ECLI:CZ:NSS:2011:7.AS.42.2011:67
sp. zn. 7 As 42/2011 - 67
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Hubáčka
a soudců JUDr. Elišky Cihlářové a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobce: L. T., zastoupen
Mgr. et Mgr Markem Čechovským, advokátem se sídlem Václavské náměstí 21,
Praha 1, proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, se sídlem Nad Štolou 936/3, Praha 7, v řízení
o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 7. 1. 2011,
č. j. 3 A 92/2010 – 42,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností se žalobce L. T. domáhá u Nejvyššího správního soudu
vydání rozsudku, kterým by bylo zrušeno usnesení Městského soudu v Praze ze dne 7. 1. 2011,
č. j. 3 A 92/2010 - 42, a věc vrácena tomuto soudu k dalšímu řízení.
Městský soud v Praze (dále také „městský soud“) výrokem I. napadeného usnesení odmítl
žalobu, kterou se žalobce L. T. domáhal zrušení závazného stanoviska žalovaného Ministerstva
vnitra, odboru azylové a migrační politiky, ze dne 14. 12. 2009, č. j. CPUL 9063/ČJ 2009-
0461KP-HONS, podle něhož je vycestování žalobce do Čínské lidové republiky možné, výrokem
II. zamítl návrh žalobce na přiznání odkladného účinku žalobě a výrokem III. rozhodl tak, že
žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalobou napadené závazné stanovisko
vydal žalovaný pro potřeby řízení o správním vyhoštění podle ust. §120 a zákona č. 326/1999 Sb. o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění účinném
do 31. 12. 2009 (dále jen „zákon o pobytu cizinců“). Městský soud dospěl k závěru, že závazné
stanovisko k možnosti vycestování cizince není rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s., neboť
se jím nikterak nezasahuje do subjektivních práv žalobce. Je úkonem, který náleží mezi
obligatorní podkladové materiály, jenž je policie povinna si opatřit před vydáním vlastního
rozhodnutí o správním vyhoštění cizince podle ust. §119 a 120 zákona o pobytu cizinců. Tento
úkon je vyloučen ze soudního přezkumu ustanovením §70 písm. a) s. ř. s. Městský soud proto
žalobu podle ust. §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. odmítl.
Proti tomuto rozsudku městského soudu podal žalobce jako stěžovatel (dále jen
„stěžovatel“) v zákonné lhůtě kasační stížnost, v níž výslovně uplatnil důvody
dle ust. §103 odst. 1 písm. a) a e) s. ř. s.
Stěžovatel namítl, že závazné stanovisko k možnosti vycestování cizince vydané
dle §179 zákona o pobytu cizinců s ohledem na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 21. 10. 2008, č. j. 8 As 47/2005 - 86, podléhá soudnímu přezkumu.
To vyplývá z explicitního zákonného označení stanoviska jako „závazné“, ale i z dikce
§179 zákona o pobytu cizinců a z konstantní aplikační praxe žalovaného, kdy je zcela zřejmé,
že je povinností správního orgánu v korelaci s §179 odst. 2 písm. d) při vydávání závazného
stanoviska obligatorně posuzovat mimo jiné kupříkladu taktéž skutečnosti, zda vycestování
cizince nebrání mezinárodně právní závazky (závazná stanoviska ze dne 3. 5. 2009, č. Zs 10802,
nebo ze dne 31. 7. 2008, č. MV-343-1492/OAM-2008). Argumentem a cotrario ve spojení s dikcí
§149 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“)
pak lze dovodit, že pokud správní orgán vydá stanovisko, že vycestování je možné, pak je tím
nejen konstatováno, že je vycestování možné z hlediska mezinárodněprávních závazků (mimo
jiné z hlediska případného zásahu do rodinného a soukromého života), ale i to, že toto stanovisko
je povinen správní orgán respektovat a dovodit, že k zásahu do rodinného a soukromého života
nedošlo. Správní orgán již skutečně nečiní ve věci fakticky žádné úkony a žádost zamítne.
Závazné stanovisko je tak rozhodnutím, kterým je razantně zasahováno do právní sféry cizince.
Stěžovatel v závěru kasační stížnosti odkázal na usnesení Krajského soudu v Ústí nad Labem
ze dne 23. 6. 2010, sp.zn. 15 A 7/2010, kterým byla předmětná věc postoupena městskému
soudu a v kterém je explicitně uvedeno, že dané závazné stanovisko podléhá samostatnému
přezkumu, a navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadené usnesení zrušil, a věc vrátil městskému
soudu k dalšímu řízení.
Žalovaný uvedl, že se ztotožňuje s rozhodnutím městského soudu.
Ust. §120a odst. 1 zákona o pobytu cizinců odkazuje na ust. §149 správního řádu. Závazné
stanovisko vydané podle ust. §149 správního řádu není samostatným rozhodnutím
podle §67 správního řádu; jde o podklad rozhodnutí. Konečné správní rozhodnutí o vyhoštění,
včetně jeho podkladů, pak podle §172 odst. 2 zákona o pobytu cizinců podléhá soudnímu
přezkumu. V rámci soudního přezkumu přezkoumá soud podle ust. §75 odst. 2 s. ř. s. i závazné
podklady rozhodnutí. Stěžovatelem zmiňované rozhodnutí Nejvyššího správního soudu se týká
právního stavu před účinností nového správního řádu; žalovaný naproti tomu z rozhodnutí
Nejvyššího správního soudu odkázal na rozsudek ze dne 28. 7. 2009, č. j. 2 As 34/2009 - 65,
a usnesení o předložení věci rozšířenému senátu ze dne 17. 3. 2010, č. j. 2 As 75/2009 - 101.
Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napadené usnesení městského soudu
v souladu s ustanovením §109 odst. 2 a 3 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnil
stěžovatel v podané kasační stížnosti, a dospěl k závěru, že kasační stížnost není opodstatněná.
Přestože stěžovatel v kasační stížnosti výslovně uplatnil důvody podle ust. §103 odst. 1
písm. a) a e) s. ř. s., v úvahu přichází pouze posouzení naplnění důvodu podle ust. §103 odst. 1
písm. e) s. ř. s., který je ve smyslu ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu důvodem
speciálním, je-li žaloba odmítnuta (viz rozsudky ze dne 22. 9. 2004, č. j. 1 Azs 24/2004 - 49,
č. 427/2005 Sb. NSS, ze dne 21. 4. 2005, č. j. 3 Azs 33/2004 - 98, č. 625/2005 Sb. NSS,
či ze dne 5. 1. 2006, č. j. 2 As 45/2005 - 65, všechny zde citované rozsudky Nejvyššího správního
soudu jsou dostupné z www.nssoud.cz). Nejvyšší správní soud se proto omezil pouze
na posouzení, zda městský soud postupoval správně, když žalobu odmítl podle ust. §46 odst. 1
písm. d) s. ř. s. se závěrem, že žalobou napadený úkon správního orgánu nepodléhá přezkumu
ve správním soudnictví.
Podle ust. §120a odst. 1 zákona o pobytu cizinců je policie v rámci rozhodování
o správním vyhoštění podle ust. §119 a §120 stejného předpisu povinna vyžádat si závazné
stanovisko ministerstva, zda vycestování cizince je možné; to neplatí, rozhoduje-li policie
o správním vyhoštění při vycestování cizince na hraničním přechodu a cizinec výslovně uvede,
že jeho vycestování je možné.
Ust. §120a odst. 1 přitom u pojmu „závazné stanovisko“ v poznámce pod čarou
odkazuje na ust. §149 správního řádu. Podle tohoto ustanovení je závazné stanovisko úkon
učiněný správním orgánem na základě zákona, který není samostatným rozhodnutím ve správním
řízení a jehož obsah je závazný pro výrokovou část rozhodnutí správního orgánu. Správní orgány
příslušné k vydání závazného stanoviska jsou dotčenými orgány. Správní orgán usnesením přeruší
řízení, jestliže se dozvěděl, že probíhá řízení, v němž má být vydáno závazné stanovisko. Jestliže
bylo v průběhu řízení o žádosti vydáno závazné stanovisko, které znemožňuje žádosti vyhovět,
neprovádí správní orgán další dokazování a žádost zamítne. Jestliže odvolání směřuje
proti obsahu závazného stanoviska, vyžádá odvolací správní orgán potvrzení nebo změnu
závazného stanoviska od správního orgánu nadřízeného správnímu orgánu příslušnému k vydání
závazného stanoviska. Tomuto správnímu orgánu zasílá odvolání spolu s vyjádřením správního
orgánu prvního stupně a s vyjádřením účastníků. Nezákonné závazné stanovisko lze zrušit
nebo změnit v přezkumném řízení, k němuž je příslušný nadřízený správní orgán správního
orgánu, který vydal závazné stanovisko. Jestliže správní orgán při své úřední činnosti zjistí, že jiný
správní orgán učinil nezákonné závazné stanovisko, dá podnět správnímu orgánu příslušnému
k přezkumnému řízení a vyčká jeho rozhodnutí. Zrušení nebo změna závazného stanoviska je
v případě, že rozhodnutí, které bylo závazným stanoviskem podmíněno, již nabylo právní moci,
důvodem obnovy řízení.
Otázka přezkumu závazných stanovisek podle ust. §149 správního řádu byla předmětem
posouzení rozšířeným senátem Nejvyššího správního soudu. Ten ve svém rozsudku
ze dne 23. 8. 2011, č. j. 2 As 75/2009 – 113, (dostupný na www.nssoud.cz) dospěl
k následujícímu závěru:
„[50] Závazná stanoviska, která jsou ex lege rozhodnutími, jsou v rámci samostatně vymezeného předmětu řízení
s to zasáhnout do subjektivních práv. Vztahují se na ně ustanovení týkající se správního řízení a řádných
opravných prostředků. Ustanovení, která určují, že má správní orgán vydat závazné stanovisko v konkrétním
případě ve formě samostatného rozhodnutí, jsou obsažena především v některých zvláštních zákonech (např. §44a
odst. 3 památkového zákona). Tuto legislativní činnost lze chápat jako reflexi závěrů uvedených ve sjednocujícím
rozhodnutí rozšířeného senátu.
[51] Závazná stanoviska vydaná dle §149 správního řádu z roku 2004 nejsou rozhodnutími ve smyslu §67
správního řádu ani §65 s. ř. s., jelikož sama o sobě nezakládají, nemění, neruší nebo závazně neurčují práva
nebo povinnosti. Zákonodárce ve shodě se sjednocujícím rozhodnutím zavedením §149 správního řádu
upřednostnil zásadu ekonomie řízení. Soudní přezkum je v souladu s čl. 36 odst. 2 Listiny umožněn až v rámci
konečného rozhodnutí dle §75 odst. 2 s. ř. s. Na toto nemá vliv ani skutečnost, zda žádost o vydání závazného
stanoviska byla podána subjektem před zahájením hlavního řízení nebo v jeho průběhu či že žádné hlavní (typicky
územní) řízení nemusí v případě vydání negativního závazného stanoviska již následovat, neboť ho příslušný
subjekt nezahájí.“
Rozšířený senát vyšel ze své dřívější judikatury a posoudil, zda jsou v případě závazného
stanoviska splněny základní materiální znaky rozhodnutí, tj. definice předmětu řízení a vymezení
subjektivních práv, která by byla takovým rozhodnutím dotčena. Ani jedno z uvedených hledisek
neshledal v případě závazného stanoviska podle ust. §149 správního řádu naplněným.
Rozšířený senát nezpochybnil, že jistě existují závazná stanoviska, která mají objektivně
vymezený samostatný předmět řízení, závazné stanovisko podle ust. §149 správního řádu ovšem
takovým stanoviskem není. Jedná se pouze o podklad pro konečné rozhodnutí. V případě
závazného stanoviska vydávaného podle ust. §149 správního řádu nelze podle rozšířeného
senátu pomíjet skutečnost, že „pro vydání konečného rozhodnutí není z valné většiny zapotřebí získat jen
jedno jediné závazné stanovisko, ale celý soubor stanovisek, vyjádření atd., které vytvářejí z pohledu veřejného
práva společně reálné podmínky pro uskutečnění subjektivního cíle“. Příliš úzkým vymezením předmětu
řízení by správní orgán „fakticky přišel o možnost v rámci hlavního řízení jednotlivá stanoviska vzájemně
koordinovat“.
Rozšířený senát se rovněž vypořádal se závěry usnesení ze dne 21. 10. 2008,
č. j. 8 As 47/2005 - 86, na které odkazuje stěžovatel, když uvedl, že „[s]právní řád z roku 1967
podrobnější úpravu vydávání a přezkumu závazných stanovisek neobsahoval. Názor rozšířeného senátu
ve sjednocujícím rozhodnutí se tedy vztahoval na situaci, kdy zákonodárce ani ve správním řádu z roku 1967,
ani v žádném tehdy platném zákonu uskutečnění garance soudního přezkumu v konkrétním případě závazného
stanoviska dále neupravoval. Oproti tomu správní řád z roku 2004 již vydávání závazných stanovisek upravuje
a dále zavedl zvláštní mechanismus jejich přezkumu instančním postupem. Závazná stanoviska dle správního
řádu z roku 2004 ještě nezakládají, nemění ani neruší práva ani povinnosti jednotlivců a ani je závazně neurčují.
Pokud se hovoří o jejich závaznosti, ta se týká jen správního řízení samotného a vztahu ke správnímu orgánu,
který (po)vede „hlavní“ správní řízení, typicky územní řízení o umístění stavby.“
Také pokud jde o druhý materiální znak správního rozhodnutí, tj. dotčení subjektivních
práv účastníků řízení, dospěl rozšířený senát k negativnímu závěru.
V porovnání se závaznými stanovisky vydanými dle ust. §67 správního řádu,
která naplňují definiční znak samostatně vymezeného předmětu řízení, v případě závazných
stanovisek vydaných dle ust. §149 správního řádu je objektivně vymezený předmět řízení,
v rámci kterého se tato stanoviska vydávají, výrazně širší. „Toto vyplývá i z toho, že pro vydání
konečného rozhodnutí je obvykle zapotřebí větší počet závazných stanovisek a až jejich souhrn tvoří východisko
pro rozhodování správního orgánu. V takto vymezeném předmětu řízení není závazné stanovisko s to založit
práva nebo povinnosti, ta založí orgán veřejné správy až rozhodnutím konečným.“
Skutečnost, že dle ust. §149 odst. 1 správního řádu je obsah závazného stanoviska
závazný pro výrokovou část rozhodnutí správního orgánu, se pak podle rozšířeného senátu „týká
samotného procesu tvorby konečného rozhodnutí. Tato závaznost potvrzuje zakládání práv a povinností
vyplývajících ze závazného stanoviska a materializuje se v rozhodnutí konečném. Kdyby je závazné stanovisko
zakládalo přímo, nebylo by vydání rozhodnutí konečného zapotřebí. Procesní úprava uvedená v §149 odst. 3
správního řádu […] je jen projevem zásady ekonomie řízení. Bylo by zbytečné pokračovat v jakémkoliv řízení,
pokud bylo v jeho průběhu zjištěno, že žádosti není možné vyhovět. Tuto zásadu správní řád z roku 2004
reflektuje i v ostatních řízeních (§51 odst. 3).“
Pokud pak jde o otázku, o jaký typ závazného stanoviska se jedná v projednávaném
případě, je nutno vyjít jednak z právní úpravy, jednak ze samotného charakteru stanoviska
žalovaného k možnosti vycestování stěžovatele.
Předně je třeba zdůraznit, že samotný zákon o pobytu cizinců ve svém §120a odst. 1
u slovního spojení „závazné stanovisko“ výslovně odkazuje na §149 správního řádu, čímž zcela
jasně určuje vůli zákonodárce, jakým režimem by se jeho vydávání mělo řídit. Podřazení
předmětného stanoviska pod ustanovení §149 správního řádu však navíc vyplývá i z jeho
materiální povahy. Ono „jiné hlavní řízení“, v jehož rámci je závazné stanovisko žalovaného
vydáváno, je zde jednoznačně řízení o správním vyhoštění. Teprve rozhodnutím v tomto řízení
může být cizinec dotčen ve svých subjektivních právech; závazné stanovisko žalovaného je pouze
jedním z podkladů, které si musí správní orgán pro své rozhodnutí opatřit.
O vydání závazného stanoviska k možnosti vycestování cizince se nevede samostatné
správní řízení, stanovisko není vydáváno na žádost účastníka řízení a cizinec není ani jeho
přímým adresátem. Neexistuje zde samostatný předmět řízení v podobě práv a povinností,
které by byly stanoviskem zakládány, měněny či rušeny (tj. o kterých by bylo stanoviskem
„rozhodováno“) a samotné závazné stanovisko tedy ještě žádným způsobem nezasahuje
do veřejných subjektivních práv cizince. Do jeho práv je způsobilé zasáhnout teprve případné
rozhodnutí o správním vyhoštění.
Nejvyšší správní soud proto dospěl k závěru, že žalobou napadené rozhodnutí není
rozhodnutím ve smyslu ust. §65 odst. 1 s. ř. s., jeho soudní přezkum je podle
ust. §70 písm. a) s. ř. s. vyloučen a žaloba je proto podle ust. §68 písm. e) s. ř. s. nepřípustná.
Městský soud tedy postupoval v souladu se zákonem, pokud žalobu stěžovatele proti tomuto
úkonu žalovaného podle ust. §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. odmítl. Jelikož kasační stížnost není
důvodná, přistoupil Nejvyšší správní soud k jejímu zamítnutí podle ust. §110 odst. 1 s. ř. s.
Ve věci pak rozhodl v souladu s §109 odst. 1 s. ř. s., podle něhož rozhoduje Nejvyšší správní
soud o kasační stížnosti zpravidla bez jednání, když neshledal důvody pro jeho nařízení.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ustanovení §60 odst. 1, věta první s. ř. s.
ve spojení s ustanovením §120 s. ř. s. Stěžovatel ve věci úspěch neměl, a nemá proto právo
na náhradu nákladů řízení. Úspěšnému žalovanému pak podle obsahu spisu žádné náklady
v řízení o kasační stížnosti před soudem nevznikly. Nejvyšší správní soud proto rozhodl tak,
že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 8. září 2011
JUDr. Jaroslav Hubáček
předseda senátu