ECLI:CZ:NSS:2017:7.AS.311.2017:39
sp. zn. 7 As 311/2017 - 39
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Davida Hipšra a soudců
JUDr. Pavla Molka a JUDr. Tomáše Foltase v právní věci žalobce: Oživení, o. s., se sídlem
Muchova 232/13, Praha 6, zastoupen Mgr. Pavlem Černohousem, advokátem se sídlem
Lublaňská 398/18, Praha 2, proti žalovanému: OTE, a. s., se sídlem Sokolovská 192/79,
Praha 8, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze
ze dne 7. 9. 2017, č. j. 8 A 215/2016 - 48,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.
[1] Žalobce zaslal žalovanému dne 22. 9. 2016 žádost podle zákona č. 106/1999 Sb.,
o svobodném přístupu k informacím. Požádal v ní o veškeré smlouvy uzavřené mezi žalovaným
a Českomoravskou komoditní burzou Kladno. Žalovaný odpověděl přípisem ze dne 22. 9. 2016,
zn. 2016/O/950, kterým žádost odmítl. Uvedl, že se nepokládá za povinný subjekt ve smyslu
zákona o svobodném přístupu k informacím. Požadované informace byly navíc předmětem
obchodního tajemství, a to jak samotného žalovaného, tak Českomoravské komoditní burzy
Kladno, takže by jejich poskytnutí bylo nepřípustné.
[2] Žalobce podal proti tomuto přípisu odvolání, v němž vyšel z kritérií stanovených v nálezu
Ústavního soudu ze dne 24. 1. 2007, sp. zn. I. ÚS 260/06 (Letiště Praha), z nichž dovodil,
že žalovaný je veřejnou institucí ve smyslu §2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu
k informacím, neboť jde o akciovou společnost, jejímž jediným akcionářem je Česká republika,
která vykonává v žalovaném dohled prostřednictvím Ministerstva průmyslu a obchodu. Podle
zakládajícího právního úkonu byl navíc žalovaný zřízen jako kompetenčně příslušná organizační
složka státu k zajišťování činností operátora trhu s elektřinou, což svědčí o veřejné povaze jeho
účelu. Odvolání posoudilo představenstvo žalovaného a zamítlo jej rozhodnutím ze dne
11. 10. 2016, zn. 2016/O/1005. V něm zopakovalo, že se necítí být povinným subjektem podle
zákona o svobodném přístupu k informacím, nicméně žádost o poskytnutí požadované
informace byla odmítnuta zejména z důvodu ochrany obchodního tajemství ve smyslu §9 téhož
zákona. Navíc s Českomoravskou komoditní burzou Kladno v současnosti žalovaný žádný
smluvní vztah nemá a jediný smluvní vztah, který s ní měl, byla smlouva o spolupráci, jejíž
platnost skončila před více než sedmi lety. Tato smlouva se navíc netýkala používání veřejných
prostředků, takže na ni nedopadala výluka z ochrany obchodního tajemství podle §9 odst. 2
zákona o svobodném přístupu k informacím.
II.
[3] Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce žalobu k Městskému soudu v Praze, v níž
setrval na názoru, že žalovaný je povinným subjektem, a naopak odmítl, že by veškeré informace
obsažené v požadovaných smlouvách mohly mít povahu obchodního tajemství. Městský soud
žalobu zamítl rozsudkem ze dne 7. 9. 2017, č. j. 8 A 215/2016 - 48. Městský soud vyšel
z právního názoru vyjádřeného mezitím v nálezu Ústavního soudu ze dne 20. 6. 2017,
sp. zn. IV. ÚS 1146/16 (ČEZ), podle nějž povinnost poskytovat informace nelze vztahovat
na subjekty soukromého práva, které nemohou být veřejnými institucemi.
[4] Městský soud v Obchodním rejstříku ověřil, že žalovaný, tedy společnost OTE, a. s.,
IČ: 264 63 318, s předmětem podnikání činnost operátora trhu a správa veřejně přístupného
rejstříku obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů, je akciovou společností,
jejímž jediným akcionářem je Česká republika. Je tedy obchodní společností se státní účastí
a závěry uvedeného nálezu na něj lze beze zbytku aplikovat. Stát je sice jediným akcionářem
žalované, ale podle závěru Ústavního soudu bez ohledu na velikost svého podílu v obchodní
společnosti stát pouze vykonává svá práva, jež mu jako jakémukoliv jinému akcionáři přiznávají
předpisy práva soukromého. Žalovanému tedy nelze uložit povinnost, která nemá zákonný
základ, neboť se na něj §2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím vůbec
nevztahuje. Za situace, kdy žalovaný vůbec nebyl povinným subjektem podle zákona
o svobodném přístupu k informacím, nebylo již nutné, aby se městský soud zabýval otázkou
obchodního tajemství.
III.
[5] Žalobce (dále „stěžovatel“) podal proti rozsudku městského soudu kasační stížnost
z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
[6] Stěžovatel trval na tom, že žalovaný naplňuje všech pět znaků veřejné instituce, jak je
vymezuje nález Ústavního soudu ve věci Letiště Praha, a to i při zohlednění nálezu ČEZ. Česká
republika, za kterou jedná Ministerstvo průmyslu a obchodu, je jediným akcionářem žalovaného,
takže v něm zcela chybí soukromý kapitál a není třeba chránit práva soukromých akcionářů,
a naopak je jeho postavení v podstatě stejné jako postavení právnické osoby veřejného práva.
Stěžovatel z nálezu ČEZ dovodil, že za povinný subjekt nelze považovat obchodní společnost
s jakýmkoli podílem soukromého kapitálu, která nevykonává veřejnou moc ve smyslu §2 odst. 2
zákona o svobodném přístupu k informacím. U obchodních společností stoprocentně
vlastněných povinnými subjekty je však i nadále třeba posoudit, zda naplňují znaky veřejné
instituce ve smyslu nálezu ve věci Letiště Praha. Právě takovou společností je dle názoru
stěžovatele i žalovaný.
[7] Výklad městského soudu by naopak vyňal z působnosti zákona o svobodném přístupu
k informacím obrovské množství společností vlastněných státem či územními samosprávami,
které dosavadní judikatura Nejvyššího správního soudu považovala za povinné subjekty podle
zákona o svobodném přístupu k informacím.
[8] Žalovaný navíc plní zásadní veřejnoprávní účel na trhu s energiemi, zatímco účelem
společnosti ČEZ, a. s., jíž se týkal stejnojmenný nález, je pouze dosahování zisku. Žalovaný byl
založen v souvislosti s přijetím zákona č. 458/2000 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu
státní správy v energetických odvětvích a o změně některých zákonů (energetický zákon).
Energetický zákon již od začátku své platnosti předpokládal existenci žalovaného a v §20a
definuje rovněž jeho práva a povinnosti. Žalovaný je navíc držitelem výlučné licence podle §4
odst. 2 písm. c) energetického zákona, která je udělována pro celé území České republiky. Tato
licence je v souladu s §4 odst. 1 písm. b) bod 7 energetického zákona udělována na dobu
neurčitou. Žalovaný má tedy monopol na svou činnost na území České republiky, zákon počítá
s jeho existencí a definuje jeho práva a povinnosti, která jsou nezbytná pro fungování
energetického trhu. Vzhledem k tomu, že žalovaný nepůsobí v tržním prostředí, nemůže ani
případná žádost o informace způsobit jeho oslabení oproti konkurenci a zasáhnout do jeho práv,
jako by tomu mohlo být v případě společnosti ČEZ, a. s.
[9] Z těchto důvodů stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek městského
soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení, popřípadě aby ve smyslu §110 odst. 2 s. ř. s. rozhodl sám.
IV.
[10] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti zdůraznil, že se stěžovatelova argumentace,
podle níž bylo možno i soukromoprávní obchodní společnost pokládat za veřejnou instituci
ve smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím, opírala o rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 16. 3. 2016, č. j. 2 As 155/2015 - 84, publ. pod č. 3405/2016 Sb. NSS, který však
byl v mezidobí zrušen nálezem Ústavního soudu ve věci ČEZ. Jím došlo k novému vyvážení
práva veřejnosti na informace s právem subjektů pohybujících se v tržním prostředí na ochranu
obchodně citlivých skutečností, mezi něž spadá i obsah uzavíraných smluv. Otázku vyvážení
těchto dvou protichůdných principů zejména u obchodních společností s většinovou majetkovou
účastí státu řešil v nedávné době i zákonodárce v rámci novelizace zákona č. 340/2015 Sb.,
o zvláštních podmínkách účinnosti některých smluv, uveřejňování těchto smluv a o registru
smluv (zákon o registru smluv). Podle žalovaného na smlouvy uzavírané nyní subjekty, na které
se obecně vztahuje povinnost zveřejňovat smlouvy v souladu se zákonem o registru smluv, již
nelze uplatňovat rozšiřující výklad zákona o svobodném přístupu k informacím, kterým by se
obcházely výjimky dle zákona o registru smluv. Co se týče starších smluv, tedy smluv uzavřených
před účinností zákona o registru smluv, neexistuje podle žalovaného důvod, aby povinnost
k jejich poskytnutí dle zákona o svobodném přístupu k informacím byla přísnější než současně
aplikovaná kritéria stanovená zákonem o registru smluv.
[11] Podle žalovaného je třeba povahu veřejné instituce ve smyslu §2 odst. 1 zákona
o svobodném přístupu k informacím posuzovat vždy především kritériem charakteru požadované
informace. Nyní požadovaný dokument, tj. smlouva o spolupráci s Českomoravskou komoditní
burzou Kladno ze dne 28. 6. 2004, představuje informaci vztahující se k běžné obchodní činnosti
žalovaného. Jedná se o smlouvu mající čistě obchodní povahu, kterou žalovaný uzavřel v rámci
své obchodní činnosti v konkurenčním prostředí. Ačkoli je požadovaná smlouva vyžadována
v režimu zákona o svobodném přístupu k informacím a zákon o registru smluv se na ni obecně
z důvodu svého pozdějšího data přijetí i účinnosti nevztahuje, podle žalovaného je třeba
zohlednit, že podle jeho názoru by podobná smlouva nepodléhala zveřejnění podle zákona
o registru smluv, neboť jde o smlouvu, kterou uzavřel v rámci svého vystupování na volném
trhu. Coby operátor trhu se totiž nachází v přímé konkurenci jednak se subjekty v rámci trhu
komodit vyrobených, obchodovaných i spotřebovaných na území České republiky, jednak
s ostatními operátory trhu v rámci jednotného evropského trhu.
[12] Dále žalovaný zdůraznil, že jej nelze považovat za veřejnou instituci především z hlediska
povahy požadované informace, přičemž rozsah majetkové účasti státu ve společnosti žalovaného,
na který poukazoval stěžovatel, je v tomto směru irelevantní. Podle čl. 11 odst. 1 věty druhé
Listiny základních práv a svobod má navíc vlastnické právo všech vlastníků stejný zákonný obsah
a ochranu, takže pouhá přítomnost či absence menšinové účasti soukromého kapitálu
na společnosti s většinovou účastí státu nemůže být v tomto směru rozhodující. Podle nálezu
Ústavního soudu ve věci ČEZ je naopak třeba zohlednit, zda daný subjekt působí
v konkurenčním prostředí, či zda představuje monopol. Žalovaným prováděná činnost operátora
trhu je přitom rozhodně podrobena soutěži.
[13] Žalovaný konečně připomněl, že zamítnutí kasační stížnosti je namístě i proto,
že požadovaná informace, tedy rámcová smlouva o spolupráci s Českomoravskou komoditní
burzou Kladno ze dne 28. 6. 2004, nebyla poskytnuta z důvodu uvedeného v §9 zákona
o svobodném přístupu k informacím, tedy z důvodu ochrany obchodního tajemství. Uvedená
smlouva se netýkala používání veřejných prostředků ve smyslu §9 odst. 2 zákona o svobodném
přístupu k informacím, žalovaný nebyl zavázán k žádnému materiálnímu plnění ve prospěch
Českomoravské komoditní burzy Kladno, tudíž nelze uvažovat o této zákonné výluce
z povinnosti ochrany obchodního tajemství. Ke stěžovatelově výtce, že aplikaci výluky náležitě
nezdůvodnil, žalovaný uvedl, že rozsáhlejší zdůvodnění by znamenalo samo o sobě vyzrazení
obsahu dokumentu, jenž má čistě obchodní povahu, čímž by právě došlo k porušení obchodního
tajemství z jeho strany. Co se týče naplnění zákonných podmínek definice obchodního tajemství,
žalovaný navrhl, aby soud dožádáním stanoviska Českomoravské komoditní burzy Kladno zjistil,
v jakém rozsahu tuto smlouvu považuje za důvěrnou a naplňující pojem obchodního tajemství.
[14] Z těchto důvodů žalovaný navrhl, aby byla kasační stížnost zamítnuta a aby mu soud
přiznal náhradu nákladů řízení.
V.
[15] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[16] Kasační stížnost není důvodná.
[17] Rozhodující otázkou je, zda žalovaný je či není „veřejnou institucí“, tedy povinným
subjektem ve smyslu §2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím. Pojem „veřejná
instituce hospodařící s veřejnými prostředky“ byl do tohoto zákona vložen novelou provedenou
zákonem č. 39/2001 Sb., kterým se mění zákon č. 483/1991 Sb., o České televizi, ve znění
pozdějších předpisů, a o změně některých dalších zákonů. Zákonem č. 61/2006 Sb. účinným
od 23. 3. 2006, pak byla z §2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím vypuštěna
slova „hospodařící s veřejnými prostředky“, takže od účinnosti této novely má žadatel právo
na informace vztahující se k působnosti veřejné instituce bez ohledu na to, zda hospodaří
s veřejnými prostředky, či nikoli, splňuje-li kritéria pro její podřazení pod tento pojem.
[18] Výkladem tohoto pojmu a otázkou, zda lze za veřejnou instituci označit
i soukromoprávní subjekty, se opakovaně zabýval jak Nejvyšší správní soud, tak Ústavní soud,
jejich judikatura ovšem prošla poměrně komplikovaným vývojem, který se odráží právě v nyní
posuzovaném případě. Nejvyšší správní soud nejprve v rozsudku ze dne 17. 1. 2006,
č. j. 6 As 52/2004 - 67, publ. pod č. 851/2006 Sb. NSS, odmítl, že by soukromoprávní subjekt,
zde konkrétně státní podnik Letiště Praha, mohl být veřejnou institucí. Ústavní soud ovšem toto
rozhodnutí zrušil v citovaném nálezu ve věci Letiště Praha. Ústavní soud zde vymezil kritéria
pro hodnocení toho, zda se jedná o veřejnou nebo soukromou instituci, následovně: způsob
vzniku (zániku) instituce (z pohledu přítomnosti, či nepřítomnosti soukromoprávního úkonu),
hledisko osoby zřizovatele (tj. zda je zřizovatelem stát, či nikoli), subjekt vytvářející jednotlivé
orgány instituce (zda dochází ke kreaci orgánů státem, či nikoli), existence, či neexistence státního
dohledu nad činností instituce, a konečně veřejný nebo soukromý účel instituce. Rozhodující je
přitom podle Ústavního soudu „převaha znaků“, jež jsou pro instituci veřejnou či soukromou
typické.
[19] Na nález ve věci Letiště Praha Ústavní soud souhlasně navázal v celé řadě svých dalších
rozhodnutí (viz např. nález ze dne 30. 3. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 2/2010; nález ze dne 15. 11. 2010,
sp. zn. I. ÚS 517/10; nález ze dne 5. 5. 2010, sp. zn. I. ÚS 1885/09; či nález ze dne 16. 6. 2015,
sp. zn. I. ÚS 3930/14).
[20] Z kritérií vymezených v nálezu ve věci Letiště Praha vycházel Nejvyšší správní soud,
když za „veřejné instituce“ povinné poskytovat informace označil řadu soukromoprávních
subjektů: FC Hradec Králové, a. s. (rozsudek ze dne 29. 5. 2008, č. j. 8 As 57/2006 - 67, publ.
pod č. 1688/2008 Sb. NSS); ČEZ, a. s. (rozsudek ze dne 6. 10. 2009, č. j. 2 Ans 4/2009 - 94,
publ. pod č. 1972/2010 Sb. NSS); České dráhy, a. s. (rozsudek ze dne 8. 9. 2011,
č. j. 9 As 48/2011 - 129); Dopravní podnik hl. m. Prahy, a. s. (rozsudek ze dne 19. 10. 2011,
č. j. 1 As 114/2011 - 121, publ. pod č. 2494/2012 Sb. NSS); Plzeňské městské
dopravní podniky, a. s. (rozsudek ze dne 28. 1. 2014, č. j. 8 As 86/2013 - 33); Teplárna České
Budějovice, a. s. (rozsudky ze dne 20. 6. 2013, č. j. 9 As 137/2012 - 52, a ze dne 28. 3. 2013,
č. j. 9 As 60/2012 - 62); Liberecká IS, a. s. (rozsudek ze dne 28. 3. 2014, č. j. 5 As 75/2013 - 53);
Lužická nemocnice a poliklinika, a.s. (rozsudek ze dne 6. 5. 2015, č. j. 6 As 115/2014 - 35);
Sportovní areály města Kladna s.r.o. (rozsudek ze dne 24. 11. 2016, č. j. 9 As 205/2016 - 29);
Pražská plynárenská Servis distribuce, a.s., člen koncernu Pražská plynárenská, a.s., (rozsudek
ze dne 22. 2. 2017, č. j. 7 As 349/2016 - 23); TEPO s. r. o. (rozsudek ze dne 28. 12. 2016,
č. j. 3 As 199/2016 - 41); JIŽNÍ CENTRUM BRNO, a.s. (rozsudek ze dne 21. 3. 2013,
č. j. 4 As 82/2012 - 90); či společnost s ručením omezeným TIKANAS (rozsudek ze dne
19. 2. 2013, č. j. 8 Aps 5/2012 - 47, publ. pod č. 2844/2013 Sb. NSS). Tuto judikaturu aproboval
i Ústavní soud v několika usneseních, jimiž neshledal zásah do základních práv a odmítl
pro zjevnou neopodstatněnost ústavní stížnosti směřující proti výkladu správních soudů, které
postavení „veřejné instituce“ přiznaly společnostem Dopravní podnik hl. m. Prahy, akciová
společnost (usnesení ze dne 3. 4. 2012, sp. zn. I. ÚS 330/12); či Brněnské komunikace a.s.
(usnesení ze dne 14. 8. 2014, sp. zn. III. ÚS 1705/13).
[21] K určitému posunu vůči dosavadní judikatuře došlo v rozsudku ze dne 16. 3. 2016,
č. j. 2 As 155/2015 - 84, publ. č. 3405/2016 Sb. NSS, který se opět týkal společnosti ČEZ, a.s.,
a v němž Nejvyšší správní soud konstatoval, že v judikatuře týkající se veřejných institucí podle
zákona o svobodném přístupu k informacím „lze vysledovat postupnou vývojovou tendenci, že se pod pojem
veřejná instituce zařazuje čím dál, tím více na první pohled soukromoprávních subjektů, u nichž určitým způsobem
převažuje státní, resp. municipální vliv“. Nejvyšší správní soud dále zdůraznil, že „právě efektivní ovládání
akciové společnosti státem považuje za nejvýznamnější kritérium pro podřazení tohoto soukromoprávního subjektu
pod pojem veřejná instituce. Kritéria popsaná Ústavním soudem sice nebyla vývojem judikatury překonána,
nicméně je lze ve vztahu k tomuto kritériu považovat za kritéria vedlejší. Ta mohou být rozhodující v případech,
nelze-li ovládání společnosti státem zjistit se stoprocentní jistotou. Tuto tendenci, tj. akcentování kritéria ovládání
soukromého subjektu státem, lze vysledovat i z již zmiňovaných rozsudků Nejvyššího správního soudu;
za zásadní kritérium považoval faktické ovládání soukromoprávní entity také rozsudek rozšířeného senátu
ze dne 22. 10. 2014, čj. 8 As 55/2012-62, bod 102.“ Samotná kritéria zakotvená nálezem ve věci
Letiště Praha zde však zpochybněna nebyla, pouze byl větší důraz položen na kritérium
„efektivního ovládání“.
[22] Následně však Ústavní soud vydal nález ze dne 20. 6. 2017, sp. zn. IV. ÚS 1146/16
(ČEZ), z něhož ve svém nyní napadeném rozsudku vycházel i městský soud. V tomto nálezu sice
ocitoval i některé pasáže nálezu ve věci Letiště Praha, následně ovšem vyloučil, že by obchodní
společnosti mohly být pokládány za veřejné instituce, leda by šlo o „akciovou společnost, jež byla
zřízena zvláštním zákonem, kterým se řídí i její činnost, a jejímž jediným vlastníkem je stát, jemuž náleží
rozhodovat o jejím zániku. Na takovouto obchodní společnost by bylo možné odůvodněně nahlížet jako
na veřejnoprávní subjekt.“ (bod 70) Zároveň zde Ústavní soud vyloučil, že by soukromoprávní
subjekty mohly být pokládány za „veřejnou instituci“, přičemž uvedl:
„65. Zatímco ve vztahu k veřejnoprávním subjektům nepředstavuje neurčitost pojmu ‚veřejné instituce‘ problém,
takovýto závěr by nebylo možné učinit, jestliže by se měl vztahovat i na jiné subjekty. Je tomu tak z toho důvodu,
že adresátem povinností plynoucích z práva na informace podle čl. 17 odst. 1 a 5 Listiny, jsou výlučně
veřejnoprávní subjekty (veřejná moc), a nikoliv subjekty soukromoprávní. Těm by tato povinnost musela být
v souladu s čl. 4 odst. 1 Listiny stanovena zákonem, a to za splnění dalších podmínek vyplývajících z ústavního
pořádku, včetně požadavku určitosti zákona a proporcionality zásahu do základních práv a svobod.
(…)
67. Takto vymezený zásah do základních práv a svobod může mít věcné opodstatnění a rozhodně jej předem nelze
označit za nepřípustný. Jeho nezbytným předpokladem je však adekvátní zákonný základ, který v případě veřejné
instituce ve vztahu k soukromoprávním subjektům dán není. Tento pojem je natolik neurčitý, že žádný z těchto
subjektů nemůže ze zákona o svobodném přístupu k informacím zjistit, zda má povinnosti povinného subjektu.
Na rozdíl od veřejnoprávních subjektů, jejichž povinnost poskytovat informace má základ přímo v ústavním
pořádku, nelze v případě soukromoprávních subjektů ze zákona dovodit žádná kritéria, na jejichž základě by je
bylo možné zařadit mezi veřejné instituce. Definiční znaky, které v minulosti vymezil Ústavní soud ve svých
nálezech, měly zamezit právě tomu, aby byl uvedený pojem vztažen na jiné než veřejnoprávní subjekty. Ve vztahu
k soukromoprávním subjektům ale žádná ‚upřesňující‘ kritéria dovodit nelze. Nad rámec zákona je přitom
nemohou v rámci své rozhodovací činnosti ‚dotvořit‘ ani soudy. Pakliže by tak učinily a na jejich základě přiznaly
některému ze soukromoprávních subjektů postavení veřejné instituce, uložily by mu tím povinnost v rozporu
s výhradou zákona podle čl. 4 odst. 1 Listiny.
(…)
69. Obecně platí, že obchodní společnost představuje typický příklad soukromoprávního subjektu, vůči němuž se,
pokud jde o ukládání povinností, musí v plné míře uplatnit ústavní záruky základních práv a svobod. Nezáleží
na tom, zda je jejím společníkem stát nebo územně samosprávný celek, ani jaká je jejich účast v obchodní
společnosti a práva a povinnosti z ní plynoucí. Obchodní společnost je samostatný subjekt, jehož zájmy nemusí být
totožné se zájmy jejího společníka.
(…)
71. Povahu veřejné instituce ve smyslu §2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím naopak v žádném
případě nelze přiznat obchodní společnosti, jejíž postavení se řídí zákonem o obchodních korporacích (dříve
obchodním zákoníkem), pokud by stát, územně samosprávný celek nebo jiný povinný subjekt podle zákona
o svobodném přístupu k informacím nebyly jejími jedinými společníky, případně pokud by všichni její společníci
nesestávali z těchto subjektů.
(…)
78. Lze uzavřít, že výklad správních soudů, které napadenými rozsudky uznaly postavení stěžovatelky jako
veřejné instituce a jako správnímu orgánu jí uložily vydat rozhodnutí ve věci žádosti vedlejšího účastníka, není
v souladu s čl. 4 odst. 1 Listiny. V jeho důsledku byla stěžovatelce uložena povinnost, která nemá zákonný
základ, neboť ustanovení §2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím se na ni vůbec nevztahuje.
Předmětný výklad, který fakticky rozšířil počet subjektů majících povahu veřejné instituce, proto neobstojí
z hlediska obvyklých metod výkladu právních norem, a z tohoto důvodu zakládá porušení základního práva
stěžovatelky na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny. Napadenými rozsudky byla současně porušena její
základní práva vlastnit majetek podle čl. 11 odst. 1 Listiny a podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny, k jejichž
omezení došlo v rozporu s čl. 4 odst. 2 Listiny, podle něhož mohou být meze základních práv a svobod
za podmínek stanovených Listinou upraveny pouze zákonem.
79. Uvedené závěry nebrání tomu, aby byla stěžovatelce či jakékoliv jiné obchodní společnosti (případně
i s ohledem na účast státu) stanovena povinnost poskytovat informace o své činnosti, bude-li na tom dán veřejný
zájem. Takováto povinnost však musí být stanovena zákonem.“
[23] Tento nález vychází z názoru, že ve vztahu k soukromoprávním subjektům nemohou
soudy doplňovat kritéria, na jejichž základě by byly klasifikovány jako „veřejné instituce“, neboť
to by bylo podle Ústavního soudu v rozporu s výhradou zákona zakotvenou v čl. 4 odst. 1 Listiny
základních práv a svobod. Takový názor je snad možno pokládat za poněkud překvapivý
za situace, kdy to byl právě sám Ústavní soud, kdo v nálezu ve věci Letiště Praha taková kritéria
stanovil, a to ve vztahu ke státním podnikům, tedy subjektům, jejichž úkolem je podle §2 zákona
č. 77/1997 Sb., o státním podniku, hospodařit se státním majetkem a provozovat svým jménem
a na vlastní odpovědnost podnikatelskou činnost, tedy vykonávat typické činnosti v oblasti
soukromého práva. Tato kritéria Nejvyšší správní soud respektoval a vztáhl je během následných
deseti let po nálezu Letiště Praha na celou řadu dalších subjektů, ať už měly formu státního
podniku nebo obchodních společností, neboť ve výčtu pěti výše citovaných kritérií z nálezu
ve věci Letiště Praha nebyla forma subjektu uvedena. Tento přístup Nejvyššího správního soudu
byl aprobován i ve výše uvedených usneseních Ústavního soudu.
[24] Nejvyššímu správnímu soudu nepřísluší spekulovat, proč se Ústavní soud rozhodl
po deseti letech učinit tento judikaturní odklon. Podstatné je, že je názorem Ústavního soudu
vyjádřeným v nálezu ve věci ČEZ vázán.
[25] Stejně tak jím byl vázán i městský soud v posuzovaném případě a nelze spatřovat
pochybení v tom, že v souladu s nálezem rozhodl, že žalovaný jako obchodní společnost nemůže
být „veřejnou institucí“ ve smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím. Stěžovatel se
snaží nyní posuzovaný případ odlišit od nálezu ve věci ČEZ, když poukazuje na to,
že u obchodních společností stoprocentně vlastněných povinnými subjekty je i nadále třeba
posoudit, zda naplňují znaky veřejné instituce ve smyslu nálezu Letiště Praha.
[26] Takový názor je ovšem v rozporu s výše citovaným bodem 69 nálezu, kde Ústavní soud
kategoricky vyloučil, že by obchodní společnosti mohly být pokládány za veřejné instituce.
V tomto bodě totiž ÚS jasně uvedl, že „obchodní společnost představuje typický příklad soukromoprávního
subjektu, vůči němuž se, pokud jde o ukládání povinností, musí v plné míře uplatnit ústavní záruky základních
práv a svobod.“ To nutně znamená pohledem výše citovaného bodu 65 nálezu, že by obchodní
společnost mohla být za „veřejnou instituci“ označena pouze tehdy, pokud by tak výslovně
stanovil zákon, nikoli jen na základě kritérií dotvářených soudy, včetně kritérií zakotvených
v nálezu ve věci Letiště Praha. Zároveň v bodě 69 nálezu ve věci ČEZ Ústavní soud jasně uvedl,
že na tomto závěru nic nemění ani to, zda jde o obchodní společnost vlastněnou státem:
„Nezáleží na tom, zda je jejím společníkem stát nebo územně samosprávný celek, ani jaká je jejich účast
v obchodní společnosti a práva a povinnosti z ní plynoucí. Obchodní společnost je samostatný subjekt, jehož zájmy
nemusí být totožné se zájmy jejího společníka.“
[27] Na druhou stranu ovšem stěžovatelův názor může být v souladu s bodem 71 nálezu
ve věci ČEZ (obchodní společnost nemůže být „veřejnou institucí“, pokud jejím jediným
společníkem není stát, územně samosprávný celek nebo jiný povinný subjekt) a mohl by být
teoreticky také v souladu s bodem 70 tohoto nálezu, kde je uvedeno: „Je tedy zřejmé, že výhrada
zákona pro ukládání povinností jednotlivcům podle čl. 4 odst. 1 Listiny se v plné míře vztahuje i na obchodní
společnosti, pro něž je pojem ‚veřejné instituce‘ zcela neurčitým. Podřazení určité obchodní společnosti pod tento
pojem by - při jeho současném zákonném vymezení - bylo možné jen v případě, že by tato naplňovala definiční
znaky veřejné instituce a současně by veškeré právní následky spojené s tímto jejím postavením šly výlučně ‚k tíži‘
veřejné moci. Muselo by tedy jít o případ subjektu, jehož postavení by bylo - co do podstaty - stejné bez ohledu
na to, zda má formu obchodní společnosti, nebo některé z právnických osob veřejného práva. Jako příklad lze
uvést akciovou společnost, jež byla zřízena zvláštním zákonem, kterým se řídí i její činnost, a jejímž jediným
vlastníkem je stát, jemuž náleží rozhodovat o jejím zániku. Na takovouto obchodní společnost by bylo možné
odůvodněně nahlížet jako na veřejnoprávní subjekt.“ Jinak řečeno, pokud by šlo o obchodní společnost,
jež by byla zřízena zvláštním zákonem, a zároveň by jejím jediným vlastníkem byl stát, pak by se
podle tohoto bodu nálezu mohlo jednat o „veřejnou instituci“.
[28] Prakticky je však v případě žalovaného jednak splněna pouze druhá z těchto podmínek
(stát jako stoprocentní vlastník), a to pouze momentálně, vůbec pak není splněna podmínka prvá.
Žalovaný nebyl přímo zřízen zvláštním zákonem (takovým způsobem vznikla například akciová
společnost České dráhy, založená přímo zákonem č. 77/2002 Sb., o akciové společnosti České
dráhy, státní organizaci Správa železniční dopravní cesty a o změně zákona č. 266/1994 Sb.,
o dráhách, ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 77/1997 Sb., o státním podniku, ve znění
pozdějších předpisů), nýbrž zakladatelskou listinou ze dne 18. 4. 2001, na základě rozhodnutí
Ministerstva průmyslu a obchodu, a to v souladu s §27 energetického zákona v tehdy účinném
znění. Touto zakladatelskou listinou byl zřízen Operátor trhu s elektřinou, a. s., se zkratkou OTE,
a. s., pod níž žalovaný vystupuje i v tomto řízení. Dnes je jeho fungování upraveno zejména
v §20a energetického zákona. Podle jeho odst. 1 je operátor trhu akciová společnost založená
státem, jejíž akcie znějí na jméno. Stát přitom podle odst. 2 vlastní akcie operátora trhu, jejichž
celková jmenovitá hodnota představuje alespoň 67 % základního kapitálu operátora trhu. Jinak
řečeno, v případě žalovaného není splněna podmínka založení přímo zákonem a v budoucnu
nemusí být splněna ani podmínka stoprocentního vlastnění státem, neboť zákon požaduje pouze,
aby si stát ponechal v žalovaném podíl odpovídající 67 % základního kapitálu.
[29] Podle bodu 69 nálezu ve věci ČEZ tedy žalovaný nemůže být „veřejnou institucí“, neboť
je obchodní společností. Podle jeho bodů 70 a 71 by žalovaný mohl být „veřejnou institucí“,
ovšem pouze pokud by byl zřízen zvláštním zákonem, což nebyl, a pouze tak dlouho, dokud by si
stát ponechal vlastnictví všech akcií. I s přihlédnutím k těmto dílčím rozporům v nálezu ve věci
ČEZ je tak nutno městskému soudu přitakat, že jeho pohledem žalovaný není „veřejnou
institucí“, a tedy ani povinným subjektem ve smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím.
[30] Stěžovatel oproti tomu upozorňuje, že žalovaný naplňuje všech pět kritérií veřejné
instituce, jak je vymezoval nález ve věci Letiště Praha. S tím Nejvyšší správní soud souhlasí.
Z hlediska způsobu vzniku žalovaného a osoby zřizovatele je z výše uvedené zakladatelské listiny
ze dne 18. 4. 2001, dostupné v Obchodním rejstříku, zjevné, že žalovaný vznikl na základě
rozhodnutí Ministerstva průmyslu a obchodu. Toto ministerstvo je zároveň subjektem
vytvářejícím jednotlivé orgány instituce, neboť zastupuje Českou republiku jako vlastníka všech
akcií. Jako stoprocentní vlastník tak stát zároveň prostřednictvím ministerstva vykonává státní
dohled nad činností žalovaného. Žalovaný má zároveň zjevně veřejný účel, neboť vykonává
celou řadu kompetencí vyjmenovaných nyní v §20a odst. 4 energetického zákona. Stěžovatel
ostatně v kasační stížnosti uvádí i celou řadu podrobných a přesvědčivých argumentů, proč by
měl být žalovaný pokládán pohledem nálezu ve věci Letiště Praha za „veřejnou instituci“
ve smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím.
[31] Stěžovatel má tedy pravdu, že pokud by povaha žalovaného byla posuzována podle
nálezu ve věci Letiště Praha, byl by žalovaný nutně „veřejnou institucí“, neboť v plné míře
naplňuje všech pět kritérií v tomto nálezu vytyčených. Pokud je naopak povaha žalovaného
posuzována podle nálezu ve věci ČEZ, nelze jej za „veřejnou instituci“ označit, protože má
formu obchodní společnosti a je sice momentálně stoprocentně vlastněn státem (což ovšem
zákon ani nevyžaduje), nicméně nebyl zákonem přímo zřízen.
[32] Posouzení pohledem těchto dvou nálezů tak vede k opačným výsledkům. Městskému
soudu však nelze vyčítat, že se přiklonil k jednomu z nich. Jde pouze o důsledek rozhodovací
činnosti Ústavního soudu. Tu však nemůže sjednotit ani městský soud, ani Nejvyšší správní soud,
nýbrž opět pouze samotný Ústavní soud [viz §23 a §11 odst. 2 písm. i) zákona o Ústavním
soudu]. Pouze Ústavnímu soudu přísluší, aby v budoucnu vyslovil, zda obchodní společnosti,
pokud v převážné míře splňují kritéria vymezená v nálezu ve věci Letiště Praha, je možno nadále
pokládat za „veřejné instituce“ ve smyslu §2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu
k informacím, nebo zda je za ně pokládat nelze, jak plyne z nálezu ve věci ČEZ; jinak řečeno, zda
je rozhodující způsob vzniku a kontroly daného subjektu a účel jeho fungování, jak plyne
z nálezu ve věci Letiště Praha, nebo zda je rozhodující jeho právní forma, jak plyne z nálezu
ve věci ČEZ.
[33] Dokud se tak nestane, nelze spatřovat pochybení městského soudu v tom, že rozhodl
v souladu s nálezem ve věci ČEZ a shledal, že žalovaný není „veřejnou institucí“. Pokud není
veřejnou institucí, není ani povinným subjektem ve smyslu §2 odst. 1 zákona o svobodném
přístupu k informacím a nemá povinnost poskytovat informace podle tohoto zákona. Úvahy
žalovaného uvedené v jeho vyjádření ke kasační stížnosti, které se týkají aplikovatelnosti výluky
zakotvené v §9 zákona o svobodném přístupu k informacím, jsou tedy předčasné. Za této situace
by bylo předčasné, aby se Nejvyšší správní soud vyjadřoval k tomu, jak by byly tyto informace
posouzeny, pokud by byl žalovaný pohledem nálezu ve věci Letiště Praha označen za „veřejnou
instituci“. Stejně tak není namístě, aby soud dožádáním stanoviska Českomoravské komoditní
burzy Kladno zjistil, v jakém rozsahu tuto smlouvu považuje za důvěrnou a naplňující pojem
obchodního tajemství, jak navrhoval ve svém vyjádření žalovaný.
[34] S ohledem na výše uvedené dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost
není důvodná, a proto ji zamítl (§110 odst. 1 věta druhá s. ř. s.).
[35] Soud rozhodl o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti podle §60 odst. 1 věty první
s. ř. s. za použití §120 s. ř. s. Stěžovatel nebyl v řízení o kasační stížnosti úspěšný, proto nemá
právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému, jemuž by jinak právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti příslušelo, soud náhradu nákladů řízení nepřiznal, protože byl v řízení
o kasační stížnosti zastoupen svým zaměstnancem, takže mu nevznikly žádné náklady nad rámec
běžné činnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 12. prosince 2017
Mgr. David Hipšr
předseda senátu