ECLI:CZ:NSS:2014:8.AOS.3.2013:118
sp. zn. 8 Aos 3/2013 - 118
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Hubáčka
a soudců JUDr. Michala Mazance a Mgr. Davida Hipšra v právní věci navrhovatelek: a) A. C.,
b) Obec Ješetice, se sídlem Ješetice 22, Heřmaničky, c) Obec Václavice, se sídlem Václavice 3,
d) Obec Tisem, se sídlem Tisem 36, Neveklov, všechny zastoupeny
Mgr. Vítězslavem Dohnalem, advokátem se sídlem Příběnická 1908, Tábor, proti odpůrci:
Středočeský kraj, se sídlem Zborovská 11, Praha 5, v řízení o kasačních stížnostech Ředitelství
silnic a dálnic ČR se sídlem Na Pankráci 546/56, Praha 4, zastoupeného Mgr. Martinem
Lachmanem, advokátem se sídlem Hvězdova 1734/2c, Praha 4, a odpůrce proti rozsudku
Krajského soudu v Praze ze dne 14. 6. 2013, čj. 50 A 9/2013 - 85,
takto:
I. Kasační stížnost Ředitelství silnic a dálnic ČR se odmítá .
II. Kasační stížnost odpůrce se zamítá .
III. Odpůrce je povinen zaplatit navrhovatelkám na náhradě nákladů řízení částku
12.366 Kč do tří dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám zástupce navrhovatelek
Mgr. Vítězslava Dohnala, advokáta.
IV. Odpůrce a Ředitelství silnic a dálnic ČR n e m a j í právo na náhradu nákladů
řízení.
V. Ředitelství silnic a dálnic ČR se vrací soudní poplatek ve výši 5.000 Kč,
který bude vyplacen z účtu Nejvyššího správního soudu k rukám Mgr. Martina
Lachmana, advokáta, do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
I. Napadený rozsudek
[1] Včas podanými kasačními stížnostmi se odpůrce a Ředitelství silnic a dálnic ČR domáhají
přezkoumání rozsudku Krajského soudu v Praze (dále také „krajský soud“) ze dne 14. 6. 2013,
čj. 50 A 9/2013 - 85 (dále též „napadený rozsudek“). Výrokem I. tohoto rozsudku krajského
soudu bylo zrušeno opatření obecné povahy – Zásady územního rozvoje Středočeského kraje
(dále jen „ZÚR SK“) schválené usnesením Zastupitelstva Středočeského kraje č. 4-20/2011/ZK
ze dne 19. 12. 2011, a to v části textového a grafického vymezení koridoru D005 s označením
„Koridor dálnice D3“ úsek Jesenice – hranice kraje ( + 10 x MÚK ) (dále jen „dálnice D3“)
a v části textového a grafického vymezení koridoru D081 s označením „Koridor silnice II/112“,
úsek Benešov - Václavice (dále jen „Václavická spojka“). Výrokem II. napadeného rozsudku
krajský soud uložil odpůrci povinnost zaplatit navrhovatelkám na náhradě nákladů řízení částku
53.360 Kč.
[2] Krajský soud s odkazem na argumentaci obsaženou ve svém dřívějším rozsudku
v související věci (rozsudek ze dne 26. 2. 2013, čj. 50 A 24/2012 - 64) shledal nedůvodnou
námitku, že nebylo možné převzít do ZÚR SK záměr D3 a Václavické spojky z Územních plánů
velkých územních celků Pražského regionu a okresu Benešov a že tento postup byl nezákonný.
Opodstatněná není ani námitka, že samotné schválení koridorů D3 a Václavické spojky
v Územních plánech velkých územních celků Pražského regionu a okresu Benešov v roce 2006
bylo nezákonné, neboť tyto akty nejsou předmětem soudního řízení a navrhovatelky pro svá
tvrzení nepředložily žádný důkaz.
[3] Nedůvodné jsou i námitky týkající se chybějícího odůvodnění aktuálnosti a potřeby
záměrů dálnice D3 a Václavické spojky a námitka, že nebyly prověřeny varianty koridorů dálnice
D3. V odůvodnění ZÚR SK se odpůrce vyjádřil jak k aktuálnosti záměru dálnice D3 a Václavické
spojky, tak i k jejich nadmístnosti a lze je tedy považovat za odůvodnění z hlediska §187 odst. 2
zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“). Dálnice D3 je obsažena i v Politice územního
rozvoje, která je pro zásady územního rozvoje (dále jen „ZÚR“) závazná. Dostatečným
způsobem byl také vyhodnocen vliv záměru dálnice D3 na evropsky významné lokality. Není také
opodstatněná námitka týkající se rozsáhlé výstavby v okolí plánovaných koridorů,
neboť plánovaný koridor dálnice D3 ve variantě „stabilizovaná“ vede mimo obytnou zástavbu
a naopak odlehčí silnici I/3, která je dopravou přetížená a probíhá zastavěnými oblastmi.
[4] O výběru varianty koridoru dálnice D3 rozhodla vláda v době pořizování Územního
plánu Velkého územního celku okresu Benešov, výběr varianty je dostatečně odůvodněn,
proto není důvod tento výběr zpochybňovat. Obsah zadání ZÚR není závazný pro návrh ZÚR.
Námitka nesplnění zadání ZÚR SK tedy není důvodná. Usnesením vlády č. 1064/2007 bylo sice
ministrům vlády uloženo vytvořit komisi na posouzení variant dálnice D3, dosud však není
známo, že by bylo přijato jiné rozhodnutí ohledně výběru varianty pro stavbu dálnice D3,
než rozhodnutí o výstavbě ve variantě „stabilizovaná“.
[5] Krajský soud s odkazem na svůj rozsudek čj. 50 A 24/2012 - 64 a rozsudek Nejvyššího
správního soudu čj. 1 Ao 7/2011 - 526 shledal důvodnou námitku rozporu vyhodnocení vlivů
ZÚR SK na životní prostředí se zákonem č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní
prostředí, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon EIA“), směrnicí Evropského parlamentu
a Rady č. 2001/42/ES o posuzování vlivů některých plánů a programů na životní prostředí
(dále jen „směrnice SEA“) a stavebním zákonem, pro absenci posouzení kumulativních
a synergických vlivů. V ZÚR SK není ničeho, pokud jde o posouzení kumulativních
a synergických vlivů záměru dálnice D3 a Václavické spojky na životní prostředí. Nejedná
se přitom o tak nepatrné záměry, aby jejich posouzení nebylo nutné. Dálnice D3 povede z Prahy,
tedy z místa s rozsáhlou obytnou zástavbou, Václavická spojka jako bývalá část silnice 2. třídy
č. II/112 bude spojovat město Benešov s budoucí dálnicí D3. Oba záměry tedy povedou
v blízkosti značně obydleného území, a proto je posouzení jejich vlivu na životní prostředí nutné.
Při vymezení obsahu hodnocení kumulativních a synergických vlivů na životní prostředí není
rozhodovací činnost Nejvyššího správního soudu zdrojem nově vytvořených pravidel.
Vyplynou-li z jeho judikatury závěry ve vztahu k určité sporné otázce (zde k obsahu vyhodnocení
kumulativních a synergických vlivů), je na místě je uplatnit i v případě územně plánovací
dokumentace vydané před vyslovením takového právního závěru. Skutečnost, že zpracovatel
v procesu přijímání ZÚR SK neměl k dispozici odpovídající metodické podklady či pokyny,
pak soud nemůže zohledňovat. Stejně tak nemůže být pro toto řízení určující odborná autorizace
zpracovatele ani skutečnost, že Ministerstvo životního prostředí v rámci svých stanovisek nemělo
k provedenému hodnocení žádné výhrady.
[6] Komentář vyhodnocení vlivů ZÚR SK na životní prostředí (dále také „SEA“) na str. 175,
Příloha č. 4, obsahuje hodnocení záměrů na jednotlivé složky životního prostředí, nikoliv však
hromadné a postupné působení záměrů na tyto složky a hodnocení vlivů současně se záměry
plánovanými a současně také i s vlivy staveb již existujících, kde společné ovlivňování životního
prostředí s ohledem na jejich umístění je myslitelné. Soud shledal nedostatky jak v absentujícím
popisu metodologie vyhodnocení vlivů, tak především v jejich posouzení, vymezení
kompenzačních opatření a možnosti relevantně monitorovat tyto vlivy v budoucnu. I přes
nezpochybnitelnou míru obecnosti ZÚR si posouzení kumulativních a synergických vlivů musí
zachovat určitou míru přezkoumatelnosti, z čehož plyne potřeba možnosti určit, jaké složky
životního prostředí mohou být dotčeny, ale také kumulace jakých plánovaných
(resp. již realizovaných) záměrů byla v tom kterém konkrétním místě zvažována. Tam,
kde kumulativní a synergické vlivy nejsou znázorněny, je třeba uvést, že takové vlivy nebyly
zjištěny, popř., že takové vlivy jsou z hlediska ZÚR nevýznamné. To lze učinit i obecně, ke všem
nevyznačeným záměrům, avšak v případech, kde mohou vznikat pochybnosti, zejména tam,
kde byly v tomto směru uplatňovány námitky a připomínky (jak tomu bylo ze strany
navrhovatelek v projednávané věci), je vhodné takový závěr vysvětlit i konkrétněji. Absence
odpovídající metodiky zpracování vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů soudu
znemožňuje zjistit, na základě jakých úvah odpůrce ke svým závěrům dospěl.
[7] Odpůrce nezjistil, zda přicházejí v úvahu kumulativní a synergické vlivy výstavby dálnice
D3 s provozem Silničního okruhu kolem Prahy, když se má mimoúrovňovou křižovatkou
na něj napojit v hustě osídlené oblasti jižně od Prahy. Nezjistil také, zda přicházejí v úvahu
synergické a kumulativní vlivy výstavby dálnice D3 s těžbou cihlářských hlín v dobývacím
prostoru Dolní Jirčany, a se železničním koridorem D204 a D205. Posléze odpůrce nezjistil
ani to, zda přicházejí v úvahu kumulativní a synergické vlivy výstavby dálnice D3 a Václavické
spojky s koridory pro umístění staveb silnice D013 až D016 a s koridory pro umístění staveb
D054 /tzv. Vestecká spojka/ a D055 - obchvat Jesenice. Námitka nevyhodnocení vlivů dálnice
D3 a Václavické spojky se záměry D105 - D107 je nedůvodná, neboť se jedná o koridory
pro umístění silnic v okrese Kutná Hora, tedy kumulativní a synergické vlivy napadených staveb
na životní prostředí nepřicházejí v úvahu. Odpůrce také nezjistil, zda výstavba dálnice D3 bude
mít kumulativní a synergické vlivy s poddolovaným územím v oblasti kolem Jílového u Prahy
a potenciálním znovuobnovením těžby. Vzhledem k tomu, že odpůrce existenci těchto možných
vlivů nezjistil, ani je nevyhodnotil, nemohl tak navrhnout opatření ke zmírnění vlivů v případě
realizace záměrů na životní prostředí. Odpůrce tedy nezjistil dostatečně skutkový stav.
[8] Co se týče námitky chybějícího vyhodnocení vlivů s ohledem na jejich lokalizaci, odkázal
krajský soud na svůj rozsudek čj. 50 A 24/2012 - 64.
[9] Námitka chybějícího vyhodnocení vlivů mimoúrovňových křižovatek (dále jen „MÚK“)
je důvodná jen zčásti. Význam MÚK přesahuje území, na kterém se křižovatka nachází. Odpůrce
tyto křižovatky v ZÚR SK vymezil, ale posouzení jejich vlivů na životní prostředí chybí. Není
zapotřebí v ZÚR vyhodnocovat vliv jednotlivých MÚK, ale je zapotřebí vyhodnotit určitou
oblast jako celek, kterou křižovatka může ovlivnit. Proto chybí i závěry, které byly přijaty
v souvislosti s plánováním okolních záměrů, chybí rovněž označení prostředků, které budou
přijaty za účelem zmírnění eventuálních negativních vlivů na životní prostředí, zejména vlivů
společných s jinými plánovanými nebo již existujícími stavbami.
[10] S odkazem na svůj rozsudek čj. 50 A 24/2012 - 64 shledal krajský soud důvodnou také
námitku nezákonnosti ZÚR SK z důvodu nevyhodnocení vlivů na veřejné zdraví.
[11] Kompenzační opatření k předcházení nepříznivých vlivů na životní prostředí jsou
obsažena v Příloze č. 4. Zde jsou jednotlivé záměry hodnoceny body v rozmezí 0 až -2 podle síly
nepříznivého vlivu záměru na životní prostředí. V komentáři SEA je pak na závěr u každého
hodnocení uvedeno, která opatření je třeba dodržet při realizaci každého jednotlivého záměru.
S ohledem na úroveň územně plánovací dokumentace, kterými ZÚR jsou, považuje soud návrh
kompenzačních opatření k napadeným záměrům za dostatečný. Tato kompenzační opatření
nemohou být v současné chvíli podrobnější, neboť ZÚR obsahují koridory pro uskutečnění
záměrů, nikoli přesné umístění staveb. V rámci dalšího územního a stavebního řízení pak bude
zapotřebí návrhy kompenzačních opatření upřesnit. Námitkou rozporu kompenzačních opatření
s požadavky EIA se soud pro její nekonkrétnost nezabýval.
[12] Vyhodnocení vlivů napadených záměrů na evropsky významné lokality a ptačí oblasti
je provedeno dostatečně, v souladu s právními předpisy. Je třeba u tohoto hodnocení vzít
v úvahu i rozsah této územně plánovací dokumentace, která zdaleka neupravuje konkrétní místa
nebo záměry, ale je plánovací dokumentací celého kraje, která se vlivy na evropsky významné
lokality a ptačí oblasti v určitém konkrétním místě nemůže ještě zabývat. Ty bude třeba zkoumat
až v nižších územních dokumentacích.
[13] Co se týká námitky rozporu s §38 odst. 3 a 4 stavebního zákona z důvodu nedostatku
potvrzení o odstranění nedostatků ze strany Ministerstva pro místní rozvoj, krajský soud odkázal
na svůj rozsudek čj. 50 A 24/2012 - 64.
[14] Nelze přisvědčit navrhovatelkám, že odpůrce jejich námitky k návrhu ZÚR SK
vyhodnotil nedostatečně. Odpůrce se s námitkami obcí Ješetice a Václavice seznámil, podrobně
se jimi zabýval a jejich zamítnutí také podrobně a srozumitelně odůvodnil. Dostatečné
vyhodnocení neznamená, že námitkám bude vyhověno. Navrhovatelky a) a d) námitky k návrhu
ZÚR SK neuplatnily.
[15] S odkazem na svůj rozsudek čj. 50 A 24/2012 - 64 krajský soud neshledal důvodnou
námitku nepřezkoumatelnosti ZÚR SK z důvodu chybějícího vyhodnocení stanovisek dotčených
orgánů. Odpůrce byl povinen v odůvodnění ZÚR SK uvést, jak se vypořádal se včasným
stanoviskem Ministerstva dopravy a jak posoudil vztah koncepce k zájmům chráněným Krajskou
hygienickou stanicí a odborem životního prostředí (popř. jak se vypořádal s jejich opožděnými
stanovisky). V přílohách odůvodnění ZÚR SK nejsou vypořádána stanoviska dotčených orgánů,
je reagováno pouze na stanoviska uplatněná k veřejnému projednání (příloha č. 7). Odpůrce
označená stanoviska vypořádal podle jednotlivých uplatněných bodů, a to i přes jejich
opožděnost. Učinil tak ovšem ve „Vyhodnocení společného jednání k návrhu Zásad územního
rozvoje SK“, jež je součástí správního spisu, nikoliv však odůvodnění ZÚR SK. Protože však
takové vyhodnocení učiněno bylo a je ve správním spise lehce dohledatelné, nelze hovořit
o nepřezkoumatelnosti ZÚR SK.
[16] Dále krajský soud uzavřel (s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu
čj. 1 Ao 7/2011 - 526), že odpůrce nevyhodnotil vlivy záměru varianty dálnice D3 v kombinaci
s Václavickou spojkou a dalšími záměry, především v blízkosti Prahy a silničního okruhu kolem
Prahy, kde se dá předpokládat kumulace vlivů, které budou mít negativní vliv na ovzduší
a hlukovou zátěž oblasti. V této části proto shledal důvodnými námitky rozporu s předpisy
na ochranu veřejného zdraví a ochranu ovzduší.
[17] Námitkami zásahu do práva na spravedlivý proces a narušení sociálních vazeb v místní
komunitě se soud nezabýval, neboť je navrhovatelky nijak neodůvodnily. Totéž se týká námitek
zásahu do práva obcí na samosprávu, vlastnického práva, práva na příznivé životní prostředí
a práva na informace o životním prostředí.
[18] Krajský soud uzavřel, že ZÚR SK vychází z nedostatečně zjištěného skutkového stavu,
pokud jde o vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů záměrů na životní prostředí a vlivů
na lidské zdraví. V napadené části proto ZÚR SK zrušil.
II. Kasační stížnosti
[19] Proti napadenému rozsudku krajského soudu podali odpůrce a Ředitelství silnic a dálnic
ČR v zákonné lhůtě kasační stížnost, oba z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
II. a) Kasační stížnost odpůrce
[20] Odpůrce ve své kasační stížnosti uvedl, že podle krajského soudu nepostačilo vymezení
synergických a kumulativních vlivů tak, jak bylo provedeno v ZÚR SK, a to za situace,
kdy již existuje stanovisko k posouzení vlivů záměru dálnice D 3 – Středočeská část na životní
prostředí, vydané Ministerstvem životního prostředí dne 1. 2. 2012 čj. 1933/ENV/12. Toto
ministerstvo na základě výsledků podrobného posuzování dospělo k závěrům, které nepopírají
řešení obsažené v ZÚR SK, ale naopak je potvrzují. Při dané míře obecnosti ZÚR SK
a při zásadě zdrženlivosti zásahu soudů do územně plánovací činnosti a zákazu nahrazování
odborné činnosti v rámci přezkumu opatření obecné povahy a s přihlédnutím k politickému
charakteru rozhodnutí o přijatých řešeních, jsou požadavky krajského soudu nepřiměřené
a upřednostňují při dané metodologické nejistotě zrušení části ZÚR SK, a to v části, která byla
v minulosti již několikrát s pozitivními závěry posouzena a za situace, kdy současné závěry
podrobnějšího posuzování potvrzují správnost přijatého řešení. K tomu přistupuje
neodůvodněný a nepřiměřený požadavek na zjišťování skutkového stavu, pokud jde o dopad
záměru na životní prostředí v řízení o vydání ZÚR SK, a to v rozporu s jejich obecnou povahou
jako koncepce, která pouze koordinuje nadmístní záměry, ale nerozhoduje o jejich umístění.
[21] Ve vyhodnocení vlivů ZÚR SK na životní prostředí, které bylo zpracováno v rámci
Vyhodnocení vlivů ZÚR SK na udržitelný rozvoj území jsou z hlediska synergických
a kumulativních vlivů posuzovány všechny záměry, a to v podrobnosti odpovídající měřítku
zpracování ZÚR SK, tj. 1 : 100 000. Vyhodnocení SEA se zpracovávalo dle Přílohy
ke stavebnímu zákonu. Ta v bodě 5. nepožadovala vyhodnocení kumulativních a synergických
vlivů u všech záměrů, které ZÚR SK obsahují, ale pouze u variant. Rovněž bod 6. pojednával
o porovnání vlivů podle jednotlivých variant. U záměrů koridoru dálnice D3 a Václavické spojky
se však žádné varianty nezpracovávaly, záměry byly přebírány z Územního plánu velkého
územního celku Pražského regionu a Územního plánu velkého územního celku okresu Benešov
bez věcné změny v souladu s §187 odst. 2 stavebního zákona. Požadování vyhodnocení
synergických a kumulativních vlivů i vlivů na zdraví obyvatel u všech záměrů v ZÚR SK řešených
tedy nemá právní oporu a odpůrce při vyhodnocení SEA postupoval „nadstandardně“.
[22] Odpůrce v průběhu soudního řízení upozorňoval na skutečnost, že u záměrů koridoru
dálnice D3 i Václavické spojky se žádné varianty nezpracovávaly s tím, že nebyl povinen
vyhodnocovat kumulativní a synergické vlivy, avšak krajský soud se s touto zásadní námitkou
vůbec nezabýval. Rozsudek je v této části nepřezkoumatelný. Odkazuje-li krajský soud
na judikaturu Nejvyššího správního soudu, pak ani v ní nebyla tato právní otázka posuzována.
[23] Krajský soud také nesprávně posoudil právní otázku, že ZÚR SK obsahují nedostatečné
vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů. Krajský soud nepostupoval v souladu
s rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 1. 2013, čj. 4 Aos 1/2012 - 105. Není
patrné, z jakého referenčního podkladu mohl krajský soud dovozovat, že vyhodnocení
kumulativních a synergických vlivů bylo zpracováno natolik nedostatečně, aby to vedlo ke zrušení
napadené části ZÚR SK.
[24] Hodnocení kumulativních a synergických vlivů odpovídající měřítku zpracování ZÚR SK
je uvedeno v textové a grafické části dokumentace SEA - kapitola 5.11., příloha č. 3 a grafická
část - výkres č. 6. V kapitole 5.11. Vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů ZÚR SK
je uveden souhrnně přehled všech kumulativních a synergických vlivů, které lze očekávat
v souvislosti s uplatněním koncepce ZÚR SK na území Středočeského kraje, v příloze č. 3 jsou
barevně vyznačeny sledované složky životního prostředí, které mohou být využitím koridoru
(resp. plochy) k danému účelu dotčeny. Ve výkrese č. 6 jsou tyto jevy graficky vyjádřeny.
V subkapitole 5.11. je lokalizováno působení kumulativních a synergických vlivů především
do území při hranici hlavního města Prahy a do území v okolí významných center osídlení,
která jsou i v současné době silně ovlivněna antropogenními vlivy a v důsledku realizace
navrhovaných záměrů bude intenzita jejich působení ještě zesílena, to se týká rovněž i oblastí,
do kterých jsou umístěny záměry spojené s významnějšími vlivy. Zpracovatel SEA vyznačoval
kumulativní a synergické vlivy do mapového podkladu pouze v případě, pokud hrozí negativní
kumulativní a synergické vlivy. Vyznačovat pozitivní kumulativní a synergické vlivy nemá
na úrovni ZÚR význam, protože jednotlivé záměry budou muset splnit imisní, emisní a hlukové
limity vždy samostatně a budou též realizovány samostatně. Metoda, která byla při tvorbě
vyhodnocení SEA autorizovaným projektantem použita, spočívala v tom, že projektant
u napadených záměrů sledoval možnou kumulaci a synergii vlivů (ploch a koridorů jednotlivých
záměrů) na základě jejich geografické blízkosti. Pokud byl shledán potenciální negativní vliv
na konkrétní složku životního prostředí, byla lokalita označena jednoduchou grafickou značkou
ve výkrese č. 6. Metoda průmětu kumulativních a synergických vlivů do mapového podkladu
a metoda spočívající v odborném odhadu jejich výskytu a negativního či pozitivního vyznění
je obecně odborně akceptována. Metodologický postup tedy nebyl v ZÚR SK explicitně
vymezen, nicméně byl z vyhodnocení SEA jasně seznatelný.
[25] Kumulativní a synergické vlivy tedy odpůrce s ohledem na podrobnost ZÚR SK posoudil
v dostatečné míře tak, aby hodnocení mohlo vyhovět míře soudní zdrženlivosti, zejména
s ohledem na důležitost a významnost záměru dálnice D3, který je dlouhodobě připravován,
a jehož řešení v ZÚR SK v dané variantě potvrdila přímo vláda České republiky ve svých
usneseních (č. 1643 ze dne 14. 12. 2005 a č. 431 ze dne 31. 5. 2010). Případné nedostatky
v posouzení těchto hromadných vlivů nejsou takové intenzity, aby způsobovaly nezákonnost
ZÚR, tím spíše, že v dalším navazujícím procesu, v němž byl podrobně hodnocen dopad stavby
na životní prostředí (dále také „EIA“), je po materiální stránce jednoznačně prokázána správnost
řešení v ZÚR SK.
[26] Krajský soud nepřihlédl ani k tomu, že pro vymezený koridor v ZÚR SK již byla
zpracována EIA pro provedení záměru „D3 – Středočeská část“ se souhlasným stanoviskem
Ministerstva životního prostředí. Nové zpracování vyhodnocení synergických a kumulativních
vlivů nemůže nic změnit na tom, že záměr dálnice D3 z hlediska posouzení jeho vlivů na životní
prostředí odpovídá zákonným požadavkům. Požadavek krajského soudu je „neekonomický“,
neboť bylo v navazujícím zákonném procesu prokázáno, že navrhovatelky nemohly být
na žádných svých právech zkráceny.
[27] V odůvodnění napadeného rozsudku je zřetelný chybný předpoklad, neboť záměr dálnice
D3 se do kontaktu se zástavbou Prahy vůbec nedostává. Přímý vliv na obytnou zástavbu v Praze
tak nepřichází v úvahu, a pokud krajský soud mínil poukázat na zdroj dopravy, kapacity dopravy
a počtu pohybu vozidel jsou implicitně obsaženy v posuzovaných parametrech tohoto záměru.
[28] Krajský soud nepřímo požaduje po zpracovateli SEA (příp. po pořizovateli ZÚR SK),
aby zjišťoval podrobný stav území pro celý Středočeský kraj v úrovni podrobnější, než je územní
plán, protože by u navrhovaných záměrů mělo dojít k vyhodnocení kumulativních a synergických
vlivů i se záměry již realizovanými. Toto není možné nejen vzhledem ke skokovému nárůstu
finančních nákladů na pořízení takovéto dokumentace, ale tento právní názor odporuje i vyhlášce
č. 500/2006 Sb., o územně analytických podkladech, územně plánovací dokumentaci a způsobu
evidence územně plánovací činnosti, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „vyhláška
č. 500/2006 Sb.“), přesněji Příloze 4 a Příloze 1, části B. V ZÚR SK je obsaženo cca 300
navrhovaných záměrů a realizované záměry jsou v řádu stovek, možná tisíců.
[29] Pokud se soudy shodují v názoru, že posuzování vlivů na ovzduší a hlukovou situaci
by mělo proběhnout na úrovni EIA a ne na úrovni SEA, protože není ještě rozhodnuto
o přesném umístění záměrů, není logické, aby bylo požadováno vyhodnocení kumulativních
a synergických vlivů (a rovněž vlivů na lidské zdraví) již u vyhodnocení SEA pro ZÚR SK.
Nabízí se pak otázka, co by vyhodnocovatel těchto vlivů měl vlastně zkoumat, když ne ovzduší
a hluk, resp. jak by se měl posuzovat např. vliv na zástavbu či další územní skutečnosti.
[30] Krajský soud nesprávně posoudil právní otázku, že ZÚR SK obsahují nedostatečné
vyhodnocení vlivů MÚK na životní prostředí. V odůvodnění rozsudku je několik rozporných
tezí, které svědčí o nepochopení základních vlastností možného vlivu MÚK. Uvádí se, že „není
zapotřebí v ZÚR SK vyhodnocovat vliv jednotlivých mimoúrovňových křižovatek“
a že „je zapotřebí vyhodnotit určitou oblast jako celek, kterou křižovatka může ovlivnit“. Ovšem
termín oblast se používá pro území s určitou větší rozlohou – nelze předpokládat, že MÚK
ovlivňuje území o větší rozloze (např. v řádu několika km
2
), která by byla znázornitelná v měřítku
ZÚR SK. Vlivy MÚK se omezují pouze na bezprostřední okolí (v řádu desítek metrů). A pokud
není znám tvar a podoba, není možné vlivy MÚK detailněji vyhodnotit.
[31] Krajský soud nesprávně posoudil i otázku týkající se obsahu dokumentace SEA
v části chybějícího posouzení vlivů ZÚR SK na lidské zdraví. Samostatné vyhodnocení těchto
vlivů nebylo v rámci SEA zpracováváno, neboť právní předpisy platné v době pořizování
i vydání ZÚR SK takovou povinnost neukládaly. Teprve novela stavebního zákona (zákon
č. 350/2012 Sb.) začlenila do bodu 5. „ ... vlivy na lidské zdraví ...“. Argumentace pomocí §2
zákona EIA s vlivem i na §10i je zavádějící. §2 zákona EIA se vztahuje na jakékoliv posuzování,
tedy i posuzování EIA. V §10i je jasně deklarováno, že při posuzování vlivů se postupuje podle
zvláštních předpisů (tedy podle stavebního zákona). Dále se v §10i praví, že: „Ustanovení §2, 3,
10a, 10b, 10g a 10h se použijí obdobně a s tím, že zjišťovací řízení a veřejné projednání
se postupem podle tohoto zákona neprovádí.“ Z uvedeného se odpůrce i zpracovatel
dokumentace SEA domnívali, že není nutné zpracovávat samostatné vyhodnocení vlivů na lidské
zdraví a postačí rámcové posouzení rizik v rámci vyhodnocení vlivu na obyvatelstvo. Rovněž
Krajská hygienická stanice Středočeského kraje ani Ministerstvo životního prostředí takové
zpracování nepožadovaly. Vlivy na obyvatelstvo zahrnovaly i vlivy na lidské zdraví bez nutnosti
zpracovávat „speciální“ dokumentaci vyhodnocení vlivů na lidské zdraví. Pokud by takový
samostatný postup byl požadován, musela by tomu odpovídat legislativní úprava, jako
např. samostatné vyhodnocení vlivů na území NATURA 2000, kdy je to výslovně v §19 odst. 2
stavebního zákona uvedeno.
[32] Vlivy na veřejné zdraví jsou konkrétní kvantifikovatelné vlivy vyplývající ze znalosti
technických parametrů a vlastností záměru. Ty lze s ohledem na čl. 5 odst. 2 směrnice SEA
„rozumně“ a „vhodněji“ posuzovat u projektu, tedy u „záměru“. Na úrovni koncepce lze
hodnotit vlivy na obyvatelstvo, případně lidské zdraví, což lze chápat jako obecné a zpravidla
nekvantifikovatelné dopady různých způsobů uspořádání území. I z těchto důvodů stavební
zákon před novelou neuváděl u územně plánovací dokumentace i posuzování na veřejné zdraví.
[33] Pokud se soudy shodují, že posuzování vlivů na ovzduší a hlukovou situaci by mělo
proběhnout na úrovni EIA a ne na úrovni SEA, protože není ještě rozhodnuto o přesném
umístění záměrů, není logické, aby bylo požadováno vyhodnocení na lidské zdraví v měřítku
zpracování ZÚR SK. Navíc není zřejmé, jaké jiné myslitelné vlivy by mohly přicházet do úvahy,
pokud by byly vyloučeny vlivy na ovzduší a hluk.
[34] Vyhodnocením vlivů ZÚR SK na životní prostředí byl respektován rámcový obsah
tohoto vyhodnocení stanovený přílohou stavebního zákona, která pojem „vlivy na veřejné
zdraví“ neobsahoval, ale posouzení vlivů na lidské zdraví bylo implicitně zahrnuto v hodnocení
vlivů na obyvatelstvo. V rozsudku však není tato argumentace odpůrce nijak zohledněna.
[35] Krajský soud měl otázku chybějícího posouzení vlivů na lidské zdraví posuzovat
s ohledem na záměry v ZÚR SK projednávané (tj. záměr dálnice D3 a záměr Václavické spojky).
Nemělo být pouze odkazováno na právní argumentaci obsaženou v jiném rozsudku
(čj. 50 A 24/2012 - 64), v němž byl projednáván zcela jiný záměr s jiným charakterem a v jiném
území. Napadený rozsudek neobsahuje v části nazvané Nevyhodnocení vlivů na veřejné zdraví
žádné odůvodnění, a je tedy nepřezkoumatelný.
[36] Termín „skutkový stav“ (v případě závěru o nedostatečném zjištění skutkového stavu)
je krajským soudem uváděn bez souvislosti s obecným charakterem ZÚR SK a s požadavky
na zjištění takového stavu věci. Libovolné rozšiřování požadavků na zjištění skutkového stavu
je v rozporu s obecným charakterem ZÚR SK a může vést i k požadování čehokoli, co souvisí
již s konkretizací záměru.
[37] Krajský soud se neřídil ani zásadou zdrženlivosti v rozhodování o rozsahu zasahování
do práv majitelů pozemků. Nerespektoval rozsudek Nejvyššího správního soudu
čj. 6 Ao 5/2011 - 43. Nedošlo k porušení zákona v nezanedbatelné míře, resp. v intenzitě
zpochybňující zákonnost posuzovaného řízení a opatření jako celku.
[38] Pokud by nebylo vyhověno kasačním námitkám, uplatňuje odpůrce ve vztahu k výroku
o nákladech řízení důvod uvedený v §60 odst. 8 s. ř. s. Jsou dány důvody hodné zvláštního
zřetele, aby navrhovatelkám nebyly přiznány náklady řízení v plné výši. Navrhovatelky požadavek
na zrušení části ZÚR SK odůvodňovaly mnoha námitkami, které v převážné většině krajský soud
zamítl, a proces složitého a náročného pořízení a zpracování ZÚR SK z mnoha právních aspektů
obstál. Nadto zástupce navrhovatelek použil v případě námitek, které soud shledal jako důvodné,
zcela shodnou právní argumentaci za všechny navrhovatelky. Totožnou argumentaci použil
již v předcházejících žalobách směřujících proti ZÚR SK pouze se záměnou názvů napadaných
záměrů. Odpůrce proto navrhl, aby Nejvyšší správní soud v případě nevyhovění kasační stížnosti
nepřiznal navrhovatelkám náhradu nákladů soudního řízení.
[39] Závěrem odpůrce z uvedených důvodů navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadený
rozsudek a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.
II. b) Kasační stížnost Ředitelství silnic a dálnic ČR
[40] Ředitelství silnic a dálnic ČR ve své kasační stížnosti namítlo, že krajský soud zatížil
své rozhodnutí zásadní procesní vadou, když rozhodl bez jednání, aniž by pro to byly dány
důvody dle §76 odst. 1 písm. b) s. ř. s. Krajský soud svůj závěr o nedostatečném zjištění
skutkového stavu opřel výhradně o své chybné hodnocení postupu odpůrce při posouzení
kumulativních a synergických vlivů, resp. posouzení vlivů na veřejné zdraví. Z judikatury přitom
plyne požadavek, aby z odůvodnění rozsudku jasně vyplývalo, z jakých důvodů považoval
skutkový stav zjištěný správním orgánem za natolik nedostatečný, že vyžaduje zásadní doplnění.
Není-li takový závěr v rozsudku krajského soudu, jak je tomu i v posuzované věci,
přezkoumatelným způsobem osvětlen, je rozsudek krajského soudu nepřezkoumatelný
pro nedostatek důvodů (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 12. 2009,
čj. 1 As 90/2009 - 89).
[41] Postup podle §76 odst. 1 písm. b) s. ř. s. je vyhrazen situacím, kdy není sebemenších
pochybností o zásadních pochybeních správního orgánu při obstarávání skutkových poznatků
o posuzované věci. Možnost rozhodnout o zrušení rozhodnutí, popř. opatření obecné povahy
v režimu §76 odst. 1 písm. b) s. ř. s., tj. bez jednání, při němž mohou účastníci v zákonem
dovolených mezích doplňovat či konkretizovat svá tvrzení a navrhovat pro tato tvrzení
provedení dalších důkazních prostředků, musí zůstat omezena na případy, kdy je třeba v důsledku
signifikantních procesních pochybení skutkový stav rozsáhle nebo zásadně doplnit. O takový
případ se však v posuzované věci nejednalo. I pokud by odpůrce při posuzování kumulativních
a synergických vlivů, popř. vlivů na veřejné zdraví, dílčím způsobem pochybil, jednalo
by se o marginální záležitost. Z pohledu celého postupu směřujícího k vydání ZÚR, představuje
případné dílčí pochybení v rámci jedné z těchto dílčích aktivit pojmově méně závažné pochybení.
Shledaná vada odpovídá dílčímu procesnímu pochybení dotčeného orgánu při vydávání
stanoviska, které je navíc toliko nezávazným podkladem pro vydání opatření obecné povahy,
jak plyne z §10g odst. 4 zákona EIA.
[42] Z rozhodovací praxe plyne možnost prokazovat při jednání řádnost a úplnost
provedeného posouzení vlivů na životní prostředí a konkrétně i kumulativních a synergických
vlivů (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu č. 2698/2012 Sb. NSS). Krajský soud odpůrci
takový postup znemožnil. Nejvyšší správní soud ustáleně judikuje, že neúplnost správního spisu
nemusí mít za následek zrušení správního rozhodnutí, pokud je správní orgán schopen
jinak doložit, že řízení před ním proběhlo řádně (srov. rozsudek ze dne 20. 5. 2009,
čj. 1 As 111/2008 - 363). Krajský soud neměl dostatek skutkových poznatků pro to, aby mohl
vyloučit, že si odpůrce dostatek podkladů pro vyhodnocení ve skutečnosti zajistil. Odpůrce mohl
legitimně očekávat, že svá tvrzení o úplnosti posouzení kumulativních a synergických vlivů
a vlivů na veřejné zdraví bude moci prokazovat při jednání.
[43] Krajský soud také vadně vyhodnotil otázku neposouzení kumulativních a synergických
vlivů. Odpůrce posouzení provedl, to mělo zákonem předvídané náležitosti a jeho rozsah a obsah
vyhověl požadavkům vysloveným v dosavadní rozhodovací praxi správních soudů. Krajský soud
nedostatečně rozlišil i otázku identifikace a vyhodnocení těchto vlivů. Pochybil rovněž tím,
že jako nepřípustnou označil Nejvyšším správním soudem dříve akceptovanou metodu
identifikace kumulativních a synergických vlivů. Především pak vybočil z mezí daných zásadou
minimalizace soudních zásahů do územně plánovací dokumentace.
[44] Ze stávající rozhodovací praxe k problematice posuzování kumulativních a synergických
vlivů lze dovodit několik obecných závěrů. Smyslem a účelem uložení povinnosti posouzení
kumulativních a synergických vlivů na životní prostředí je zabránit nevratným škodám
na životním prostředí tam, kde je plánováno blízko sebe několik záměrů, jejichž realizace
by ve svém souhrnu měla značně negativní vliv na životní prostředí, resp. na jeho jednotlivé
složky. Je třeba pracovat s toliko významnými vlivy, resp. významně negativními vlivy.
[45] ZÚR jsou relativně abstraktním aktem, jehož obsah je v dalších fázích územního
plánování zpřesňován. Míra možného dotčení na právech je proto obecně nižší než v případě
např. územního či regulačního plánu.
[46] Závěry krajského soudu jsou vnitřně rozporné a v rozporu se závěry Nejvyššího
správního soudu a Ústavního soudu. Krajský soud nedostatečně rozlišuje dvě dílčí fáze
posuzování kumulativních a synergických vlivů na životní prostředí, a to identifikaci takových
vlivů na straně jedné, a jejich vyhodnocení na straně druhé. Není ale zřejmé, zda krajský soud
odpůrci vyčítá nedostatečné provedení identifikace kumulativních a synergických vlivů, nebo zda
mu vytýká jejich nedostatečné vyhodnocení.
[47] Krajský soud také nerespektoval rozhodovací praxi Nejvyššího správního soudu,
jenž se již ve skutkově a právně podobné věci zvolenou metodou identifikace vlivů zabýval
a označil ji za přípustnou. Dále vybočil i z mantinelů daných zásadou minimalizace zásahů soudu,
neboť ve skutečnosti posuzoval věcnou správnost závěrů odpůrce, resp. dotčeného orgánu.
[48] Posouzením kumulativních a synergických vlivů v rozsahu odpovídajícím měřítku ZÚR
(1:100 000) se odpůrce zabýval především v části 5.11 textové části Vyhodnocení vlivů ZÚR SK
na životní prostředí, v příloze č. 3 Vyhodnocení vlivů ZÚR SK a ve výkresu č. 6, jenž je součástí
grafické části Vyhodnocení vlivů ZÚR SK. Popsal způsob a rozsah dotčení sledovaných složek
životního prostředí realizací navrhovaných záměrů. V tabelárním přehledu identifikoval
sledované složky životního prostředí. Ve výkresu č. 6 tyto jevy i graficky vyjádřil. Spolu
s obsahem přílohy 2.1. Vyhodnocení vlivů ZÚR SK, v níž podrobně popsal vlivy jednotlivých
předmětných záměrů na konkrétní složky životního prostředí, tvoří tato zjištění podklad
pro vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů provedené v části 5.11 Vyhodnocení vlivů
ZÚR SK. Zvolená metoda identifikace kumulativních a synergických vlivů byla v rozsudku
č. 2698/2012 Sb. NSS výslovně označena za přípustnou a dostatečnou. Vytkl-li krajský soud
odpůrci nedostatky v absentujícím popisu metodologie vyhodnocení vlivů, taková vada není
podle Nejvyššího správního soudu vadou, jež by měla vliv na zákonnost stanoviska SEA či ZÚR.
[49] Krajský soud svými závěry implicitně zpochybnil správnost identifikace kumulativních
a synergických vlivů a jejich hodnocení provedené odpůrcem. Krajský soud vybočil z mezí
vyplývajících ze zásady minimalizace zásahů soudní moci do územně plánovací dokumentace
a de facto předestřel stranám své vlastní hodnocení vlivů předmětných záměrů na životní prostředí,
resp. vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů těchto záměrů na životní prostředí.
Tam, kde nebyly žádné kumulativní a synergické vlivy identifikovány, znázorněny a hodnoceny,
nejednalo se zřejmě o takové vlivy, které by bylo lze považovat za významně negativní.
Tento postup přitom plně obstojí. Krajský soud se tedy jal zkoumat věcnou správnost
provedeného posouzení a ve vztahu k této správnosti podle všeho implicitně uzavírá
(aniž by však svůj závěr přezkoumatelným způsobem opřel o konkrétní skutková zjištění), že tam,
kde odpůrce kumulativní a synergické vlivy neznázornil, jednalo se o vlivy významně negativní.
[50] Krajský soud vyslovil též závěr o nedostatečném zjištění skutkového stavu na základě
nedostatečných skutkových podkladů. Krajský soud však měl v případě pochybností provádět
dokazování. Pro vymezený koridor v ZÚR SK již ostatně bylo vydáno v návaznosti na provedené
posouzení vlivu oznámeného záměru „D3 – Středočeská část“i souhlasné stanovisko EIA.
[51] Všechna popsaná pochybení krajského soudu tvoří ve svém souhrnu nepřípustný zásah
do ústavně zaručeného práva odpůrce na samosprávu. Krajský soud nevzal dostatečně v úvahu
význam důvodů pro zrušení ZÚR SK a význam základního práva územního samosprávného
celku na samosprávu. Úvahu stran poměřování těchto významů přezkoumatelným způsobem
ani nezachytil ve svém rozhodnutí. K tomuto argumentu je Nejvyšší správní soud povinen
přihlédnout přesto, že jej odpůrce v kasační stížnosti a jejím doplnění explicitně nerozvádí.
[52] Krajský soud se přezkoumatelným způsobem též nevypořádal s námitkou týkající
se posouzení vlivů MÚK. Z odůvodnění napadeného rozsudku není zřejmé, k jakému závěru
krajský soud v tomto směru dospěl. Krajský soud zřejmě staví své „vypořádání“ příslušné
námitky výhradně na závěru o nedostatcích posouzení vlivů na životní prostředí, které však
na tomto místě nespecifikuje. Není zřejmé, co měl krajský soud na mysli, uzavřel-li, že v ZÚR SK
„chybí vyhodnocení na životní prostředí určité oblasti“. Tak tomu totiž není a krajský soud
to ani netvrdil. Závěr o (částečné) důvodnosti námitky absence vyhodnocení vlivu MÚK
na životní prostředí nemůže obstát. Záměr dálnice D3 byl totiž v rámci vyhodnocení vlivu
na životní prostředí posuzován včetně v úvahu připadajících MÚK.
[53] Krajský soud rovněž nesprávně posoudil otázku absence vyhodnocení vlivů na lidské
zdraví. Odpůrce se vlivy na veřejné zdraví zabýval v části posouzení vlivů na obyvatelstvo,
a to plně v souladu se zněním přílohy ke stavebnímu zákonu. Požadavek vytvoření samostatné
dokumentace vyhodnocení vlivů na lidské zdraví neplyne ani z §2 zákona EIA, ani z přílohy
směrnice SEA. Není zřejmé, z jakého důvodu považuje soud závěry odpůrce k posouzení vlivů
na veřejné zdraví obsažené v části 2.1, části 2.8, části 4.1, části 5.10, resp. části 10.2 za „letmé
zmínky“. Nejasné také zůstává neodůvodněné stanovisko, že tyto pasáže „věnují pozornost
vlivům na životní prostředí, jež jsou pochopitelně poměřovány zejména za pomoci hygienických
limitů pro různé škodliviny a pro hluk“. Za situace, kdy krajský soud své paušální a nekonkrétní
závěry neodůvodňuje a není z nich možné zjistit, k jakým konkrétním závěrům obsaženým
ve Vyhodnocení vlivů ZÚR SK přihlédl a k jakým nikoliv, je jeho rozhodnutí nepřezkoumatelné.
Námitky porušení principu přiměřenosti ZÚR, porušení principu minimalizace soudních zásahů,
nemožnost rozhodnout o zrušení ZÚR v napadené části bez jednání a konečně i porušení práva
na samosprávu jsou relevantní rovněž ve vztahu k závěrům krajského soudu k otázce posouzení
vlivů na veřejné zdraví. Způsob, jakým krajský soud zachází s institutem přímého účinku
směrnice, nemůže obstát.
[54] Krajský soud vadně posoudil otázku rozporu ZÚR SK s předpisy na ochranu veřejného
zdraví a předpisy na ochranu ovzduší. Závěr soudu se opírá výhradně o jím tvrzené nedostatky
při posouzení kumulativních a synergických vlivů. Nezbývá proto, než odkázat na argumentaci
k této otázce. Porušení označených předpisů proto nemůže pojmově nastat. Ke shodnému
závěru ostatně dospěl Nejvyšší správní soud v rozsudku č. 2698/2012 Sb. NSS.
[55] Ředitelství silnic a dálnic ČR proto navrhlo, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadený
rozsudek a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.
III. Vyjádření navrhovatelek
[56] Navrhovatelky ve svém vyjádření ke kasační stížnosti odpůrce uvedly, že koridor dálnice
D3 je jedním z nejvýznamnějších a nejkontroverznějších plánovaných projektů.
Byl by nejvýznamnějším zdrojem poškozování životního prostředí navrhovatelek a obyvatel
mnoha dalších obcí po celé trase. Soud proto část ZÚR SK zrušil správně i s ohledem na zásadu
zdrženlivosti soudního přezkumu.
[57] K odkazu na stanovisko EIA k záměru (projektu) dálnice D3 navrhovatelky odkazují
na §101b odst. 3 s. ř. s., podle kterého soud vychází ze skutkového a právního stavu, který
tu byl v době vydání opatření obecné povahy. Nezákonnosti v procesu SEA proto nelze napravit
v pozdějším, zcela jiném procesu.
[58] Odpůrce upozaďuje fakt, že územně plánovací dokumentace je koncepcí závaznou,
a to pro následnou realizační fázi územního plánování, tj. územní řízení. Pořizování ZÚR
lze považovat za optimální moment, kdy by mělo docházet k posouzení kumulativních
a synergických vlivů, neboť je ještě reálně možné efektivně se zabývat variantami řešení.
[59] Nelze souhlasit s tvrzením, že synergické a kumulativní vlivy se podle přílohy stavebního
zákona bodu 6 mají posuzovat pouze u záměrů, které jsou navrhované ve variantách. Dané
ustanovení je nutno interpretovat tak, že vlivy je nezbytné hodnotit u každé z variant územně
plánovací dokumentace zvlášť, tj. pokud existuje pouze jedna varianta, vyhodnotí se vlivy této
varianty. Bod 6 přílohy stavebního zákona se netýká variant jednotlivých záměrů, ale variant
územně plánovací dokumentace jako takové. Výklad odpůrce by ad absurdum vedl k tomu,
že nebudou posuzovány kumulativní a synergické vlivy územně plánovací dokumentace vůbec,
neboť pořizovatelé budou veškeré záměry řešit invariantně. Navrhovatelky odkázaly na rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 6. 2012, čj. 1 Ao 7/2011 - 526, a dále namítly, že postup
odpůrce je též v rozporu se zněním směrnice SEA. Směrnice také nevztahuje povinnost hodnotit
vlivy na životní prostředí pouze k variantně řešeným záměrům.
[60] Odkaz odpůrce na rozsudek ze dne 31. 1. 2013, čj. 4 Aos 1/2012 - 105, je nepřípadný.
Chybějící vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů na životní prostředí a vyhodnocení
vlivů na lidské zdraví není „hodnocením odborné stránky věci“. Stanoviska sice nemohou
být samostatným předmětem přezkumu, jsou však zkoumána jako závazné podklady opatření
obecné povahy. Není tedy relevantní argument, že to bylo Ministerstvo životního prostředí,
kdo měl pod kontrolou zpracování SEA.
[61] Tvrzení, že zakotvení koridoru dálnice D3 bylo potvrzeno vládou, je nesmysl. Bez ohledu
na charakter samotného aktu usnesení vlády, tato usnesení se týkají jiných problémů ve vztahu
k dálnici D3, a nelze jimi zhojit nezákonnost ZÚR SK. Tvrzení o zákonnosti procesu EIA
a o nemožnosti zkrácení navrhovatelek na právech je předčasné a spekulativní. Stanovisko EIA
bude předmětem soudního přezkumu případného územního rozhodnutí o umístění stavby
dálnice D3, pakliže takové řízení bude kdy zahájeno a skončeno s pravomocným rozhodnutím.
Již dnes je hluková zátěž v místě plánovaného zaústění dálnice D3 na Silniční okruh kolem Prahy
v oblasti Jesenice nadlimitní. Vliv dálnice D3 na území hl.m. Prahy a jeho suburbánní části
je neoddiskutovatelný. Posouzením záměru se záměry již realizovanými se míní synergie
a kumulace vlivů s významnějšími nadmístními záměry. Není možné zcela rezignovat
na posuzování vlivů záměrů již ve fázi koncepce a odkazovat na jejich posouzení nebo prověření
v následujících fázích rozhodování.
[62] Záměr dálnice D3 a Václavické spojky je veřejnoprávně nepovolitelný z důvodu
nemožnosti dodržet závazné právní předpisy na úseku ochrany zdraví a životního prostředí
a jeho plánování představuje zbytečné vynakládání veřejných prostředků. Nejde o samotný
rozpor s veřejnoprávními limity stanovenými zvláštními právními předpisy, ale o absenci
vyhodnocení realizovatelnosti daného záměru ve fázi územního plánování a jeho „propuštění“
do dalších fází povolovacího procesu, s příslušnými omezeními a kompenzačními opatřeními.
Není tedy pravdou, že vliv MÚK působí pouze na bezprostřední okolí v řádu desítek metrů.
[63] V otázce nevyhodnocení vlivů na zdraví navrhovatelky odkázaly na svá předchozí podání
a na judikaturu Soudního dvora Evropské unie, která stanoví právo jednotlivce domáhat se práv
z nesprávné transpozice směrnice i před národními orgány. Samotný souhlas nadřízeného orgánu
neznamená, že by byly ZÚR věcně správné. Jako každé jiné stanovisko dotčeného orgánu může
být věcně chybné a podléhá soudnímu přezkumu v rámci přezkumu ZÚR, jichž je závazným
podkladem. Navrhovatelky sice souhlasí s tím, že koncepcí může být plánován i záměr
v nadlimitně zatíženém území, toto oprávnění má však svoje meze.
[64] Navrhovatelky mají právo na přiznání náhrady nákladů řízení v plné výši. Ve věci měly
zcela úspěch, neboť krajský soud plně vyhověl jejich žalobnímu návrhu. Otázka, které námitky
považoval soud za důvodné, které nikoliv, jsou bez jakékoliv relevance. Navrhovatelky byly
nuceny obrátit se na soud a do svého sporu „investovat“ finanční prostředky za soudní poplatek
a za odměnu svému zástupci, která z důvodu složitosti problematiky podstatně převyšuje soudem
přiznanou paušální odměnu dle advokátního tarifu.
[65] Ve svém vyjádření ke kasační stížnosti Ředitelství silnic a dálnic ČR pak navrhovatelky
zpochybnily, zda je osobou zúčastněnou na řízení. Samotné označení v napadeném rozsudku
není relevantním kritériem. Jestliže soud vyrozuměl Ředitelství silnic a dálnic ČR o probíhajícím
řízení podle §34 odst. 2 s. ř. s. a tento subjekt ve lhůtě stanovené soudem nesdělil svou vůli
v řízení uplatňovat práva osoby zúčastněné na řízení, pak ji toto postavení nenáleží. Správní soud
by s ní proto neměl vůbec jednat a k její kasační stížnosti a argumentům v ní obsažených
přihlížet.
[66] Krajský soud byl také oprávněn zrušit napadené opatření obecné povahy bez nařízeného
jednání. Tvrzení, že ř ádnost a úplnost provedeného posouzení vlivů na životní prostředí včetně
vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů lze prokázat při jednání soudu, je nesmyslné.
Náležitosti SEA jsou stanoveny právními předpisy. Skutkový stav je dán správním spisem.
Je nepředstavitelné, aby toto zásadní pochybení byl odpůrce schopen napravit při jednání
před soudem. Soud prokázal, že ZÚR SK neobsahuje hodnocení kumulativních a synergických
vlivů a hodnocení vlivů na lidské zdraví.
[67] Krajský soud dostatečně rozlišil mezi identifikací vlivů a vyhodnocením vlivů
a postupoval v souladu se zásadou zdrženlivosti. Ředitelství silnic a dálnic ČR překrucuje
odůvodnění rozsudku, vynechává pasáže a stejně postupuje i při citaci judikatury.
[68] Z odůvodnění rozsudku je zřejmé, na základě jakých důvodů soud shledává vyhodnocení
synergických a kumulativních vlivů za nedostatečné, odporující požadavkům právních předpisů
a nepřezkoumatelné. K námitce týkající se principu minimalizace soudního zásahu a zásahu
do práva na samosprávu není Ředitelství silnic a dálnic ČR (které je příspěvkovou organizací
Ministerstva dopravy) vůbec oprávněno.
[69] V části neposouzení MÚK není rozsudek nepřezkoumatelný. Z kontextu odůvodnění
je zřejmé, že tato část souvisí s předchozí částí odůvodnění vztahující se k nedostatečnému
vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů. Krajský soud nedůvodnou část žalobní námitky
navrhovatelek spatřuje v tom, že není zapotřebí v ZÚR vyhodnocovat vliv jednotlivých MÚK.
Důvodnou část námitky však spatřuje v tom, že v souvislosti s chybějícím vyhodnocením
kumulativních a synergických vlivů těchto dvou napadených záměrů včetně svých MÚK, chybí
i závěry, které byly přijaty v souvislosti s plánováním okolních záměrů (zejména ve vazbě právě
na MÚK a dopravu jimi generovanou), chybí rovněž označení prostředků (kompenzační
opatření), které budou přijaty za účelem zmírnění eventuálních negativních vlivů na životní
prostředí, zejména vlivů společných s jinými plánovanými nebo již existujícími stavbami.
Následný postup odpůrce je z rozsudku zřetelný.
[70] Navrhovatelky dále zopakovaly část argumentace ze svého vyjádření ke kasační stížnosti
a odkázaly na toto podání, na další svá podání v této věci a na příslušnou judikaturu.
[71] Ve svých vyjádřeních závěrem navrhly, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnosti zamítl
(resp. kasační stížnost Ředitelství silnic a dálnic ČR odmítl) a přiznal navrhovatelkám právo
na náhradu nákladů řízení. V následném doplnění svých vyjádření pak navrhovatelky bez bližší
argumentace pouze poukázaly na další judikaturu Nejvyššího správního soudu vztahující
se k projednávané věci.
IV. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[72] Nejvyšší správní soud před věcným posouzením kasačních stížností hodnotil, zda jsou
splněny podmínky řízení. Kasační stížnosti mají požadované náležitosti, byly podány včas a není
důvod je odmítnout pro nepřípustnost či pro nedostatek jiné podmínky řízení. Nejvyšší správní
soud však shledal, že Ředitelství silnic a dálnic ČR je osobou zjevně neoprávněnou k podání
kasační stížnosti.
IV. a) Posouzení kasační stížnosti Ředitelství silnic a dálnic ČR
[73] Ředitelství silnic a dálnic ČR podalo kasační stížnost z titulu tvrzeného postavení osoby
zúčastněné na řízení před krajským soudem. Nejvyšší správní soud však shledal, že Ředitelství
silnic a dálnic ČR nebylo osobou zúčastněnou na řízení a krajský soud s ní jako s osobou
zúčastněnou na řízení ani nejednal.
[74] Z §34 odst. 1 s. ř. s. vyplývá, že pro to, aby se určitý subjekt stal osobou zúčastněnou
na řízení, musí být splněny dvě podmínky. První podmínka je materiální a splňuje ji ten,
kdo je přímo dotčen ve svých právech a povinnostech vydáním napadeného správního
rozhodnutí nebo tím, že rozhodnutí nebylo vydáno, a dále ten, kdo může být přímo dotčen
zrušením správního rozhodnutí soudem či vydáním soudního rozhodnutí podle návrhu, ale není
účastníkem řízení. Totéž lze přiměřeně vyslovit ve vztahu k opatření obecné povahy a rozhodnutí
o jeho zrušení. Druhá podmínka je formální a splní ji ten, kdo výslovně oznámí, že bude v řízení
práva osoby zúčastněné na řízení uplatňovat. Toto oznámení je podle odstavce druhého
citovaného ustanovení nutno učinit ve lhůtě stanovené soudem. K uvedeným podmínkám
lze odkázat na rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 9. 2004, čj. 7 As 33/2003 - 80
(č. 489/2005 Sb.NSS; všechna zde citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou
dostupná také na www.nssoud.cz), ze dne 16. 7. 2009, čj. 8 Afs 15/2009 - 129, ze dne 5. 8. 2010,
čj. 7 Afs 5/2010 - 284 a ze dne 26. 8. 2010, čj. 1 As 17/2010 - 294, nebo ze dne 17. 12. 2010,
čj. 7 As 70/2009 - 190 (č. 2341/2011 Sb.NSS). Teprve kumulativním splněním obou podmínek
se subjekt stává osobou zúčastněnou na řízení se všemi procesními právy z tohoto postavení
vyplývajícími.
[75] V nyní projednávané věci krajský soud vyzval všechny osoby k uplatnění práv osob
zúčastněných na řízení písemností ze dne 8. 4. 2013, která byla vyvěšena na fyzické i elektronické
úřední desce krajského soudu dne 9. 4. 2013 a sňata dne 30. 4. 2013. Krajský soud stanovil
pro uplatnění práv osob zúčastněných na řízení lhůtu dvaceti dnů ode dne vyvěšení a poučil
všechny osoby o tom, že později se práv osoby zúčastněné na řízení nelze domáhat. Současně
vyzval takové osoby ke sdělení konkrétních skutečností, z nichž své postavení osoby zúčastněné
na řízení dovozují (zejm. údaj, jakým způsobem napadená část opatření obecné povahy
či její zrušení zasahuje do jejich práv či chráněných zájmů, a přesnou identifikaci dotčených
nemovitostí). Ředitelství silnic a dálnic ČR ve stanovené lhůtě, ani později, na výzvu nereagovalo,
tj. nesdělilo krajskému soudu, že uplatňuje práva osoby zúčastněné na řízení. Krajský soud
ve vztahu k Ředitelství silnic a dálnic ČR také žádné úkony nečinil (nezaslal mu žalobu,
ani mu neumožnil vyjádřit se k žalobě) a následně bez jednání vydal napadený rozsudek.
V něm označil Ředitelství silnic a dálnic ČR jako osobu zúčastněnou na řízení a rozsudek mu také
zaslal.
[76] Nejvyšší správní soud shledal, že vyvěšením na úřední desce byla zmíněná výzva doručena
také Ředitelství silnic a dálnic ČR. Napadené opatření obecné povahy je způsobilé zasáhnout
do veřejných subjektivních práv blíže neurčeného počtu osob. Všechny tyto osoby,
které prakticky není možné v rámci soudního řízení individuálně určit, přicházejí v úvahu jako
osoby zúčastněné na řízení. Individuální doručování těmto osobám je z těchto důvodů fakticky
nemožné. Pro doručení předmětné výzvy tedy byly splněny podmínky §42 odst. 4 s. ř. s.
[77] Judikatura Nejvyššího správního soudu pamatuje na případy, kdy je nutno přes vyšší
počet možných osob zúčastněných na řízení doručovat některým z nich individuálně. Bylo tomu
tak například v případě původního žadatele v rámci řízení o žalobě proti územnímu rozhodnutí.
S ohledem na intenzitu zájmu tohoto žadatele, jehož se napadené rozhodnutí dotýkalo,
a vzhledem k jeho původnímu postavení jako hlavního účastníka správního řízení, Nejvyšší
správní soud shledal, že mu je nutno zaslat výzvu k uplatnění práv osoby zúčastněné na řízení
individuálně. Rozlišování osob zúčastněných na řízení pro účely doručování vyrozumění dle §34
odst. 2 s. ř. s. zde bylo shledáno jako racionální a založené na objektivním kritériu (viz usnesení
Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 12. 2011, čj. 1 As 115/2011 - 168, č. 2596/2012 Sb.NSS).
Srovnatelný právní názor vyslovil Nejvyšší správní soud ve vztahu ke stavebníkovi,
a to v rozsudku ze dne 25. 7. 2007, čj. 1 As 1/2007 - 104.
[78] Tyto závěry však nelze přenést na situaci Ředitelství silnic a dálnic ČR v řízení o zrušení
části ZÚR SK. Neexistuje zde žádné racionální a objektivní kritérium, které by odůvodňovalo
individuální doručování této osobě. Jako osoba zúčastněná na řízení přicházela v úvahu patrně
z důvodu, že zamýšlela realizovat právě záměr dálnice D3 a Václavické spojky, nebo z důvodu,
že vlastní pozemky v dotčeném území. Předně je nutno poznamenat, že takovéto dotčení nebylo
v řízení tvrzeno, dokládáno ani blíže zkoumáno, a lze jej pouze nepřímo dovozovat. Co se týče
dotčení z důvodu zamýšlené realizace stavebního záměru, v prvé řadě lze vyslovit pochybnosti
o možném dotčení osoby, která de facto pouze v teoretické rovině uvažuje o realizaci určitého
projektu. Územní plánování ale není nástrojem realizace konkrétních stavebních záměrů.
Jeho cílem je toliko vytváření předpokladů pro výstavbu a pro udržitelný rozvoj území (viz §18
odst. 1 stavebního zákona). Přímé dotčení možného budoucího stavebníka se tak v této fázi jeví
spíše jako spekulativní. V každém případě se však v tomto směru neliší postavení Ředitelství
silnic a dálnic ČR od postavení jakékoliv jiné osoby, která by mohla v budoucnu v dané lokalitě
zamýšlet realizaci určitého stavebního záměru. Taktéž v případě dotčení z titulu vlastnictví
nemovitostí v dotčené lokalitě není dán žádný důvod pro rozdílné zacházení s Ředitelstvím silnic
a dálnic ČR oproti ostatním vlastníkům nemovitostí v téže lokalitě.
[79] Dotčení Ředitelství silnic a dálnic ČR zrušením napadené části ZÚR SK je tedy
srovnatelné s dotčením jakékoliv jiné osoby, která v řízení před krajským soudem přicházela
v úvahu jako osoba zúčastněná na řízení. Ze zákonné úpravy přitom také nevyplývá žádné
zvláštní postavení Ředitelství silnic a dálnic ČR v rámci procesu přijímání a schvalování ZÚR SK.
A v neposlední řadě ani skutečnost, že toto ředitelství navrhovatelky v návrhu označily
(aniž by k tomu byly povinny – viz §101b odst. 4 s. ř. s.) jako možnou osobu zúčastněnou
na řízení, sama o sobě nemůže založit preferenční režim pro doručování písemností.
[80] Jelikož v posuzované věci nebyl dán žádný racionální a objektivní důvod pro individuální
doručování výzvy k uplatnění práv osob zúčastněných na řízení Ředitelství silnic a dálnic ČR, byla
tato výzva také jemu řádně doručena vyvěšením na úřední desce soudu v souladu s §42
odst. 4 s. ř. s.
[81] Ředitelství silnic a dálnic ČR přitom na výzvu krajského soudu nereagovalo. Prvním jeho
úkonem v této věci bylo až podání kasační stížnosti v reakci na doručení napadeného rozsudku.
Až tuto kasační stížnost by tak bylo možné považovat za uplatnění práv osoby zúčastněné
na řízení (viz bod 18 rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 1. 2011,
čj. 1 As 123/2011 - 118). V každém případě se však jedná o opožděné uplatnění práv. Ředitelství
silnic a dálnic ČR tudíž nesplnilo nutnou procesní podmínku pro postavení osoby zúčastněné
na řízení.
[82] Podle §102 věty první s. ř. s. kasační stížnost je opravným prostředkem
proti pravomocnému rozhodnutí krajského soudu ve správním soudnictví, jímž se účastník řízení,
z něhož toto rozhodnutí vzešlo, nebo osoba zúčastněná na řízení domáhá zrušení soudního
rozhodnutí.
[83] Za osoby oprávněné k podání kasační stížnosti se tedy na základě §102 věty první s. ř. s.
považují účastníci řízení před krajským soudem a osoby zúčastněné na takovém řízení (včetně
osob, o nichž krajský soud nesprávně vyslovil, že nejsou osobami zúčastněnými na řízení,
jak implicitně vyplývá z §106 odst. 2 věty druhé s. ř. s.).
[84] Ředitelství silnic a dálnic ČR nebylo ani účastníkem řízení před krajským soudem,
ani osobou zúčastněnou na takovém řízení. Stejně tak se nejedná o osobu, o níž by krajský soud
vyslovil, že není osobou zúčastněnou na řízení. Ostatně takový postup by byl možný pouze
v případě, že by se Ředitelství silnic a dálnic ČR domáhalo v řízení před krajským soudem
postavení osoby zúčastněné na řízení (viz §34 odst. 4 s. ř. s.), což se však nestalo.
[85] Ředitelství silnic a dálnic ČR tedy nepatří do okruhu osob oprávněných k podání kasační
stížnosti dle §102 věty první s. ř. s. Nejvyšší správní soud má přitom za to, že nedostatek aktivní
procesní legitimace je v tomto případě zjevná. Jakkoliv mohl Nejvyšší správní soud shledat
nedostatek aktivní procesní legitimace vzhledem k formálnímu pochybení krajského soudu
(označení Ředitelství silnic a dálnic ČR jako osoby zúčastněné na řízení v napadeném rozsudku)
až po prostudování spisu krajského soudu, nelze rozhodně hovořit o tom, že by se jednalo
o otázku nejasnou. Ani v případě, že by snad výše zmíněná formální pochybení krajského soudu
uvedla Ředitelství silnic a dálnic ČR v omyl ohledně jeho oprávnění k podání kasační stížnosti,
nemohla by tato skutečnost založit jeho aktivní procesní legitimaci (srov. obdobně např. usnesení
Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 11. 2004, čj. 3 Ads 37/2004 - 36, č. 737/2006 Sb.NSS,
podle něhož nemůže nesprávné poučení krajského soudu o tom, že proti jeho rozhodnutí
je přípustná kasační stížnost, založit její přípustnost).
[86] Jelikož bylo Ředitelství silnic a dálnic ČR osobou zjevně neoprávněnou k podání kasační
stížnosti proti napadenému rozsudku, byl naplněn zákonný důvod pro její odmítnutí podle §46
odst. 1 písm. c) s. ř. s.
[87] Pro úplnost lze dodat, že na výše uvedených závěrech nemůže nic změnit ani právní
názor vyslovený Nejvyšším správním soudem v rozsudku ze dne 17. 12. 2010,
čj. 7 As 70/2009 - 190 (č. 2341/2011 Sb.NSS), podle něhož je „v řízení o kasační stížnosti třeba
vycházet z toho, s kým jako s osobou zúčastněnou na řízení jednal krajský (městský) soud, a to i v případě,
že jednal se subjektem, kterému toto postavení nepřísluší.“ V prvé řadě totiž v nyní projednávané věci
krajský soud s Ředitelstvím silnic a dálnic ČR nejednal jako s osobou zúčastněnou na řízení.
Neumožnil mu totiž vůbec uplatnění práv osoby zúčastněné na řízení dle §34 odst. 3 s. ř. s. –
nezaslal mu návrh (ani žádná jiná podání účastníků řízení) a neumožnil mu ani vyjádřit se k věci
samé. Na tom nic nemění ryze formální pochybení spočívající v označení Ředitelství silnic
a dálnic ČR jako osoby zúčastněné na řízení v písemnostech krajského soudu, jakož i samotné
doručení napadeného rozsudku. Především se však nyní projednávaná věc od citovaného
rozsudku odlišuje v tom, že se zde nejedná o problematiku „přenosu“ procesního postavení
z řízení před krajským soudem. Ředitelství silnic a dálnic ČR zde vystupuje v novém procesním
postavení stěžovatele – tedy účastníka řízení, jehož návrh na zahájení řízení (kasační stížnost)
je nutno mimo jiné poměřovat hledisky stanovenými v §46 odst. 1 s. ř. s. Nejvyšší správní soud
přitom Ředitelství silnic a dálnic ČR nikterak neupřel práva a povinnosti plynoucí z postavení
účastníka řízení o jím podané kasační stížnosti.
IV. b) Posouzení kasační stížnosti odpůrce
[88] Jelikož v případě kasační stížnosti odpůrce byly splněny všechny podmínky pro její
projednání, přistoupil Nejvyšší správní soud k přezkumu napadeného rozsudku krajského soudu
v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnil odpůrce v podané
kasační stížnosti, a dospěl k závěru, že kasační stížnost není opodstatněná.
[89] Odpůrce v kasační stížnosti předně namítl, že se krajský soud nezabýval námitkou,
že povinnost posuzovat synergické a kumulativní vlivy je stanovena pouze pro záměry
posuzované variantně; u záměru koridoru dálnice D3 a Václavické spojky se však žádné varianty
nezpracovávaly. Odpůrce podle svých slov postupoval nadstandardně, když do ZÚR SK zahrnul
též posouzení synergických a kumulativních vlivů.
[90] Příloha č. 1 ke stavebnímu zákonu upravuje rámcový obsah vyhodnocení vlivů (mj. ZÚR)
na životní prostředí pro účely posuzování vlivů koncepcí na životní prostředí. Dle bodu 5 této
přílohy, jenž vychází z čl. 5 odst. 1 směrnice SEA, má být tímto rámcovým obsahem též
„zhodnocení stávajících a předpokládaných vlivů navrhovaných variant politiky územního rozvoje nebo územně
plánovací dokumentace, včetně vlivů sekundárních, synergických, kumulativních, krátkodobých, střednědobých
a dlouhodobých, trvalých a přechodných, kladných a záporných; hodnotí se vlivy na obyvatelstvo, biologickou
rozmanitost, faunu, floru, půdu, vodu, ovzduší, klima, hmotné statky, kulturní dědictví včetně dědictví
architektonického a archeologického a vlivy na krajinu včetně vztahů mezi uvedenými oblastmi vyhodnocení.“
[91] Odpůrce ze znění tohoto ustanovení dovozuje, že se posouzení kumulativních
a synergických vlivů uplatní pouze v případě, je-li záměr posuzován variantně. Jedná se o velice
formalistické pojetí výkladu tohoto ustanovení, se kterým se zdejší soud nemůže ztotožnit,
neboť popírá smysl a podstatu vyhodnocení synergických a kumulativních vlivů navrhovaných
záměrů. Tento výklad by totiž vedl k situaci, kdy by vlivy invariantních koncepcí nebyly vůbec
hodnoceny. Navíc ani z gramatického výkladu nelze dovodit, že se mají uvedené vlivy posuzovat
skutečně pouze u variant záměrů; v tomto ustanovení se totiž o variantách konkrétních záměrů
vůbec nehovoří, když se v něm pojednává obecně o variantách politiky územního rozvoje
a územně plánovací dokumentace. Přihlédne-li soud též k výkladu teleologickému, jenž posuzuje
účel a smysl daného ustanovení, je zřejmé, že zákonodárce neměl úmysl uložit povinnost
posuzovat uvedené vlivy toliko v případě, jedná-li se o různé varianty konkrétních záměrů,
nýbrž též, jedná-li se o záměr posuzovaný ve variantě jediné. Ke stejnému závěru lze dospět
použitím logického argumentu a maiori ad minus; je-li povinnost posuzovat uvedené vlivy
stanovena pro případ více variant, musí se posoudit také u varianty jediné. Zdejší soud je navíc
toho názoru, že je-li posuzována toliko jedna varianta, má posuzování uvedených vlivů zcela
zásadní význam pro zjištění, zda lze vůbec konkrétní záměr uskutečnit, případně za užití jakých
kompenzačních opatření. Proto zákonodárce již ve fázi koncepčního plánování záměrů uložil
jako úkol územního plánování prověřit též možné kumulativní a synergické vlivy záměrů
na životní prostředí. V této fázi je totiž ještě reálně možné plánované záměry změnit, upravit
nebo od nich zcela upustit a zabránit tak nevratným škodám na životním prostředí. Je tedy
nesporné, že vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů v rámci SEA provedeno být musí,
ať se jedná o záměry posuzované variantně nebo invariantně. K opačnému závěru nevede
ani odpůrcův odkaz na bod 6 přílohy stavebního zákona požadující porovnání kladných
a záporných vlivů jednotlivých variant; tento požadavek se logicky uplatní jen tam, kde jsou
varianty zpracovány.
[92] Pokud jde o tu část námitky, v níž odpůrce brojí proti postupu krajského soudu,
který se předmětnou otázkou nezabýval, zdejší soud upozorňuje na svou konstantní judikaturu
týkající se otázky povinnosti krajského soudu vypořádat se s námitkami uplatněnými žalovaným
v jeho vyjádření k žalobě. Například v rozsudku ze dne 12. 11. 2009, čj. 1 As 64/2009 – 153
(všechna rozhodnutí jsou dostupná z www.nssoud.cz), zdejší soud konstatoval, že „[n]ezohlednění
důvodů uvedených ve vyjádření žalovaného k žalobě nemůže být vadou ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
Je to žalobce, kdo určuje rozsah a meze přezkumu napadeného rozhodnutí v podobě žalobních bodů (§75
odst. 2 s. ř. s.), a proto nevypořádá-li se soud s argumentací žalovaného, pak tím může ovlivnit kvalitu a sílu
svého právního názoru, nikoli však zatížit své rozhodnutí vadou spočívající v nepřezkoumatelnosti.“ Samotné
podrobné nevypořádání argumentace obsažené ve vyjádření odpůrce by tedy nemohlo založit
nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku. Krajský soud navíc, pokud jde o posuzování
synergických a kumulativních vlivů, odkázal mj. na rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 21. 6. 2012, čj. 1 Ao 7/2011 – 526 (č. 2698/2012 Sb.NSS), v němž byl vysloven
požadavek posouzení kumulativních a synergických vlivů i v případě invariantního řešení záměru
(srov. bod 160 rozsudku). Ačkoli se tedy krajský soud k této otázce výslovně nevyjádřil,
lze odpověď na ní nalézt v jím citovaném rozsudku.
[93] Odpůrce dále namítl nesprávnost samotného závěru, že kumulativní a synergické vlivy
v ZÚR SK nebyly posouzeny dostatečně.
[94] Nejvyšší správní soud připomíná, že již v rozsudku ze dne 20. 5. 2010,
čj. 8 Ao 2/2010 - 644, publ. pod č. 2106/2010 Sb. NSS konstatoval, že právě „[p]ořizování ZÚR
lze považovat za optimální moment, kdy by mělo docházet k posouzení kumulativních a synergických vlivů
záměrů zamýšlených v koncepci na jednotlivé složky životního prostředí.“ K hodnocení kumulativních
a synergických vlivů se zdejší soud podrobně vyjádřil zejména v již zmiňovaném rozsudku ze dne
21. 6. 2012, čj. 1 Ao 7/2011 – 526, v němž uvedl, že posuzování kumulativních a synergických
vlivů na životní prostředí je povinnou součástí hodnocení SEA, přičemž musí zahrnovat alespoň
„1) popis vhodné metodologie, 2) zjištění a popis stavu životního prostředí a složek, které by mohly být negativně
ovlivněny, 3) identifikaci a popis možných kumulativních a synergických vlivů, 4) posouzení těchto vlivů (zejména
zhodnocení jejich předpokládaných dopadů na složky životního prostředí a učinění závěru, zda jsou
dopady akceptovatelné, případně za jakých podmínek), 5) vymezení kompenzačních opatření a 6)
stanovení pravidel monitorování kumulativních a synergických vlivů.“ Nejvyšší správní soud se ve svých
rozsudcích zabýval též rozsahem tohoto hodnocení, když např. v rozsudku ze dne 31. 1. 2013,
čj. 4 Aos 1/2012 – 105, uvedl, že „[n]elze trvat na tom, aby ve vyhodnocení kumulativních a synergických
vlivů byly výslovně zapracovány veškeré záměry obsažené v zásadách územního rozvoje a jejich možné hromadné
a skupinové vlivy na životní prostředí v kombinaci s každým dalším záměrem, který je v zásadách územního
rozvoje vymezen, nýbrž je dostačující, pokud dojde ke zhodnocení kumulativních a synergických vlivů pouze mezi
záměry, kde relevantní vlivy tohoto druhu vůbec přicházejí v úvahu, a to buď s ohledem na povahu a rozsah
záměrů, k jejichž kombinaci dochází, nebo v důsledku zjištění učiněných v rámci řádně prováděného procesu
pořizování zásad územního rozvoje.“ Pokud jde o přezkum opatření obecné povahy správními soudy,
skutečně platí, jak to uvedl odpůrce a ostatně i krajský soud, že v souladu se zásadou
minimalizace soudního zásahu soud toliko přezkoumá, zda posouzení kumulativních
a synergických vlivů „má zákonem požadované náležitosti, zda je srozumitelné a logicky konzistentní a zda
bylo zohledněno v navazujících rozhodovacích procesech. Správní soudy nejsou povolány k tomu, aby hodnotily
odbornou stránku věci, neboť takový přezkum jim nepřísluší; odborné posouzení věci a volba konkrétního řešení
je na pořizovateli územně plánovací dokumentace a osobách, které k tomu disponují odpovídajícím vzděláním
a erudicí a které pořizovatel zpracováním odborných podkladů pověří. Je proto namístě, aby správní soudy
při přezkumu opatření obecné povahy tohoto typu postupovaly obzvlášť obezřetně“ (srov. posledně uvedený
rozsudek).
[95] Ze spisu Nejvyšší správní soud zjistil, že hodnocení kumulativních a synergických vlivů
na životní prostředí je v napadených ZÚR SK provedeno v příloze č. 4 ZÚR SK – „Vyhodnocení
vlivů ZÚR SK na životní prostředí“ a v kapitole 5. 11. textové části pod názvem „Hodnocení
kumulativních a synergických vlivů na životní prostředí“ (str. 158 – 159). V tomto hodnocení je uvedeno,
že „identifikované kumulativní a synergické vlivy jsou prezentovány v tabelárním přehledu v příloze č. 3
a graficky znázorněny ve výkrese č. 6.“ Dále jsou obecně vymezena území, která budou dotčena
působením kumulativních a synergických vlivů; obecně se jedná o území při hranici Hlavního
města Prahy a území v okolí významných sídelních center, případně oblasti, do kterých jsou
umístěny záměry spojené s významnými vlivy. Uvedeno je též, že působení synergických vlivů
je vyvoláno zejména v souvislosti s realizací staveb s významnými vlivy na složky životního
prostředí. Součástí tohoto hodnocení je pak dále velice stručný popis jednotlivých složek
životního prostředí, které budou nejvýznamněji dotčeny (půda, odtokové poměry v území,
krajinný ráz území, fragmentace krajiny a ovzduší). Pokud jde o tabelární přehled v příloze č. 3
nazvaný jako „Podklad pro vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů“ jsou u záměru dálnice D3
uvedeny následující vlivy: 1. „Obyvatelstvo, památky“ – „rekreační zástavba, obytná zástavba“, 3.1.
„Příroda a krajina (obecná ochrana)“ – „PPk Střed Čech, migrační prostupnost“ 4. „Geol. a hydrogeol. poměry,
zdroje nerostných surovin“ – „DP cihlářská surovina Dolní Jirčany“, 5. „ZPF a PUPFL“ – „ZPF,
PUPFL“. U záměru Václavické spojky pak žádný vliv uveden není. Pokud se jedná o grafické
znázornění ve výkresu č. 6, jsou na mapě pouze v případě záměru dálnice D3 vyznačeny zelenou
linkou dvě oblasti s potenciálně významnými vlivy a jsou zde obecně vyznačeny barevnými
kroužky potenciálně významné vlivy na osídlení, památky, zemědělský půdní fond, pozemky
určené k plnění funkcí lesa, horninové prostředí, přírodu a krajinu.
[96] Odpůrci lze dát za pravdu, že žádný právní předpis v době pořizování ZÚR SK výslovně
nestanovil, jakým konkrétním způsobem by mělo posouzení kumulativních a synergických vlivů
záměrů vypadat a co konkrétně by mělo obsahovat. Již ze samotného pojmu „zhodnocení“
(srov. bod 5 přílohy stavebního zákona), ale plyne, že se nelze uspokojit toliko s identifikací
možného kumulativního nebo synergického působení záměrů, bez jejich konkrétnějšího
posouzení. Nejvyšší správní soud se ve své judikatuře již vyjádřil k obsahovým požadavkům
na vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů. Z již zmiňovaného rozsudku
ze dne 21. 6. 2012, čj. 1 Ao 7/2011 – 526, např. plyne, že „na posuzování kumulativních a synergických
vlivů zásad územního rozvoje se vztahují rovněž body 2, 3, 4, 6 a 7 přílohy ke stavebnímu zákonu,
neboť bez jejich aplikace by byl požadavek na posouzení kumulativních a synergických vlivů jen prázdnou
slupkou bez konkrétního obsahu. Z bodů 2 a 3 vyplývá, že pro řádné posouzení kumulativních a synergických
vlivů je třeba nejprve řádně zjistit skutkový stav (slovy zákona současný stav životního prostředí v řešeném území),
vytipovat charakteristiky životního prostředí, které by mohly být kumulativními a synergickými vlivy významně
ovlivněny, a vytipovat konkrétní lokality, v nichž by mohly kumulativní a synergické vlivy vznikat a působit.
Body 6 a 7 pak požadují zohlednění a zhodnocení kumulativních a synergických vlivů při posuzování záměrů
[…] včetně popisu použité metodologie a návrh kompenzačních opatření, která zabrání vzniku nebo minimalizují
působení kumulativních a synergických vlivů. […] Právě učiněné závěry jsou plně v souladu se směrnicí SEA,
jež byla českému zákonodárci podkladem pro přijetí interpretované úpravy.“
[97] Pokud jde o fakt, že tato judikatura neexistovala v době pořizování ZÚR SK, Nejvyšší
správní soud podotýká, že judikatura, která upřesnila obsahové náležitosti posuzování
kumulativních a synergických vlivů, pouze interpretovala ustanovení právních předpisů,
která byla účinná již v předmětné době. Jak již ostatně uvedl krajský soud v odůvodnění
napadeného rozsudku, „při vymezení obsahu hodnocení kumulativních a synergických vlivů na životní
prostředí není rozhodovací činnost Nejvyššího správního soudu zdrojem nově vytvořených pravidel, ani neukládá
pořizovatelům územně plánovací dokumentace nové povinnosti. Primárně představuje ‚pouze? provedení výkladu
již existujících právních norem aplikovaných v konkrétních věcech.“ V otázce temporálních účinků
judikatury lze ostatně odkázat také například na nález Ústavního soudu ze dne 12. 12. 2013,
sp.zn. III.ÚS 3221/11 (dostupný na http://nalus.usoud.cz), podle něhož „[s]oudní nalézání práva
oproti tomu nelze (zpravidla) považovat za tvorbu právních předpisů, ale (jen) za jejich výklad a zpřesňování,
s účinky inter partes, především pak toto z povahy věci působí "retroaktivně", neboť soud posuzuje (zpravidla)
jednání, k němuž došlo v minulosti. Justice jakožto "nalézací" instituce tedy provádí výklad zákona
(v jeho mezích), který platí "od začátku" a své uplatnění (coby právo v materiálním smyslu) zpravidla nalezne
i u dalších případů, jejichž skutkový základ leží rovněž v minulosti (k tomu podrobněji níže).“
[98] Nelze tedy akceptovat námitku odpůrce, že neexistuje-li žádná metodická příručka,
jsou závěry o nedostatečném posouzení uvedených vlivů pouhou spekulací. Odpůrce,
který při pořizování ZÚR vykonává veřejnou moc, měl postupovat dle znění zákona EIA,
stavebního řádu a jeho přílohy a popř. podle směrnice SEA, stejně jako Nejvyšší správní soud
ve svých rozhodnutích, a v souladu s těmito předpisy mělo být provedeno též zhodnocení
kumulativních a synergických vlivů v SEA. Ani skutečnost, že SEA byla zpracována projektantem
s autorizací Ministerstva životního prostředí a ani stanovisko ministerstva samy o sobě
nepresumují, že ZÚR SK jsou v souladu se zákonem a že by nemohly být podrobeny dalšímu
přezkumu. Krajský soud tedy správně poukázal na judikaturu Nejvyššího správního soudu
zabývající se požadavky na obsah vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů
a dle v ní učiněných závěrů pak posuzoval, zda toto vyhodnocení má v projednávané věci
zákonem požadované náležitosti, zda je srozumitelné a logicky konzistentní a zda bylo
zohledněno v navazujících rozhodovacích procesech.
[99] Krajský soud vyhodnocení synergických a kumulativních vlivů v SEA zpracované
k ZÚR SK posoudil vzhledem ke shora uvedeným požadavkům jako nedostatečné. Konstatoval,
že vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů v SEA nemůže být pouze formální a nemůže
se omezovat na prostou identifikaci vlivů bez jejich skutečného vyhodnocení. Samotné
vyhodnocení ve vztahu k záměrům dálnice D3 a Václavické spojky v SEA chybí. S krajským
soudem nutno souhlasit, že SEA zpracovaná k ZÚR SK selhává jak v popisu metodologie
vyhodnocení vlivů, tak v jejich posouzení. Z výše uvedeného je zřejmé, že synergické
a kumulativní vlivy byly určitým způsobem identifikovány, nicméně nebyly žádným způsobem
hodnoceny. V ZÚR SK jsou uvedeny toliko obecné proklamace, jak mohou různé záměry,
bez jejich bližší specifikace, působit na určité části životního prostředí.
[100] Krajský soud přitom poukázal na řadu konkrétních v úvahu přicházejících kumulativních
a synergických vlivů v případě záměrů dálnice D3 a Václavické spojky, které odpůrce nijak
konkrétně neposuzoval. Konkrétně krajský soud jmenoval možné kumulativní a synergické vlivy
výstavby dálnice D3 s následujícími plánovanými nebo existujícími záměry: s provozem
Silničního okruhu kolem Prahy (když se má mimoúrovňovou křižovatkou na něj napojit v hustě
osídlené oblasti jižně od Prahy), s těžbou cihlářských hlín v dobývacím prostoru Dolní Jirčany,
se železničním koridorem D204 a D205 a s poddolovanými územím v oblasti kolem Jílového
u Prahy a potenciálním znovuobnovením těžby. Dále krajský soud jmenoval možné kumulativní
a synergické vlivy výstavby dálnice D3 i Václavické spojky s následujícími záměry: s koridory
pro umístění staveb silnice D013 až D016 a se stavbami D051 (Vestecká spojka) a D055 (obchvat
Jesenice). Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s krajským soudem, že přinejmenším tyto
kumulativní a synergické vlivy alespoň rámcově přicházejí v úvahu a proto měly být v rámci SEA
podrobněji vyhodnoceny, což se však nestalo.
[101] Co se týče námitky, že krajský soud vycházel z chybného předpokladu, neboť záměr
dálnice D3 se do kontaktu se zástavbou Prahy nedostává, není zřejmé, jaké konkrétní důsledky
by z tohoto údajně chybného předpokladu měly podle odpůrce plynout. Krajský soud v rozsudku
uvedl, že dálnice D3 povede z Prahy, tedy z místa s rozsáhlou obytnou zástavbou, a Václavická
spojka bude spojovat město Benešov s budoucí dálnicí D3. V této souvislosti poukázal
na blízkost obou záměrů se značně obydleným územím s tím, že posouzení jejich vlivu na životní
prostředí proto bude nutné. Tyto předpoklady použil krajský soud pouze jako argument
pro závěr, že se nejedná o natolik nepatrné záměry, aby jejich posouzení nebylo nutné. S tímto
závěrem nelze než souhlasit. Tvrzení o blízkosti obydleného území musí být chápáno
v souvislosti s rozsáhlostí těchto záměrů. Zcela jistě lze očekávat významný pohyb vozidel a jejich
vliv na řadu složek životního prostředí. Skutečnost, že kapacity dopravy a počty pohybu vozidel
jsou dle tvrzení odpůrce implicitně obsaženy v posuzovaných parametrech tohoto záměru,
je v tomto ohledu bezvýznamná. Nemůže totiž nic změnit na závěru, že vlivy (včetně
kumulativních a synergických vlivů) záměrů dálnice D3 a Václavické spojky na životní prostředí
musí být posouzeny.
[102] V této souvislosti považuje Nejvyšší správní soud za důležité zdůraznit, že krajský soud
zcela správně poukazoval i na možné kumulativní a synergické vlivy záměrů dálnice D3
a Václavické spojky nejen s plánovanými, ale také se stávajícími záměry. Nejvyšší správní soud
si je vědom složitosti a nákladnosti procesu pořizování ZÚR, nicméně nutnost posouzení
kumulativních a synergických vlivů spolu se stávajícími záměry nelze považovat za nepřiměřený
požadavek. Nutno podotknout, že tento požadavek plyne přímo z dikce bodu 5 přílohy č. 1
ke stavebnímu zákonu, který vyžaduje mj. „hodnocení stávajících a předpokládaných vlivů navrhovaných
variant politiky územního rozvoje nebo územně plánovací dokumentace, včetně vlivů sekundárních, synergických,
kumulativních, krátkodobých, střednědobých a dlouhodobých, trvalých a přechodných, kladných a záporných
[…]“. Ostatně, jak uvedl Nejvyšší správní soud v již několikrát citovaném rozsudku
ze dne 21. 6. 2012, čj. 1 Ao 7/2011 – 526 „kumulativní a synergické vlivy je třeba zkoumat nejen
v případě většího počtu navrhovaných záměrů, ale též tehdy, je-li koncipován byť jediný záměr v území,
ve kterém se již nacházejí realizované záměry a jejichž společné působení s navrhovaným záměrem by mohlo
mít kumulativní nebo synergický efekt.“ Bylo tak povinností odpůrce se v ZÚR SK zabývat nejen
kumulativním a synergickým vlivem nových plánovaných záměrů, ale rovněž vlivem nového
záměru a stávajících již realizovaných záměrů v území. V případě, kdy by kumulativní
a synergické vlivy nebyly zjištěny, mělo být v rámci hodnocení uvedeno, že žádné vlivy zjištěny
nebyly.
[103] Krajským soudem provedené posouzení přitom žádným způsobem neporušuje
zásadu minimalizace zásahů, jak byla stanovena např. v rozsudku ze dne 27. 1. 2011,
čj. 7 Ao 7/2010 – 133, či v rozsudku ze dne 31. 1. 2013, čj. 4 Aos 1/2012 - 105,
na který poukazuje odpůrce. Je tomu tak proto, že se krajský soud nijak nezabýval odbornou
stránkou věci, ale toliko v intencích judikatury Nejvyššího správního soudu přezkoumal,
zda má předmětné posouzení zákonem požadované náležitosti a správně dospěl k závěru,
že nikoliv. S ohledem na uvedené je nutno aprobovat závěr krajského soudu, že nedostatečné
posouzení kumulativních a synergických vlivů v ZÚR SK k záměrům dálnice D3 a Václavické
spojky, nelze s ohledem na jeho rozsah a odbornost provést v rámci řízení před krajským
soudem; proto bylo na místě ZÚR SK v této části zrušit.
[104] Odpůrce dále poukázal na míru podrobnosti ZÚR jako koncepce, která nemůže
zohledňovat skutečnosti, které jdou nad rámec měřítka zpracování a obsahu ZÚR. Má tak za to,
že jednotlivé záměry nemohou být vyhodnocovány ve vztahu k detailním skutečnostem,
které sice v území existují, ale ZÚR je neregistrují.
[105] Pokud jde o míru podrobnosti ZÚR, k té se také Nejvyšší správní soud vyjádřil v již
zmiňovaném rozsudku ze dne 21. 6. 2012, čj. 1 Ao 7/2011 – 526, v tom smyslu, že jestliže mají
být ZÚR koncepčním dokumentem, kterému stavební zákon přiřkl punc závaznosti pro územně
plánovací dokumentaci nižšího stupně, musí tomu odpovídat i jejich obsah. Aby zásady
územního rozvoje mohly plnit svoji regulační funkci, musí být postaveny na dostatečných
zjištěních a musí být v určité míře konkrétní. Tento závěr plyne mj. z toho, že v souladu
se základní zásadou práva životního prostředí, tedy zásadou předběžné opatrnosti (§13 zákona
č. 17/1992 Sb., o životním prostředí), je třeba vycházet z nejhorší možné varianty. V průběhu
pořizování ZÚR by tak mělo být koncepčně prověřeno, zda plánované záměry mají vůbec šanci
být v budoucnu realizovány (např. i z pohledu budoucího zatížení území), a preventivně
tak bránit vynakládání energie a peněz na nerealizovatelné projekty. Na vymezování jednotlivých
záměrů v zásadách územního rozvoje je tedy třeba nahlížet celostním způsobem, a to zvláště
tehdy, jsou-li zamýšleny záměry v již dosti zatížené části území. To jinými slovy znamená,
že při stanovení požadavků na uspořádání a využití území a úkolů pro územní plánování
ve vztahu k určitému záměru musí být zohledněna jak současná zátěž území, tak i veškeré
plánované záměry, jejichž kumulace vlivů by mohla mít negativní vliv na životní prostředí v dané
oblasti. V případě zjištění takových vlivů by měla být též koncipována přiměřená kompenzační
opatření. Nejvyšší správní soud se již vyjádřil také v tom smyslu, že „ZÚR jsou v hierarchii územně
plánovacích dokumentací relativně abstraktním aktem, jehož obsah je v dalších fázích územního plánování
zpřesňován. Míra možného dotčení na právech je proto obecně nižší než v případě např. územního či regulačního
plánu.“ Nicméně, „tato skutečnost nemůže vést k tomu, aby Nejvyšší správní soud odkázal navrhovatele
s ochranou jeho práv až na následná řízení v procesu územního plánování. ZÚR jsou závazné pro další postupy
v územním plánování a rozhodování, v případě liniové stavby představuje vymezení jejího koridoru zásadní krok
pro její budoucí definitivní umístění“ (srov. rozsudek ze dne 20. 9. 2011, čj. 9 Ao 4/2011 – 78).
[106] Nejvyšší správní soud proto zastává názor, že právě u tak významných staveb,
jako je záměr dálnice D3 i Václavické spojky, by mělo být provedeno kvalitní zhodnocení jejich
vlivu na životní prostředí a mj. tedy i kumulativních a synergických vlivů. Nelze akceptovat závěr,
že jestliže ZÚR některé skutečnosti (detailní) neregistrují, neměly by být tyto skutečnosti
zohledněny, jsou-li známé nebo předvídatelné a ovlivňují-li výsledné posouzení vlivů na životní
prostředí. Jak již bylo judikováno v rozsudku ze dne 21. 6. 2012, čj. 1 Ao 7/2011 – 526,
„[s]pecifikem dopravní a technické infrastruktury je její stavebně-technická povaha. Dopravní a technické stavby
jsou typickými představiteli tzv. liniových staveb. Liniové stavby jsou stavby, u nichž podstatně převládá jeden
rozměr, tj. délka nad šířkou a výškou.“ Vzhledem k jejich plánovanému významu je předem známo
jejich reálné provedení včetně rozměrů, ochranných pásem atd. Potřeba jejích vymezení se tedy
podstatně liší např. od vymezení nadregionálního biocentra či plochy smíšeně výrobní, kde není
ani dopředu známo jejich reálné vytížení, a tyto plochy se budou následně, v dalších
územněplánovacích nástrojích, dále členit a upřesňovat. Tato specifická povaha liniových staveb
se projevuje i ve vzájemném průmětu jednotlivých stupňů územního plánování. Ze stejného
rozhodnutí plyne, že „[o]becně mají být v nejvyšších stupních územně plánovací dokumentace jednotlivé prvky
vymezeny s velkou mírou obecnosti (např. pomocí oblastí) a tyto plochy se mají dále v nižších stupních členit
a zpřesňovat dle místních podmínek. V případě koridorů a ploch dopravní a technické infrastruktury však
již k dalšímu členění nedochází.“ Je tak zřejmé, že u záměrů, jejichž členění či upřesňování není
již v následných krocích pravděpodobné, navíc, bylo-li postupováno invariantně, a tudíž pro nižší
stupně územně plánovací dokumentace není dán prostor pro provádění zásadních změn, nutno
již na úrovni ZÚR postupovat konkrétněji, než u záměrů, které mohou doznat na nižších
stupních daleko větších zásahů. Nelze proto a priori rezignovat ani na posouzení detailnějších
skutečností, které jsou pořizovateli ZÚR, resp. zpracovateli SEA, známy, přestože je míra
podrobnosti zpracování ZÚR obecnější, a to i v případě, zjistí-li se, že následně nebudou
ve výsledných ZÚR obsaženy. Jak již bylo ostatně uvedeno, je to právě proces pořizování ZÚR,
kdy by mělo docházet k posouzení možných kumulativních a synergických vlivů záměrů
zamýšlených v koncepci na jednotlivé složky životního prostředí, aby se eventuálně předešlo
dalšímu plánování těch záměrů, které nemají šanci na budoucí realizaci. Pokud to tedy plánované
záměry svým charakterem vyžadují, pak by použitá metodika měla pracovat i s daty či podklady,
které jsou o něco podrobnější, než finální výstup. Není možné, aby ZÚR byly uzavřeným
abstraktním systémem vycházejícím pouze „ze sebe sama“. Odpůrci z těchto důvodů nelze
přisvědčit ani v námitce, že krajský soud používá termín „skutkový stav“ bez souvislosti
s obecným charakterem ZÚR SK. Ve světle výše uvedeného je patrné, že požadavky krajského
soudu na podrobnost zjištění skutkového stavu plně odpovídají právní úpravě.
[107] Námitka odpůrce, že pro záměry již bylo zpracováno podrobné vyhodnocení vlivů stavby
na životní prostředí (EIA), kde nebylo vyloučeno řešení obsažené v ZÚR, není důvodná. V této
souvislosti je potřeba zdůraznit, že u posuzování vlivů na životní prostředí se rozlišují dvě
základní roviny: koncepční (strategické) posuzování, jehož předmětem je posouzení vlivů
realizace koncepčních dokumentů, plánů apod., a posuzování záměrů (projektové posuzování),
jehož předmětem je posouzení vlivů určitých konkrétních záměrů (např. staveb; k tomu
srov. DAMOHORSKÝ, M. a kol. Právo životního prostředí. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2010,
s. 213 – 222). Logicky správně v čase předchází posuzování vlivů koncepce před posouzením
vlivů záměru. Jestliže ze zákona je nedílnou součástí návrhu koncepce vyhodnocení vlivů
na životní prostředí (tj. i zhodnocení kumulativních a synergických vlivů), tak nelze rezignovat
na dostatečné vyhodnocení těchto vlivů, když koncepce samotná (např. v případě územně
plánovací dokumentace, tj. i ZÚR) vymezuje podmínky pro realizaci řady konkrétních projektů
(záměrů) ovlivňujících rozvoj řešeného území. Pokud určité vlivy mají být již vyhodnoceny
na úrovni koncepce, tak nelze dojít ke zhojení tohoto požadavku pouze tím, že bylo zpracováno
podrobné vyhodnocení vlivů konkrétní stavby.
[108] Z uvedených důvodů Nejvyšší správní soud plně souhlasí se závěrem krajského soudu,
že neúplné vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů v rámci SEA je zásadním
nedostatkem ve skutkových zjištěních, které nebylo možné korigovat v řízení před krajským
soudem.
[109] Odpůrce v kasační stížnosti dále namítl, že nebyl povinen vyhodnocovat vlivy ZÚR SK
na lidské zdraví, neboť mu to právní předpisy platné v době pořizování a posléze i vydání
ZÚR SK neukládaly. Namítl také, že krajský soud nezohlednil jeho argumentaci a jeho rozsudek
je nepřezkoumatelný, neboť pouze odkazuje na argumentaci obsaženou v jiném rozsudku,
ačkoliv měl otázku chybějícího posouzení vlivů na lidské zdraví posuzovat s ohledem na záměry
dálnice D3 a Václavické spojky.
[110] Nejprve Nejvyšší správní soud poznamenává, že přes určitou argumentační úspornost
neshledává napadený rozsudek nepřezkoumatelným. Krajský soud skutečně fakticky pouze
odkázal na svůj předchozí rozsudek v jiné věci, nicméně jeho závěry a důvody rozhodnutí
jsou z napadeného rozsudku ve spojení s odůvodněním rozsudku, na který je odkazováno,
patrné. Odpůrce přitom byl účastníkem řízení, v rámci něhož byl vydán odkazovaný rozsudek
ze dne 26. 2. 2013, čj. 50 A 24/2012 - 64. Tento rozsudek mu proto musí být znám. Krajský soud
mohl zdůraznit, že v případě nyní posuzovaných záměrů není v této otázce žádný důvod odchýlit
se od dříve vyslovených závěrů ve vztahu k jiným záměrům. Podstatnou zde však byla otázka
právní – zda musí ZÚR SK obsahovat posouzení vlivů na lidské zdraví. Případná částečně
rozdílná povaha záměrů, posuzovaných v odkazovaném rozsudku, v tomto směru nehraje
významnou roli. Co se pak týče nezohlednění dílčí argumentace odpůrce v rozsudku, zde lze opět
odkázat na výše citovanou judikaturu (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 11. 2009,
čj. 1 As 64/2009 – 153), podle níž nebyl krajský soud povinen reagovat na každý argument
odpůrce. Navíc i na argumentaci, že posouzení vlivů na lidské zdraví je implicitně zahrnuto
v hodnocení vlivů na obyvatelstvo, reaguje rozsudek krajského soudu ze dne 26. 2. 2013,
čj. 50 A 24/2012 - 64, na který napadený rozsudek odkazuje.
[111] Nejvyšší správní soud proto neshledal překážku pro věcný přezkum napadeného
rozsudku z hlediska námitky nesprávného posouzení otázky absence vyhodnocení vlivů na lidské
zdraví.
[112] Podle §2 zákona EIA se posuzují vlivy na veřejné zdraví a vlivy na životní prostředí,
zahrnující vlivy na živočichy a rostliny, ekosystémy, půdu, horninové prostředí, vodu, ovzduší,
klima a krajinu, přírodní zdroje, hmotný majetek a kulturní památky, vymezené zvláštními
právními předpisy a na jejich vzájemné působení a souvislosti.
[113] Podle §10i zákona EIA se při posuzování vlivů politiky územního rozvoje a územně
plánovací dokumentace na životní prostředí postupuje podle stavebního zákona a v rozsahu
podle odstavců 2 až 5.
[114] Příloha stavebního zákona v bodě 5. stanovila následující: „Zhodnocení stávajících
a předpokládaných vlivů navrhovaných variant politiky územního rozvoje nebo územně plánovací dokumentace,
včetně vlivů sekundárních, synergických, kumulativních, krátkodobých, střednědobých a dlouhodobých, trvalých
a přechodných, kladných a záporných; hodnotí se vlivy na obyvatelstvo, biologickou rozmanitost, faunu, floru,
půdu, vodu, ovzduší, klima, hmotné statky, kulturní dědictví včetně dědictví architektonického a archeologického
a vlivy na krajinu včetně vztahů mezi uvedenými oblastmi vyhodnocení.“
[115] Směrnice SEA v čl. 5 odst. 1 uvádí: „Pokud je podle čl. 3 odst. 1 vyžadováno posouzení vlivů
na životní prostředí, vypracuje se zpráva o vlivech na životní prostředí, ve které se určí, popíšou a posoudí
možné významné vlivy na životní prostředí vyplývající z provádění plánu nebo programu a rozumná náhradní
řešení s přihlédnutím k cílům a zeměpisné oblasti působnosti plánu nebo programu. Informace vyžadované
za tímto účelem jsou uvedeny v příloze I.“ Příloha I. směrnice SEA pak v písm. f) uvádí následující:
„Informace, které mají být poskytnuty podle čl. 5 odst. 1 s výhradou čl. 5 odst. 2 a 3, zahrnují: f) možné
významné vlivy na životní prostředí, včetně vlivů na otázky jako jsou biologická rozmanitost, obyvatelstvo, lidské
zdraví, fauna, flóra, půda, voda, ovzduší, klimatické faktory, hmotné statky, kulturní dědictví včetně
architektonického a archeologického dědictví, krajina a vzájemný vztah mezi výše uvedenými faktory.“
[116] Z uvedeného je tedy zřejmé, že stavební zákon ve znění rozhodném pro posuzovanou
věc výslovně neuváděl povinnost hodnotit vlivy na lidské zdraví, tuto povinnost však stanovila
směrnice SEA. Výklad krajského soudu je proto souladný s povinností tzv. eurokonformního
výkladu, resp. nepřímého účinku směrnice, podle něhož jsou vnitrostátní soud i správní orgány
povinni vykládat ustanovení vnitrostátního práva zejm. implementujícího legislativu Evropské
unie pokud možno v souladu s cíli a účelem této implementované legislativy (srov. rozsudky
Soudního dvora EU ze dne 10. 4. 1984, Von Colson a Kamann, C-14/83, příp. z pozdější judikatury
ze dne 5. 10. 2004, Pfeiffer a další, C-397/01 – C-403/01, ze dne 5. 7. 2007, Kofoed, C-321/05,
ze dne 19. 1. 2010, Kücükdeveci, C-555/07, dostupné na http://eur-lex.europa.eu,
příp. http://curia.europa.eu). Směrnice SEA je v českém právním řádu provedena zejména
zákonem EIA a stavebním zákonem.
[117] Umožňují-li vnitrostátní interpretační techniky vyložit dané vnitrostátní ustanovení
několika způsoby, má správní orgán, jakož i soud, povinnost použít ten výklad,
který je nejbližší smyslu a cíli odpovídajícího ustanovení směrnice. Povinnost vykládat
vnitrostátní právo v souladu se směrnicí je tedy podmíněno tím, že existuje vnitrostátní předpis,
který je nejednoznačný, umožňuje několik výkladů, přitom alespoň jeden z možných výkladů
práva je v souladu se směrnicí (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 2. 2010,
čj. 5 Afs 68/2009 - 113, publ. pod č. 2036/2010 Sb. NSS).
[118] Ustanovení bodu 5. přílohy stavebního zákona, a to konkrétně pojem „vlivy
na obyvatelstvo“, lze nepochybně vyložit tak, že tento pojem obsahuje i vlivy na lidské zdraví.
Pojem „vlivy na obyvatelstvo“ lze totiž považovat za pojem nadřazený pojmu „vlivy na lidské zdraví“,
tj. pod vlivy na obyvatelstvo lze bezesporu zařadit i vlivy na lidské zdraví. S ohledem
na povinnost eurokonformního výkladu tak Nejvyšší správní soud považuje tento výklad
za jediný souladný se zněním písm. f) přílohy I. směrnice SEA a odpůrce byl proto v rámci vlivů
na obyvatelstvo povinen posoudit i vlivy na lidské zdraví.
[119] Nejvyšší správní soud se neztotožnil s názorem krajského soudu, že §2 zákona
o posuzování vlivů lze vztáhnout jako výkladový princip i na ustanovení §10i zákona
o posuzování vlivů a na přílohu stavebního zákona. Ustanovení §10i zákona o posuzování vlivů
jasně stanovilo, že se při posuzování vlivů politiky územního rozvoje a územně plánovací
dokumentace na životní prostředí postupuje podle stavebního zákona a v rozsahu podle odstavců
2 až 5 tohoto paragrafu. Je tedy nutné vycházet pouze z těch ustanovení, na která je výslovně
odkazováno. Tento dílčí závěr však nic nemění na výše dovozené povinnosti odpůrce se zabývat
i vlivy na lidské zdraví. Skutečnost, že odpůrcem uváděné dotčené orgány takové posouzení
nepožadovaly, je vzhledem k výslovnému znění směrnice SEA zcela bezvýznamná.
[120] Ostatně sám odpůrce v kasační stížnosti připouští, že vlivy na obyvatelstvo zahrnovaly
i vlivy na lidské zdraví. Má proto za to, že zpracovávat speciální dokumentaci o vlivech na lidské
zdraví není nutné. Hodnocení těchto vlivů je integrální součástí vyhodnocení vlivů na životní
prostředí, nejedná se tedy o stejnou situaci jako je např. posuzování vlivů na území NATURA
2000 (srov. §19 odst. 2 stavebního zákona). S tímto názorem se zdejší soud ztotožňuje. Nejvyšší
správní soud (a ani krajský soud) nedospěl k závěru, že je odpůrce povinen zpracovávat speciální
dokumentaci zabývající se vlivy na lidské zdraví. Vlivy na lidské zdraví je potřeba vyhodnotit
v rámci vyhodnocení vlivů na životní prostředí podle přílohy stavebního zákona. V posuzované
věci však odpůrce vlivy na lidské zdraví nehodnotil vůbec (ani v rámci vlivů na obyvatelstvo),
a proto je tato jeho argumentace zcela nadbytečná.
[121] Dle odpůrce lze dále vlivy na lidské zdraví s ohledem na čl. 5 odst. 2 směrnice SEA
rozumně a vhodněji posuzovat u projektu, tedy u záměru. Na úrovni koncepce lze hodnotit vlivy
na obyvatelstvo, případně lidské zdraví jako obecné a zpravidla nekvantifikovatelné dopady
různých způsobů uspořádání území. K této námitce považuje Nejvyšší správní soud za nutné
odkázat na své závěry uvedené v rozsudku ze dne 21. 6. 2012, čj. 1 Ao 7/2011 - 526. V odstavci
102 a násl. tohoto rozsudku dospěl k závěru, že samo „vymezení záměru nemůže mít vliv na stav
ovzduší či hlukovou situaci v určité oblasti. Není totiž jisté, zda a jak bude takový záměr skutečně v budoucnu
realizován, a to například i z důvodu překročení únosného zatížení životního prostředí, které bude zjištěno
v rámci územního řízení a procesu EIA. Jinými slovy vymezení koridorů a ploch nadmístního významu
v zásadách územního rozvoje se nemůže z povahy věci dostat do rozporu s imisními limity znečištění ovzduší
či nejvyššími přípustnými hodnotami hluku. To na rozdíl od rozhodnutí o umístění stavby, které již míří
k bezprostřední realizaci záměru, a tedy i k případnému zásahu do stavu ovzduší a hluku. […] Je však třeba
zásadně rozlišovat mezi zásadami územního rozvoje jako koncepcí a územním řízením jako realizací
konkrétního projektu, neboť každá z těchto fází má odlišné nástroje regulace a jinou míru podrobnosti. Soud
tak na jednu stranu nemůže přijmout tezi, že by se zásady územního rozvoje mohly dostat do rozporu s imisními
limity znečištění ovzduší či s nejvyššími přípustnými hodnotami hluku. Na druhou stranu provedeným výkladem
nemíní aprobovat přístup, který by na základě zásad územního rozvoje bez dalšího umožňoval umísťovat
do nadlimitně zatíženého území další stavby, nebo který by v rámci motta „kdo dřív přijde, ten dřív mele“
umožnil umísťovat bez uvážení jakékoliv stavby až do naplnění maximálního stanoveného limitu nebo hodnoty,
s tím, že ostatní stavby budou nerealizovatelné. Zde právě vystupuje do popředí role zásad územního rozvoje
coby koncepce, jež vyžaduje holistický pohled na věc. V průběhu pořizování zásad by mělo být koncepčně
prověřeno, zda plánované záměry mají vůbec šanci být v budoucnu realizovány (např. i z pohledu budoucího
zatížení území), a preventivně tak bránit vynakládání energie a peněz na projekty zcela nesmyslné,
nerealizovatelné či (veřejnoprávně) nepovolitelné, nebo na projekty směřující k použití nezákonných praktik typu
salami-slicing (salámová metoda). Na vymezování jednotlivých záměrů v zásadách územního rozvoje je tedy třeba
nahlížet celostním způsobem, a to zvláště tehdy, je-li zamýšleno vícero záměrů v již dosti zatížené části území
(imisemi, hlukem apod.). To jinými slovy znamená, že při stanovení požadavků na uspořádání a využití území
a úkolů pro územní plánování ve vztahu k určitému záměru musí být zohledněna jak současná zátěž území,
tak i veškeré plánované záměry, kumulace, jejichž vlivů by mohla mít negativní vliv na ovzduší a hlukovou situaci
v dané oblasti. V případě zjištění takových vlivů by měla být též koncipována přiměřená kompenzační opatření.“
[122] Z uvedeného nelze v žádném případě dospět k závěru, že posuzování vlivů na ovzduší
a hlukovou situaci (resp. na lidské zdraví) má probíhat na úrovni EIA a ne na úrovni SEA,
jak dovozuje odpůrce. Posouzení vlivů na ovzduší a hlukovou situaci (a i na lidské zdraví) musí
proběhnout na obou úrovních, přičemž je evidentní, že se toto posouzení bude lišit z hlediska
míry podrobnosti, neboť ZÚR jsou nástrojem koncepčním. Dokumentace posouzení vlivů
záměru na životní prostředí (EIA) tedy bude bezesporu podrobněji posuzovat vlivy konkrétního
záměru na životní prostředí než dokumentace posouzení vlivů koncepce na životní prostředí
(SEA).
[123] Aby mohl odpůrce koncepčně prověřit, zda mají plánované záměry vůbec šanci být
v budoucnu realizovány, musí v rámci SEA celostním způsobem prověřit i vlivy těchto záměrů
na životní prostředí, tj. musí zohlednit jak současnou zátěž území, tak i plánované záměry.
V rámci posouzení vlivů koncepce na životní prostředí se pak odpůrce musí zabývat veškerými
hledisky stanovenými v příloze stavebního zákona, resp. v příloze směrnice SEA, tedy i vlivy
na lidské zdraví. Pokud by evropský zákonodárce v rámci SEA nepožadoval vyhodnocení vlivů
na lidské zdraví, jak tvrdí odpůrce, neuváděl by takový požadavek do přílohy směrnice SEA.
Ačkoliv tedy příloha stavebního zákona nepožadovala explicitně vyhodnocení vlivů na lidské
zdraví, odpůrce byl povinen toto vyhodnocení v rámci vyhodnocení vlivů na obyvatelstvo
provést v souladu s cílem a smyslem směrnice SEA.
[124] Odpůrce dále uvádí, že mu není zřejmé, jaké jiné myslitelné vlivy by mohly přicházet
do úvahy, pokud by byly vyloučeny vlivy na ovzduší a hluk. V prvé řadě je nutné konstatovat,
že, jak již bylo uvedeno výše, vlivy na ovzduší a hluk nejsou vyloučeny z posuzování v rámci
SEA. Při řešení otázky, co má být v rámci posouzení vlivů na lidské zdraví posuzováno,
lze podpůrně vyjít z definice veřejného zdraví stanovené v zákoně č. 258/2000 Sb., o ochraně
veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů.
Veřejné zdraví je v §2 tohoto zákona definováno jako „zdravotní stav obyvatelstva a jeho skupin. Tento
zdravotní stav je určován souhrnem přírodních, životních a pracovních podmínek a způsobem života.“ V rámci
posouzení vlivů na lidské zdraví je tedy odpůrce povinen posuzovat vliv ZÚR na zdravotní stav
obyvatelstva.
[125] Odpůrce dále namítl, že krajský soud nesprávně posoudil otázku týkající se vyhodnocení
vlivů MÚK. Z §36 odst. 1 stavebního zákona plyne, že „zásady územního rozvoje stanoví zejména
základní požadavky na účelné a hospodárné uspořádání území kraje, vymezí plochy nebo koridory nadmístního
významu a stanoví požadavky na jejich využití, zejména plochy nebo koridory pro veřejně prospěšné stavby, veřejně
prospěšná opatření, stanoví kritéria pro rozhodování o možných variantách nebo alternativách změn v jejich
využití.“ Plochou nadmístního, popřípadě republikového významu je podle §2 odst. 1 písm. h)
uvedeného zákona plocha, „která svým významem, rozsahem nebo využitím ovlivní území více obcí nebo více
městských částí na území hlavního města Prahy, popřípadě území více krajů.“ Podstatnou otázkou je tedy
otázka, zda zamýšlené MÚK jsou či nejsou plochami nadmístního významu.
[126] Pro posouzení nadmístního významu je třeba zohlednit jak hledisko místní, tak především
hledisko jednotnosti funkčního určení. Při hodnocení určité takto vymezené plochy
tedy není možno použít perspektivu pohledu omezenou na regulované území obce, nýbrž
je nutno vycházet i z funkčního ovlivnění sousedních obcí a z toho, zda toto ovlivnění
je skutečné a podstatné (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 9. 2009,
čj. 1 Ao 1/2009 – 185).
[127] Podobnou otázkou se zabýval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 20. 5. 2010,
čj. 8 Ao 2/2010 - 644, v rámci něhož mimo jiné dospěl k závěru, že „význam mimoúrovňových
křižovatek a přivaděčů SOKP [koridor silničního okruhu kolem Prahy] nemůže být omezován striktně
ve vztahu k území, na kterém se bude taková stavba nacházet. Právě naopak. Je zřejmé, že význam těchto
dopravních staveb zpravidla přesahuje pouhé zajištění dopravní obslužnosti území konkrétní městské části
hlavního města Prahy, na němž se má taková stavba nacházet. ZÚR by pak měly obsahovat vymezení ploch
a koridorů pro ty dopravní stavby, jejichž význam v souladu s §2 odst. 1 písm. h) stavebního zákona ovlivní
území více městských částí. Nelze proto souhlasit s obecným závěrem odpůrce, že tato námitka typově směřuje
do míry podrobnosti stanovené územním plánem nebo uzemním rozhodnutím. V případě přivaděčů,
resp. mimoúrovňových křižovatek, pokud jde o území dotčené napadenou částí ZÚR, je třeba vzít v úvahu,
že tyto dopravní stavby nepochybně ovlivní nejen území navrhovatelů […] ale i dalších městských částí v dané
oblasti. Opačný závěr by ostatně s ohledem na podstatu SOKP postrádal logiku.“
[128] Jak vyplývá z citovaného rozsudku, ale také např. z rozsudku Nejvyššího správního soudu
ze dne 17. 4. 2014, čj. 9 Aos 6/2013 – 44, při posuzování, zda je MÚK plochou nadmístního
významu, je nutné zhodnotit konkrétní okolnosti. Ne každá MÚK tak musí být plochou
nadmístního významu. V nyní posuzované věci však Nejvyšší správní soud shledává, že všech
deset MÚK v rámci plánované dálnice D3 je nutno za plochu nadmístního významu považovat
s ohledem na význam záměru dálnice D3. Ta je v bodu 4.4.1.1. odůvodnění ZÚR SK
charakterizována jako koridor nadnárodního a republikového významu. Odůvodnění dále
k tomuto záměru uvádí: „Mimo přenosu nadnárodních (Praha – Linec) a republikových (Praha – Tábor –
České Budějovice) vazeb má mimořádný význam i v přenosu vazeb regionálních. […] Význam D3 pro obsluhu
v jižní části Pražského metropolitního regionu je i proto, že v území jižně od Prahy bude využíván i hromadnou
autobusovou dopravou, neboť kvalitní železniční spojení v tomto koridoru není možné. Toto spojení bude
směřováno k terminálu metra D (Písnice).“ Dále v této části odůvodnění pod nadpisem „Transevropské
multimodální koridory“ uvádí: „Jediným navrhovaným koridorem tohoto typu je propojení Prahy na prostor
Lince. Součástí tohoto multimodálního koridoru je dálnice D3 a železniční trať č. 220 (IV. tranzitní koridor).“
Vzhledem k provozu, který je možné na plánované dálnici D3 očekávat s ohledem na jeho
povahu jakožto koridoru nadnárodního významu, resp. transevropského multimodálního
koridoru, lze předpokládat významný vliv na okolní obce, které mají být napojeny na plánované
MÚK. Kromě toho ZÚR SK počítá s tím, že plánovaná dálnice D3 bude právě základním
spojením (včetně hromadné autobusové dopravy) mezi obcemi v okolí dálnice na straně jedné
a Prahou na straně druhé. Je proto třeba odmítnout tvrzení, že vlivy MÚK se omezují pouze
na bezprostřední okolí (v řádu desítek metrů). Je zcela nepochybné, že tyto dopravní stavby
ovlivní nejen území obcí, na kterých se nachází, nýbrž i území okolních obcí.
[129] Lze tedy souhlasit s krajským soudem, že plánované MÚK jsou stavbami nadmístního
významu, které jako takové budou muset být v dalším řízení odpůrcem vzaty v úvahu především
při hodnocení kumulativních a synergických vlivů ZÚR. Předmětem takového zkoumání není
otázka detailního provedení mimoúrovňové křižovatky, ale to, že tyto záměry jsou plánovány.
Nelze proto přisvědčit tvrzení, že pokud není znám tvar a podoba jednotlivé mimoúrovňové
křižovatky, není možné vlivy MÚK detailněji vyhodnotit. Naopak je nutno vyjít ze samotné
budoucí existence MÚK a dovodit její předpokládaný vliv (alespoň hrubým odhadem)
na dopravní situaci na konkrétním území, a na základě toho hodnotit její následný vliv na životní
prostředí.
[130] Zároveň je však nutno dodat, že obecný závěr krajského soudu, že je potřeba u MÚK
provést posouzení vlivů na životní prostředí, je částečně zavádějící. V tomto směru však postačí
odůvodnění napadeného rozsudku korigovat (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 14. 4. 2009, čj. 8 Afs 15/2007 - 75, č. 1865/2009 Sb. NSS).
[131] V prvé řadě totiž nemusí být MÚK nutně předmětem samostatného posouzení,
jak uzavřel Nejvyšší správní soud například v rozsudku ze dne 24. 2. 2011, čj. 8 Ao 5/2010 – 149.
Jsou-li MÚK zahrnuty pod záměr dálnice D3, jako v nyní posuzovaném případě, postačí
vyhodnocení vlivů celé dálnice D3 (včetně MÚK) na životní prostředí. Záměr dálnice D3
je v rámci ZÚR SK vždy (také v rámci SEA) vymezován jako „Koridor dálnice D3, úsek Jesenice –
hranice kraje ( + 10 x MÚK )“. Pochybením odpůrce by nemohlo být tedy pouze to, že neprovedl
samostatné posouzení vlivů MÚK na životní prostředí. Z obsahu SEA nevyplývá ani to,
že by při posuzování vlivů záměru dálnice D3 nebyly vzaty v úvahu MÚK. Závěry obsažené
v napadeném rozsudku je však nutno číst v souvislosti s předchozími úvahami krajského soudu,
které směřovaly k posouzení kumulativních a synergických vlivů. Právě při posuzovaní
kumulativních a synergických vlivů mohou MÚK dálnice D3 hrát významnou roli, neboť jde
o jeden z důležitých prvků umožňujících právě onu kumulaci a synergii vlivů. Pochybením
odpůrce tedy nebylo samotné nevyhodnocení vlivů MÚK na životní prostředí,
nýbrž neprovedení posouzení kumulativních a synergických vlivů, v rámci něhož by byly mimo
jiné pečlivě vzaty v úvahu také důsledky vytvoření MÚK spojující okolní obce s dálnicí D3.
[132] Odpůrce dále v kasační stížnosti ve vztahu k výroku II. napadeného rozsudku namítl,
že měl být aplikován §60 odst. 8 s. ř. s., neboť jsou dány důvody hodné zvláštního zřetele,
aby navrhovatelkám nebyly přiznány náklady řízení v plné výši. Odpůrce sice odkazuje
na odstavec osmý §60 s. ř. s., nicméně je zřejmé, že se domáhá aplikace odstavce sedmého.
Odstavec osmý upravuje možnost přiznání náhrady nákladů řízení v případě, kdy účastník
nemá ze zákona právo na náhradu. V tomto případě se však odpůrce dovolává uplatnění pravidla,
podle něhož lze nepřiznat (zčásti nebo zcela) náhradu nákladů řízení, která účastníkovi ze zákona
přísluší.
[133] Podle §60 odst. 7 s. ř. s., jsou-li pro to důvody zvláštního zřetele hodné, může soud
výjimečně rozhodnout, že se náhrada nákladů účastníkům nebo státu zcela nebo zčásti
nepřiznává.
[134] Postup podle §60 odst. 7 s. ř. s. je postupem výjimečným, a proto je třeba tohoto
oprávnění užívat restriktivně, je-li to odůvodněno zvláštnostmi řešeného případu. Mělo by jít
o důvody intenzivní a nepřehlédnutelné. Při zkoumání, zda jsou tu důvody hodné zvláštního
zřetele, soud přihlíží zejména k poměrům majetkovým, sociálním, osobním a dalším všech
účastníků řízení (přitom je třeba zhodnotit např. majetkové poměry nejen toho, kdo by náklady
měl hradit, ale i toho, komu měly být hrazeny) a dále pak k okolnostem, které vedly k soudnímu
uplatnění nároku, k postoji účastníků v průběhu řízení apod. Pro soud jsou tedy rozhodující
především dvě oblasti, a to poměry účastníků (majetkové, sociální, osobní a další) a okolnosti
případu (k tomu srov. JEMELKA, L. a kol. Soudní řád správní. Komentář. 1. vydání Praha: C. H.
Beck, 2013, s. 455 - 456). Pokud má hradit náklady řízení stát, tak posouzení majetkových
poměrů postrádá smysl. Nejvyšší správní soud rovněž neshledal, že by zde byly důvody natolik
intenzivní a nepřehlédnutelné, aby bylo na místě využít výjimečného institutu dle §60
odst. 7 s. ř. s. Jistě mezi ně nelze řadit důvody, které uvádí odpůrce (většina námitek krajským
soudem zamítnuta, totožná argumentace navrhovatelek ve více řízeních). Nelze totiž
přehlédnout, že navrhovatelky poukazovaly na nezákonnost napadené části opatření obecné
povahy, čemuž krajský soud přisvědčil, když opatření obecné povahy v napadené části zrušil.
Navrhovatelky měly ve věci plný úspěch, a proto měly nárok na přiznání náhrady nákladů řízení.
[135] S ohledem na výše uvedené má Nejvyšší správní soud za to, že k aplikaci §60
odst. 7 s. ř. s. v nyní posuzované věci nebyl důvod. Krajský soud postupoval zcela správně,
když přiznal navrhovatelkám právo na náhradu nákladů řízení proti odpůrci v plné výši.
V. Závěr a náklady řízení
[136] S ohledem na výše uvedené dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že je nutno kasační
stížnost Ředitelství silnic a dálnic ČR odmítnout dle §46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. a kasační stížnost
odpůrce zamítnout jako nedůvodnou dle §110 odst. 1 věta druhá s. ř. s. Ve věci bylo rozhodnuto
v souladu s §109 odst. 2 s. ř. s. bez jednání, neboť nebyly shledány důvody pro jeho nařízení.
[137] Výroky o náhradě nákladů řízení se opírají o §60 odst. 1, věta první a odst. 3 s. ř. s.
ve spojení s §120 s. ř. s. Kasační stížnost Ředitelství silnic a dálnic ČR byla odmítnuta,
proto ve vztahu k ní nemá žádný z účastníků právo na náhradu nákladů řízení. Co se týče kasační
stížnosti odpůrce, ten ve věci úspěch neměl, a nemá proto právo na náhradu nákladů řízení.
Ve vztahu k této kasační stížnosti byly úspěšné navrhovatelky, kterým tak ze zákona přísluší
právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti vůči odpůrci. Ve vztahu ke kasační stížnosti
odpůrce navrhovatelkám vznikly náklady řízení v podobě odměny a náhrady hotových výdajů
jejich společného zástupce za jeden úkon právní služby (vyjádření ke kasační stížnosti). Odměna
za jeden úkon právní služby učiněný společně při zastupování čtyř osob činí 4 x 2.480 Kč [§1
odst. 1, §7, §9 odst. 4 písm. d), §11 odst. 1 písm. d) a §12 odst. 4 vyhlášky č. 177/1996 Sb.,
advokátního tarifu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen: „advokátní tarif“)]. Náhrada hotových
výdajů zástupce navrhovatelek pak za tento úkon právní služby činí 300 Kč (§13 odst. 3
advokátního tarifu). Protože je zástupce plátcem daně z přidané hodnoty, zvyšuje se tento nárok
o částku odpovídající dani, kterou je povinen z odměny za zastupování a z náhrad hotových
výdajů odvést podle zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění pozdějších
předpisů a která činí 2.146 Kč. Celkem tak náklady navrhovatelek v řízení o kasační
stížnosti odpůrce činí 12.366 Kč. Jelikož mají navrhovatelky právo na náhradu těchto nákladů
řízení vůči odpůrci, rozhodl Nejvyšší správní soud tak, že je odpůrce povinen zaplatit
navrhovatelkám k rukám jejich zástupce na náhradě nákladů řízení částku 12.366 Kč. V řízení
o kasačních stížnostech neshledal Nejvyšší správní soud důvody zvláštního zřetele hodné,
které by odůvodňovaly postup podle §60 odst. 7 či 8 s. ř. s., a to ze stejných důvodů
jako v případě nákladů řízení o návrhu (viz odůvodnění výše).
[138] Jelikož byla kasační stížnost Ředitelství silnic a dálnic ČR odmítnuta, aniž by bylo
nařízeno jednání, rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s §10 odst. 3 věty poslední zákona
č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů tak, že Ředitelství silnic
a dálnic ČR bude zaplacený soudní poplatek ve výši 5.000 Kč vrácen, a to k rukám jeho zástupce.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 18. prosince 2014
JUDr. Jaroslav Hubáček
předseda senátu