ECLI:CZ:NSS:2018:7.AZS.216.2018:23
sp. zn. 7 Azs 216/2018 - 23
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Tomáše Foltase a soudců
Mgr. Davida Hipšra a JUDr. Pavla Molka v právní věci žalobce: BOSWELL a. s., se sídlem
Kpt. Vajdy 3046/2, Ostrava, zastoupen JUDr. Zbigniewem Sychrou, advokátem se sídlem
Hlavní třída 1196/27, Ostrava, proti žalovanému: Ředitelství služby cizinecké policie,
se sídlem Olšanská 2167/2, Praha 3, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku
Krajského soudu v Ostravě ze dne 16. 5. 2018, č. j. 22 A 108/2017 - 38,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 16. 5. 2018, č. j. 22 A 108/2017 - 38,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I.
[1] Rozhodnutím Krajského ředitelství policie Moravskoslezského kraje (dále též „správní
orgán I. stupně“) ze dne 16. 11. 2016, č. j. KRPT-106751-28/PŘ-2016-070026, byla žalobci
(provozovateli hotelu BEST WESTERN Hotel Vista na adrese Kpt. Vajdy 3046/2, Ostrava, dále
též „hotel“) uložena pokuta ve výši 10 000 Kč za spáchání správního deliktu podle §157 odst. 4
písm. a) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců, ve znění pozdějších předpisů (dále též „zákon
o pobytu cizinců), kterého se měl dopustit tím, že porušil §100 písm. f) uvedeného zákona,
neboť na požádání policie nepředložil ke kontrole domovní knihu. Rozhodnutím ze dne
16. 11. 2016, č. j. KRPT-106751-29/PŘ-2016-070026, byla dále žalobci uložena povinnost
nahradit náklady řízení ve výši 1 000 Kč.
[2] Žalobce napadl uvedená rozhodnutí odvoláním. Rozhodnutím žalovaného ze dne
30. 3. 2017, č. j. CPR-30628-2/ČJ-2016-930310-258, a č. j. CPR-30628-3/ČJ-2016-930310-258,
bylo odvolání zamítnuto a prvostupňová rozhodnutí potvrzena.
II.
[3] Žalobce napadl rozhodnutí žalovaného žalobou u Krajského soudu v Ostravě, který
jí vyhověl a zrušil žalobou napadená rozhodnutí žalovaného.
[4] V odůvodnění uvedl, že jak žalobce, tak policie se určitou měrou podílí na zpracování
osobních údajů. Zákon č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů a o změně některých zákonů,
ve znění účinném pro rozhodné období (dále též „zákon o ochraně osobních údajů“) jim proto
ukládá určité povinnosti. Správce osobních údajů (žalobce jako ubytovatel podle zákona o pobytu
cizinců) má podle §13 odst. 1 a 2 uvedeného zákona přijmout taková opatření, aby nemohlo
dojít k neoprávněnému nebo nahodilému přístupu k osobním údajům, k jejich změně, zničení či
ztrátě, neoprávněným přenosům, k jejich jinému neoprávněnému zpracování, jakož i k jinému
zneužití osobních údajů. Jedná se o technicko-organizační opatření, která povedou k naplnění
účelu zákona o ochraně osobních údajů. Tento zákon se pak podle soudu aplikuje i na postupy
podle zákona o pobytu cizinců. Postup žalobce, který ke splnění svých povinností správce
osobních údajů vyžaduje vyplnění jím vypracovaného protokolu, odpovídá jeho povinnostem
podle zákona o ochraně osobních údajů. Je nutné trvat na tom, aby bylo zjistitelné,
kdo, co a za jakým účelem je po správci požadováno. Osoby podílející se na zpracování osobních
údajů musí v dané věci projevit jistou míru součinnosti. Ubytovatel může splnit svoji zákonnou
povinnost předložit domovní knihu až po splnění dalších, zvláštním předpisem stanovených
povinností.
[5] Z uvedeného vyplývá, že správního deliktu podle §157 odst. 4 písm. a) zákona o pobytu
cizinců v důsledku nepředložení domovní knihy se ubytovatel, tedy žalobce, může dopustit
až tím, že domovní knihu bez zákonných důvodů nepředloží. K tomu však v projednávané věci
nedošlo. Z obsahu správního spisu, jakož i napadeného rozhodnutí, vyplývá, že policie při žádosti
o předložení domovní knihy potřebnou součinnost neprojevila, tedy nesplnila jí zákonem
o ochraně osobních stanovenou povinnost. Ke splnění povinnosti nemohlo dojít ani vyplněním
úředního záznamu o pobytové kontrole, neboť v tomto je konstatováno odepření předložení
domovní knihy ze strany žalobce. Jedná se tedy o listinu, kterou nelze ve smyslu §13 odst. 1
zákona o ochraně osobních údajů považovat za relevantní opatření; toto opatření nemůže zajistit
vědomost správce osobních údajů o zákonnosti poskytnutí osobních údajů v době jejich
vyžádání.
III.
[6] Proti citovanému rozsudku krajského soudu podal žalovaný (dále též „stěžovatel“)
v zákonné lhůtě kasační stížnost z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a) a d) zákona
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále též „s. ř. s.“).
[7] Rozsudek krajského soudu je podle stěžovatele nepřezkoumatelný pro nedostatek
důvodů, neboť i když se skutek stal, správní soud odůvodnil své rozhodnutí tím,
že při skutkovém stavu zjištěném správními orgány nelze uzavřít, že by se žalobce předmětného
správního deliktu dopustil. S krajským soudem nelze souhlasit ani v jeho právním hodnocení
věci. Není totiž správný názor soudu, že policie měla vyplnit žalobcem předložený protokol
o poskytnutí údajů policii z evidence ubytovaných hostů. Podle stěžovatele byl žalobce povinen
předložit domovní knihu na základě jednoznačného znění zákona, podle kterého je policie
oprávněna kontrolovat domovní knihu a provádět pobytovou kontrolu [§100 písm. f), §167
odst. 1 písm. f) a §167 odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců]. Zákon o pobytu cizinců
nestanoví podmínky ke splnění uvedené povinnosti ubytovatele ani neomezuje oprávnění policie
vedoucí ke splnění této povinnosti. Stěžovatel nezpochybňuje povinnost žalobce přijmout taková
opatření, aby nemohlo dojít k neoprávněnému přístupu k osobním údajům či k jejich zneužití
ve smyslu ustanovení §13 zákona o ochraně osobních údajů. Pro tyto účely jsou ze strany policie
nastavena příslušná opatření z hlediska přístupů ke zpracovávaným osobním údajům subjektů.
V případě kontroly domovní knihy je do domovní knihy po provedené kontrole policisty
proveden záznam formou zápisu o této kontrole, vč. uvedení osobních evidenčních čísel
policistů. V případě žalobce tak ovšem nemohlo být učiněno, když domovní knihu na požádání
policistů ke kontrole nepředložil. Policisté nadto o provedené kontrole sepsali úřední záznam
o pobytové kontrole ubytovatele (č. j. KRPT-125-10/ČJ-2016-070022), který žalobce obdržel.
Podle stěžovatele rovněž nelze souhlasit s názorem krajského soudu, že ke splnění povinnosti
podle §100 písm. f) zákona o pobytu cizinců mohlo ze strany žalobce dojít například na základě
písemné žádosti policie, neboť zákon o pobytu cizinců formu žádosti ke splnění této povinnosti
neurčuje.
IV.
[8] Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že se ztotožňuje s napadeným rozsudkem
krajského soudu a odkazuje na svoje předchozí stanoviska. Rozsudek není podle názoru žalobce
nepřezkoumatelný a není založen na nesprávném právním hodnocení věci, jak tvrdí stěžovatel.
Na postupy podle zákona o pobytu cizinců se nepochybně vztahuje zákon o ochraně osobních
údajů. Žalobce jako správce osobních údajů je tak povinen vést evidenci záznamů o tom,
komu a jaké informace byly poskytnuty. Policie je povinna poskytnout žalobci součinnost
za účelem splnění jeho povinností správce osobních údajů. Poskytnutím údajů bez
kvalifikovaného záznamu by se žalobce vystavil riziku sankce ze strany Úřadu pro ochranu
osobních údajů. Žalobce proto navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl a přiznal
žalobci náhradu nákladů řízení.
V.
[9] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[10] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkami poukazujícími
na nepřezkoumatelnost rozsudku soudu ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
[11] Zdejší soud při posuzování nepřezkoumatelnosti rozsudků krajských soudů vychází
z ustálené judikatury Ústavního soudu (např. nálezy ze dne 20. 6. 1996, sp. zn. III. ÚS 84/94,
č. 34/1996 Sb. ÚS, a ze dne 26. 6. 1997, sp. zn. III. ÚS 94/97, č. 85/1997 Sb. ÚS), podle níž
jedním z principů, které představují součást práva na řádný a spravedlivý proces (čl. 36 odst. 1
Listiny základních práv a svobod, čl. 1 Ústavy), jež vylučuje libovůli při rozhodování,
je povinnost soudů své rozsudky řádně odůvodnit (ve správním soudnictví podle §54 odst. 2
s. ř. s.). To potvrzuje i navazující judikatura Ústavního soudu, např. nález ze dne 11. 4. 2007,
sp. zn. I. ÚS 741/06, č. 64/2007 Sb. ÚS, v němž Ústavní soud vyslovil, že „odůvodnění rozhodnutí
soudu jednajícího a rozhodujícího ve správním soudnictví, z něhož nelze zjistit, jakým způsobem postupoval
při posuzování rozhodné skutečnosti, nevyhovuje zákonným požadavkům kladeným na obsah odůvodnění
a v konečném důsledku takové rozhodnutí zasahuje do základních práv účastníka řízení, který má nárok
na to, aby jeho věc byla spravedlivě posouzena“. Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 29. 7. 2004,
č. j. 4 As 5/2003 - 52, vyslovil, že pokud „z odůvodnění napadeného rozsudku městského soudu není
zřejmé, jakými úvahami se soud řídil při naplňování zásady volného hodnocení důkazů či utváření závěru
o skutkovém stavu, z jakého důvodu nepovažoval za důvodnou právní argumentaci stěžovatele v žalobě a proč
subsumoval popsaný skutkový stav pod zvolené právní normy, pak je třeba pokládat takové rozhodnutí
za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů a tím i nesrozumitelnost ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.“.
Nepřezkoumatelností z důvodu nesrozumitelnosti se Nejvyšší správní soud zabýval
např. v rozsudku ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 - 75, podle něhož lze „za nepřezkoumatelné
pro nesrozumitelnost obecně považovat takové rozhodnutí soudu, z jehož výroku nelze zjistit, jak vlastně soud
ve věci rozhodl, tj. zda žalobu zamítl, odmítl nebo jí vyhověl, případně jehož výrok je vnitřně rozporný. Pod tento
pojem spadají i případy, kdy nelze rozeznat, co je výrok a co odůvodnění, kdo jsou účastníci řízení a kdo byl
rozhodnutím zavázán. Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů je založena na nedostatku důvodů
skutkových, nikoliv na dílčích nedostatcích odůvodnění soudního rozhodnutí. Musí se přitom jednat o vady
skutkových zjištění, o něž soud opírá své rozhodovací důvody.“
[12] Kasační soud přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu a dospěl k názoru, že není
nepřezkoumatelný. Z jeho odůvodnění je zřejmé, z jakého skutkového stavu soud vyšel, jak
vyhodnotil pro věc rozhodné skutkové okolnosti a jak je následně právně posoudil. Rozsudek je
řádně odůvodněn a je plně srozumitelný. Z rozsudku krajského soudu jednoznačně vyplývají
důvody, které krajský soud vedly ke zrušení rozhodnutí stěžovatele. Ostatně stěžovatel proti
závěrům vysloveným krajským soudem v kasační stížnosti obsáhle brojí a na mnoha místech
s nimi polemizuje, což by v případě nepřezkoumatelnosti nebylo možné. Nesouhlas stěžovatele
s odůvodněním a závěry napadeného rozsudku nezpůsobuje jeho nepřezkoumatelnost
(viz rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 4. 2010, č. j. 8 As 11/2010 - 163, ze dne
12. 11. 2013, č. j. 2 As 47/2013 - 30, oba dostupné na www.nssoud.cz).
[13] Nejvyšší správní soud dále přistoupil k posouzení kasačních námitek týkajících
se nesprávného právního hodnocení věci krajským soudem.
[14] Stěžovatel je na rozdíl od krajského soudu názoru, že žalobce bylo možno sankcionovat
za spáchání správního deliktu podle §157 odst. 4 písm. a) zákona o pobytu cizinců.
[15] Podle §157 odst. 4 písm. a) zákona o pobytu cizinců: Právnická nebo podnikající fyzická osoba
se jako ubytovatel dopustí správního deliktu tím, že nesplní některou z povinností podle §100.
[16] Podle §100 písm. f) zákona o pobytu cizinců: Ubytovatel je povinen vést domovní knihu
a na požádání policie ji předložit ke kontrole; při zahájení kontroly je povinen předložit domovní knihu obsahující
údaje k cizincům ubytovaným v té době.
[17] Podle §101 zákona o pobytu cizinců: (1) Domovní kniha je dokument, do kterého ubytovatel
zapisuje údaje v rozsahu přihlašovacího tiskopisu (jméno, příjmení přihlašovaného cizince, datum jeho
narození, jeho státní občanství, trvalé bydliště v zahraničí, číslo cestovního dokladu a víza, je-li
v cestovním dokladu vyznačeno, počátek a místo pobytu, předpokládanou dobu a účel pobytu
na území – poznámka soudu) a počátek a konec ubytování. Za domovní knihu se pro účely tohoto zákona
považuje též soubor listinných dokumentů podepsaných cizincem podle §103 písm. b) obsahujících údaje
v rozsahu uvedeném ve větě první. (2) Pro účely kontroly podle §100 písm. f) je ubytovatel povinen předložit
domovní knihu v listinné podobě. (3) Zápisy do domovní knihy musí být provedeny v aktuálním čase, pravidelně,
přehledně a srozumitelně. Tyto zápisy musí být uspořádány postupně z hlediska časového; to platí obdobně
pro uspořádání listinných dokumentů nahrazujících domovní knihu. (4) Domovní knihu ubytovatel uchovává
po dobu 6 let od provedení posledního zápisu. Listinné dokumenty nahrazující domovní knihu je ubytovatel
povinen uschovávat po dobu 6 let od ukončení ubytování cizince.
[18] Podle §99 odst. 1 zákona o pobytu cizinců: Ubytovatelem se pro účely tohoto zákona rozumí
každý, kdo poskytuje ubytování za úhradu nebo ubytovává více než 5 cizinců, s výjimkou případu, kdy lze
ubytované cizince a ubytovatele považovat za osoby blízké.
[19] Podle §167 odst. 1 zákona o pobytu cizinců: „Policie je oprávněna d) provádět pobytovou
kontrolu 1. cizince za účelem zjištění, zda se na území zdržuje oprávněně a zda splňuje podmínky pobytu
na území podle tohoto zákona, 2. cizince nebo jiných osob za účelem zjištění, zda dodržují povinnosti stanovené
tímto zákonem, f) vstupovat do ubytovacích zařízení za podmínek stanovených tímto zákonem a kontrolovat
domovní knihy.
[20] Podle §157 odst. 7 písm. b) zákona o pobytu cizinců: Za správní delikt se uloží pokuta
do 50 000 Kč, jde-li o správní delikt podle odstavce 4, 5 nebo 6.
[21] Z předložených spisů vyplývá, že dne 6. 5. 2016 okolo 22 hod. se do hotelu
provozovaného žalobcem dostavila hlídka Oddělení pobytové kontroly, pátrání a eskort
Krajského ředitelství policie Moravskoslezského kraje za účelem provedení pobytové kontroly
ubytovatele (žalobce) podle zákona o pobytu cizinců. Hlídka se přítomné recepční dotázala
na informace ohledně osoby konkrétního cizince a vyžádala si předložení domovní knihy.
Recepční splnění žádosti policie (na základě pokynu jednatele žalobce) podmínila tím, že policisté
nejprve vyplní interní formulář vytvořený žalobcem nazvaný „Protokol o poskytnutí údajů PČR
z evidence ubytovaných hostů“ (dále též „protokol“). Recepční se telefonicky spojila s jednatelem
žalobce, který policistům zopakoval, že je nutné protokol vyplnit.
[22] Policisté protokol odmítli vyplnit, a domovní kniha jim proto nebyla předložena. Součástí
správního spisu je dále „Úřední záznam o pobytové kontrole ubytovatele“, ze dne 6. 5. 2016,
č. j. KRPT-125-10/ČJ-2016-070022. V něm je uvedeno, že správní orgán I. stupně provedl dne
6. 5. 2016 pobytovou kontrolu v hotelu žalobce, jejímž cílem bylo ověření plnění povinností
ubytovatele podle zákona o pobytu cizinců a kontrola ubytovaných cizinců. V úředním záznamu
je dále uvedeno, že domovní kniha nebyla předložena, a je vysvětleno, proč se tak nestalo
(nevyplnění protokolu policisty). Záznam je opatřen podpisy přítomných policistů a jejich čísly,
jménem a podpisem recepční hotelu a razítkem obsahujícím identifikační údaje žalobce.
[23] Rozhodnutím správního orgánu I. stupně ze dne 16. 11. 2016 pak byla žalobci uložena
pokuta ve výši 10 000 Kč za spáchání správního deliktu podle §157 odst. 4 písm. a) zákona
o pobytu cizinců spočívající v porušení §100 písm. f) uvedeného zákona, neboť na požádání
policie nepředložil ke kontrole domovní knihu. Správní orgán I. stupně uvedl, že podle §100
písm. f) zákona o pobytu cizinců je ubytovatel povinen vést domovní knihu a na požádání policie
ji předložit ke kontrole. Podle §167 odst. 1 písm. f) tohoto zákona je pak policie oprávněna
vstupovat do ubytovacích zařízení a kontrolovat domovní knihy. Kontrola domovních knih
u ubytovatelů v rámci pobytových kontrol je základním předpokladem pro zjištění oprávněnosti
pobytu cizince na území ČR (tedy i okolností týkajících se daného konkrétního cizince), a jedná
se tedy o prostředek k naplnění účelu zákona o pobytu cizinců. Podle §157 odst. 4 písm. a)
zákona o pobytu cizinců se právnická osoba jako ubytovatel dopustí správního deliktu
tím, že nesplní některou z povinností podle §100. Správní orgán I. stupně se neztotožnil s tím,
že by k poskytnutí údajů (předložení domovní knihy) mohlo dojít pouze na základě písemné
žádosti či pouze na základě vyplnění žalobcova protokolu. Policie o pobytové kontrole vytvoří
buď úřední záznam (a jeho kopii předá kontrolovanému ubytovateli), což se stalo v nyní
projednávané věci, kde policisté předali kopii úředního záznamu č. j. KRPT-125-10/ČJ-2016-
070022 pracovnici recepce, nebo provede zápis do předložené domovní knihy. Tyto záznamy
(obsahující identifikaci policejního útvaru a konkrétního policisty, cíl pobytové kontroly a podpis
policisty) je nutné považovat za dostatečné i podle zákona o ochraně osobních údajů. Považuje-li
žalobce postup policistů za nezákonný, může podat stížnost na příslušné kontrolní orgány policie.
[24] Žalobce brojil proti uvedenému rozhodnutí odvoláním, které zamítl stěžovatel jako
nedůvodné a prvostupňová rozhodnutí potvrdil. Ztotožnil se se závěry správního orgánu
I. stupně. Stěžovatel mj. konstatoval, že zákon o pobytu cizinců zcela jednoznačně ukládá
ubytovateli povinnost předložit na požádání policie domovní knihu ke kontrole. O kontrole je
pak buď vypracován úřední záznam, nebo je o ní učiněn záznam do domovní knihy.
V projednávané věci žalobce domovní knihu nepředložil, nebylo proto možné do ní učinit
záznam. Žalobce však obdržel kopii úředního záznamu o kontrole obsahující veškeré podstatné
informace pro zachování jeho povinností podle zákona o ochraně osobních údajů. Tento
dokument podepsala recepční žalobce, V. S., nelze proto souhlasit s tvrzením žalobce, že by
policisté dokument žalobci neposkytli.
[25] Krajský soud následně rozhodnutí žalovaného zrušil shora rekapitulovaným rozsudkem,
který napadl stěžovatel shora rekapitulovanou kasační stížností.
[26] Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost důvodnou.
[27] Předně nutno zdůraznit, že v projednávané věci je posuzován postup policie jako orgánu
veřejné moci při pobytové kontrole. Zdejší soud již v minulosti vyslovil, že pobytová kontrola je
významnou a specifickou (do jisté míry méně formalizovanou) činností policie, v rámci které
policie realizuje své zákonné pravomoci za účelem kontroly dodržování zákona o pobytu cizinců:
„účelem pobytové kontroly je prověřování dodržování pobytového režimu a dalších povinností cizinců, jakož i jiných
osob stanovených zákonem o pobytu cizinců. K tomu jsou příslušné orgány cizinecké policie vybaveny nejrůznějšími
oprávněními, které v zásadě odpovídají postavení policie jako správního orgánu sui generis a její činnosti, která
se realizuje především faktickými pokyny (úkony) a donucovacími úkony (zejména bezprostředními zásahy,
též služebními zákroky). Jedná se o zvláštní formu realizace veřejné správy, která je dána tím, že není výsledkem
žádného formálního řízení; k udílení faktických pokynů i k donucovacím úkonům dochází typicky „v terénu“,
mimo policejní prostory. Pro příklad lze v souvislosti s pobytovou kontrolou uvést právě oprávnění policie vstupovat
do ubytovacích zařízení a kontrolovat domovní knihy či oprávnění požadovat po cizinci prokázání totožnosti.
Výkon pobytové kontroly tak nepochybně úzce souvisí s postavením policie jako takové a týká se přímého výkonu
policejní služby směřující k zajišťování bezpečnosti a veřejného pořádku, jež tvoří kompetenční i materiální
základ její činnosti. Ta je v daném případě zacílena na dodržování pobytového režimu a dalších povinností daných
zákonem o pobytu cizinců. Výkon pobytové kontroly je mimo jiné fakticky uskutečňován prostřednictvím výše
uvedených oprávnění, které mají nepochybně charakter zásahu do práv kontrolovaných osob, mohou však být
provedeny pouze na základě zákonného zmocnění a to i přesto, že nejsou výsledkem standardního formalizovaného
procesu. Těžiště činnosti policie totiž neleží v klasické proceduře správního řízení, na jehož konci je formální
správní akt, ale nalézá se především v dozorčí a zásahové činnosti, jejíž konkrétním projevem je právě i pobytová
kontrola. Ta představuje typickou policejní činnost, kterou je třeba odlišit od ostatní činnosti správní, od které je
policie v rámci zcivilnění výkonu pobytové agendy cizinců postupně oprošťována (novelizací zákona o pobytu
cizinců provedenou zákonem č. 427/2010 Sb. došlo k převedení kompetencí k vydávání dlouhodobých víz,
udělování dlouhodobých pobytů, vydávání potvrzení k přechodnému pobytu a povolování přechodného pobytu
z policie na ministerstvo vnitra). I nadále však zůstávají kompetence policie např. ve věcech zajištění cizinců nebo
jejich správního vyhoštění, které představují formalizovanou správní činnost, jejímž výsledkem je správní
rozhodnutí.“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 7. 2011, č. j. 9 Ans 7/2011 - 59).
[28] Z výše provedené rekapitulace správního řízení plyne, že v souzené věci prováděli
policisté dne 6. 5. 2016 v hotelu (provozovaném žalobcem) pobytovou kontrolu. V rámci této
pobytové kontroly chtěli nahlédnout do domovní knihy. Zákon o pobytu cizinců (i výše citovaná
judikatura) uvedené pravomoci policii výslovně přiznává a současně explicitně ukládá ubytovateli
(žalobci) povinnost v tomto ohledu umožnit policii vykonat její pravomoc [viz §167 odst. 1
a §100 písm. f) zákona o pobytu cizinců]. Současně tato právní úprava nepodmiňuje výkon
daných pravomocí policie žádnými dalšími podmínkami, jak správně připomíná stěžovatel. Podle
§100 písm. f) zákona o pobytu cizinců: Ubytovatel je povinen vést domovní knihu a na požádání policie ji
předložit ke kontrole; při zahájení kontroly je povinen předložit domovní knihu obsahující údaje k cizincům
ubytovaným v té době. Zákon tedy uvádí, že ubytovatel má knihu předložit na „požádání“, přičemž
nikterak nespecifikuje, že by taková žádost měl být písemná, či splňovat další formální
požadavky.
[29] Ani §13 zákona o ochraně osobních údajů neposkytuje oporu pro závěry krajského
soudu.
[30] Podle §13 zákona o ochraně osobních údajů: (1) Správce a zpracovatel jsou povinni přijmout
taková opatření, aby nemohlo dojít k neoprávněnému nebo nahodilému přístupu k osobním údajům, k jejich
změně, zničení či ztrátě, neoprávněným přenosům, k jejich jinému neoprávněnému zpracování, jakož i k jinému
zneužití osobních údajů. Tato povinnost platí i po ukončení zpracování osobních údajů. (2) Správce nebo
zpracovatel je povinen zpracovat a dokumentovat přijatá a provedená technicko-organizační opatření k zajištění
ochrany osobních údajů v souladu se zákonem a jinými právními předpisy. (3) V rámci opatření podle odstavce 1
správce nebo zpracovatel posuzuje rizika týkající se a) plnění pokynů pro zpracování osobních údajů osobami,
které mají bezprostřední přístup k osobním údajům, b) zabránění neoprávněným osobám přistupovat k osobním
údajům a k prostředkům pro jejich zpracování, c) zabránění neoprávněnému čtení, vytváření, kopírování, přenosu,
úpravě či vymazání záznamů obsahujících osobní údaje a d) opatření, která umožní určit a ověřit, komu byly
osobní údaje předány.
[31] Z důvodové zprávy k §13 zákona o ochraně osobních údajů vyplývá, že jeho cílem je
upravit obecné povinnosti pro všechny správce, pokud se týče zajištění ochrany osobních údajů
a jejich bezpečnosti. Opatřeními, která je správce povinen učinit, se rozumí opatření technická,
organizační, právní a jiná. Jimi se má zabránit neoprávněnému i nahodilému přístupu, zpracování
a zneužívání osobních údaji. To vyplývá i z judikatury, viz např. rozsudky Nejvyššího správního
soudu ze dne 10. 5. 2006, č. j. 3 As 21/2005 - 105, či ze dne 5. 1. 2017, č. j. 2 As 232/2016 - 35.
Např. posledně uvedeným rozsudkem byla zamítnuta kasační stížnost proti rozsudku Městského
soudu v Praze ze dne 5. 8. 2016, č. j. 10 A 154/2013 - 27, podle něhož: „Ustanovení §13 odst. 1
zákona o ochraně osobních údajů lze označit za generální klauzuli ochrany bezpečnosti osobních údajů, která
vymezuje v nejobecnější rovině cíl ochrany osobních údajů a vymezuje princip, podle něhož je správce (zpracovatel)
povinen přijmout veškerá možná opatření (jež v této generální klauzuli nejsou blíže specifikována) k naplnění
vymezeného cíle (…), aby nemohlo dojít k neoprávněnému nebo nahodilému přístupu k osobním údajům, k jejich
změně, zničení či ztrátě, neoprávněným přenosům, k jejich jinému neoprávněnému zpracování, jakož i k jinému
zneužití osobních údajů. (…) V této podobě jde o obecnou implementaci obdobného ustanovení čl. 17 odst. 1
směrnice Evropského parlamentu a Rady ze dne 24. října 1995 č. 95/46/ES o ochraně fyzických osob
v souvislosti se zpracováním osobních údajů a o volném pohybu těchto údajů, podle kterého členské státy stanoví,
že správce musí přijmout vhodná technická a organizační opatření na ochranu osobních údajů proti náhodnému
nebo nedovolenému zničení, náhodné ztrátě, úpravám, neoprávněnému sdělování nebo přístupu, zejména pokud
zpracování zahrnuje předávání údajů v síti, jakož i proti jakékoli jiné podobě nedovoleného zpracování. Podle
téhož ustanovení a recitálu 46 směrnice 95/46/ES platí, že tato opatření mají zajistit, s ohledem na stav
techniky a náklady na jejich provedení, přiměřenou úroveň bezpečnosti odpovídající rizikům vyplývajícím
ze zpracování údajů a z povahy údajů, které mají být chráněny.“ V rozsudku ze dne 4. 4. 2013,
č. j. 7 As 186/2012 - 31, pak zdejší soud mj. uvedl, že: „Podle ust. §13 odst. 1 zákona o ochraně
osobních údajů jsou správce a zpracovatel povinni přijmout taková opatření, aby nemohlo dojít k neoprávněnému
nebo nahodilému přístupu k osobním údajům, k jejich změně, zničení či ztrátě, neoprávněným přenosům, k jejich
jinému neoprávněnému zpracování, jakož i k jinému zneužití osobních údajů. Tato povinnost platí i po ukončení
zpracování osobních údajů. Podle odst. 2 citovaného ustanovení je správce nebo zpracovatel povinen zpracovat
a dokumentovat přijatá a provedená technicko-organizační opatření k zajištění ochrany osobních údajů v souladu
se zákonem a jinými právními předpisy. V odst. 3 citovaného ustanovení je správci nebo zpracovateli stanovena
povinnost v rámci opatření podle odst. 1 posuzovat rizika týkající se vyjmenovaných oblastí.“
[32] Z §13 odst. 1 zákona o ochraně osobních údajů tedy vyplývá obecná povinnost přijmout
taková opatření, aby nemohlo dojít k neoprávněnému přístupu k osobním údajům, přenosům,
zpracování, jakož ani k jinému zneužití osobních údajů. V daném případě o takovém
neoprávněném nakládání (zneužití) hovořit nelze; policie je na základě jednoznačné dikce zákona
o pobytu cizinců oprávněna nahlížet do domovní knihy. Zákonodárce ji výslovně zmocnil
k tomu, aby do domovní knihy nahlížela, a to i přesto, že kniha obsahuje řadu osobních údajů
(podle §101 zákona o pobytu cizinců je domovní kniha dokument, do kterého ubytovatel
zapisuje např. jméno, příjmení přihlašovaného cizince, datum jeho narození, jeho státní
občanství, trvalé bydliště v zahraničí, číslo cestovního dokladu a víza, je-li v cestovním dokladu
vyznačeno, počátek a místo pobytu, předpokládanou dobu a účel pobytu na území).
[33] Z §13 odst. 2 a 3 zákona o ochraně osobních údajů pak vyplývá povinnost správce
osobních údajů zpracovat a dokumentovat přijatá a provedená technicko-organizační opatření
k zajištění ochrany osobních údajů v souladu se zákonem o ochraně osobních údajů a jinými
právními předpisy, v rámci nichž mají být posuzována rizika týkající se a) plnění pokynů pro zpracování
osobních údajů osobami, které mají bezprostřední přístup k osobním údajům, b) zabránění neoprávněným osobám
přistupovat k osobním údajům a k prostředkům pro jejich zpracování, c) zabránění neoprávněnému čtení,
vytváření, kopírování, přenosu, úpravě či vymazání záznamů obsahujících osobní údaje a d) opatření, která
umožní určit a ověřit, komu byly osobní údaje předány.
[34] Pokud tedy žalobce explicitně poukazoval §13 odst. 3 písm. d) zákona o ochraně
osobních údajů, konstatuje Nejvyšší správní soud, že uvedené ustanovení v návaznosti na §13
odst. 2 téhož zákona ukládá správci osobních údajů povinnost učinit opatření, v rámci nichž má
posuzovat rizika týkající se opatření, která umožní určit a ověřit, komu byly osobní údaje předány. Jinými
slovy, uvedené ustanovení ukládá správci vést si evidenci o tom, komu zpřístupnil osobní údaje
(v tomto smyslu ostatně hovoří i žalobcem připomínané stanovisko Úřadu pro ochranu osobních
údajů a stanovisko Policejního prezidia).
[35] Ze správního spisu nelze dovodit, že by žalobce v daném konkrétním případě nemohl
v důsledku postupu policie taková opatření učinit. Žalobce ani netvrdí, že by mu policisté odmítli
sdělit svá jména, resp. čísla služebních průkazů (popř. jiné identifikační údaje), aby si je
zaznamenal za účelem splnění §13 odst. 3 písm. d) zákona o ochraně osobních údajů. Záznam
do domovní knihy pak policisté nemohli provést z důvodu, že jim žalobce tuto knihu nepředložil.
Součástí správního spisu je nadto úřední záznam č. j. KRPT-125-10/ČJ-2016-070022, který
by rovněž mohl sloužit jako podklad ve smyslu §13 odst. 3 písm. d) zákona o ochraně osobních
údajů. Ze správního spisu přitom nelze dovodit, že by žalobce o tomto úředním záznamu nevěděl
(tomu odporuje i to že je opatřen jménem a podpisem žalobcovy recepční a razítkem obsahujícím
identifikační údaje žalobce), resp. že by jej policie odmítala žalobci předložit (žalobce nedokládá,
že by požádal policii o předložení úředního záznamu, resp. že by mu takový záznam odmítla
vydat). Nejvyšší správní soud považuje za nutné v uvedené souvislosti akcentovat i §109 odst. 1
zákona č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky, ve znění účinném pro rozhodné období, podle
něhož policie o úkonu bez zbytečného odkladu sepisuje úřední záznam obsahující uvedení času,
důvodu, průběhu a okolností úkonu (odst. 1), přičemž podle §109 odst. 2 téhož zákona policista
na žádost osoby vystaví bez zbytečného odkladu písemné potvrzení o provedeném úkonu. Konečně nelze
přehlédnout, že žalobce v řízení ani netvrdil, že by byl ze strany Úřadu pro ochranu osobních
údajů sankcionován za to, že předložil policistům domovní knihu, resp. umožnil jim kontrolovat
dodržování zákona o pobytu cizinců. Na žádný takový případ ani nepoukazoval.
[36] V dané věci přitom není relevantní, zda policie zprvu požadovala pouze informace
o konkrétní osobě a následně informace z domovní knihy (jak opakovaně zdůrazňuje
žalobce); žalobce není sankcionován za to, že nesdělil informace o konkrétní osobě, ale za to,
že nepředložil domovní knihu, přičemž zdejší soud na rozdíl od krajského soudu shledal,
že žalobce bylo možno za její nepředložení sankcionovat (viz výše).
[37] S ohledem na výše uvedené proto Nejvyššímu správního soudu nezbylo než rozsudek
krajského soudu podle §110 odst. 1 s. ř. s. zrušit a věc mu vrátit k dalšímu řízení, ve kterém je
krajský soud vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem ve zrušovacím
rozhodnutí (§110 odst. 4 s. ř. s.).
[38] Nejvyšší správní soud ve věci rozhodl v souladu s ust. §109 odst. 2 s. ř. s.,
podle něhož rozhoduje Nejvyšší správní soud o kasační stížnosti zpravidla bez jednání.
[39] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 16. srpna 2018
JUDr. Tomáš Foltas
předseda senátu