovníků správního orgánu se pouze prověřuje, zda v samotném
řízení není jednáno podjatým úředníkem. Proti rozhodnutí o námitce podjatosti pracovníka správního orgánu (…)
lze však brojit v rámci žaloby proti meritornímu rozhodnutí ve věci a touto cestou je potom také garantováno právo
na spravedlivý proces.“ Obdobně vyznívá i další judikatura zdejšího soudu, srov. např. rozsudky
ze dne 28. 1. 2010, č. j. 4 As 1/2010 - 67, ze dne 16. 2. 2011, č. j. 3 Ads 49/2010 - 112,
ze dne 15. 1. 2014, č. j. 7 As 222/2014 - 24, ze dne 18. 8. 2016, č. j. 6 As 256/2015 - 22 atp.
[16] Stěžovateli lze přisvědčit v tom, že rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 15. 10. 2003, č. j. 3 Afs 20/2003 - 23, o který se rovněž opíral městský soud při svých
závěrech, se zabýval podjatostí úředních osob podílejících se na správě daně. Východiska tohoto
rozsudku jsou však (s ohledem na podobnost právní úpravy) aplikovatelná i na řízení, ve kterých
se postupuje podle správního řádu. Jak uvedl zdejší soud např. v rozsudku ze dne 11. 10. 2007,
č. j. 4 As 46/2007 - 75, „Rozhodnutí o námitce podjatosti je tedy rozhodnutím, jímž se upravuje vedení řízení,
a které je v souladu s ustanovením §70 písm. c) s. ř. s. ze samostatného soudního přezkumu vyloučeno. (…)
Obdobný názor zaujal Nejvyšší správní soud již dříve v rozsudku ze dne 15. 10. 2003,
č. j. 3 Afs 20/2003 - 23, v němž se vyjádřil k možnosti samostatného soudního přezkumu rozhodnutí
o vyloučení pracovníka orgánu daňové správy dle ustanovení §26 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní
a poplatků, ve znění pozdějších předpisů. Nejvyšší správní soud dovodil, že takové rozhodnutí není samostatně
přezkoumatelné ve správním soudnictví, nýbrž pouze spolu s přezkoumáním meritorního rozhodnutí ve věci.
Závěry učiněné v tomto rozsudku lze analogicky použít i na rozhodování o námitce podjatosti dle správního řádu
(tj. na posuzovanou věc), neboť úprava institutu vyloučení pracovníka správního orgánu a úprava institutu
vyloučení pracovníků správce daně je v podstatě totožná.“ Tyto závěry lze plně vztáhnout i na úpravu
v daňovém řádu (zákon č. 280/2009 Sb.) a ve správním řádu (z roku 2004). Ostatně městský
soud se při svých závěrech opíral i o další judikaturu zdejšího soudu, zejména o rozsudek
ze dne 29. 6. 2011, č. j. 1 As 51/2011 - 135 (o který se opírá i zdejší soud, viz výše), která zastává
názor, že rozhodnutí o námitce podjatosti nelze samostatně přezkoumat, neboť se jedná
o rozhodnutí, jímž se upravuje vedení řízení. Městský soud proto nepochybil, pokud žalobu
s poukazem na §46 odst. 1 písm. d) ve spojení s §68 písm. e) a §70 písm. c) s. ř. s. odmítl.
[17] S ohledem na výše uvedené dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost
není důvodná, a proto ji zamítl (§110 odst. 1 věta druhá s. ř. s.).
[18] Soud rozhodl o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti podle §60 odst. 1 věty první
s. ř. s. za použití §120 s. ř. s. Stěžovatel nebyl v řízení o kasační stížnosti úspěšný, proto nemá
právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému soud náhradu nákladů řízení nepřiznal, protože mu
v řízení o kasační stížnosti nevznikly žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 2. srpna 2017
JUDr. Tomáš Foltas
předseda senátu