ECLI:CZ:NSS:2016:7.AS.254.2015:30
sp. zn. 7 As 254/2015 - 30
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Tomáše Foltase a JUDr. Jaroslava Hubáčka v právní věci žalobce: K. K.,
zastoupený Mgr. Jaroslavem Topolem, advokátem se sídlem Na Zlatnici 301/2, Praha 4,
proti žalovanému: Krajský úřad Olomouckého kraje, se sídlem Jeremenkova 40a, Olomouc,
v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě – pobočka v
Olomouci ze dne 31. 8. 2015, č. j. 72 A 37/2014 - 33,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Ostravě – pobočka v Olomouci ze dne 31. 8. 2015,
č. j. 72 A 37/2014 - 33, se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Rozsudkem Krajského soudu v Ostravě – pobočka v Olomouci ze dne 31. 8. 2015,
č. j. 72 A 37/2014 - 33, byla zamítnuta žaloba, kterou se žalobce (dále jen „stěžovatel“) domáhal
zrušení rozhodnutí Krajského úřadu Olomouckého kraje (dále jen „krajský úřad“) ze dne
16. 9. 2014, č. j. KUOK 84301/2014, jímž bylo jako opožděné zamítnuto stěžovatelovo odvolání
a potvrzeno rozhodnutí Magistrátu města Olomouce (dále jen „správní orgán I. stupně“) ze dne
3. 7. 2014, č. j. SMOL/143644/2014/OARMV/DPD/Kas, kterým byl stěžovatel uznán vinným
ze spáchání přestupku, kterého se dopustil tím, že dne 15. 2. 2014 v 16:50 h neoprávněně vjel
motorovým vozidlem na Horní náměstí v Olomouci, čímž nerespektoval svislou dopravní značku
IP 27a „Pěší zóna“ s dodatkovým textem „IZS, MMO1, TSMO, MPO, svatby 0-24 h, cyklisté,
TAXI 0-24 h, dopravní obsluha 18-10 h, potraviny 12-14h“.
V odůvodnění rozsudku krajský soud dospěl k závěru, že v daném případě došlo
ke zneužití práva, v důsledku čehož je nutno přisvědčit krajskému úřadu, že odvolání bylo
podáno opožděně. Krajský soud uvedl, že ze správního spisu zjistil, že stěžovatele ve správním
řízení zastupoval zmocněnec P. K., který podal dne 9. 5. 2014 jménem stěžovatele odpor proti
příkazu ze dne 22. 4. 2014, kterým byl stěžovatel uznán vinným ze spáchání přestupku. Součástí
odporu byla plná moc podepsaná stěžovatelem pro zastupování v plném rozsahu a žádost
zmocněnce o doručování písemností na e-mailovou adresu „X“. Předvolání k ústnímu jednání
převzal stěžovatel dne 5. 6. 2014 a jeho zmocněnci bylo doručeno v souladu s ust. §24 odst. 1
zákona č. 500/2004 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“) fikcí dne 16. 6.
2014, čemuž předcházelo vypravení předvolání e-mailem na adresu „X“ dne 27. 5. 2014.
Rozhodnutí o přestupku bylo poté doručeno zmocněnci stěžovatele opět fikcí dne 17. 7. 2014 na
adresu uvedenou v informačním systému evidence obyvatel, přičemž mu bylo doručováno také
na e-mailovou adresu „X“. Dne 1. 9. 2014 podal zmocněnec stěžovatele prostřednictvím e-mailu
s uznávaným elektronickým podpisem odvolání, které krajský úřad zamítl dne 16. 9. 2014 jako
opožděné. Krajský úřad konstatoval, že správní orgán I. stupně pochybil, když doručoval
zmocněnci na nesprávnou e-mailovou adresu („X“) a nezdůvodnil, proč nedoručoval na e-
mailovou adresu požadovanou („X“), nicméně ze strany zmocněnce stěžovatele došlo ke zneužití
práva. Rozhodnutí správního orgánu I. stupně tak nabylo právní moci dne 2. 8. 2014, když dne 1.
8. 2014 marně uplynula lhůta k podání odvolání. Podle krajského soudu jsou správní orgány
oprávněny posuzovat, zda úkon v řízení (konkrétně zvolení zmocněnce) naplňuje znaky zneužití
práva. Pokud by byl předmětný úkon vyhodnocen jako zneužití práva, způsobilo by to jeho
absolutní neplatnost. Pro řádnou aplikaci institutu zneužití práva je podle krajského soudu nutné
provést objektivní a subjektivní test. Jelikož stěžovatel, resp. jeho zmocněnec, vytvářel situace,
jejichž cílem bylo ztížit či znemožnit doručování jemu určených písemností a které ve svém
souhrnu vytvářejí ucelený komplex procesní obstrukční taktiky známý mnoha správním orgánům
i soudům, dospěl krajský soud k závěru, že objektivní test je naplněn. Záměrem stěžovatele,
jemuž je třeba přičítat jednání zmocněného, bylo dosáhnout svého nepotrestání, tj. aby uplynutím
doby jednoho roku došlo k zániku odpovědnosti za přestupek. I subjektivní test tak je naplněn.
Krajský soud se také ztotožnil s názorem krajského úřadu, že na zvoleného zmocněnce, který
svou funkci nevykonává řádně a vytváří obstrukce, je nutno nahlížet tak, že si stěžovatel žádného
zmocněnce nezvolil. Pokud by měl zmocněnec skutečný zájem o bezproblémové doručování,
nesděloval by správnímu orgánu I. stupně jako doručovací adresu elektronickou adresu
s diakritikou, neboť z jiných správních řízení vedených v květnu 2014 u správního orgánu I.
stupně musel vědět, že doručování na tuto elektronickou adresu obsahující diakritiku není pro
správní orgán I. stupně možné. Proto krajský soud dospěl k závěru, že zmocněnec stěžovatele
podal odvolání proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně dne 1. 9. 2014, tedy po uplynutí
odvolací lhůty, jelikož bylo toto rozhodnutí doručeno stěžovateli fikcí dne 17. 7. 2014 a nabylo
právní moci dne 2. 8. 2014.
Proti tomuto rozsudku podal stěžovatel v zákonné lhůtě kasační stížnost z důvodů
uvedených v ust. §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. V kasační stížnosti namítal, že krajský soud
rozhodoval o jiné právní otázce, než která byla předmětem řízení, jelikož krajský úřad netvrdil,
že by zmocnění P. K. bylo zneužitím práva. Správní soudnictví je ovládáno zásadou dispoziční a
rozsah soudního přezkumu vymezuje žalobce. I pokud by úvaha krajského soudu o zneužití
práva byla správná, muselo by být rozhodnutí krajského úřadu zrušeno, jelikož by doručování
zmocněnci stěžovatele nebylo účinné. Zneužití práva nebylo navíc v průběhu řízení prokázáno.
V projednávané věci totiž správní orgán I. stupně nedoručoval zmocněnci stěžovatele proto, že
by to nepřispělo k urychlení řízení nebo pro objektivní technickou překážku, ale proto, že
chyboval v elektronické adrese, kterou při doručování nesprávně přepsal. Zneužití práva
nepředstavuje ani žádost o doručování na elektronickou adresu s diakritikou. Z této elektronické
adresy zmocněnec stěžovatele běžně se správními orgány komunikuje. Jelikož krajský soud
neprovedl stěžovatelem navrhovaný důkaz výpisem komunikace s jinými správními orgány a
neodůvodnil, proč tento důkaz neprovedl, zatížil svůj rozsudek vadou nepřezkoumatelnosti.
Nepřezkoumatelný je napadený rozsudek také proto, že se v něm krajský soud nevěnoval žalobní
námitce, že odvolání proti rozhodnutí bylo podáno již dne 8. 5. 2014. Z uvedených důvodů
stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil a věc vrátil krajskému
soudu k dalšímu řízení.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v souladu
s ust. §109 odst. 3 a odst. 4 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnil stěžovatel v kasační
stížnosti, přičemž neshledal vady uvedené v odst. 4 citovaného ustanovení, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti.
Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval přezkoumatelností napadeného rozsudku.
Podle konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu je rozsudek nepřezkoumatelný, není-li
z jeho odůvodnění „vůbec zřejmé, jakými úvahami se soud řídil při naplňování zásady volného hodnocení
důkazů či utváření závěru o skutkovém stavu, z jakého důvodu soud nepřistoupil, resp. nepovažoval za důvodnou
právní argumentaci stěžovatele obsaženou v žalobě, a proč soud subsumoval popsaný skutkový stav pod zvolené
právní normy“ (viz rozsudek ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 - 52). Nepřezkoumatelné
je rozhodnutí také v případě „opomene-li krajský soud v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu
přezkoumat jednu ze žalobních námitek“ (viz rozsudek ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 - 73)
a rovněž tehdy, „není-li z odůvodnění napadeného rozsudku krajského soudu zřejmé, proč soud nepovažoval
za důvodnou právní argumentaci účastníka řízení v žalobě a proč žalobní námitky účastníka považuje za liché,
mylné nebo vyvrácené […]. Soud, který se vypořádává s takovou argumentací, ji nemůže jen pro nesprávnost
odmítnout, ale musí také uvést, v čem konkrétně její nesprávnost spočívá“ (rozsudek ze dne 14. 7. 2005,
č. j. 2 Afs 24/2005 - 44). Má-li být rozhodnutí přezkoumatelné, musí z něj být zřejmé,
jaký skutkový stav vzal soud za rozhodný a jak usuzoval o skutečnostech zásadních pro věc,
a to musí být vyjádřeno v odůvodnění rozhodnutí. Pokud rozhodnutí soudu v odůvodnění
nereflektuje na námitky a zásadní argumentaci, o kterou se žaloba opírá, má to za následek jeho
zrušení pro nepřezkoumatelnost. K tomu srv. např. rozsudky ze dne 4. 12. 2003,
č. j. 2 Azs 47/2003 - 130, ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 - 75, ze dne 1. 6. 2005,
č. j. 2 Azs 391/2004 - 62, ze dne 21. 8. 2008, č. j. 7 As 28/2008 - 75 (všechny rozsudky
Nejvyššího správního soudu jsou dostupné na www.nssoud.cz).
Obdobně i Ústavní soud zdůrazňuje, že požadavek kvalitního a vyčerpávajícího
odůvodnění soudního rozhodnutí je jedním z principů představujících neopominutelnou součást
práva na spravedlivý proces a vylučujících libovůli při rozhodování: „z hlediska stanoveného postupu
(čl. 36 odst. 1 Listiny) je požadavek řádného a vyčerpávajícího zdůvodnění rozhodnutí orgánů veřejné moci jednou
ze základních podmínek ústavně souladného rozhodnutí“ [nález ze dne 3. 2. 2000, sp. zn. III. ÚS 103/99,
ze dne 28. 8. 2001, sp. zn. I. ÚS 60/01; všechny citované nálezy Ústavního soudu dostupné
na http://nalus.usoud.cz]. Povinnost řádným a přezkoumatelným způsobem odůvodnit
rozhodnutí soudu „nelze chápat tak, že musí být na každý argument strany podrobně reagováno. Na druhou
stranu, jestliže jsou v projednávané věci vzneseny závažné právní argumenty, je třeba, aby se s nimi soud
vypořádal“ (nález ze dne 17. 12. 2008, sp. zn. I. ÚS 1534/08).
Na nepřezkoumatelnost ve smyslu výše uvedeném poukazoval stěžovatel v kasační
stížnosti, když vytýkal krajskému soudu, že řádně neodůvodnil neprovedení stěžovatelem
navrhovaných důkazů, a dále, že se i přes jeho výslovnou námitku nezabýval tím, zda bylo
odvolání proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně podáno již dne 8. 5. 2014 v rámci odporu
proti příkazu ze dne 22. 4. 2014.
Předně je třeba krajskému soudu vytknout, že se nevypořádal se žalobní námitkou,
ve které stěžovatel uváděl, že odvolání proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně bylo podáno
včas, neboť bylo součástí odporu ze dne 8. 5. 2014. Krajský soud skutečně na tuto žalobní
námitku nijak nereagoval. Z odůvodnění napadeného rozsudku přitom nelze ani dovodit,
že by i tímto úkonem došlo podle krajského soudu ke zneužití práva, neboť krajský soud
dovozoval zneužití práva pouze ve vztahu k volbě zmocněnce. Nejvyšší správní soud tedy shledal
důvodnou stížní námitku poukazující na nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu
z důvodu nevypořádání žalobní námitky poukazující na včasnost podaného odvolání.
Dále stěžovatel v kasační stížnosti vytýkal krajskému soudu, že neprovedl jím navrhované
důkazy, aniž by to řádně odůvodnil. I v tomto ohledu je stížní námitka důvodná. Současná právní
úprava správního soudnictví je založena na principu tzv. plné jurisdikce, jehož naplněním jsou
mimo jiné ust. §52 a §77 odst. 2 s. ř. s . Podle ust. §52 s. ř. s. soud rozhodne, které z navržených
důkazů provede, a může provést i důkazy jiné. Podle ust. §77 odst. 2 s. ř. s. může soud v rámci
dokazování zopakovat nebo doplnit důkazy provedené správním orgánem. Soud jím provedené
důkazy hodnotí jednotlivě i v jejich souhrnu i s důkazy provedenými v řízení před správním
orgánem a ve svém rozhodnutí vyjde ze skutkového a právního stavu takto zjištěného. Soud není
povinen provést důkazy navržené účastníky řízení. Pokud však soud rozhodne, že navržený
důkaz neprovede, musí v rozhodnutí vyložit důvody, které ho k tomu vedly (viz např. rozsudky
Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 7. 2012, č. j. 5 Afs 55/2011 - 195 a ze dne 29. 2. 2012,
č. j. 1 As 16/2012 - 24). Z konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu dále vyplývá,
že „neakceptování návrhu na provedení důkazů lze založit pouze argumentem, podle něhož tvrzená skutečnost,
k jejímuž ověření nebo vyvrácení je důkaz navrhován, nemá relevantní souvislost s předmětem řízení. Dále lze užít
argument, dle kterého důkaz není způsobilý vyvrátit nebo potvrdit tvrzenou skutečnost, tzn. nedisponuje vypovídací
potencí. Odmítnout provedení důkazu lze konečně pro jeho nadbytečnost, a to tehdy, byla-li již skutečnost,
která má být dokazována, v dosavadním řízení bez důvodných pochybností postavena najisto“ (viz rozsudek
ze dne 28. 4. 2005, č. j. 5 Afs 147/2004 - 89). Krajský soud v odůvodnění napadeného rozsudku
nijak nereagoval na stěžovatelovy důkazní návrhy. Pouze se v něm zabýval tím, proč stanovení
elektronické adresy pro doručování a následný postup stěžovatelova zmocněnce, představuje
zneužití práva. Nevyjádřil se však k tomu, zda by výpisem komunikace s jinými správními orgány
bylo možné prokázat možnost komunikovat se stěžovatelem na jím požadované adrese a zda lze
úvahy o zneužití práva aplikovat také v případě, kdy by tato schopnost byla prokázána.
S ohledem na výše uvedené dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost
je důvodná, a proto napadený rozsudek krajského soudu podle ust. §110 odst. 1 věta první s. ř. s.
zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení, ve kterém se bude krajský soud zabývat všemi žalobními
tvrzeními, resp. návrhy na dokazování, neboť ty mají relevanci k otázce včasnosti předmětného
odvolání. Při vypořádávání námitek bude vycházet z judikatury Nejvyššího správního soudu,
která se obdobnými případy opakovaně zabývala.
O kasační stížnosti bylo rozhodnuto bez jednání postupem podle ust. §109 odst. 2 s. ř. s.,
podle něhož o kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud zpravidla bez jednání.
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 11. února 2016
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu