ECLI:CZ:NSS:2015:7.AS.35.2015:63
sp. zn. 7 As 35/2015 - 63
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Jaroslava Hubáčka a JUDr. Tomáše Foltase v právní věci navrhovatelů:
a) Ing. Ivan Mikita, bytem Havraní 1226/21, Brno – Černovice, b) Ing. J. O., c) P. Š.,
d) Mgr. K. R., e) Ing. M. V., f) Ing. I. M. L., g) Ing. H. K., h) Ing. P. R., i) Ing. M. S., j) I.
K., k) RNDr. M. V., l) NESEHNUTÍ Brno, se sídlem třída Kpt. Jaroše 1935/18, Brno –
Černá Pole, m) Líšeň sobě, o. s., se sídlem Náměstí Karla IV. 4/4, Brno – Líšeň, n) Občanské
sdružení Masarykova čtvrť, z. s., se sídlem Preslova 398/50, Brno – Stránice, o) Židenice pro
občany, občanské sdružení, se sídlem Škrochova 3607/22, Brno - Židenice, všichni zastoupeni
Mgr. Sandrou Podskalskou, advokátkou se sídlem Údolní 567/33, Brno, proti odpůrci:
Statutární město Brno, se sídlem Dominikánské náměstí 196/1, Brno, za účasti osob
zúčastněných na řízení: I. NEUMANN bytový dům, a. s., se sídlem Příkop 4, Brno,
zastoupený JUDr. Stanislavem Kadečkou, Ph.D., advokátem se sídlem Teplého 2786, Pardubice,
II. Mgr. L. Z., v řízení o kasační stížnosti osoby zúčastněné na řízení I. proti rozsudku
Krajského soudu v Brně ze dne 23. 1. 2015, č. j. 67 A 15/2014 – 551,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Odpůrce nemá právo na náhradu nákladů řízení.
III. Osoba zúčastněná na řízení I. je povinna zaplatit navrhovatelům na náhradě
nákladů řízení částku 4.114 Kč do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám
advokátky Mgr. Sandry Podskalské.
IV. Osoba zúčastněná na řízení II. nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Rozsudkem Krajského soudu v Brně ze dne 23. 1. 2015, č. j. 67 A 15/2014 – 551, bylo
zrušeno opatření obecné povahy č. 3/2014 – změna územního plánu města Brna „Aktualizace
ÚPmB“ – vydané Zastupitelstvem města Brna dne 17. 6. 2014, vyjma části týkající se změny
funkčních ploch z funkční plochy bydlení na plochu smíšenou obytnou na pozemcích p. č. 2134
a p. č. 2135 v k. ú. Žabovřesky, ve vztahu k níž byl návrh odmítnut. V odůvodnění rozsudku
krajský soud uvedl, že dochází-li v důsledku změny územního plánu ke komplexním změnám
ve vymezení funkčních ploch odvozených od jiných způsobů definičního vymezení území, jinak
formulovaných hlavních účelů využití území, jiných explicitně zmíněných podmínek přípustného
a nepřípustného využití a dalších podmínek regulace, aniž by byly patrny věcné důvody takových
změn ve vztahu k jednotlivým částem území, konkrétním lokalitám, na něž územní plán dopadá,
k nimž by se vázalo srozumitelné odůvodnění, pak změna územního plánu nesplňuje základní
požadavek plynoucí z ust. §173 odst. 1 za použití §68 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), tedy řádné odůvodnění. Z pohledu důsledků
jde o vadu koncepční, která zasahuje celé území územním plánem dotčené, neboť změny
se dotkly úpravy a podmínek využití ploch na celém území města Brna. Tento nedostatek podle
názoru krajského soudu zakládá nepřezkoumatelnost napadené změny územního plánu. Krajský
soud se dále zabýval přezkoumatelností změny územního plánu v otázce stanovení indexu
podlažní plochy a dospěl k závěru, že došlo ke stanovení indexu podlažních ploch v rámci
místního uspořádání urbanistické struktury nikoli ve vztahu ke konkrétním jednotlivým lokalitám
a že navíc nejde o stanovení závazné ani určité. Pak tedy nemohou být ani z textu jeho
odůvodnění (str. 43 – 46) patrny věcné důvody změn ve vztahu k jednotlivým částem území,
k nimž by se vázalo srozumitelné odůvodnění. Textová část napadeného opatření obecné povahy
obsahuje pouze obecnou informaci o stanovení indexu podlažní plochy bez vazby na konkrétní
lokality a posuzování individuálních zájmů a podmínek každé lokality. Není-li přezkoumatelná
změna územního plánu v části měnící dosavadní územní plán ve stanovení využití funkčních
ploch a indexu podlažní plochy, pak je při odpůrcem zvoleném způsobu provedení změny nutno
zrušit napadenou změnu územního plánu v celém rozsahu. Při zohlednění pravidla
proporcionality důsledků dovozené nepřezkoumatelnosti v rámci úvah ohledně vyhovění návrhu
na zrušení změny územního plánu jako celku krajský soud vycházel z toho, že dovozenou
nepřezkoumatelností byla změna územního plánu zasažena v podstatné a od zbylého textu
neoddělitelné míře.
Proti tomuto rozsudku podala v zákonné lhůtě kasační stížnost osoba zúčastněná
na řízení I. (dále jen „stěžovatelka“) z důvodů uvedených v ust. §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
Stěžovatelka v obsáhlé kasační stížnosti zejména namítala, že krajský soud v napadeném rozsudku
nesprávně posoudil právní otázku limitů soudního přezkumu autonomních (samosprávných) aktů
územní samosprávy, která je stěžejním východiskem realizace přezkumné pravomoci správních
soudů a její nesprávné posouzení tedy nutně vede k nezákonnému rozhodnutí. Konkrétně krajský
soud nerespektoval zásadu zdrženlivosti, která je nezbytným předpokladem při výkonu správního
soudnictví, zejména při přezkumu politických rozhodnutí samosprávy. Krajský soud také
nesprávně posoudil právní otázku týkající se požadavků na odůvodnění územního plánu a v této
souvislosti se dopustil přepjatého formalismu, protože klade na odůvodnění opatření obecné
povahy nepřiměřené, a až nesplnitelné požadavky. Přitom se navíc opírá o právní názory,
které byly již v judikatuře Nejvyššího správního soudu i Ústavního soudu překonány. Krajský
soud podle stěžovatelky rovněž pochybil, když se zabýval otázkami, které při územním plánování
náleží nikoliv soudu a státní moci obecně, ale zastupitelstvu jako vrcholnému orgánu samosprávy.
Stejně tak nesprávně posoudil právní otázku existence zásahu do práv navrhovatelů. Pochybení
spočívá v úplné absenci posouzení otázky věcné důvodnosti návrhu. Případné vady napadeného
opatření obecné povahy jsou nanejvýš technické a formální povahy a nejsou dostatečně
intenzivní, aby odůvodňovaly tak rozsáhlý zásah s dopadem do práv třetích osob,
jakým je zrušení celé změny územního plánu. Dále stěžovatelka namítala, že napadený rozsudek
je také nepřezkoumatelný z důvodu jeho nesrozumitelnosti. Tato skutečnost vyplývá mimo jiné
ze způsobu, jakým se krajský soud vypořádal jednak s obsahem napadeného opatření obecné
povahy, a jednak s tvrzeními odpůrce obsaženými v jeho vyjádření k podanému návrhu. Podle
stěžovatelky se krajský soud dopustil jak nesprávné interpretace napadeného opatření obecné
povahy tím, že izolovaně vycházel z některých jeho pasáží, aniž zohlednil obsahový kontext
celého tohoto opatření obecné povahy, jehož jednotlivé části spolu souvisejí, tak i dezinterpretace
tvrzení odpůrce. Z uvedených důvodů stěžovatelka navrhla, aby Nejvyšší správní soud napadený
rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Odpůrce ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že vzhledem ke skutečnosti,
že na základě výsledků zasedání Zastupitelstva města Brna č. Z7/03 konaného dne 10. 2. 2015
nepodal kasační stížnost proti napadenému rozsudku krajského soudu, nebude se k podané
kasační stížnosti vyjadřovat.
Navrhovatelé ve vyjádření ke kasační stížnosti obsáhle polemizovali s právními názory
stěžovatelky s tím, že podle jejich názoru argumentuje nepřípadně a účelovým způsobem
sledujíce svůj parciální zájem, kterým je možnost realizace bytového domu v Masarykově čtvrti.
Navrhovatelé se ztotožnili s odůvodněním napadeného rozsudku, a proto navrhli, aby kasační
stížnost byla jako nedůvodná zamítnuta.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s ust. §109 odst. 3
a 4 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnila stěžovatelka v podané kasační stížnosti,
a přitom sám neshledal vady uvedené v odstavci 4, k nimž by musel přihlédnout z úřední
povinnosti.
Jelikož stěžovatelka napadá rozsudek krajského soudu také pro jeho nepřezkoumatelnost,
zabýval se Nejvyšší správní soud nejprve touto stížní námitkou, protože by bylo předčasné,
aby se zabýval právním posouzením věci samé, pokud by byl napadený rozsudek
nepřezkoumatelný.
Jak vyplývá z konstantní judikatury Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu, má-li
být soudní rozhodnutí přezkoumatelné, musí z něj být patrné, jaký skutkový stav vzal soud
za rozhodný, jakým způsobem postupoval při posuzování rozhodných skutečností, proč považuje
právní závěry účastníků řízení za nesprávné a z jakých důvodů považuje argumentaci účastníků
řízení za nedůvodnou (viz nálezy Ústavního soudu ze dne 20. 6. 1996, sp. zn. III. ÚS 84/94,
ze dne 26. 6. 1997, sp. zn. III. ÚS 94/97 a ze dne 11. 4. 2007, sp. zn. I. ÚS 741/06, a rozsudky
Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Azs 47/2003 - 130, ze dne 29. 7. 2004,
č. j. 4 As 5/2003 – 52, ze dne 1. 6. 2005, č. j. 2 Azs 391/2004 – 62, a ze dne 21. 8. 2008,
č. j. 7 As 28/2008 – 75). Meritorní přezkum rozsudku je tak možný pouze za předpokladu,
že se jedná o rozhodnutí srozumitelné, které je opřeno o dostatek relevantních důvodů, z nichž
je zřejmé, proč soud rozhodl tak, jak je uvedeno v jeho výroku. Tato kritéria napadený rozsudek
splňuje, neboť je z jeho odůvodnění zřejmé, jakými úvahami byl krajský soud při posouzení věci
v rozsahu žalobních bodů veden a k jakému závěru na jejich základě dospěl.
Vzhledem k tomu, že Nejvyšší správní soud neshledal napadený rozsudek
nepřezkoumatelným, zabýval se dále v intencích stížních námitek tím, zda krajský soud nesprávně
posoudil právní otázky týkající se limitů soudního přezkumu aktů územní samosprávy, požadavků
na odůvodnění změny územního plánu a existence zásahu do práv navrhovatelů.
Pokud jde o náležitosti odůvodnění opatření obecné povahy, Nejvyšší správní soud
se touto otázkou již zabýval, např. v rozsudku ze dne 16. 12. 2008, č. j. 1 Ao 3/2008 - 136,
publikovaný pod č. 1795/2009 Sb. NSS, v němž uvedl, že „Podle §173 odst. 1 správního řádu musí
opatření obecné povahy obsahovat odůvodnění. Jeho specifický obsah je blíže určován řadou ustanovení
(tak např. z §172 odst. 4 správního řádu plyne, že správní orgán se v odůvodnění opatření obecné povahy musí
vypořádat s uplatněnými připomínkami, s nimiž se musí zabývat jako s podkladem pro jeho vydání; dle §172
odst. 5 správního řádu je součástí odůvodnění opatření obecné povahy dále rozhodnutí o námitkách, které navíc
musí obsahovat vlastní odůvodnění; podle §60 odst. 3 stavebního zákona pak odůvodnění opatření obecné povahy,
jímž se vymezuje zastavěné území, vždy obsahuje i vyhodnocení souladu s §58 odst. 1 a 2 téhož zákona). Z §68
odst. 3 užitého přiměřeně dle §174 odst. 1 správního řádu je však zřejmé, že v tomto odůvodnění nesmí zejména
chybět esenciální obsahové náležitosti odůvodnění běžného správního rozhodnutí. I v odůvodnění opatření obecné
povahy je tak nutno uvést důvody výroku, podklady pro jeho vydání a úvahy, kterými se správní orgán řídil
při jejich hodnocení a při výkladu právních předpisů.“ V návaznosti na odůvodnění citovaného
rozsudku Nejvyšší správní soud zformuloval právní větu, v níž mimo jiné vyslovil závěr,
že nedostatek rozhodovacích důvodů způsobuje nepřezkoumatelnost opatření obecné povahy.
Z uvedeného judikátu tedy vyplývá, že opatření obecné povahy měnící územní plán musí
obsahovat odůvodnění věcných (obsahových) změn proti dosavadnímu územnímu plánu.
Namítala-li stěžovatelka že krajský soud se při posuzování náležitostí odůvodnění
opatření obecné povahy opíral o právní názory vyslovené v judikatuře Nejvyššího správního
soudu i Ústavního soudu, které byly již překonány, je třeba poukázat na to, že v kasační stížnosti
je v této souvislosti odkaz zejména na judikaturu týkající se požadavků na detailnost a rozsah
vypořádání se s námitkami dotčených vlastníků, k nimž se soudy vyjádřily tak, že nesmí být
přemrštěné a být výrazem přepjatého formalismu (viz např. nález Ústavního soudu ze dne
7. 5. 2013, sp. zn. III. ÚS 1669/11). Tato judikatura se však týká pouze dílčích částí odůvodnění
územního plánu, a nelze ji proto vztáhnout na odůvodnění územního plánu jako celku.
Stěžovatelka také poukazovala na judikaturu, kterou však nelze v daném případě aplikovat,
neboť se týkala skutkově i právně odlišných věcí (např. rozsudky Nejvyššího správního soudu
ze dne 15. 10. 2013, č. j. 1 Aos 5/2013 - 45, ze dne 12. 11. 2013, č. j. 2 Aos 3/2013 - 36, a ze dne
13. 5. 2014, č. j. 6 Aos 3/2013 - 29), případně na odlišné stanovisko tří soudců v usnesení
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 6. 2013, č. j. 3 Ao 9/2011 - 219.
V daném případě krajský soud se velmi podrobně zabýval odůvodněním napadeného
opatření obecné povahy, a to zejména ve vztahu ke změnám ve vymezení funkčního využití
ploch a stanovení indexu podlažní plochy. Pokud jde o vymezení funkčního využití ploch, krajský
soud posuzoval, zda jsou jednotlivé změny odůvodněné, přičemž po detailním posouzení změn
funkčního využití jednotlivých ploch v napadeném opatření obecné povahy (str. 15 až 23
napadeného rozsudku) dospěl k závěru, že u tzv. metodických změn zcela absentuje odůvodnění
k jednotlivým změnám v konkrétních územích (viz str. 23 až 24 napadeného rozsudku).
Za situace, kdy odůvodnění změny územního plánu ve vztahu ke konkrétním lokalitám,
kterých se to týkalo, zcela absentovalo, nejedná se o překročení limitů přezkumné pravomoci
soudu, o nepřiměřenost požadavků na obsahové odůvodnění územního plánu nebo porušení
principu zdrženlivosti. Krajský soud nezpochybnil možnost odpůrce nově vymezit při změně
územního plánu funkční využití ploch oproti stávajícímu územnímu plánu, ale vytkl mu způsob,
jakým provedl komplexní změnu územního plánu, když prostřednictvím vymezení
tzv. metodických změn zcela rezignoval na odůvodnění změn ve funkčním vymezení ploch
ve vztahu ke konkrétním lokalitám na území města Brna. Je v rozporu se zákonnými požadavky,
aby odpůrce v textové části opatření obecné povahy pouze zcela paušálně uvedl, že k jistým
změnám ve funkčním využití ploch může na území města Brna dojít, aniž by uvedl, z jakého
důvodu došlo k agregaci či transpozici právě v konkrétní ploše, proč byla pro danou plochu
zvoleno vybrané a nikoliv jiné funkční využití. Tvrzení stěžovatelky, že odůvodnění napadeného
opatření obecné povahy, pokud jde o funkční využití ploch, neabsentuje, je proto nepodložené.
Krajský soud tedy dospěl ke správnému závěru o nepřezkoumatelnosti napadeného opatření
obecné povahy ve vztahu ke stanovení funkčního využití ploch. S ohledem na množství
provedených změn na území města Brna, odůvodňovala zjištěná vada napadeného opatření
obecné povahy spočívající v nepřezkoumatelnosti jeho zrušení jako celku.
Pokud jde o přezkoumatelnost napadeného opatření obecné povahy ve vztahu
ke stanovení indexu podlažních ploch, krajský soud se v odůvodnění napadeného rozsudku
zaměřil na posouzení tří otázek, které spolu úzce souvisí, a to zda index podlažní plochy byl
stanoven určitě, zda byl odůvodněn a zda se tak stalo ve vztahu k jednotlivým konkrétně
vymezeným lokalitám. Po podrobném posouzení těchto otázek dospěl k závěru, že území
některých zón (souvislá městská zástavba – vně centrální zóny, rekreační oblasti a panelová
sídliště), na něž má stanovení indexu podlažní plochy dopadat, nebylo v textové ani v grafické
části změny územního plánu vymezeno jasně a srozumitelně, a proto index podlažní plochy nebyl
stanoven určitě. Dále dospěl k závěru, že i v případě, kdy lze dovodit, kterých konkrétních lokalit
se stanovení indexu podlažní plochy týká, nebylo konkrétní stanovení hodnoty tohoto indexu
individuálně odůvodněno, neboť z ničeho neplyne, jaké konkrétní podmínky byly v těchto
lokalitách zohledňovány, a není ani zřejmé, že by tyto podmínky byly v jednotlivých vymezených
zónách stejné. Nejvyšší správní soud se s těmito závěry plně ztotožňuje s tím, že krajský soud
v napadeném rozsudku nepřekročil meze testu zákonnosti, neboť důvodně shledal stanovení
indexu podlažních ploch ve vztahu k jednotlivým lokalitám, v nichž byl vymezen, za neurčité,
nesrozumitelné a neodůvodněné. Rovněž uvedená vada napadeného opatření obecné povahy
spočívající v jeho nepřezkoumatelnosti odůvodňovala jeho zrušení jako celku.
Také další stížní námitku ohledně absence posouzení věcné důvodnosti návrhu krajským
soudem vyhodnotil Nejvyšší správní soud jako neopodstatněnou. Z obsahu návrhu na zrušení
napadeného opatření obecné povahy je zřejmé, že navrhovatelé tvrdili nezákonný zásah do jejich
veřejných subjektivních práv, především do práva na ochranu vlastnictví k uvedeným
nemovitostem, práva na zdraví a příznivé životní prostředí, práva na legitimní očekávání výkonu
veřejné moci v souladu se zásadami dobré správy a legitimního očekávání vázanosti veřejné
správy zákonem. Krajský soud aktivní věcnou legitimaci každého navrhovatele podrobně
posuzoval, a jak vyplývá z odůvodnění napadeného rozsudku (str. 5 až 9), u všech shledal
existenci vztahu mezi jejich právní sférou a územím, jež je úpravou územního plánu dotčeno.
Stěžovatelka rovněž vytýkala krajskému soudu, že neměl zrušit změnu územního plánu
jako celek, ale pouze ty části, které jsou stiženy příslušnou vadou. V této souvislosti je třeba uvést,
že krajský soud zjištěné vady změny územního plánu spočívající v nepřezkoumatelnosti posoudil
v kontextu celého napadeného opatření obecné povahy a v části III.3.3 napadeného rozsudku
(str. 34 až 37) odůvodnil provázanost nepřezkoumatelností přímo dotčených částí změny
územního plánu I.F.1., I.F.2. a I.F.3. Podle jeho názoru totiž tyto části nelze oddělit nejen
od zbytku části I., ale ani od části II. Zrušení celé změny územního plánu bylo tedy v napadeném
rozsudku řádně a srozumitelně odůvodněno, neboť krajský soud velmi detailně zkoumal
vzájemnou provázanost mnoha složek tvořících územní plán a vyložil, z jakého důvodu nelze
jeho části zatížené pochybeními oddělit od zbytku, a proč tedy musí napadenou změnu územního
plánu zrušit celou. Z uvedeného důvodu nelze postup krajského soudu považovat za porušení
zásady minimalizace zásahů do územních plánů a zásady zdrženlivosti.
Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud neshledal kasační stížnost důvodnou,
a proto ji podle ust. §110 odst. 1 věta druhá s. ř. s. zamítl bez jednání postupem podle ust. §109
odst. 2 s. ř. s., podle kterého o kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud zpravidla
bez jednání.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ust. §60 odst. 1 věta první ve spojení
s §120 s. ř. s., podle kterého, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný
úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti
účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. V tomto řízení měli plný úspěch navrhovatelé, a proto
mají právo na náhradu nákladů, které jim vznikly v souvislosti s právním zastoupením. Náklady
řízení sestávají z odměny advokátky za jeden úkon právní služby ve výši 3.100 Kč (vyjádření
ke kasační stížnosti) podle ust. §7, §9 odst. 4 písm. d) a §11 odst. 1 písm. d) vyhlášky
č. 177/1996 Sb., ve znění pozdějších předpisů, a náhrady hotových výdajů 300 Kč podle §13
odst. 3 citované vyhlášky. Protože advokátka je plátcem daně z přidané hodnoty (§14a odst. 1
citované vyhlášky), zvyšuje se její odměna o částku odpovídající této dani, kterou je povinna
odvést podle zákona č. 235/2004 Sb., ve znění pozdějších předpisů, tj. o 714 Kč. Celková částka
náhrady nákladů řízení proto činí 4.114 Kč. V daném případě se sice jednalo o jeden úkon právní
služby při zastupování více osob, ale obsahoval jednotnou argumentaci, která byla totožná
ve vztahu ke všem navrhovatelům. Proto Nejvyšší správní soud neaplikoval ust. §12 odst. 4
citované vyhlášky.
Odpůrci Nejvyšší správní soud náhradu nákladů nepřiznal, protože mu žádné náklady
s tímto řízením nevznikly.
Osoba zúčastněná na řízení II. nemá právo na náhradu nákladů řízení, neboť jí soudem
nebyla uložena žádná povinnost, v souvislosti s níž by jí náklady vznikly, a ani nenavrhla,
aby jí bylo přiznáno právo na náhradu nákladů řízení z důvodů zvláštního zřetele hodných
(§60 odst. 5 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 23. října 2015
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu