ECLI:CZ:NSS:2017:7.AS.242.2016:43
sp. zn. 7 As 242/2016 - 43
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Tomáše Foltase
a soudců JUDr. Pavla Molka a Mgr. Davida Hipšra v právní věci žalobců: a) doc. RNDr. I. O.,
CSc., b) Univerzita Karlova v Praze, se sídlem Ovocný trh 560/5, Praha 1, oba zastoupeni
prof. JUDr. Miroslavem Bělinou, advokátem se sídlem Pobřežní 370/4, Praha 8, proti
žalovanému: prezident republiky, se sídlem Hrad 1, Praha 1, zastoupen JUDr. Markem
Nespalou, advokátem se sídlem Vyšehradská 21, Praha 2, v řízení o kasační stížnosti žalobců
proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 21. 9. 2016, č. j. 10 A 186/2015 - 83,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.
[1] Vědecká rada Matematicko-fyzikální fakulty Univerzity Karlovy v Praze se na svém
9. zasedání dne 4. 6. 2014 usnesla na návrhu, aby byl žalobce a), který byl v té době docentem
Katedry fyziky povrchů a plazmatu na této fakultě, jmenován profesorem pro obor fyzika –
fyzika povrchů a rozhraní. Následně se dne 27. 11. 2014 Vědecká rada Univerzity Karlovy
v Praze usnesla v reakci na návrh děkana Matematicko-fyzikální fakulty, že doporučuje, aby byl
návrh na jmenování žalobce a) profesorem předložen prostřednictvím ministra školství, mládeže
a tělovýchovy prezidentu republiky. Tento návrh předložil rektor Univerzity Karlovy v Praze dne
28. 11. 2014 ministrovi školství, mládeže a tělovýchovy.
[2] Návrhy vědeckých rad vysokých škol na jmenování 45 profesorů, které obdržel
od rektorů do 31. 1. 2015, postoupil ministr školství, mládeže a tělovýchovy prezidentu republiky
dopisem ze dne 27. 3. 2015, č. j. MSMT-5396/2015. Dne 8. 4. 2015 vláda usnesením č. 251
doporučila předsedovi vlády, aby spolupodepsal rozhodnutí prezidenta republiky o jmenování
profesorů uvedených v seznamu v části IV materiálu č. j. 360/15, včetně žalobce a).
[3] Dne 20. 4. 2015 odeslal prezident republiky ministru školství, mládeže a tělovýchovy
rozhodnutí o jmenování 42 profesorů. Dne 6. 5. 2015 pak zveřejnil na svých webových stránkách
tiskovou zprávu nazvanou „Rozhodnutí prezidenta republiky nejmenovat tři profesory“. Obdobnou
zprávu poté prezident republiky zveřejnil na svých webových stránkách také dne 28. 5. 2015 poté,
co přijal ministra školství, mládeže a tělovýchovy, rektora Univerzity Karlovy v Praze a rektorku
Vysoké školy ekonomické, které seznámil s důvody, které ho vedly k odmítnutí jmenování
vysokoškolským profesorem u tří navržených kandidátů, včetně žalobce a).
II.
[4] Dne 20. 11. 2015 podali žalobci k Městskému soudu v Praze žalobu na nečinnost podle
§79 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“), jíž se domáhali,
aby bylo prezidentovi republiky (dále též „žalovaný“) uloženo vydat rozhodnutí, kterým jmenuje
žalobce a) profesorem. Po poučení ze strany městského soudu upravili petit žaloby
tak, že se domáhali, aby městský soud vydal rozsudek, jímž podle §81 odst. 2 s. ř. s. uloží
žalovanému, aby rozhodl ve věci jmenování žalobce a) profesorem, a to ve lhůtě jednoho měsíce
od právní moci rozsudku.
[5] Během řízení doložil žalovaný městskému soudu svůj dopis ze dne 19. 1. 2016,
č. j. HRADP00A068A, adresovaný ministryni školství, mládeže a tělovýchovy. V něm vyjádřil
své rozhodnutí nejmenovat profesory trojici kandidátů, včetně žalobce a), přičemž ohledně
důvodů, které ho vedly k tomu, že se neztotožnil s návrhem vědeckých a uměleckých rad
vysokých škol na jejich jmenování, odkázal na svou tiskovou zprávu ze dne 28. 5. 2015
uveřejněnou na webových stránkách.
[6] Městský soud žalobu zamítl rozsudkem ze dne 21. 9. 2016, napadeným nyní posuzovanou
kasační stížností. Vyšel z judikatury Nejvyššího správního soudu, podle níž některé činnosti
prezidenta mají povahu správních úkonů, takže prezident vystupuje v pozici správního úřadu
sui generis, a jiné formu ústavních aktů, v nichž prezident republiky realizuje pravomoc ústavního
činitele. Městský soud shledal, že při jmenování profesorů, podobně jako při jmenování soudců,
spadá činnost prezidenta republiky pod zákonnou definici rozsahu přezkumné pravomoci
správních soudů ve smyslu §4 s. ř s. Zaprvé prezident republiky v obou případech vystupuje
z pozice orgánu moci výkonné, zadruhé jeho rozhodnutí jmenovat či nejmenovat soudce
či profesora významným způsobem zasahuje do veřejných práv a povinností kandidáta na danou
funkci, zejména do svobody vědeckého bádání ve smyslu čl. 15 odst. 2 Listiny základních práv
a svobod, a zatřetí se jedná o činnost v rámci veřejné správy. Pokud Nejvyšší správní soud
v dosavadní judikatuře dospěl k závěru, že jmenování soudce podléhá jako správní akt soudnímu
přezkumu, musí podléhat stejnému přezkumu i jmenování profesora.
[7] Dospěv k závěru, že je žalovaný v této věci pasivně legitimován, zabýval se městský soud
jeho tvrzenou nečinností ve věci jmenování žalobce a) profesorem. Tiskové zprávy žalovaného
ze dne 6. 5. 2015 a ze dne 28. 5. 2015 nebyly dle městského soudu rozhodnutími ve smyslu §65
s. ř. s. Ovšem vzhledem k tomu, že podle §81 odst. 1 s. ř. s. rozhodoval soud na základě
skutkového stavu zjištěného ke dni svého rozhodnutí, zohlednil zaslání dopisu žalovaného ze dne
19. 1. 2016 ministryni školství, mládeže a tělovýchovy. Tento dopis označil za rozhodnutí
v materiálním smyslu, neboť z něj byl zřejmý jasný projev vůle žalovaného (vůle nejmenovat)
vztažený v konkrétní věci (návrh na jmenování profesorů) ke konkrétním osobám [žalobce a)
a další dva kandidáti], přičemž byl adresován tomu, kdo mu návrh v souladu se zákonem
č. 111/1998 Sb., o vysokých školách, podal (ministru školství, mládeže a tělovýchovy). Formální
označení aktu, chybějící kontrasignace ze strany předsedy vlády, ani absence náležitostí dle §68
zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, nemohly dle městského soudu nic změnit
na tom, že o rozhodnutí v materiálním smyslu šlo, přičemž relevantní nebyla ani otázka,
zda byl tento akt po obsahové stránce dostatečný, náležitý, zákonný či přezkoumatelný. Podstatná
nebyla ani otázka, komu a jakým způsobem bylo jeho rozhodnutí oznámeno, respektive, komu
oznámeno též být mělo. Z judikatury městský soud dovodil, že pokud je rozhodnutí vydáno,
eventuální nedostatek oznámení rozhodnutí některému z účastníků není nedostatkem vydání
rozhodnutí, nýbrž nedostatkem v oznámení již vydaného rozhodnutí tomuto účastníkovi řízení.
Proti případnému nedoručení rozhodnutí některému z účastníků řízení lze ovšem brojit toliko
zásahovou žalobou podle §82 a násl. s. ř. s., nikoli žalobou na nečinnost.
III.
[8] Žalobci (dále „stěžovatelé“) podali proti rozsudku městského soudu kasační stížnost
z důvodu uvedeného v §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[9] Stěžovatelé zejména vytýkali městskému soudu, že neshledal nečinnost žalovaného. Dopis
ze dne 19. 1. 2016 podle nich nelze považovat za rozhodnutí, takže žalovaný dosud žádné
rozhodnutí nevydal a jeho nečinnost v tomto směru trvá. Městský soud přitom nebyl oprávněn
dotvářet vůli správního orgánu tam, kde ji správní orgán neprojevil, zvlášť když byl tímto
správním orgánem prezident republiky.
[10] Dále městskému soudu vytýkali aplikaci nepřiléhavé judikatury, podle níž je za rozhodnutí
třeba pokládat i akty učiněné bez patřičné formy. Konkrétně kriticky poukázali na využití
rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 10. 2004, č. j. 6 Ans 1/2003 - 101,
publ. pod č. 652/2005 Sb. NSS; a usnesení Ústavního soudu ze dne 28. 8. 2002,
sp. zn. IV. ÚS 233/02. Podle stěžovatelů se tato judikatura vztahovala na situace, které nebyly
dostatečně hmotněprávně upraveny, zatímco v případě rozhodování o jmenování profesorem
zákon postup žalovaného upravuje a v rámci tohoto rozhodování žalovaný pravidelně dodržuje
formální postup. Rozhodnutí o jmenování profesorem vydávaná žalovaným jsou písemná,
adresovaná budoucím profesorům a žalovaný je zpravidla předává osobně v rámci formálního
aktu jmenování.
[11] Poukázali také na to, že podobně jako v řízení v souběžné věci nejmenování profesorem
doc. Dr. et Ing. J . F., Ph. D. nebyl ani v případě stěžovatele a) dopis ze dne 19. 1. 2016
rozhodnutím, nýbrž toliko sdělením, že ve věci jeho nejmenování profesorem žalovaný již dříve
rozhodl a na tomto svém rozhodnutí trvá. Stěžovatelé tedy trvali na tom, že ani ve věci
jmenování stěžovatele a) profesorem žalovaný dosud žádné rozhodnutí nepřijal. Podle
stěžovatelů se navíc i v případě záporného rozhodování, tedy rozhodování o nejmenování,
má uplatnit kontrasignace ze strany předsedy vlády či jím pověřeného člena vlády, neboť
i rozhodnutí o nejmenování je rozhodnutím ve smyslu čl. 63 odst. 3 Ústavy. Stěžovatelé
polemizovali s názorem městského soudu, že záporné rozhodnutí prezidenta republiky nemůže
být spolupodepsáno předsedou vlády v případě předchozího kladného souhlasu vlády.
Stěžovatelé zdůraznili, že Ústava nevyžaduje předchozí souhlas vlády, a nadto může být
předchozí kladné rozhodnutí vlády revokováno. Bez požadavku kontrasignace by negativní
rozhodnutí žalovaného nebylo nijak omezeno. Takový výklad by ovšem žalovanému dával nijak
nelimitovanou pravomoc. Přitom podle čl. 63 odst. 4 Ústavy za tato rozhodnutí odpovídá vláda
Poslanecké sněmovně, neboť prezident republiky není z výkonu své funkce za tato rozhodnutí
podle čl. 54 odst. 3 Ústavy odpovědný.
[12] Z těchto důvodů stěžovatelé navrhli, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil
a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení.
IV.
[13] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti trval na tom, že jeho dopis ze dne 19. 1. 2016
splňoval parametry rozhodnutí ve smyslu §65 s. ř. s., neboť zakládal, měnil, rušil nebo závazně
určoval práva a povinnosti stěžovatele a). Judikaturu označovanou stěžovateli za nepřiléhavou
označil žalovaný za přiléhavou. Za irelevantní naopak označil argumentaci týkající se souběžně
projednávané věci jiného kandidáta na profesora, neboť co do základu právního posouzení
významného pro závěr o činnosti či nečinnosti správního orgánu jsou tyto právní věci totožné.
Navrhl, aby byla kasační stížnost zamítnuta.
[14] Stěžovatelé zareagovali na vyjádření žalovaného replikou, v níž upozornili na skutečnost,
že ustanovení §73 odst. 4, podle nějž se na jmenování profesorem správní řád nevztahuje, bylo
do zákona o vysokých školách vloženo teprve zákonem č. 137/2016 Sb., jenž nabyl účinnosti
1. 9. 2016 a na řízení o jmenování profesorů zahájené schválením konkrétních kandidátů vládou
dne 8. 4. 2015 jej tedy nelze vztahovat. Krom toho odmítli názor městského soudu v otázce
kontrasignace. Podle jejich názoru městský soud ve snaze najít praktické řešení pro situaci, kdy
prezident republiky nerespektuje zákon, rezignoval na požadavek, že kontrasignaci podléhají
všechna rozhodnutí prezidenta republiky vydaná podle čl. 63 odst. 1 a 2 Ústavy. Tento požadavek
je nicméně odrazem zásady sebeomezení a kooperace, která dopadá na subjekty účastnící
se kontrasignace. Ústava předpokládá, že díky uplatnění těchto zásad dospějí prezident republiky
a vláda, respektive její předseda, ke kompromisu. Nepředpokládá naopak, že by bylo možno
od požadavku kontrasignace ustoupit. Dopis žalovaného ze dne 19. 1. 2016 kontrasignován
nebyl, přitom ústavní požadavek na kontrasignaci jeho rozhodnutí nelze obejít. S poukazem
na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 5. 2006, č. j. 1 Afs 147/2007 - 107
(pozn. soudu: stěžovatelé mají zjevně na mysli rozsudek č. j. 1 Afs 147/2005 - 107), stěžovatelé také
vytkli městskému soudu, že svým rozhodnutím akceptoval, že správní orgán může vyhotovit
„potvrzení“ o výsledku své rozhodovací činnosti a ponechat na náhodě, zda se tento vzkaz
dostane do dispozice účastníka řízení.
V.
[15] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[16] Kasační stížnost není důvodná.
V.A
[17] Nejvyšší správní soud vychází stejně jako městský soud ze základního východiska,
že v demokratickém právním státě lze veškerou veřejnou moc uplatňovat jen v případech,
v mezích a způsoby, které stanoví zákon. Tato ústavní zásada vyjádřená v čl. 2 odst. 3 Ústavy
dopadá na prezidenta republiky jako na jakýkoli jiný státní orgán. Skutečnost, že prezident
republiky podle čl. 54 odst. 3 Ústavy není z výkonu své funkce osobně odpovědný, tak obecně
nebrání správním soudům, aby přezkoumávaly zákonnost úkonů prezidenta republiky při výkonu
veřejné správy, kterými zasahuje do práv a povinností osob. Ani Nejvyšší správní soud nepokládá
možnost správního přezkumu jeho rozhodování o jmenování či nejmenování profesorů
za nepřípustné zasahování moci soudní do moci výkonné, jako to ve vztahu ke jmenování soudců
uvedl již v rozsudku ze dne 27. 4. 2006, č. j. 4 Aps 3/2005 - 35, publ. pod č. 905/2006 Sb. NSS,
a zejména v rozsudku ze dne 21. 5. 2008, č. j. 4 Ans 9/2007 - 197, č. 1717/2008 Sb. NSS, jehož
právní věta III zní: „Prezident republiky je orgánem moci výkonné. I na jeho počínání se tudíž beze zbytku
vztahuje striktní požadavek uplatňování státní moci jen v případech stanovených zákonem a v jeho mezích
(čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, respektive čl. 2 odst. 3 Ústavy). Prezident republiky při
jmenování soudců realizuje úvahu svěřenou mu zákonem, která musí zůstat v zákonných mezích. Je vázán
co do počtu a obsahu zákonných podmínek a není oprávněn stanovit podmínky vlastní, které by nebyly obsaženy
v zákoně samotném. Stejně tak není oprávněn od některé ze zákonných podmínek odhlédnout a jmenovat
kandidáta, který by některou z těchto podmínek nesplňoval. Pokud se prezident republiky rozhodne kandidáta
navrženého vládou nejmenovat, pak je povinen jasně a srozumitelně odůvodnit, proč jeho jmenování odmítl.“
[18] V případě jmenování profesorů jde o kompetenci, která prezidentu republiky vyplývá
ve smyslu čl. 63 odst. 2 Ústavy toliko ze zákona, konkrétně z §73 zákona o vysokých školách.
Ten ovšem v rozhodné době stanovoval pouze to, že „[p]rofesora pro určitý obor jmenuje prezident
republiky na návrh vědecké rady vysoké školy podaný prostřednictvím ministra.“ Naopak postup vysoké
školy před zasláním jejího návrhu prezidentu republiky prostřednictvím ministra školství, mládeže
a tělovýchovy byl poměrně podrobně upraven v §74 zákona o vysokých školách, z nějž ovšem
na postup žalovaného dopadal pouze odst. 7 zakotvující (a to již před účinností zákona
č. 137/2016 Sb., na nějž upozornili stěžovatelé ve své replice), že „[n]a řízení ke jmenování profesorem
se nevztahují obecné předpisy o správním řízení“, čímž byl již tehdy zjevně míněn správní řád. Zákonná
úprava postupu žalovaného tedy byla velmi kusá, nijak nevymezující proceduru jmenování,
tím méně proceduru, kterou by mohl prezident republiky jmenování profesora odmítnout.
Z ústavního pořádku na tuto proceduru dopadal zejména čl. 63 odst. 3 Ústavy, který podmiňuje
zákonnou kompetenci jmenovat profesory kontrasignací předsedy vlády či jím pověřeného člena
vlády, z hlediska obsahu rozhodování pak toliko obecné principy dopadající na všechny orgány
demokratického právního státu, tedy zejména vázanost zákonem a zákaz diskriminace či libovůle
(viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 4. 2005, č. j. 2 Ans 1/2005 - 57,
publ. pod č. 605/2005 Sb. NSS, či usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 23. 3. 2005, č. j. 6 A 25/2002 - 42, publ. pod č. 906/2006 Sb. NSS).
V.B
[19] Předmětem žaloby nebyla samotná správnost postupu žalovaného a jeho výsledku, nýbrž
jeho tvrzená nečinnost. Nečinnost je v judikatuře setrvale definována jako stav, kdy nebylo
vydáno rozhodnutí ve smyslu §65 s. ř. s. V rozsudku ze dne 30. 6. 2009, č. j. 4 Ans 3/2009 - 76,
Nejvyšší správní soud jasně konstatoval, že podmínky řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti
správního orgánu chybí i v případech, kdy již učiněný úkon správního orgánu nemá formální
znaky rozhodnutí, nicméně podle svého obsahu nepochybně představuje rozhodnutí
v materiálním smyslu. Vydání takového formálně nedokonalého rozhodnutí lze tedy napadnout
jedině žalobou proti rozhodnutí podle §65 s. ř. s., nikoli žalobou proti „nečinnosti“ podle
§79 s. ř. s.
[20] Souhrnně se ke vztahu mezi jednotlivými žalobními typy vyjádřil Nejvyšší správní
soud v usnesení rozšířeného senátu ze dne 16. 11. 2010, č. j. 7 Aps 3/2008 - 98,
publ. pod č. 2206/2011 Sb. NSS, kde konstatoval, že ústřední roli v systému žalob podle s. ř. s.
hraje právě žaloba proti rozhodnutí správního orgánu podle §65 a násl. s. ř. s. Nečinnostní
žaloba (§79 a násl. s. ř. s.) a zásahová žaloba (§82 a násl. s. ř. s.) pak hrají pouze roli pomocného
prostředku ochrany a doplňku tam, kam ochrana podle §65 a násl. s. ř. s. nedosáhne. Ve vztahu
k nečinnostní žalobě pak v bodě 21 doplnil: „Nečinnostní žaloba je ve vztahu k žalobě proti rozhodnutí
správního orgánu svým způsobem přípravným a pomocným prostředkem. Jejím účelem je umožnit, aby soud
přinutil správní orgán vydat rozhodnutí (ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s.) ve věci samé a také případně osvědčení.
V řízení o nečinnostní žalobě soud zjistí, zda je správní orgán povinen vydat určitý akt z výše uvedené množiny
taxativně vymezených aktů, jak jsou uvedeny v §79 odst. 1 s. ř. s. Pokud shledá, že tomu tak je, uloží
správnímu orgánu takový akt vydat. Jedná-li se o akt přezkoumatelný na základě žaloby proti rozhodnutí
správního orgánu, soud správnímu orgánu neuloží, jaký obsah má dotyčný akt mít, nýbrž toliko povinnost
jej vydat. Obsahová stránka takového aktu pak může být přezkoumána poté, co bude vydán, v případném
následném řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu.“
[21] Žaloba na nečinnost tedy nemůže být důvodná, pokud je vydáno rozhodnutí ve smyslu
§65 s. ř. s., jak plyne i z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 10. 2004,
č. j. 6 Ans 1/2003 - 101, publ. pod č. 652/2005 Sb. NSS. Podle něj přitom není rozhodné
formální označení aktu, nýbrž skutečnost, zda se materiálně jedná o rozhodnutí ve věci samé
nebo osvědčení, jehož vydání se žalobce domáhá. Skutečnost, zda byly naplněny formální
požadavky rozhodnutí, tedy není podstatná pro posouzení, zda zde nečinnost je či není. I podle
rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 7. 2008, č. j. 1 Ans 5/2008 - 104, je z hlediska
žalobních typů nutno úkon orgánu veřejné moci posuzovat podle jeho obsahu, nikoli podle
formy, neboť i neformální přípis může být podle §65 s. ř. s. rozhodnutím v materiálním smyslu.
[22] Pro posouzení důvodnosti žaloby na nečinnost není relevantní ani to, zda bylo vydané
rozhodnutí následně doručeno tomu, kdo byl jeho důsledky dotčen, neboť chyba v doručení již
nemůže založit nečinnost, nýbrž jedině nezákonný zásah. V rozsudku ze dne 25. 6. 2015,
č. j. 2 As 190/2014 - 52, publ. pod č. 3289/2015 Sb. NSS, k tomu Nejvyšší správní soud uvedl:
„(Ne)doručení rozhodnutí o odvolání jednomu z účastníků řízení není pouhým procesním úkonem technicky
zajišťujícím průběh řízení. Lze tedy proti němu brojit zásahovou žalobou podle §82 a násl. s. ř. s.“
[23] Lze tudíž shrnout, že nečinnost by mohl městský soud shledat ve světle právě
rekapitulované judikatury pouze tehdy, pokud by žalovaný skutečně zůstal nečinným, tedy
nevydal žádné rozhodnutí ve smyslu §65 s. ř. s., ať už formálně bezvadné či vadné, ať řádně
doručené či nikoli.
V.C
[24] Předmětem nyní projednávaného sporu o tvrzené nečinnosti při jmenování stěžovatele a)
profesorem tedy nebyla a nemohla být otázka, zda žalovaný stěžovatele a) profesorem jmenovat
měl či neměl a jak mělo formálně vypadat rozhodnutí o případném nejmenování, neboť takové
otázky by mohly být pouze předmětem řízení podle §65 a násl. s. ř. s., které však bylo samostatně
projednáváno městským soudem (pod sp. zn. 10 A 174/2016) a nyní je kasační stížnost proti
odmítavému usnesení v této věci ze dne 14. 10. 2016 projednávána Nejvyšším správním soudem
(pod sp. zn. 1 As 288/2016). Stejně tak z výše uvedených důvodů nepříslušelo Nejvyššímu
správnímu soudu ani předtím městskému soudu v řízení podle §79 s. ř. s. hodnotit, zda bylo
předmětné rozhodnutí doručeno tomu, komu doručeno být mělo, neboť to by mohlo být jedině
předmětem řízení podle §82 a násl. s. ř. s.
[25] Městský soud se tedy správně soustředil pouze na otázku, zda byl žalovaný nečinný.
Shledal přitom, že nečinný nebyl. S tímto závěrem se ztotožňuje i Nejvyšší správní soud.
Jak již bylo uvedeno výše, dne 6. 5. 2015 zveřejnil žalovaný na svých webových stránkách
tiskovou zprávu nazvanou „Rozhodnutí prezidenta republiky nejmenovat tři profesory“ s následujícím
zněním: „Prezidenta republiky vedly k odmítnutí jmenovat tři profesory mimořádně závažné důvody: (…) 3)
V případě doc. RNDr. I. O., CSc. jde o informace týkající se jeho spolupráce s centrálním útvarem Státní
bezpečnosti – Vojenskou kontrarozvědkou, v letech 1984 – 1989. Spolupráce se doc. O. týkala jako záložního
důstojníka Vojenské kontrarozvědky a spolupracovníka poskytujícího Státní bezpečnosti takzvanou ‚krycí
adresu‘, na kterou si Stb. nechala zasílat utajovaně korespondenci ze zahraničí.“ Obdobnou zprávu poté
žalovaný zveřejnil na svých webových stránkách také dne 28. 5. 2015 poté, co přijal ministra
školství, mládeže a tělovýchovy, rektora Univerzity Karlovy v Praze a rektorku Vysoké školy
ekonomické, které seznámil s důvody, které ho vedly k odmítnutí jmenování vysokoškolským
profesorem u tří navržených kandidátů, včetně stěžovatele a). V dopise ze dne 19. 1. 2016, který
byl doručen Ministerstvu školství, mládeže a tělovýchovy dne 21. 1. 2016, pak žalovaný uvedl
následující: „Vážená paní ministryně, tímto dopisem potvrzuji své rozhodnutí nejmenovat tyto tři kandidáty
profesory vysokých škol:
doc. PhDr. J. E., CSc.
doc. Dr. et Ing. J. F., Ph.D.
doc. RNDr. I. O.l, CSc.
Důvody, které mne vedly k tomu, že jsem se neztotožnil s návrhem vědeckých a uměleckých rad vysokých škol
jmenovat tři výše uvedené profesory vysokých škol, byly veřejně publikovány na oficiálních webových stránkách
www.hrad.cz, a to dne 28. května 2015: https://www.hrad.cz/cs/pro-media/tiskove-zpravy/aktualni-tiskove-
zpravy/prezident-republiky-se-rozhodl-nejmenovat-tri-profesory-11098.“
[26] Z výše uvedeného tedy vyplývá, že žalovaný nebyl ve věci návrhu na jmenování nečinný,
jak správně konstatoval městský soud. Lze si sice klást otázku, zda svému rozhodnutí neměl
dát formálnější podobu, nicméně takovou otázku nebylo namístě řešit v řízení o nečinnosti.
Judikatura totiž pro účely posouzení, zda bylo či nebylo vydáno „rozhodnutí“ ve smyslu
§65 s. ř. s., považuje za rozhodnutí i akty, které nejsou formálně označeny jako rozhodnutí.
[27] K takovému názoru se přiklonil i Ústavní soud, a to v usnesení ze dne 28. 2. 2002,
sp. zn. IV. ÚS 233/02: „Při posuzování otázky, zda v konkrétní věci bylo či nebylo vydáno ‚pravomocné
rozhodnutí‘ (tj. právní akt složený - v klasické podobě - z výrokové části, odůvodnění a poučení o opravném
prostředku), Ústavní soud vycházel z toho, že pojem ‚rozhodnutí‘ je označením technickým a že je třeba k němu
vždy přistupovat z hlediska jeho obsahu a nikoliv formy. Není rozhodující, jak správní orgán svůj akt označil
nebo případně věc vyřídil toliko neformálním přípisem (či formálně nedokonalým rozhodnutím,
např. bez odůvodnění či poučení o opravném prostředku) v domnění, že není jeho povinností vydat rozhodnutí
v určité procesní formě. Takový akt může být podroben rovněž soudnímu přezkumu, i když jeho tvorba případně
neproběhla předpokládanou zákonnou procedurou, neboť právě tato skutečnost může vést ke zrušení takového
‚rozhodnutí‘.“ Odkaz městského soudu na citované usnesení Ústavního soudu týkající se vydávání
„rozhodnutí“ správním orgánem, který se domnívá, že není při jeho přijetí vázán jasnou procesní
formou, je i podle názoru Nejvyššího správního soudu zcela přiléhavý.
[28] Stejně tak je správný i odkaz městského soudu na právní názor vyjádřený
v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 10. 2004, č. j. 6 Ans 1/2003 - 101,
publ. pod č. 652/2005 Sb. NSS. I ten se totiž týkal právě vydávání „rozhodnutí“ v případě
chybějící podrobnější hmotněprávní úpravy, a to konkrétně vyřazení občana z evidence uchazečů
o zaměstnání. K němu zdejší soud v reakci na kasační stížnost žalovaného Úřadu práce
v Teplicích uvedl: „Ač stěžovatel disponoval obecně příslušností vydat rozhodnutí o vyřazení uchazeče
z evidence, v konkrétní situaci, která nastala v posuzovaném případě, k tomu neměl hmotněprávní úpravu,
o niž by své rozhodnutí opřel. Přesto vydal akt, jenž - přestože nesplňoval formální požadavky kladené na správní
rozhodnutí - zasáhl žalobcova práva. Žaloba na nečinnost správního orgánu nemůže být za této právní situace
úspěšná (správní akt byl žalovaným vydán, byť se tak formálně nepředstavoval).“
[29] Do této judikatury plně zapadá i rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
24. 5. 2006, č. j. 1 Afs 147/2005 - 107, publ. pod č. 923/2006 Sb. NSS, na nějž upozornili
stěžovatelé v replice k vyjádření žalovaného. Nejvyšší správní soud v něm totiž připustil věcný
přezkum neformálního přípisu Ministerstva financí, které jím sdělilo politické straně,
že jí nevyplatí příspěvek na činnost. Podle Nejvyššího správního soudu byl i takový přípis
faktickým negativním správním rozhodnutím ve smyslu §65 s. ř. s., jak plynulo z předchozí
judikatury i literatury: „V této souvislosti je vhodné připomenout ustálenou judikaturu správních soudů
i Ústavního soudu, stejně jako náhled doktrinální, podle níž pojem ‚rozhodnutí‘ je označením technickým
a je nutno k němu vždy přistupovat z hlediska jeho obsahu, a nikoliv formy. ‚Nevadí, že správní orgán popřípadě
vyřídil věc toliko neformálním přípisem (či formálně nedokonalým rozhodnutím bez odůvodnění či poučení
o opravném prostředku) v domnění, že není jeho povinností vydat rozhodnutí v určité procesní formě. Stejně
tak může být akt podroben soudnímu přezkumu, i když jeho tvorba případně vůbec neproběhla předpokládanou
zákonnou procedurou.‘ (Bureš - Drápal - Mazanec: Občanský soudní řád. Komentář. 5. vydání, C. H. Beck,
Praha 2001, str. 1041 - 1042). Není tedy podstatné, jak je příslušné rozhodnutí označeno (rozhodnutí,
usnesení, rozsudek, jmenování, výměr, příkaz atd.), nýbrž skutečnost, že orgán veřejné moci tímto svým aktem
autoritativně a pravomocně zasáhl do právní sféry navrhovatele, tj. tímto rozhodnutím došlo ke vzniku, změně
nebo zániku oprávnění a povinností fyzické nebo právnické osoby.‘ (Srov. např. usnesení Ústavního soudu sp. zn.
III. ÚS 16/96, in: Sb. ÚS, sv. 7, str. 327 a 328, z novější judikatury obdobně usnesení sp. zn. IV. ÚS
233/02, Sb. ÚS, sv. 27, str. 337 a násl.). Lze tedy učinit závěr, že pojem ‚rozhodnutí‘ je třeba chápat jako
jakýkoliv individuální právní akt vydaný orgánem veřejné moci z pozice jeho vrchnostenského postavení. Námitky
stěžovatele, že předmětná rozhodnutí neměla příslušnou formu a nebyla vydána v žádném procesu, se v tomto světle
jeví jako zcela liché. Proti nim lze dokonce namítnout, že potřeba soudního přezkumu faktických správních
rozhodnutí je ještě intenzivnější právě tam, kde správní orgán nepostupuje předem stanoveným a předvídatelným
způsobem podle příslušného procesního předpisu.“
[30] Obecně se pak již v usnesení ze dne 22. 5. 2003, č. j. 6 A 95/2002 - 26,
publ. pod č. 12/2003 Sb. NSS, Nejvyšší správní soud jasně přiklonil k materiálnímu pojetí pojmu
„rozhodnutí“ ve smyslu §65 s. ř. s., které pak potvrdil v řadě dalších rozhodnutí. Například
v usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 3. 2005,
č. j. 6 A 25/2002 - 42, publ. pod č. 906/2006 Sb. NSS, uvedl: „Pojem rozhodnutí vymezuje pro řízení
o žalobě §65 odst. 1 s. ř. s., podle něhož se jedná o úkon správního orgánu [viz §4 odst. 1 písm. a) s. ř. s.],
jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva nebo povinnosti žalobce. Rozhodnutí je tedy vymezeno
materiálními znaky; je proto nevýznamné, zda je úkon správního orgánu jako rozhodnutí výslovně označen
a zda má zákonem předepsanou formu či nikoliv (posléze uvedená otázka je relevantní až při posuzování
merita).“ Toto materiální pojetí sice mírně korigoval ve výše citovaném usnesení rozšířeného
senátu ze dne 16. 11. 2010, č. j. 7 Aps 3/2008 - 98, či v usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 18. 9. 2012, č. j. 2 As 86/2010 - 76, publ. pod č. 2725/2013 Sb. NSS.
V následném usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 8. 2014,
č. j. 6 As 68/2012 - 47, publ. pod č. 3104/2014 Sb. NSS, bod 39, ovšem tyto přístupy vyjádřené
v různých rozhodnutích rozšířeného senátu shrnul tak, že za rozhodnutí ve smyslu §65 s. ř. s.
je třeba pokládat vrchnostenský akt, mající konkrétního individualizovaného adresáta, jemuž
tento úkon zakládá, mění, ruší nebo závazně určuje konkrétní práva, byl vydán v řízení
upraveném právními předpisy správním orgánem v mezích jeho zákonem stanovené pravomoci
a byl vyjádřen navenek.
[31] Všechny tyto náležitosti dopis žalovaného ze dne 19. 1. 2016 splňuje. V předmětném
dopise je jasně vyjádřený projev vůle žalovaného, totiž vůle nejmenovat stěžovatele a)
profesorem, přičemž byl adresován ministryni školství, mládeže a tělovýchovy, tedy tomu, komu
podle zákona o vysokých školách přísluší předat prezidentu republiky návrh na jmenování
profesorů.
[32] Skutečnost, že byl adresován právě jí, a nikoli přímo stěžovatelům, nic nemění
na skutečnosti, že nejpozději tímto dopisem byla nečinnost žalovaného ukončena. Šlo naopak
do určité míry o přirozený důsledek toho, že právě ministr školství, mládeže a tělovýchovy
prezidentovi republiky předkládá návrhy vysokých škol na jmenování profesorů a funguje
zde tedy jako zprostředkovatel mezi vysokými školami, prezidentem republiky a vládou, jejímuž
předsedovi nebo pověřenému členovi přísluší kontrasignace prezidentova rozhodnutí. Není tedy
překvapivé, že stejně jako byl žalovanému předán návrh na jmenování stěžovatele a) profesorem
prostřednictvím ministra školství, mládeže a tělovýchovy, je jeho prostřednictvím v opačném
směru sdělována i odmítavá reakce žalovaného. Nejvyššímu správnímu soudu není známo,
zda ministryně školství, mládeže a tělovýchovy tento dopis žalovaného již postoupila dále
stěžovatelům a v jaké formě. Tato skutečnost je však podle judikatury Nejvyššího správního
soudu podstatná zejména pro případné řízení o nezákonném zásahu spočívajícím v nedoručení
tohoto rozhodnutí (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 6. 2015,
č. j. 2 As 190/2014 - 52, publ. pod č. 3289/2015 Sb. NSS), nikoli pro řízení o nečinnosti
žalovaného. Doručení rozhodnutí do dispozice účastníka řízení tedy není „ponecháno náhodě“,
jak stěžovatelé uváděli v replice k vyjádření žalovaného, nýbrž je samostatně podrobeno
soudnímu přezkumu, ovšem podle jiných ustanovení s. ř. s. Námitky stěžovatelů ohledně toho,
že dopis nebyl adresován jim, tedy nic nemění na správnosti závěru městského soudu, že v době
jeho rozhodování žalovaný nebyl nečinný.
[33] Stejně tak by na správnosti tohoto závěru nic nezměnilo ani, kdyby dopis žalovaného
ze dne 19. 1. 2016 nebyl „rozhodnutím“, nýbrž toliko „sdělením“ potvrzujícím dřívější
rozhodnutí žalovaného, jak stěžovatelé namítali. I v takovém případě by totiž platilo, že žalovaný
vydal „rozhodnutí“, a tedy není nečinný. Stěžovateli v této souvislosti zmiňovaný postup
žalovaného ve věci jmenování doc. Dr. et Ing. J. F., Ph. D. profesorem je přitom irelevantní pro
nyní projednávanou věc, která se týká výhradně tvrzené nečinnosti při jmenování stěžovatele a).
[34] Stěžovatelé také tvrdili, že procedura nejmenování profesora by měla formou odpovídat
proceduře jmenování, přičemž při rozhodování o jmenování profesorů žalovaný „pravidelně
dodržuje formální postup.“ Z této skutečnosti ovšem pro otázku tvrzené nečinnosti žalovaného nic
nevyplývá. Z ničeho totiž nelze dovozovat, že pokud prezident republiky postupuje při odmítnutí
jmenování profesora jinak, než by postupoval v případě rozhodnutí o jmenování, pak nedospěl
k „rozhodnutí“ ve smyslu §65 s. ř. s. Není ostatně zjevné, z čeho stěžovatelé dovozují,
že by rozhodnutí o nejmenování profesorem mělo mít stejnou formu jako rozhodnutí
o jmenování, jinak by je stěžovatelé pokládali za neexistující. Je zcela pochopitelné a vhodné,
že je jmenování profesorem pravidelně uskutečňováno jako slavnostní akt, jak odpovídá
společenské prestiži této akademické hodnosti. Nejvyšší správní soud z výše uvedených důvodů
v řízení o nečinnosti nepředjímá, jakou formu by správně mělo mít rozhodnutí o nejmenování
profesorem, není však patrné, proč by mělo mít automaticky podobně slavnostní, oficiální
a trvanlivou podobu jako rozhodnutí o jmenování profesorem.
V.D
[35] Stěžovatelé dále namítali, že zde žádné negativní rozhodnutí ve smyslu §65 s. ř. s.
o nejmenování stěžovatele a) profesorem není, neboť takové rozhodnutí nebylo
kontrasignováno. Požadavek kontrasignace dále zdůraznili a rozpracovali v replice k vyjádření
žalovaného.
[36] Požadavkem kontrasignace, tedy spolupodpisu předsedy vlády nebo jím pověřeného člena
vlády, podmiňuje čl. 63 odst. 3 Ústavy platnost těch aktů prezidenta, které jsou vyjmenovány
v odst. 1, a dále těch, které jsou ve smyslu odst. 2 zakotveny pouze v zákoně, včetně kompetence
jmenovat profesory podle §73 zákona o vysokých školách. Není tedy pochyb o tom, že pro
rozhodnutí o jmenování profesora je kontrasignace nutná. K odmítnutí takovou pravomoc
vykonat však z níže uvedených důvodů kontrasignace potřebná není.
[37] Kontrasignace je tradičně považována za prostředek zajišťující, že se na akty prezidenta,
který podle čl. 54 odst. 3 Ústavy není z výkonu své funkce odpovědný, bude vztahovat
ústavněpolitická odpovědnost vlády vůči parlamentu. Kontrasignace je tedy „důsledek parlamentní
formy vlády, ze které vyplývá požadavek, aby byla státní moc vykonávána orgány odpovědnými parlamentu“
(Herc, T. In Rychetský, P. a kol. Ústava České republiky, ústavní zákon o bezpečnosti České republiky:
komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2015, s. 636). Kontrasignací je tak podmíněn pouze výkon
pravomoci prezidenta, nikoli rozhodnutí prezidenta svou pravomoc nevykonat. Jakkoli totiž
odmítnutím prezidenta vykonat pravomoc mohou být zasažena legitimní očekávání toho, kdo
na základě předchozího postupu ostatních orgánů očekával, že vůči němu prezident svou
pravomoc uplatní (na čemž Nejvyšší správní soud založil v rozsudku č. j. 4 Ans 9/2007 - 197
nutnost podrobit rozhodnutí o nejmenování justičních čekatelů soudnímu přezkumu),
je to teprve samotné vykonání jeho pravomoci v podobě jmenování, kterým vznikají zásadní
a trvalé důsledky, za něž podle ústavodárce je třeba nést ústavněpolitickou odpovědnost.
Z povahy parlamentní republiky je tímto nositelem odpovědnosti nikoli neodpovědný prezident,
ale vláda, jež je odpovědná Poslanecké sněmovně. I komentářová literatura přitom dospívá
k závěru, že kontrasignaci podléhá pouze výkon pravomoci, kterým se mění nebo potvrzuje
právní stav (Vyhnánek, L. In Bahýľová, L. a kol. Ústava České republiky: komentář. Praha: Linde,
2010, s. 780).
[38] Jinak řečeno, teprve tím, že prezident vykoná své pravomoci podle čl. 63 Ústavy, tedy
například sjedná či ratifikuje mezinárodní smlouvu, pověří či odvolá vedoucího zastupitelské
mise, vyhlásí volby do některé komory Parlamentu, udělí amnestii či jmenuje generály, soudce
či profesory, vyvolá natolik závažné důsledky nejen v právech a povinnostech dotčených osob,
ale i ve fungování právního a politického systému republiky a jejích orgánů či v jejích
mezinárodních vztazích, že je potřeba, aby za tento výkon jeho pravomoci nesla vláda
ústavněpolitickou odpovědnost. Prezidentovo rozhodnutí nevykonat tyto jeho pravomoci naopak
sice může být vnímáno úkorně těmi, kteří očekávali, že je vykoná, obvykle však nevyvolává
zásadní ústavněpolitické důsledky, s nimiž by musela být svázána odpovědnost vlády [takové
závažné důsledky by sice mohlo mít například rozhodnutí prezidenta republiky nevypsat
v řádném termínu volby, jak mu přikazuje čl. 63 odst. 1 písm. f) Ústavy, i zde je však
kontrasignace z povahy věci vyloučená, neboť nelze spolupodepsat prosté nekonání].
Rozhodnutí prezidenta republiky nevykonat své pravomoci vyjmenované v čl. 63 odst. 1 a 2
Ústavy, včetně rozhodnutí nejmenovat profesorem osobu navrženou na jmenování příslušnou
vysokou školou, tedy nepodléhá kontrasignaci předsedy vlády nebo jím pověřeného člena vlády.
[39] Nelze ostatně přehlédnout ani praktické problémy, k nimž by nutně vedla opačná
odpověď, kterou prosazují stěžovatelé. Znamenala by totiž, že by prezident republiky a vláda
museli vždy najít shodu buď na pozitivním rozhodnutí směřujícím k vykonání kontrasignované
pravomoci, nebo na negativním rozhodnutí, jímž by prezident republiky ve shodě s vládou výkon
této pravomoci odmítl, například v podobě nejmenování profesora. Takový výklad by bez
zřejmého důvodu zvyšoval možnost neshod a „patových situací“ v případě, že by vláda projevila
předběžně vůli kontrasignovat rozhodnutí prezidenta o jmenování profesorem, zatímco prezident
republiky by se následně jako v nyní posuzovaném případě rozhodl tuto kompetenci nevykonat.
V parlamentní republice s přímo voleným prezidentem přitom není mezi prezidentem
odvozujícím se přímo od lidu a vládou politicky odpovědnou Poslanecké sněmovně arbitr,
který by takové neshody mohl řešit, takže trvání stěžovatelů na tom, že se vláda a přímo volený
prezident republiky musejí vždy shodnout buď na vykonání, nebo na nevykonání kompetence,
by vedlo k neřešitelným situacím.
[40] Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že rozhodnutí nevykonat kontrasignovanou
kompetenci nevyžaduje samo kontrasignaci. Pokud tedy vláda projeví vůli kontrasignovat
rozhodnutí prezidenta republiky o jmenování navržených profesorů a prezident republiky
následně rozhodne, že konkrétního navrženého profesora nejmenuje, pak nedojde ke jmenování
profesorem. Takové negativní rozhodnutí je rozhodnutím ve smyslu §65 s. ř. s., aniž by i ono
muselo být kontrasignováno předsedou vlády nebo jím pověřeným členem vlády. Ani tato kasační
námitka tedy není důvodná.
VI.
[41] Ze shora uvedených důvodů Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost jako
nedůvodnou (§110 odst. 1 věta druhá s. ř. s.).
[42] Soud rozhodl o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti podle §60 odst. 1 věty první
s. ř. s. za použití §120 s. ř. s. Stěžovatelé nebyli v řízení o kasační stížnosti úspěšní, proto nemají
právo na náhradu nákladů řízení. Ve věci procesně plně úspěšný žalovaný uplatňuje náklady
v podobě nákladů na právní zastoupení. Jak ovšem setrvale dovozuje judikatura správních soudů
(srov. zejména rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 4. 2007, č. j. 6 As 40/2006 - 87,
publ. pod č. 1260/2007 Sb. NSS, a usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 31. 3. 2015, č. j. 7 Afs 11/2014 - 47, publ. pod č. 3228/2015 Sb. NSS), náklady na právní
zastoupení v případě státního orgánu zásadně nepředstavují účelně vynaložené náklady ve smyslu
§57 odst. 1 s. ř. s. Soud proto rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů
řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 2. března 2017
JUDr. Tomáš Foltas
předseda senátu