ECLI:CZ:NSS:2013:9.AS.137.2012:52
sp. zn. 9 As 137/2012 - 52
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Mgr. Daniely Zemanové
a soudců JUDr. Radana Malíka a JUDr. Barbary Pořízkové v právní věci žalobkyně: Forum
Energy s.r.o., se sídlem Hybešova 726/42, Brno, zast. Mgr. Danielem Čekalem, advokátem
se sídlem Kuchařská 248, Praha – Klánovice, proti žalované: Teplárna České Budějovice, a.s.,
se sídlem Novohradská 32, České Budějovice, proti rozhodnutí valné hromady žalované ze dne
23. 1. 2012, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti usnesení Krajského soudu v Českých
Budějovicích ze dne 27. 7. 2012, č. j. 10 A 28/2012 - 50,
takto:
Usnesení Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 27. 7. 2012,
č. j. 10 A 28/2012 - 50, se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Předmět řízení
Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) včasnou kasační stížností napadá v záhlaví označené
usnesení Krajského soudu v Českých Budějovicích (dále jen „krajský soud“), kterým byla
odmítnuta její žaloba proti rozhodnutí valné hromady žalované ze dne 23. 1. 2012. Uvedeným
rozhodnutím valné hromady žalované bylo zamítnuto odvolání stěžovatelky proti rozhodnutí
žalované ze dne 24. 11. 2011, č. j. Inf 8/2011, o odmítnutí žádosti o poskytnutí informací dle
ustanovení §15 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění platném
pro projednávanou věc (dále jen „zákon o svobodném přístupu k informacím“).
II. Relevantní skutkové okolnosti
Stěžovatelka podala k žalované dne 11. 11. 2011 žádost o poskytnutí informací. Žádost
se týkala veškerých smluv se společností Jerus, a. s. (dále jen „Jerus“), zejména smlouvy
o poskytování poradenských služeb ze dne 21. 8. 2008, dále všech dodatků k výše uvedeným
smlouvám, zejména dodatku ke smlouvě o poskytování poradenských služeb ze dne 28. 4. 2009,
všech zápisů z jednání představenstva žalované, na nichž představenstvo projednávalo vztah
se společností Jerus, a konečně písemného manažerského shrnutí podstaty a historie smluvního
vztahu mezi žalovanou a Jerus. Tuto žádost stěžovatelka rozhodnutím ze dne 24. 11. 2011,
č. j. Inf 8/2011, odmítla.
Uvedené rozhodnutí o odmítnutí žádosti o poskytnutí informací žalovaná odůvodnila
následujícím způsobem. Žádost nesplňuje náležitosti dle ustanovení §14 odst. 2 zákona
o svobodném přístupu k informacím, neboť z ní není zřejmé, kterému subjektu je určena. Žádost
byla adresována žalované, avšak současně byl jako adresát označen předseda představenstva
žalované Ing. Miroslav Houfek, vůči němuž byly žádosti vzneseny. Žalovaná není povinným
subjektem ve smyslu §2 zákona o svobodném přístupu k informacím, protože není státním
orgánem, územním samosprávným celkem, ani veřejnou institucí. Žádost o poskytnutí informací
byla odmítnuta také dle §9 zákona o svobodném přístupu k informacím z důvodu ochrany
obchodního tajemství.
Stěžovatelka podala proti tomuto rozhodnutí odvolání k valné hromadě žalované, v němž
namítala, že povinný subjekt byl dostatečně a srozumitelně určen. Pokud měla žalovaná
pochybnosti o tom, komu je žádost určena, měla požádat stěžovatelku o upřesnění žádosti
v souladu se zákonem o svobodném přístupu k informacím. Žalovaná je povinným subjektem dle
§2 zákona o svobodném přístupu k informacím, neboť dle judikatury Ústavního soudu
a Nejvyššího správního soudu je veřejnou institucí. Majoritním akcionářem žalované je totiž
veřejnoprávní subjekt Statutární město České Budějovice. Žalovaná vznikla v důsledku
rozhodnutí státu a jejím zřizovatelem byl rovněž stát. Žalovaná podléhá státnímu dohledu
a je aktivní v oblasti uspokojování veřejných potřeb, resp. potřeb širokého okruhu občanů,
přičemž hospodaří mimo jiné i s veřejnými prostředky. Ve vztahu k ochraně obchodního
tajemství měla dle názoru stěžovatelky žalovaná posuzovat každou informaci individuálně.
Informace musí splňovat všechny zákonné podmínky dle ustanovení §17 zákona
č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění platném pro projednávanou věc (dále jen „obchodní
zákoník“). Dle stěžovatelky žalovaná nesprávně postupovala, neboť nezkoumala pojmové znaky
obchodního tajemství, všechny informace označila paušálně za obchodní tajemství a z tohoto
důvodu je neposkytla. Rozhodnutím ze dne 23. 1. 2012 valná hromada žalované rozhodla
tak, že podané odvolání zamítla a napadené rozhodnutí žalované potvrdila.
III. Řízení před krajským soudem
Proti rozhodnutí valné hromady žalované podala stěžovatelka dne 26. 3. 2012 žalobu dle
části třetí, hlavy II, dílu 1, zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, v platném znění
(dále jen „s. ř. s.“), v níž namítala, že žádost o poskytnutí informací splňovala požadavky
dle ustanovení §14 zákona o svobodném přístupu k informacím. Pokud se žalovaná domnívala,
že tyto požadavky splněny nejsou, měla vyzvat k jejich odstranění dle §14 odst. 5 téhož zákona.
Stěžovatelka se také domnívala, že žalovaná splňuje všechny znaky veřejné instituce stanovené
judikaturou, neboť je veřejnoprávní korporací, byla založena veřejnou institucí, podléhá
veřejnému dohledu, je aktivní v uspokojování veřejných potřeb a hospodaří s veřejnými
prostředky. Rozhodnutí valné hromady je dle stěžovatelky nepřezkoumatelné, protože žalovaná
nikterak neodůvodnila a nezkoumala, zda požadované informace jsou skutečně předmětem
ochrany obchodního tajemství. Stěžovatelka dále namítala, že rozhodnutí o odvolání vydala valná
hromada, která není příslušným orgánem.
Krajský soud v odůvodnění napadeného usnesení nejprve konstatoval, že k argumentaci
žalobce ohledně kritérií posuzování veřejných institucí ve smyslu zákona o svobodném přístupu
k informacím nemá obecně výhrady. Považoval však žalobu za nepřípustnou, protože se dle jeho
názoru v posuzovaném případě jednalo o rozhodnutí v soukromoprávní věci. Stěžovatelka
jako akcionář žalované neměla jinou možnost, než požadovat poskytnutí informací
dle ustanovení §180 obchodního zákoníku, který je dle závěrů krajského soudu v daném případě
zvláštním zákonem upravujícím poskytování informací ve smyslu §2 odst. 3 zákona
o svobodném přístupu k informacím. V daném případě byla žaloba podána dle soudního řádu
správního, ačkoliv se jednalo o spor mezi akcionářem a akciovou společností o poskytnutí
vysvětlení dle obchodního zákoníku. Krajský soud uzavřel, že z výše uvedeného důvodu
se jednalo o soukromoprávní spor, k jehož řešení je příslušný rejstříkový soud, a žalobu proto
odmítl.
IV. Kasační stížnost a vyjádření žalované
Usnesení krajského soudu napadla stěžovatelka včas podanou kasační stížností z důvodů
uvedených v ustanovení §103 odst. 1 písm. a), d) a e) s. ř. s.
Stěžovatelka namítá nesprávné právní posouzení věci krajským soudem, který odmítl
na věc aplikovat zákon o svobodném přístupu k informacím. Aplikací obchodního zákoníku
došlo k použití nesprávného právního předpisu, neboť při aplikaci zákona o svobodném přístupu
k informacím je třeba vycházet z principu rovnosti. Princip rovnosti v daném případě znamená,
že právo na informace má každá osoba bez ohledu na důvod žádosti nebo na vztah, v jakém
je žadatel vůči povinnému subjektu. Zvláštní zákon vůči zákonu o svobodném přístupu
k informacím dle ustanovení §2 odst. 3 tohoto zákona musí upravovat poskytování informací
natolik komplexně, že se obecná úprava nemůže uplatnit. Ustanovení obchodního zákoníku,
které použil krajský soud, nelze považovat za takto komplexní úpravu, protože §180 obchodního
zákoníku se vztahuje pouze na vysvětlení záležitostí týkajících se společnosti, je-li takové
vysvětlení potřebné pro posouzení předmětu jednání valné hromady. Stěžovatelka dále uvedla
judikaturu Nejvyššího soudu, dle níž valnou hromadu nelze svolávat pouze za účelem vyslechnutí
informace. Je-li společnost veřejnou institucí, lze od ní požadovat informace dle zákona
o svobodném přístupu k informacím.
Stěžovatelka považuje napadené usnesení krajského soudu za nepřezkoumatelné,
neboť zde zcela absentuje vyhodnocení rozdílnosti úpravy obchodního zákoníku a zákona
o svobodném přístupu k informacím a toho, jak tyto předpisy na věc a příslušné subjekty
dopadají. Soud se zabýval pouze interpretací ustanovení §180 obchodního zákoníku a možností
akcionáře domoci se informací. Připustil-li krajský soud charakteristiku žalované jako veřejné
instituce, pak nebyl důvod vyloučit soudní přezkum v rámci správního soudnictví. Soud považuje
rozhodnutí veřejné instituce za přezkoumatelné ve správním soudnictví pouze v případě,
že žádost o poskytnutí informace není uplatněna akcionářem. Nevypořádal se přitom s naprostou
většinou námitek stěžovatelky.
Stěžovatelka dále rozvedla důvody, pro něž spatřuje v žalované povinný subjekt dle
zákona o svobodném přístupu k informacím. Žalovaná je veřejnou institucí, protože majoritním
akcionářem je Statutární město České Budějovice, které žalovanou také fakticky i právně ovládá
a vykonává nad ní dohled. Žalovaná byla také zřízena veřejnou institucí v důsledku rozhodnutí
státu, přičemž jejím zřizovatelem je taktéž stát. Stát vykonává nad žalovanou dohled v podobě
Energetického regulačního úřadu. Charakter žalované jako veřejné instituce plyne
i ze skutečnosti, že výrobou tepelné energie pro obyvatele Českých Budějovic a okolí vykonává
aktivitu v oblasti uspokojování veřejných potřeb. Při výkonu těchto aktivit žalovaná hospodaří
alespoň z části s veřejnými prostředky představovanými základním kapitálem, potenciálními
dividendami, ziskem, likvidačními zůstatky připadajícími na Statutární město České Budějovice.
Na podporu svých závěrů odkázala stěžovatelka na judikaturu Nejvyššího správního soudu
a Ústavního soudu.
Kasačními námitkami stěžovatelka také upozornila na skutkové odlišnosti právě
posuzované věci a případu, který jako prejudikaturu použil krajský soud, tj. usnesení Městského
soudu v Praze ze dne 28. 3. 2006, č. j. 11 Ca 199/2005 - 74. Stěžovatelka poukazuje na fakt,
že v prejudikaturním případě účastníci řízení nezpochybňovali aplikaci obchodního zákoníku.
V posuzované věci je však veden spor právě o to, který předpis má být aplikován. Krajský soud
se nevypořádal s otázkou, zda je žalovaná veřejnou institucí a bez tohoto zjištění nemohl
bez dalšího aplikovat příslušná ustanovení obchodního zákoníku. Je-li možnost akcionáře domoci
se informací na valné hromadě limitována, nejedná se o komplexní úpravu a měl být použit
zákon o svobodném přístupu k informacím bez ohledu na to, zda je žadatel akcionářem
a povinným subjektem akciová společnost.
Důvodem kasační stížnosti je i nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí návrhu. U této
kasační námitky stěžovatelka plně odkázala na svou argumentaci v kasační stížnosti týkající
se nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem.
Žalovaná svého práva vyjádřit se k věci nevyužila.
V. Posouzení důvodnosti kasační stížnosti
Kasační stížnost je podle §102 a násl. s. ř. s. přípustná a podle jejího obsahu jsou
v ní namítány důvody dle ustanovení §103 odst. 1 písm. d) a e) s. ř. s., tedy nepřezkoumatelnost
spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí, popřípadě v jiné vadě řízení
před soudem, mohla-li mít taková vada za následek nezákonnost rozhodnutí o věci samé
a nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí návrhu nebo o zastavení řízení. Stěžovatelka namítala
i kasační důvod dle ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Je-li však kasační stížností napadeno
usnesení o odmítnutí žaloby, přicházejí pro stěžovatele v úvahu z povahy věci pouze kasační
důvody dle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. spočívající v tvrzené nezákonnosti rozhodnutí
o odmítnutí návrhu, přičemž pod tento důvod spadá také případ, kdy vada řízení před soudem
měla nebo mohla mít za následek vydání nezákonného rozhodnutí o odmítnutí návrhu, a dále
dle písm. c) uvedeného ustanovení vada spočívající v tvrzené zmatečnosti řízení před soudem
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 4. 2005, č. j. 3 Azs 33/2004 - 98,
dostupný na www.nssoud.cz, stejně jako veškerá dále uvedená rozhodnutí Nejvyššího správního
soudu). Námitka stěžovatelky opírající se o ustanovení §103 odst. a) s. ř. s. nespadá pod tyto
důvody kasační stížnosti a je tak jiným důvodem, než o který se může kasační stížnost proti
rozhodnutí o odmítnutí návrhu opírat. Její argumentace je však shodná s argumentací opírající
se o ustanovení §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. a proto se touto argumentaci Nejvyšší správní soud
taktéž zabýval.
Na základě ustanovení §109 odst. 3 a 4 s. ř. s. je Nejvyšší správní soud při přezkumu
rozhodnutí krajských soudů vázán rozsahem a důvody kasační stížnosti, ledaže by bylo řízení
před soudem zmatečné, bylo zatíženo vadou, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí
o věci samé, anebo je-li napadené rozhodnutí nepřezkoumatelné, jakož i v případech,
kdy je rozhodnutí správního orgánu nicotné. K výše uvedeným vadám tedy Nejvyšší správní soud
přihlíží z úřední povinnosti. Nejvyšší správní soud přezkoumal rozsudek krajského soudu
z těchto důvodů. V rámci tohoto přezkumu se zabýval i námitkou nepřezkoumatelnosti dle
ustanovení §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. ačkoliv tato již dle judikatury zdejšího soudu nespadá pod
rozsah důvodu kasační stížnosti dle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. Nejvyšším správním soudem
je však vždy zkoumána z úřední povinnosti. Nejvyšší správní soud shledal, že řízení o žalobě
proti rozhodnutí správního orgánu nebylo stiženo žádnou vadou, kterou na základě výše
uvedeného zkoumá z úřední povinnosti. Z napadeného usnesení je zřejmý myšlenkový postup
soudu a je zřejmé, na základě jakých skutečností a dle které právní úpravy krajský soud nakonec
žalobu stěžovatelky odmítl.
Stěžejní námitkou stěžovatelky je aplikace nesprávného právního předpisu krajským
soudem, který žádost stěžovatelky o informace posoudil jako žádost o vysvětlení v režimu
ustanovení §180 obchodního zákoníku namísto zákona o svobodném přístupu k informacím
a na základě tohoto posouzení krajský soud žalobu stěžovatelky odmítl. Dle stěžovatelky úprava
obsažená v obchodním zákoníku nepředstavuje komplexní úpravu poskytování informací
ve smyslu ustanovení §2 odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím.
Dle ustanovení §2 odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím se tento zákon
nevztahuje na poskytování informací, které jsou předmětem průmyslového vlastnictví a dalších informací, pokud
zvláštní zákon upravuje jejich poskytování, zejména vyřízení žádosti včetně náležitostí a způsobu podání žádosti,
lhůt, opravných prostředků a způsobu poskytnutí informací.
Na základě ustanovení §180 odst. 1 obchodního zákoníku akcionář je oprávněn účastnit
se valné hromady, hlasovat na ní, má právo požadovat a dostat na ní vysvětlení záležitostí týkajících se společnosti,
je-li takové vysvětlení potřebné pro posouzení předmětu jednání valné hromady, a uplatňovat návrhy a protinávrhy.
Neurčí-li stanovy jinak, hlasuje se nejprve o protinávrhu akcionáře.
Odstavec 3 téhož ustanovení stanoví, že akcionář přítomný na valné hromadě má právo
na vysvětlení podle odstavce 1 i ohledně záležitostí týkajících se osob ovládaných společností.
Dle ustanovení §180 odst. 4 informace obsažená ve vysvětlení musí být určitá a musí poskytovat
dostatečný obraz o skutečnosti. Informace může být zcela nebo zčásti odmítnuta, jestliže z pečlivého
podnikatelského uvážení vyplývá, že by mohlo její poskytnutí přivodit společnosti újmu nebo jde o vnitřní informaci
podle zvláštního právního předpisu anebo je předmětem obchodního tajemství společnosti nebo utajovanou informací
podle zvláštního právního předpisu. Zda jde o takovou informaci, rozhoduje představenstvo. Odmítne-li
představenstvo z uvedených důvodů informaci sdělit, může být informace vyžadována, jen pokud bude s jejím
poskytnutím souhlasit dozorčí rada. Jestliže nesouhlasí s poskytnutím informace ani dozorčí rada, rozhodne o tom,
zda je společnost povinna informaci poskytnout, soud na základě žaloby akcionáře. Tím nejsou dotčena ustanovení
zvláštních právních předpisů na ochranu informací.
Podle §180 odst. 5 vysvětlení může být poskytnuto formou souhrnné odpovědi na více otázek
obdobného obsahu. Platí, že vysvětlení se akcionáři dostalo i tehdy, pokud bylo doplňující vysvětlení k bodům
programu uveřejněno na internetových stránkách společnosti nejpozději v den předcházející konání valné hromady
a je k dispozici akcionářům v místě konání valné hromady.
Stěžovatelka je minoritní akcionářkou žalované. Zásadní pro posouzení námitky
stěžovatelky je proto v tomto případě posouzení otázky, zda právní úprava práva akcionáře
na informace dle §180 obchodního zákoníku představuje dostatečně komplexní úpravu, a je tedy
zvláštním zákonem ve smyslu §2 odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím. Zvláštním
zákonem ve smyslu uvedeného ustanovení může být pouze zákon, který obsahuje komplexní
úpravu podmínek a provedení práva na informace, tj. úpravu, která dostatečným způsobem
provádí ústavně zaručené právo na informace a stanoví mj. prostředky právní obrany
žadatelům o informace (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 10. 2011,
č. j. 1 As 114/2011 - 121).
Jedním z fundamentálních práv akcionáře ve vztahu vůči akciové společnosti je právo
ovlivnit činnost této společnosti, resp. podílet se na řízení a kontrole akciové společnosti.
Akcionář však nemůže tuto činnost vykonávat bez znalosti záležitostí týkajících společnosti,
a proto obchodní zákoník mezi práva akcionářů na řízení společnosti zařazuje i právo
na informace ve formě vysvětlení dle §180 obchodního zákoníku. Bez tohoto práva by akcionáři
nemohli činit kvalifikovaná rozhodnutí. Právo akcionáře na vysvětlení včetně vysvětlení ohledně
záležitostí týkajících se osob ovládaných společností představuje do jisté míry komplexní úpravu,
neboť dle zákonných kritérií upravuje poskytování informací, vyřízení žádostí včetně náležitostí
a způsobu podání žádosti, lhůty, opravné prostředky i způsob poskytnutí informací. Nelze však
opominout, že sám obchodní zákoník v §180 odst. 1 omezuje rozsah práva akcionáře pouze
na vysvětlení záležitostí týkajících se společnosti, a pouze je-li takové vysvětlení potřebné
pro posouzení předmětu jednání valné hromady.
Z judikatury Nejvyššího soudu vyplývá, že akcionář má právo na vysvětlení
dle ustanovení §180 odst. 1 obchodního zákoníku pouze tehdy, je-li takové vysvětlení potřebné
pro posouzení předmětu jednání valné hromady (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne
8. 3. 2012, sp. zn. 29 Cdo 1207/2011, dostupný na www.nsoud.cz, stejně jako veškerá dále
uvedená rozhodnutí Nejvyššího soudu). Ze zákona a dalších rozhodnutí Nejvyššího soudu
(např. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 13. 3. 2012, sp. zn. 29 Cdo 1592/2011) je zřejmé,
že právo akcionáře na poskytnutí vysvětlení nebo informace dle ustanovení §180 obchodního
zákoníku je omezeno pouze na situace, kdy jde o vysvětlení týkající se společnosti nebo osob
společností ovládaných a kdy je takové vysvětlení potřebné pro posouzení předmětu jednání
valné hromady.
Krajský soud v napadeném usnesení posoudil žádost stěžovatelky o informace
jako žádost ve smyslu ustanovení §180 obchodního zákoníku, přičemž následně dovodil,
že žaloba stěžovatelky je soukromoprávního charakteru a nespadá tak do režimu správního
soudnictví. S tímto závěrem krajského soudu nelze souhlasit. Dle judikatury Nejvyššího soudu
se právo akcionáře domáhat se soudního rozhodnutí o tom, že společnost je povinna poskytnout
vysvětlení, váže na splnění kumulativních podmínek uvedených v ustanovení §180 odst. 1, 3 a 4
obchodního zákoníku. V právě posuzovaném případě je tedy zapotřebí posoudit, zda jde
o vysvětlení týkající se společnosti nebo osob společností ovládaných, zda je takové vysvětlení
potřebné pro posouzení předmětu jednání valné hromady, zda se akcionář na valné
hromadě vysvětlení domáhal, zda představenstvo odmítlo poskytnutí požadované informace
a zda ani dozorčí rada s poskytnutím informace nesouhlasila (srov. usnesení Nejvyššího soudu
ze dne 26. 10. 2010, sp. zn. 29 Cdo 3839/2009).
Nejvyšší správní soud ze spisového materiálu zjistil, že žádost stěžovatelky o informace
se sice týkala společnosti, avšak tyto informace nebyly potřebné pro posouzení předmětu jednání
valné hromady. Stěžovatelka požadovala ve své žádosti informace o veškerých smlouvách
se společností Jerus, zejména smlouvě o poskytování poradenských služeb ze dne 21. 8. 2008,
dále o všech dodatcích k uvedeným smlouvám, zejména o dodatku ke smlouvě o poskytování
poradenských služeb ze dne 28. 4. 2009, o všech zápisech z jednání představenstva žalované,
na nichž představenstvo projednávalo vztah se společností Jerus, a konečně žádala písemné
manažerské shrnutí podstaty a historie smluvního vztahu mezi žalovanou a Jerus. Z výše
uvedeného plyne, že tyto informace nebyly pro stěžovatelku v té době potřebné pro posouzení
předmětu jednání valné hromady. Její žádost tak nelze posoudit jako žádost o vysvětlení dle
§180 obchodního zákoníku, neboť nesplňuje základní definiční znaky.
S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud uzavírá, že ačkoliv §180 obchodního
zákoníku představuje do jisté míry komplexní úpravu práva na informace akcionářů (především
ohledně způsobu poskytování informací a opravných prostředků), v tomto konkrétním případě
se nejednalo o situaci, kdy by tuto úpravu bylo možno využít pro získání žádaných informací.
Úprava obchodního zákoníku zde nebyla zvláštním zákonem ve smyslu ustanovení §2 odst. 3
zákona o svobodném přístupu k informacím, neboť stěžovatelka nepožadovala informace
potřebné pro jednání valné hromady, ani své žádosti neformulovala jako žádosti o vysvětlení dle
§180 obchodního zákoníku. Z žádosti navíc ani nevyplývalo, že by tyto informace stěžovatelka
potřebovala k posouzení jednání valné hromady. Vztah stěžovatelky vůči žalované jako akcionáře
vůči akciové společnosti v tomto případě nehrál roli, neboť žádost nesměřovala k poskytnutí
vysvětlení dle ustanovení §180 odst. 1 obchodního zákoníku. Žádost o informace byla
formulována jako žádost dle zákona o svobodném přístupu k informacím. Ustanovení §180
obchodního zákoníku tedy v daném případě nelze aplikovat. Kasační námitka je dle Nejvyššího
správního soudu důvodná.
Další námitka směřovala do posouzení žalované jako veřejné instituce, na jehož základě
lze dovodit aplikaci zákona o svobodném přístupu k informacím. Stěžovatelka uvedla, že se soud
nezabýval skutečností, zda je žalovaná veřejnou institucí a v důsledku toho i povinným subjektem
dle ustanovení §2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím.
Dle ustanovení §2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím povinnými subjekty,
které mají podle tohoto zákona povinnost poskytovat informace vztahující se k jejich působnosti, jsou státní
orgány, územní samosprávné celky a jejich orgány a veřejné instituce.
Výkladem pojmu veřejná instituce hospodařící s veřejnými prostředky se zabýval Ústavní soud.
Zákonem č. 61/2006 Sb. účinným od 23. 3. 2006 byla z ustanovení §2 odst. 1 zákona
o svobodném přístupu k informacím vypuštěna slova „hospodařící s veřejnými prostředky.“
Ústavní soud však sám dovodil použitelnost svého výkladu i na pojem „veřejná instituce“. Dle
Ústavního soudu „zařazení zkoumané instituce pod instituci veřejnou či instituci soukromou tak musí vyplývat
z "převahy" znaků, jež jsou pro instituci veřejnou či soukromou typické. Lze si tak představit instituci,
která kupříkladu v procesu svého vzniku (zániku) obsahuje soukromoprávní prvky, nicméně ostatní hlediska
budou směřovat k závěru o její veřejnoprávní povaze. Pouze na základě přítomnosti či nepřítomnosti
soukromoprávního úkonu v procesu vzniku instituce tak nelze konstruovat o její povaze úplný a přesný
závěr“ (srov. nález Ústavního soudu ze dne 24. 1. 2007, sp. zn. I. ÚS 260/06, dostupný
na http://nalus.usoud.cz).
Hlediska pro hodnocení toho, zda se jedná o instituci veřejnou nebo soukromou vymezil
Ústavní soud následovně: způsob vzniku (zániku) instituce (z pohledu přítomnosti
či nepřítomnosti soukromoprávního úkonu); hledisko osoby zřizovatele (tedy zda je zřizovatelem
instituce stát či nikoli); subjekt vytvářející jednotlivé orgány instituce (tj. zda dochází k vytváření
orgánů státem či nikoliv); existence či neexistence státního dohledu nad činností instituce; veřejný
nebo soukromý účel instituce.
Nejvyšší správní soud již ve svých předchozích rozhodnutích dovodil, že pojem stát
je třeba interpretovat extenzivněji. Ústavní soud v testu veřejné instituce uvedeném ve výše
citovaném nálezu operuje s termínem stát, přičemž zdejší soud dovodil, že pod pojem stát
je ve smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím zapotřebí podřadit i územní
samosprávné celky a jejich orgány. „V tomto směru vychází z okruhu povinných osob, kterými jsou nejen
státní orgány, ale právě i územní samosprávné celky a jejich orgány. Představují-li další kategorii povinných osob
veřejné instituce, jedná se o skupinu subjektů odvozujících své postavení do značné míry právě od dvou prvně
jmenovaných kategorií (resp. od státu v širším slova smyslu – zvoleném i Nejvyšším správním soudem). Neexistuje
přitom důvod, aby toto odvozené postavení bylo shledáno ve vztahu k jedné z těchto kategorií, nikoliv však již
k druhé. Restriktivní výklad Nejvyššího správního soudu by ostatně mohl vést k vyloučení dopadu zákona
o svobodném přístupu k informacím na nezanedbatelnou část činnosti územních samosprávných celků a jejich
orgánů v důsledku prostého zakládání společností soukromého práva“ (srov. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 29. 5. 2008, č. j. 8 As 57/2006 - 67). V citovaném rozsudku zdejší soud
dovodil mimo jiné i to, že veřejnou institucí, tj. subjektem povinným k poskytování informací dle
zákona o svobodném přístupu k informacím, může být i akciová společnost založená obcí
a provozující fotbalové družstvo.
V právě posuzované věci Nejvyšší správní soud tedy hodnotil, zda dle výše nastíněného
testu, splňuje žalovaná definiční znaky veřejné instituce. Důležité přitom není, jestli jsou splněny
tyto znaky kumulativně, ale jestli znaky charakterizující veřejnou instituci u žalované převažují
či nikoliv.
Nejprve přistoupil zdejší soud k hodnocení způsobu vzniku žalované a k hodnocení
hlediska osoby zřizovatele. Z obchodního rejstříku plyne, že žalovaná byla jako akciová
společnost založena jediným zakladatelem – Fondem národního majetku. Fond národního
majetku byl samostatným subjektem sui genesis, přičemž stricto sensu se nejednalo o státní orgán.
Ze zákona č. 171/1991 Sb., o působnosti orgánů České republiky ve věcech převodů majetku
státu na jiné osoby a o Fondu národního majetku České republiky je dostatečně zřejmé,
že se jednalo o veřejnou instituci hospodařící s veřejnými prostředky. Fond národního majetku
byl zřízen státem a přímo řízen Ministerstvem pro správu národního majetku a jeho privatizaci.
K povaze Fondu národního majetku se vyjádřil i Ústavní soud nálezem ze dne 27. 2. 2003,
sp. zn. III. ÚS 686/02, v němž dovodil, že se jednalo o veřejnou instituci hospodařící s veřejnými
prostředky. Ve světle výše uvedeného Nejvyšší správní soud dovodil, že způsobem založení
odpovídá žalovaná veřejné instituci, neboť jejím zřizovatelem byl stát a vznikla v důsledku
rozhodnutí státu.
Dalším definičním znakem veřejné instituce je vytváření orgánů instituce státem.
Žalovaná je akciovou společností, jejímž majoritním akcionářem je Statutární město České
Budějovice vlastnící 80% podíl na žalované. Jak plyne již z výše uvedeného, kritériem pro
posouzení veřejné instituce není pouze přítomnost státu, ale také územních samosprávných celků
a obcí jako veřejnoprávních korporací. Za situace, kdy je obec dominantním vlastníkem akcií
společnosti, je zjevné, že tento majetkový podíl umožňuje Statutárnímu městu České Budějovice
přímé ovládání žalované a město tak má i majoritní vliv na vytváření orgánů společnosti. Z těchto
informací má Nejvyšší správní soud za to, že je splněn i tento znak veřejné instituce, neboť
k vytváření orgánů žalované dochází pod dominantním vlivem Statutárního města České
Budějovice (obdobný závěr plyne i z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 10. 2009,
č. j. 2 Ans 4/2009 - 93).
Veřejná instituce se posuzuje i dle toho, zda nad ní existuje státní dohled. Nejvyšší správní
soud vyložil státní dohled tak, že se nemusí nutně jednat o vrchnostenskou kontrolu, typickou
pro oblast veřejného práva, nýbrž i o dohled, který může stát (či územní samosprávný celek nebo
obec) vykonávat ve vztahu ke konkrétnímu jinému subjektu i na základě předpisů soukromého
práva, např. obchodního zákoníku (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
29. 5. 2008, č. j. 8 As 57/2006 - 67). V posuzovaném případě vlastní 80% podíl na žalované
Statutární město České Budějovice jako veřejnoprávní korporace (veřejná instituce hospodařící
s veřejnými prostředky), které tímto i fakticky vykonává svůj veřejný dohled. S ohledem na tyto
skutečnosti má Nejvyšší správní soud za to, že i tato podmínka pro hodnocení žalované
jako veřejné instituce je splněna.
Posledním hlediskem zkoumání charakteru instituce je její účel. Je nepochybné,
že žalovaná je akciovou společností dle obchodního zákoníku sledující svou obchodní činností
dosažení zisku. Předmětem podnikání žalované je dle obchodního rejstříku mnoho činností.
Nelze však přehlédnout, že hlavním předmětem podnikání žalované jsou činnosti související
s výrobou tepla a elektřiny a jejich prodejem a činnosti s tím související. Tyto činnosti považuje
Nejvyšší správní soud bezpochyby již ze své podstaty za činnosti spočívající v uspokojování
potřeb veřejnosti. Jak již dovodil Nejvyšší správní soud ve výše citovaném rozsudku „je podstatné,
že obec, která je základním územním samosprávným společenstvím občanů (§1 zákona o obcích) a veřejnoprávní
korporací s vlastním majetkem (§2 odst. 1 zákona o obcích) pečuje o všestranný rozvoj svého území a o potřeby
svých občanů a při plnění svých úkolů chrání veřejný zájem (§2 odst. 2 zákona o obcích). Mimo jiné ochrana
veřejného zájmu by tedy měla být vždy přítomným prvkem činnosti obce.“ Je nepochybně dán veřejný zájem
na tom, aby občané obce měli dostatečné dodávky tepla a elektrické energie. V tomto ohledu tedy
žalovaná plní veřejný účel i přes to, že se jedná o akciovou společnost sledující svou činností
dosažení zisku. Veřejný zájem v posuzovaném případě vyplývá, jak ostatně poznamenal
i stěžovatel, ze zákonné úpravy. Ustanovení §3 odst. 2 zákona č. 458/2000 Sb., o podmínkách
podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích a o změně některých zákonů
(energetický zákon), ve znění platném pro projednávanou věc, totiž stanoví, že přenos elektřiny,
přeprava plynu, distribuce elektřiny a distribuce plynu, uskladňování plynu, výroba a rozvod tepelné energie
se uskutečňují ve veřejném zájmu.
Na základě výše uvedeného dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že žalovaná
je povinným subjektem ve smyslu ustanovení §2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu
k informacím.
VI. Závěr a náklady řízení
Nejvyšší správní soud v posuzovaném případě dospěl k závěru, že krajský soud pochybil,
pokud odmítl žalobu stěžovatelky z důvodu, že se jedná o soukromoprávní spor. Na danou věc,
vzhledem k výše uvedeným skutkovým okolnostem, není možno aplikovat ustanovení §180
obchodního zákoníku, neboť zde není určující vztah akcionáře k akciové společnosti, nýbrž
skutečnost, že na posouzení věci měl krajský soud aplikovat zákon o svobodném přístupu
k informacím. Ustanovení obchodního zákoníku týkající se práva akcionáře na vysvětlení jsou
omezena pouze na vysvětlení záležitostí týkajících se společnosti, je-li takové vysvětlení potřebné
pro posouzení předmětu jednání valné hromady. Stěžovatelka však nepožadovala informace
tohoto charakteru. Ve své žádosti se domáhala zpřístupnění jiných informací, přičemž tato žádost
byla učiněna k žalované jako k veřejné instituci dle ustanovení §2 odst. 1 zákona o svobodném
přístupu k informacím. Přezkum těchto žádostí spadá pod režim správního soudnictví a krajský
soud tak žalobu stěžovatelky nemohl odmítnout. Aplikací nesprávné normy krajský soud zatížil
usnesení ze dne 27. 7. 2012, č. j. 10 A 28/2012 - 50, vadou spočívající v nezákonnosti rozhodnutí
o odmítnutí návrhu. Proto jej Nejvyšší správní soud zrušil podle ustanovení §110 odst. 1 s. ř. s.
a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.
V tomto dalším řízení je krajský soud vázán právním názorem Nejvyššího správního
soudu a žalobu stěžovatelky meritorně přezkoumá.
Dle §110 odst. 3 s. ř. s. rozhodne v novém rozhodnutí krajský soud též o nákladech
kasačního řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 20. června 2013
Mgr. Daniela Zemanová
předsedkyně senátu