ECLI:CZ:NSS:2017:9.ADS.177.2016:89
sp. zn. 9 Ads 177/2016 - 89
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka a soudců
JUDr. Petra Mikeše, Ph.D., a JUDr. Barbary Pořízkové v právní věci žalobkyně: eTAX s.r.o.,
se sídlem Komenského 87/3, Liberec, zast. JUDr. Ludmilou Pávkovou, advokátkou
se sídlem Kodaňská 558/25, Praha 10, proti žalované: Česká správa sociálního zabezpečení,
se sídlem Křížová 25, Praha 5, proti rozhodnutí žalované ze dne 13. 8. 2015,
č. j. 45000/06735/15/000/HE, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského
soudu v Ústí nad Labem – pobočky v Liberci ze dne 15. 6. 2016, č. j. 59 Ad 4/2015 – 91,
takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem – pobočky v Liberci ze dne 15. 6. 2016,
č. j. 59 Ad 4/2015 – 91, se zru š u j e.
II. Rozhodnutí České správy sociálního zabezpečení ze dne 13. 8. 2015,
č. j. 45000/06735/15/000/HE, se zru š u je a věc se v r ací žalované
k dalšímu řízení.
III. Žalovaná je p ov in na zaplatit žalobkyni náhradu nákladů řízení o žalobě a kasační
stížnosti v celkové výši 20 358 Kč k rukám její zástupkyně JUDr. Ludmily Pávkové,
advokátky se sídlem Kodaňská 558/25, Praha 10, do 30 dnů od právní moci tohoto
rozsudku.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Podanou kasační stížností se žalobkyně (dále „stěžovatelka“) domáhá zrušení v záhlaví
uvedeného rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem – pobočky v Liberci (dále jen „krajský
soud“), kterým dle §78 odst. 7 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), zamítl její žalobu proti rozhodnutí žalované
specifikovanému v záhlaví. Tím bylo zamítnuto její odvolání a potvrzeno rozhodnutí Okresní
správy sociálního zabezpečení Liberec (dále jen „OSSZ“) ze dne 16. 7. 2015,
č. j. 45005/030495/15/110/MMO, kterým jí byla podle §22 odst. 1 písm. a) zákona č. 589/1992 Sb., o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti (dále jen
„zákon o pojistném“), ve znění pozdějších předpisů ke dni vydání rozhodnutí, uložena pokuta
ve výši 2 500 Kč za nesplnění povinnosti dle §9 odst. 3 zákona o pojistném (ve znění účinném
do 31. 12. 2014), a dle §9 odst. 2 zákona o pojistném (ve znění účinném od 1. 1. 2015).
[2] Námitku porušení §67 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „spr. ř.“), stanovujícího mimo jiné povinnost podpisu rozhodnutí,
označil krajský soud za nedůvodnou, jelikož byla vznesena pouze zcela obecně. Rozhodnutí
správního orgánu I. stupně bylo opatřeno zaručeným elektronickým podpisem oprávněné úřední
osoby, což je v souladu se zákonem.
[3] Uvedení příslušného zákona s dodatkem „ve znění pozdějších předpisů“ je běžně
používanou praxí, kdy správní orgán odkazuje na znění ustanovení v jeho jednotlivých
novelizacích. Z použité doložky nelze dovodit, že pokuta byla uložena podle §22 odst. 1 písm. a)
zákona o pojistném ve znění účinném od 1. 1. 2015, nikoliv ve znění účinném do tohoto dne.
Výrok rozhodnutí o pokutě jednoznačně reflektuje, že pokuta byla uložena za nesplnění
povinnosti vyplývající do 31. 12. 2014 z §9 odst. 3 zákona o pojistném a od 1. 1. 2015 z §9 odst.
2 téhož zákona. Námitka nesprávného výroku napadeného rozhodnutí je nedůvodná.
[4] Provedeným dokazováním bylo prokázáno, že datová schránka žalované s ID: 5ffu6xk
byla na úřední desce OSSZ jednoznačně označena jako určená pro podání zákonem
předepsaných tiskopisů, výslovně též přehledů pojistného. Skutečnost, že OSSZ měla uvedenou
i jinou elektronickou adresu podatelny a datovou schránku, na uvedeném nic nemění, jelikož
ty nebyly určeny pro podávání předepsaných tiskopisů elektronickou formou. Soud dodal,
že dokazování informací uvedených na webových stránkách a úřední desce ve stavu ke dni
konání ústního jednání považuje za dostačující, neboť odpovídá stavu, jak o něm byla
stěžovatelka v průběhu správního řízení poučena.
[5] Krajský soud uvedl, že nestanovil-li zákonodárce výslovně, který orgán sociálního
zabezpečení určí ve smyslu §123e odst. 2 písm. a) zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci
a provádění sociálního zabezpečení, ve znění účinném do 31. 12. 2014 (dále jen „zákon
o organizaci“), elektronickou adresu podatelny nebo datovou schránku pro podávání tiskopisů
v elektronické formě, neodporuje zákonu, pokud tak učinila žalovaná, jež je orgánem sociálního
zabezpečení dle §3 odst. 3 písm. b) zákona o organizaci.
[6] Stěžovatelka byla několikrát upozorněna, že její podání nebylo zasláno určeným
způsobem a nelze jej zpracovat z důvodu, že není v požadovaném formátu. Krajský soud
se neztotožnil s námitkou, že tato upozornění byla právně neúčinná. Zákon žádnou formu
nestanoví. Skutečnost, že některá upozornění (doručená dne 5. 2. 2015, 7. 2. 2015 a 28. 3. 2015)
nebyla podepsaná zaručeným elektronickým podpisem a nebyla datovaná, není taková vada,
jež by měla vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí. Nebylo pochyb o tom, že tato upozornění
byla odeslána z datové schránky OSSZ a že byla vydána na základě předchozích upozornění
OSSZ ze dnů 4. 12. 2014 a 15. 12. 2014 učiněných stejnou úřední osobou. Z tvrzení stěžovatelky
rovněž vyplývá, že byla telefonicky upozorněna na nutnost podat přehledy na předepsaném
tiskopisu do určené datové schránky, nebo v listinné podobě.
[7] V těchto upozorněních byla dostatečně poučena, že v případě, že přehledy pojistného
nepředloží požadovaným způsobem, nepřihlíží se k nim. Tato skutečnost byla taktéž konkrétně
uvedena v napadených rozhodnutích. Žalovaná tak žádným způsobem nerozšiřovala zákonné
důvody pro uložení sankce a neměla povinnost seznamovat stěžovatelku se svým právním
názorem.
[8] Zákon o organizaci v §123e odst. 2 písm. a) umožnil orgánu sociálního zabezpečení
nejen určit elektronickou adresu podatelny a datovou schránku, na které lze účinně podat
předepsaný tiskopis v elektronické podobě, ale také stanovit formát, strukturu a tvar datové
zprávy. Nebylo tedy překážkou, že formát XML nebyl pro podání tiskopisu přehledu pojistného
stanoven přímo zákonem.
[9] Užití formátu XML datové zprávy neznamená, že by byla stěžovatelka vyloučena
z užívání českého jazyka v úředním styku s OSSZ. Nebyla žádným způsobem nucena číst, psát
či vyznat se v jazyce XML a nebyla sankcionována za jeho neznalost. Jak uvedla žalovaná,
stěžovatelka jako podávající vyplní svůj tiskopis v českém jazyce, který se automaticky
přeformátuje na XML věty, ty jsou vloženy do databáze žalované a pracovníkům OSSZ jsou
prostřednictvím daných aplikací znovu automaticky převedeny do čitelného českého jazyka,
je tak zajištěno automatické zpracování údajů v tiskopisu.
[10] Dovolávaná soudní rozhodnutí krajský soud vyhodnotil tak, že na projednávanou věc
nedopadají.
[11] Stěžovatelka byla poučena o jejích právech plynoucích z §36 spr. ř. To, že je nevyužila,
znamená, že se nyní nemůže s úspěchem dovolávat jejich porušení.
[12] Na danou věc nelze aplikovat §74 odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích,
ve znění účinném do 30. 6. 2017, jelikož se nejednalo o přestupek, ale o jiný správní delikt.
Nebylo tak nutné nařídit ústní jednání. Tímto postupem nebyla stěžovatelka nijak zkrácena
na svých právech, jelikož podstata věci nebyla nijak složitá. OSSZ neměla k dispozici jiné
podklady než podání učiněná stěžovatelkou a jiné dokazování neměla v úmyslu provádět.
Je proto lichá námitka, že s podklady rozhodnutí mohla být seznámena pouze na ústním jednání.
II. Obsah kasační stížnosti a dalších vyjádření
[13] Proti rozsudku krajského soudu brojí stěžovatelka kasační stížností, jejíž důvody
podřazuje pod §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
II.A Kasační stížnost
[14] Namítá, že krajský soud v rámci ústního jednání dokazoval print screeny aktuálních
internetových stránek žalované. Aktuální obsah internetových stránek však nemůže nic
vypovědět o jejich obsahu v inkriminovaném období od 20. 10. 2014 do 20. 2. 2015. Úřední
deska OSSZ v předmětném období tyto informace neobsahovala.
[15] Tento důkaz krajský soud opatřil sám, nikoliv na návrh žalované. Tím byla porušena
zásada rovnosti stran. Byla proto narušena nestrannost a nezávislost soudního rozhodování.
[16] Žalovaná nepředložila žádný důkaz o obsahu své úřední desky v daném období, a proto
stěžovatelka setrvala na názoru, že požadované výkazy řádně podala na určenou elektronickou
adresu podatelny orgánu sociálního zabezpečení.
[17] Stěžovatelka v kasační stížnosti setrvala na své námitce nesprávného výroku rozhodnutí
týkající se použité doložky „ve znění pozdějších předpisů“, který nepovažuje za dostatečně určitý
ve vztahu k právním předpisům. Nesouhlasí s výkladem krajského soudu, že výrok byl zamýšlen
tak, aby reflektoval změnu právní úpravy provedenou novelou účinnou od 1. 1. 2015.
[18] Krajský soud se nevypořádal s námitkou, že z výroku rozhodnutí neplyne konkrétní
porušení povinnosti. Soud pouze konstatoval, že neuvedení odkazu na další zákonná ustanovení
ve výroku rozhodnutí nezpůsobilo jeho vady či nezákonnost.
[19] Upozornění, která krajský soud považoval za dostatečná, byla vágní a nebylo možné
z nich dovodit, že jsou činěna v rámci výkonu veřejné správy, protože neobsahovala ani název
správního orgánu, nebyla podepsána a datována. Jediná skutečnost odpovídající tvrzení krajského
soudu byla, že byla odeslána z datové schránky OSSZ.
[20] Setrvala na své námitce, že nebyla upozorněna na to, že se k jejím podáním nepřihlíží.
[21] Soud se nevypořádal s námitkou, jaký je rozdíl mezi podáním formuláře učiněným
v listinné podobě s podpisem a podáním formuláře v PDF formátu podepsaným zaručeným
elektronickým podpisem.
[22] Krajský soud nereagoval ani na námitku stěžovatelky, že jí byly zaslány pouze tři
upozornění ve vztahu k prosinci roku 2014 a lednu roku 2015, nikoliv za měsíce září až listopad
roku 2014.
[23] Není správný názor krajského soudu, že žalovaná mohla určit ve smyslu §123e odst. 2
písm. a) zákona o organizaci elektronickou adresu podatelny nebo datovou schránku pro
podávání tiskopisů v elektronické formě. Takové tvrzení odporuje §3 odst. 3 písm. c) zákona
o organizaci. Pouze okresní správa sociálního zabezpečení je dle zákona příslušným orgánem
ke zveřejnění elektronické adresy podle §123e odst. 2 písm. a) zákona o organizaci. Podání, která
učinila, zcela odpovídají náležitostem dle §37 spr. ř. Žádný zákon nestanoví povinnost předat
přehledy orgánu, který není věcně a místně příslušný, tedy žalované. Naopak stanoví povinnost
podat je OSSZ, proto nemůže být sankcionovaná za to, že je nepodala do elektronické podatelny,
resp. datové schránky žalované.
[24] Žalovaná se v napadeném rozhodnutí nevypořádala s námitkou vznesenou v odvolání,
že ze žádného zákonného předpisu neplyne, proč má přihlížet k elektronické podatelně nebo
datové schránce zveřejněné na úřední desce žalované, když činí podání k OSSZ. Toto opomenutí
namítala i v žalobě, s čímž se krajský soud nevypořádal a nepřípustně doplnil právní argumentaci
žalované, aniž by jí věc vrátil zpět pro nepřezkoumatelnost.
[25] Tvrzení krajského soudu, že §123e odst. 4 písm. e) zákona o organizaci je speciálním
ve vztahu k §64 odst. 1 zákona č. 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové službě a o změně
některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o archivnictví“),
je neopodstatněné. Správní orgán mohl stanovit formát podání pouze v intencích posledně
jmenovaného zákona.
[26] Podatel při užití formátu XML neví, jaké podání činí a co je jeho skutečným obsahem.
Nemá žádnou záruku, že automatické procesy (převod z českého jazyka do XML formátu
a následné vložení do databáze) probíhají správně, a tudíž že výstup podání u správního orgánu
je takový, jaký zamýšlel podat. Zároveň stěžovatelka setrvala na námitce, že má právo užívat
český jazyk v úředním styku. Tím není nečitelný počítačový jazyk XML.
[27] Soud se nezamýšlel nad tím, jaký je věcný rozdíl mezi přehledy v PDF formátu
a listinnými přehledy podanými osobně na podatelně. I přes skutečnost, že žalovaná požadované
přehledy obdržela, zpracovala, pojistné stanovila a vybrala, tvrdí, že se tak z formálních důvodů
nestalo, a proto byla uložena sankce. Toto je projevem přepjatého formalismu.
[28] Nabízenou judikaturu krajský soud pouze obecně odmítl, aniž by se s jednotlivými
rozhodnutími vypořádal. Z těchto rozhodnutí plyne, že je nutné odmítnout přepjatý formalismus
a zkoumat také smysl a účel dané právní úpravy formulářového podání činěného vůči správnímu
orgánu.
[29] Krajský soud uvedl, že nebyla porušena procesní práva stěžovatelky, protože v oznámení
o zahájení správního řízení byla poučena o právu navrhovat důkazy a možnosti vyjádřit
se k podkladům rozhodnutí a stěžovatelka těchto práv nevyužila. Lhůta 5 dní k vyjádření však
byla nepřiměřeně krátká. Stěžovatelka se v této lhůtě vyjádřila, ale OSSZ na toto vyjádření
již nikterak nereagoval.
[30] Krajský soud se nijak nevypořádal s námitkou, že nebyl zohledněn §123e odst. 5 zákona
o organizaci, když její podání byla učiněna na produktu výpočetní techniky, který je co do údajů,
formy a formátu shodný s předepsaným tiskopisem, když tento postup umožňuje §123e odst. 2
písm. b) zákona o organizaci.
[31] Krajský soud uvedl rozsudky Nejvyššího správního soudu, dle kterých není nutné nařídit
ústní jednání v řízení o správních deliktech v situacích, kdy to není nezbytné ke splnění účelu
řízení a uplatnění práv účastníků. Danou judikaturu vztáhl i na stěžovatelku bez řádného
odůvodnění, proč nebylo nezbytné ústní jednání k uplatnění jejích práv nařídit. To zvláště
za situace, kdy učinila podání, ze kterého bylo zřejmé, že má za to, že žádné správní řízení
s ní nemá být vedeno. Z oznámení o zahájení správního řízení se nedozvěděla nic o tom, jaký
konkrétní přestupek spáchala. V jejím podání navrhovala důkazy, o kterých až do vydání
rozhodnutí OSSZ nevěděla, zda je správní orgán provedl, či nikoliv. Bez ústního jednání
se k tomu nemohla vyjádřit. Navíc až do doby doručení rozhodnutí OSSZ jí bylo tvrzeno,
že žádné přehledy nepodala, nikoliv, že je podala do jiné než určené elektronické podatelny
a v jiném formátu, proto se domnívala, že OSSZ pouze chybně vede spisovou dokumentaci.
[32] Krajský soud taktéž nesprávně postupoval, když vyloučil z řízení její řádně zvolenou
zástupkyni – daňovou poradkyni. Tím bylo porušeno její právo na právní zastoupení. Jak
právnická, tak i fyzická osoba jsou samostatnými subjekty a v rámci své činnosti mají odlišnou
organizační strukturu.
II.B Vyjádření žalované ke kasační stížnosti
[33] Výrok rozhodnutí OSSZ byl rozdělen na období do konce roku 2014 a od začátku roku
2015 podle toho, jak se měnila právní úprava. Stěžovatelka zaměňuje samotné rozhodnutí
za oznámení o zahájení správního řízení.
[34] Samotná OSSZ nedisponuje žádnou elektronickou adresou podatelny pro příjem
předepsaných tiskopisů v elektronické podobě.
[35] Stěžovatelka zaměňuje obsah pojmu orgán sociálního zabezpečení, kterými jsou žalovaná
a OSSZ, s úkoly orgánů sociálního zabezpečení vymezenými pod §4 – §16 zákona o organizaci.
OSSZ je pověřena sběrem všech předepsaných i ostatních tiskopisů ve styku se stranami,
s výjimkou předepsaných tiskopisů v elektronické podobě. Žalovaná pro přijímání posledně
uvedených dokumentů zvolila svoji datovou schránku, k čemuž byla zmocněna zákonodárcem
přímo v zákoně.
[36] Žalovaná byla v §123e odst. 2 písm. a) zákona o organizaci zmocněna k tomu, aby určila
podobu datových zpráv. Podoba datových zpráv (ve formátu XML) se podávajících vůbec
nedotýká, nejsou nuceni je číst ani v nich psát. Námitka o možné modifikovatelnosti daných
podání je irelevantní. Od roku 2005, kdy bylo umožněno podání předepsaných tiskopisů
systémem e-Podání, nezaznamenala žalovaná jediný případ, kdy by se obsah podání změnil
„na cestě“ mezi podávajícím a orgánem sociálního zabezpečení. Stěžovatelka žádný konkrétní
případ ani neuvádí.
[37] Nebylo možné, aby stěžovatelka nevěděla o tom, že požadované přehledy na OSSZ
předložila, ale ve špatném formátu a do jiné než určené elektronické podatelny. S ohledem
na četné výzvy OSSZ ve znění „obdrželi jsme Vaše podání ID zprávy xxxx dodané dne xx. xx.
xxxx, které nebylo zasláno námi určeným způsobem, …“, se v žádném případě nemohlo jednat
o novum, jak se snaží tvrdit.
[38] Upozornění doručená dne 5. 2. 2015, 7. 2. 2015 a 28. 3. 2015 byla produktem výpočetní
techniky, jednalo se o standardizovaný tiskopis, který obsahoval všechny relevantní informace
včetně odkazů na platnou právní úpravu a webové stránky. Naplňují tak požadavky zákonodárce
na upozornění o nepřihlížení k vadnému podání uvedené v §123e odst. 2 písm. a) zákona
o organizaci. Odesílatel v nich byl jednoznačně identifikován jako OSSZ a upozornění
nevyžaduje podpis úřední osoby.
[39] Stěžovatelka neměla pouze 5 dní na to, aby navrhovala důkazy, či se seznámila s podklady
pro rozhodnutí. Řízení bylo zahájeno dne 22. 5. 2015 a rozhodnutí ve věci bylo vydáno až dne
20. 7. 2015. Není pravdou, že by se žalovaná nezabývala námitkou odmítnutí důkazů v podobě
přijatých elektronických podání na jinou než určenou elektronickou podatelnu. Přijetí těchto
podání žalovaná nijak nerozporovala, neboť nebyla pro posuzovanou věc významná.
Pro zhodnocení splnění povinností stěžovatelky je podstatné, že nedošlo k doručení
předepsaných tiskopisů do určené elektronické podatelny.
[40] Na úřední desce OSSZ jsou ohledně e-Podání předepsaných tiskopisů odkazy na jedinou
elektronickou adresu podatelny a ID datové schránky žalované určené pro předkládání tiskopisů
v elektronické podobě ve formě datové zprávy (datový formát XML). Nelze tvrdit, že by webové
stránky žalované byly nedostatečné či neaktualizované, pokud jde o obsah informací
o možnostech elektronického podávání předepsaných tiskopisů.
[41] Krajský soud print screeny webu žalované neprováděl dokazování, které by bylo pro
řízení nezbytné. Pokud by o ně krajský soud požádal, žalovaná by je samozřejmě doplnila.
V celém správním řízení nebyla podoba internetových stránek stěžovatelkou napadena, spíše
si vybírala jí vyhovující informace (např. ID datové schránky OSSZ).
[42] OSSZ skutečně nereagovala dalším přípisem na vyjádření stěžovatelky předložené
ve správním řízení I. stupně. To je však normální postup, kdy ani nemůže být postupováno jinak
než vydáním „pouhého“ rozhodnutí. Právě toto rozhodnutí, tedy jeho výrok a odůvodnění,
je reakcí na podané vyjádření.
II.C Replika stěžovatelky na vyjádření žalované
[43] Jednatelka stěžovatelky působí jako daňová poradkyně již od roku 1994 a od roku 2005
používá elektronickou komunikaci. Za tu dobu se jí několikrát stalo, že s touto formou podání
měla problémy, když např. Ministerstvu financí došlo něco jiného, než zadala do jejich systému
u formulářových podání.
[44] Stěžovatelka upozornila, že není možné ustoupit demokratickým zásadám právního státu
oproti vládě byrokracie. Stát je pro občany, nikoliv občané pro stát. Požadavek OSSZ podat již
jednou podaný přehled, který je nadto založen ve správním spise, není legitimní.
[45] Odkázala na obdobnou věc, kdy Krajský soud v Ostravě rozhodl, že vydání výzvy
k odstranění vad podání, které bylo učiněno ve formátu PDF, ačkoliv pokyn D – 349 stanovil
formát XML, byl nezákonným zásahem. V dané věci byla podána kasační stížnost, která
je vedena u Nejvyššího správního soudu pod sp. zn. 2 Afs 25/2015.
[46] Nesouhlasí s tvrzením, že podoba datových vět se podávajícího nedotýká. Pokud
je podatel nucen činit podání ve formátu XML, neví, co je jeho obsahem. Pouze může doufat,
že služba byla správně naprogramována.
[47] Písemnosti doručené dne 5. 2. 2015, 7. 2. 2015 a 28. 3. 2015 nebyly od OSSZ, ale od paní
F., proto nebylo stěžovatelce známo nic o tom, že by požadované přehledy nepředložila. Nelze
požadovat, aby stěžovatelka dohledávala k jednotlivým listinám datové schránky odesílatele a
z nich dovozovala, zda byla listina vydána v rámci výkonu veřejné správy. To, že je po ní
požadováno předložení přehledů v jiném formátu a do určené elektronické podatelny,
se dozvěděla až z rozhodnutí OSSZ a jednalo se tak o novum.
II.D Duplika žalované na repliku stěžovatelky a další vyjádření stran
[48] Pokud stěžovatelka nemá důvěru v elektronickou formu komunikace formátem XML,
může využívat podání papírových tiskopisů.
[49] Vzhledem k tomu, že informační systémy pojištění, tzv. registr pojištěnců a registr
zaměstnavatelů, vede výhradně žalovaná (nikoliv jednotlivé okresní správy sociálního
zabezpečení), je pouze jí svěřen příjem automatizovaného elektronického podávání tiskopisů.
[50] Další tvrzení předložená ve vyjádřeních se netýkala projednávané věci, či již byla shrnuta
výše.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[51] Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že byla
podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná, a stěžovatelka
je zastoupena advokátkou (§105 odst. 2 s. ř. s.). Poté přezkoumal napadený rozsudek krajského
soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů, ověřil při tom, zda napadené
rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4
s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
III.A Námitka vyloučení zvolené zástupkyně
[52] Soud se nejprve zabýval námitkou vyloučení zvolené zástupkyně stěžovatelky z řízení
před krajským soudem, jelikož pokud by byla důvodná, znamenalo by to, že stěžovatelce ani
nebyl řádně doručen rozsudek krajského soudu a nenabyl by tak právní moci.
[53] Dle §33 odst. 4 s. ř. s. [z]a právnickou osobu jedná ten, kdo je k tomu oprávněn podle zvláštního
zákona. Oprávnění určité osoby jednat za právnickou osobu v soudním řízení správním se odvíjí
od oprávnění vyplývajícího z hmotněprávních ustanovení upravujících jednání za právnické
osoby (srov. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 8. 2010, č. j. 1 As 53/2010 – 92).
Dle §164 odst. 1 zákona č. 89/2012 Sb., občanského zákoníku, ve znění pozdějších předpisů,
[č]len statutárního orgánu může zastupovat právnickou osobu ve všech záležitostech. Dle §164
odst. 2 stejného zákona [n]áleží-li působnost statutárního orgánu více osobám, tvoří kolektivní statutární
orgán. Neurčí-li zakladatelské právní jednání, jak jeho členové právnickou osobu zastupují, činí tak každý člen
samostatně. Vyžaduje-li zakladatelské právní jednání, aby členové statutárního orgánu jednali společně, může člen
právnickou osobu zastoupit jako zmocněnec samostatně, jen byl-li zmocněn k určitému právnímu jednání. Jedná
se o obecnou úpravu zastupování právnických osob. Dle §44 odst. 5 zákona č. 90/2012 Sb.,
o obchodních společnostech a družstvech (zákon o obchodních korporacích), ve znění
pozdějších předpisů, [s]tatutárním orgánem společnosti s ručením omezeným je každý jednatel, ledaže
společenská smlouva určí, že více jednatelů tvoří kolektivní orgán (obdobně též §194 téhož zákona).
Ustanovení §146 odst. 1 písm. g) uvedeného zákona vyžaduje, aby způsob jednání jednatelů
za společnost byl určen ve společenské smlouvě.
[54] Stěžovatelkou zvolená zástupkyně, daňová poradkyně, byla zároveň její jednatelkou, která
za ni mohla samostatně jednat. Za stěžovatelku byla tedy oprávněna jednat i bez smluvního
zmocnění na základě plné moci. Za takové situace je z povahy věci nemožné, aby vystupovala
v řízení před soudy ve dvou různých rolích (tedy jak jako jednatelka, tak i zvolená zástupkyně).
K témuž závěru dospěla i judikatura Nejvyššího soudu ohledně občanského soudního řízení, byť
vychází z částečně odlišné úpravy jednání v občanském soudním řízení (srov. rozsudek ze dne
10. 5. 2008, sp. zn. 29 Odo 560/2004, který byl následován v rozsudku stejného soudu ze dne
13. 1. 2011, sp. zn. 29 Cdo 4594/2009, nebo usnesení ze dne 30. 4. 2008,
sp. zn. 28 Cdo 1322/2007, a usnesení Ústavního soudu ze dne 18. 11. 2010, sp. zn. III. ÚS
2778/10).
[55] Nejvyšší správní soud proto dospěl k závěru, že ve správním soudnictví nemůže jednatel
společnosti s ručením omezením vystupovat jako zástupce této společnosti na základě udělené
plné moci.
III.B Námitky nepřezkoumatelnosti
[56] Soud se dále zabýval namítanou nepřezkoumatelností. Nepřezkoumatelnost rozhodnutí
je vadou rozhodnutí, ke které jsou správní soudy povinny přihlížet i bez námitky, tedy z úřední
povinnosti (§109 odst. 4 s. ř. s.). Vlastní přezkum rozhodnutí soudu je možný pouze
za předpokladu, že napadené rozhodnutí splňuje kritéria přezkoumatelnosti, tedy že se jedná
o rozhodnutí srozumitelné, které je opřeno o dostatek relevantních důvodů, z nichž je zřejmé,
proč krajský soud rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku rozhodnutí.
[57] Nejvyšší správní soud v kasační stížnosti identifikoval celkem 6 námitek
nepřezkoumatelnosti, a to následující: 1) Krajský soud se nevypořádal s námitkou, že z výroku
rozhodnutí neplyne konkrétní porušení povinnosti. 2) Soud se nevyslovil k rozdílu mezi podáním
v PDF formátu s elektronickým podpisem a podáním učiněným na formuláři v listinné podobě.
3) Soud nereagoval na námitku, že stěžovatelce byla zaslána pouze tři upozornění ve vztahu
k prosinci roku 2014 a lednu roku 2015. 4) Stěžovatelka tvrdila, že se žalovaná nevypořádala
s námitkou danou v odvolání, že ze žádného předpisu neplyne, proč má přihlížet k elektronické
podatelně nebo datové schránce orgánu, který není příslušný. Toto opomenutí namítala
i v žalobě, ale krajský soud se k dané námitce nevyjádřil. 5) Stěžovatelkou nabízenou judikaturu
soud pouze obecně odmítl, aniž by se zabýval jednotlivými rozhodnutími. 6) Namítala,
že se krajský soud nijak nevypořádal s námitkou, že nebyl zohledněn §123e odst. 5 zákona
o organizaci, neboť její podání byla učiněna na produktu výpočetní techniky, který je co do údajů,
formy a formátu shodný s předepsaným tiskopisem, když tento postup umožňuje §123e odst. 2
písm. b) zákona o organizaci.
[58] Námitku č. 1) krajský soud vypořádal tím, že uvedl, že žalovaná reflektovala změnu
právní úpravy, jak je dále uvedeno v bodě [84]. Toto vypořádání je dle Nejvyššího správního
soudu dostatečně přezkoumatelné.
[59] Je pravda, že se krajský soud s námitkou č. 2) výslovně nevypořádal, avšak učinil úvahu,
že pokud stěžovatelka nepodala své přehledy pojištění způsobem a ve formátu daném v §123e
odst. 2 písm. a) zákona o organizaci, nepřihlíží se k nim. Tuto úvahu podpořil i odkazem na
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 6. 2014, č. j. 6 Ads 32/2014 – 37. Z toho
vyplývá jeho názor na danou námitku, tedy že pro posuzovanou věc není podstatné, zda je či není
mezi podáním v PDF formátu s elektronickým podpisem a podáním na formuláři v listinné
podobě rozdíl, jelikož je pouze podstatné, zda byla podání učiněna v určeném formátu a do
určené datové schránky nebo elektronické podatelny.
[60] Námitka č. 3) není důvodná, jelikož danou otázku soud vypořádal v posledním odstavci
na str. 14, když uvedl, že stěžovatelka byla upozorněna na nepředložení požadovaných přehledů
pojištění za měsíce září až listopad, a to sdělením ze dne 4. 12. 2014, 15. 12. 2014 a písemností
doručenou dne 7. 2. 2015, tedy nikoliv pouze za měsíce prosinec 2014 a leden 2015.
[61] Nejvyšší správní soud souhlasí se stěžovatelkou, že krajský soud námitku č. 4) přímo
nevypořádal. Žalobní námitka, že ze žádného předpisu neplyne, proč má přihlížet k elektronické
podatelně nebo datové schránce orgánu, který není příslušný, směřovala primárně do věcného
přezkoumání napadeného rozhodnutí, nikoliv do jeho nepřezkoumatelnosti. Není však pravda,
že by stěžovatelka tuto námitku v odvolání vznesla. Pokud se tak krajský soud nevyjádřil k této
části daného žalobního bodu, je to vada, která však nemohla mít žádný vliv na zákonnost, neboť
i tak by musel věcně přezkoumat daný žalobní bod. To udělal, když uvedl, že to mohla být
i žalovaná, kdo určil na své úřední desce určenou elektronickou podatelnu nebo datovou
schránku pro příjem tiskopisů v elektronické podobě.
[62] Krajský soud námitku č. 5) pouze obecně neodmítl. V napadeném rozsudku na straně 17
v druhém odstavci uvedl, že projednávaná věc se netýká situací, které byly řešeny
ve stěžovatelkou uváděné judikatuře. Pokud z ní nyní v kasační stížnosti dovozuje závěry, které
neuvedla v žalobě a dává krajskému soudu za vinu, že se s nimi nevypořádal, je nutno
připomenout, že kvalita vypořádání námitek soudem je předurčena kvalitou žaloby. Pokud
v žalobě stěžovatelka neuvedla žádnou hlubší právní argumentaci, proč by měla být jí uváděná
judikatura přiléhavá na projednávanou věc, není chybou krajského soudu, že se vypořádal pouze
s tím, co sama uvedla.
[63] Pokud jde o námitku č. 6), pak v žalobě stěžovatelka pouze uvedla, že OSSZ ani žalovaná
nezohlednily §123e odst. 5 zákona o organizaci, aniž by jakýmkoliv způsobem uvedla, co z toho
plyne, jakým způsobem jí bylo zasaženo do jejích práv či v čem spatřuje nezákonnost. Samotný
odkaz na porušení zákonného ustanovení bez jakékoliv další specifikace nemůže být považován
za žalobní bod (viz rozsudek rozšířeného senátu ze dne 24. 8. 2010, č. j. 4 As 3/2008 – 78,
č. 2162/2011 Sb. NSS). Tato žalobní námitka tak nemohla být vůbec považována za žalobní bod
a krajský soud neměl ani povinnost se s ní vypořádat.
III.C Skutkový stav a právní úprava
[64] Ze správního spisu Nejvyšší správní soud zjistil následující skutečnosti. Poté, co byla
sdělením ze dne 4. 12. 2014 a následně ze dne 15. 12. 2014 stěžovatelka upozorněna na to,
že v rozporu s §9 zákona o pojistném nepředložila předepsaný tiskopis o přehledu pojištění
za měsíce září a říjen 2014, podala přehledy pojistného za měsíce září až listopad 2014 dne
31. 12. 2015 ve formě datové zprávy do datové schránky OSSZ. Přípisem doručeným dne
7. 2. 2015 byla upozorněna, že její podání ze dne 31. 12. 2015 nebylo zasláno určeným způsobem
a nelze ho zpracovat z důvodu, že není ve formátu XML, a nebylo doručeno do určené datové
schránky e-Podání ID: 5ffu6xk, proto se k podání podle §123e zákona o organizaci nepřihlíží.
Obdobného vysvětlení se jí dostalo formou písemnosti doručené do její datové schránky dne
5. 2. 2015 a 28. 3. 2015 i ve vztahu k zaslaným přehledům za měsíc prosinec 2014 a leden 2015.
Výzvou ze dne 11. 3. 2015 byla vyzvána, aby přehledy za měsíc září 2014 až leden 2015 podala
nejpozději do 25. 3. 2015. Oznámením ze dne 13. 5. 2015 OSSZ zahájila se stěžovatelkou správní
řízení. V oznámení byla poučena o právu navrhovat důkazy a o možnosti vyjádřit se před
vydáním rozhodnutí k podkladům rozhodnutí ve lhůtě 5 dnů od zahájení správního řízení.
[65] Dle §9 odst. 3 zákona o pojistném ve znění účinném do 31. 12. 2014 [z]aměstnavatel, který
platí pojistné ve výši sazby uvedené v §7 odst. 1 písm. a) bodě 1, je povinen ve lhůtě stanovené v odstavci 1
předložit příslušné okresní správě sociálního zabezpečení na předepsaném tiskopisu přehled o výši vyměřovacího
základu stanoveného podle §5a a o výši pojistného, které je povinen odvádět, s uvedením čísla účtu, z něhož byla
platba pojistného provedena.
[66] Dle §22 odst. 1 zákona o pojistném ve znění účinném do 31. 12. 2014 [z]a nesplnění nebo
porušení povinností stanovených v §5 odst. 5 větě třetí, §9 odst. 3 a 4, §9a, §10 větě první, §11 větě první
a třetí, §15a odst. 3, §20a odst. 1 části věty druhé za středníkem a větě třetí, §22c a §24 větě druhé může
příslušná okresní správa sociálního zabezpečení uložit zaměstnavateli pokutu až do výše a) 20 000 Kč za každé
jednotlivé nesplnění či porušení povinnosti, b) 100 000 Kč při opětovném nesplnění nebo porušení povinnosti,
za jejíž nesplnění nebo porušení byla již pokuta podle písmene a) uložena.
[67] Dle §9 odst. 2 zákona o pojistném ve znění účinném od 1. 1. 2015 [z]aměstnavatel je povinen
ve lhůtě stanovené v odstavci 1 předložit příslušné okresní správě sociálního zabezpečení na předepsaném tiskopisu
přehled o výši vyměřovacího základu stanoveného podle §5a a o výši pojistného, které je povinen odvádět,
s uvedením čísla účtu, z něhož byla platba pojistného provedena.
[68] Dle §22 odst. 1 zákona o pojistném ve znění účinném od 1. 1. 2015 [z]a nesplnění nebo
porušení povinností stanovených v §5 odst. 5 větě třetí, §9 odst. 2, §9a, §10 větě první, §11 větě první a třetí,
§15a odst. 3, §20a odst. 1 části věty druhé za středníkem a větě třetí, §22c a §24 větě druhé může příslušná
okresní správa sociálního zabezpečení uložit zaměstnavateli pokutu až do výše
a) 20 000 Kč za každé jednotlivé nesplnění či porušení povinnosti,
b) 100 000 Kč při opětovném nesplnění nebo porušení povinnosti, za jejíž nesplnění nebo porušení byla
již pokuta podle písmene a) uložena.
[69] Dle §123e odst. 2 písm. a) zákona o organizaci [j]e-li podle tohoto zákona nebo ve věcech
pojistného podle zvláštního zákona pro podání nebo jiný úkon předepsán tiskopis, lze podání nebo jiný úkon
učinit pouze
a) v elektronické podobě zasláním na určenou elektronickou adresu podatelny orgánu sociálního
zabezpečení nebo do určené datové schránky orgánu sociálního zabezpečení; podání nebo jiný úkon lze
v elektronické podobě učinit pouze ve formě datové zprávy, a to ve formátu, struktuře a tvaru určeném příslušným
orgánem sociálního zabezpečení. Nesplňuje-li podání nebo jiný úkon tyto podmínky, nepřihlíží se k němu; orgán
sociálního zabezpečení je povinen upozornit toho, kdo učinil podání nebo jiný úkon v elektronické podobě, které
nesplňuje tyto podmínky, na tuto skutečnost a na to, že se k tomuto podání nebo jinému úkonu nepřihlíží.
b) písemně na předepsaném tiskopisu nebo na produktu výpočetní techniky, který je co do údajů, formy
a formátu shodný s předepsaným tiskopisem, je-li fyzickou nebo právnickou osobou stvrzeno vytvoření tohoto
produktu,
pokud se nestanoví jinak v odstavci 5.
[70] Dle §123e odst. 5 zákona o organizaci [z]aměstnavatelé, osoby samostatně výdělečně činné,
ošetřující lékaři a poskytovatelé zdravotních služeb činí podání nebo jiné úkony, pro které je předepsán tiskopis
podle tohoto zákona nebo ve věcech pojistného podle zvláštního zákona, pouze způsobem uvedeným v odstavci 2
písm. a). Příslušný orgán sociálního zabezpečení však může určit, která podání nebo jiné úkony, pro které
je předepsán tiskopis podle tohoto zákona nebo ve věcech pojistného podle zvláštního zákona, lze učinit
též způsobem uvedeným v odstavci 2 písm. b).
[71] Od 1. 1. 2015 byl ze zákona o organizaci vypuštěn §123e odst. 5 a také dovětek „pokud
se nestanoví jinak v odstavci 5“ v §123e odst. 2 stejného zákona. Mezi účastníky je nicméně
nesporné, že OSSZ i u formulářů za období před 1. 1. 2015 stěžovatelce umožňovala podat
je namísto elektronické podoby v listinné podobě v souladu s §123e odst. 5 zákona o organizaci.
Na situaci stěžovatelky tak nemá uvedená změna žádný vliv.
[72] Dle §123e odst. 4 písm. b) zákona o organizaci [o]rgány sociálního zabezpečení jsou povinny
zveřejnit na své úřední desce a způsobem umožňujícím dálkový přístup
a) […]
b) elektronickou adresu své podatelny, a elektronickou adresu své podatelny určené k předkládání
tiskopisů v elektronické podobě ve formě datové zprávy a identifikátor své datové schránky určené k předkládání
tiskopisů v elektronické podobě ve formě datové zprávy.
III.D Námitka nepříslušného správního orgánu
[73] Stěžovatelka setrvala na názoru, že to byla pouze OSSZ, kdo byla oprávněna určit
určenou elektronickou podatelnu či datovou schránku. Krajský soud uvedl, že pokud zákon
přímo nestanoví, jaký orgán je oprávněn k určení dané elektronické podatelny či datové schránky,
může tak učinit jakýkoliv orgán sociálního zabezpečení uvedený v §3 odst. 3 zákona o organizaci.
[74] S tímto závěrem Nejvyšší správní soud nesouhlasí. Výklad, který zaujal krajský soud,
by znamenal, že by jakýkoliv orgán sociálního zabezpečení uvedený v §3 odst. 3 zákona
o organizaci mohl stanovit, aby se tiskopisy podávané podle zákona jinému orgánu sociálního
zabezpečení v případě elektronického podání podávaly namísto toho jemu. Mohlo by tak dojít
k absurdní situaci, kdy by např. Ministerstvo vnitra, které je také orgánem sociálního zabezpečení
[§3 odst. 3 písm. d) zákona o organizaci], stanovilo pro podání tiskopisů v elektronické podobě
určené jinak Okresní správě sociálního zabezpečení v Přerově svoji datovou schránku. Takový
výklad je nutné odmítnout. Daná ustanovení je nutno vykládat s ohledem na část za středníkem
§123e odst. 2 písm. a) zákona o organizaci, kde je specifikován správní orgán jako „příslušný
orgán sociálního zabezpečení“. Věcná a místní příslušnost orgánu sociálního zabezpečení, ať již
k vydávání rozhodnutí, tak i k příjmu příslušných podání, je stanovena zákonem. Příslušným
správním orgánem je v projednávané věci, tedy k příjmu o přehledu o výši vyměřovacího základu
[dle §9 odst. 3 zákona o pojistném, ve znění účinném do 31. 12. 2014; resp. dle §9 odst. 2
zákona o pojistném, ve znění účinném od 1. 1. 2015], místně příslušná okresní správa sociálního
zabezpečení.
[75] Pokud by zákonodárce zamýšlel, aby se přehledy pojištění podávané v elektronické
podobě podávaly žalované, mohl pro tato podání zvolit obdobnou formulaci, kterou použil
v §39 odst. 1 zákona o organizaci, tedy, že se evidenční listy předkládají České správě sociálního
zabezpečení prostřednictvím okresní správy sociálního zabezpečení, v jejímž obvodu je útvar zaměstnavatele,
ve kterém je vedena evidence mezd. Jsou-li evidenční listy vedeny způsobem stanoveným v §123e odst. 2 a zasílány
v elektronické podobě formou datové zprávy, předkládají se přímo České správě sociálního zabezpečení
prostřednictvím datové schránky nebo elektronické adresy podatelny. Uvedené ustanovení jasně svědčí
závěru, že v případě sporných přehledů o výši vyměřovacího základu je příslušným orgánem
pouze OSSZ, neboť pokud má být pro příjem některých jiných podání příslušná přímo žalovaná,
zákonodárce to jasně zakotvil.
[76] Výklad zastávaný krajským soudem by také vedl k tomu, že by podatel nemusel dopředu
zjistit zákonem stanoveným způsobem, tedy nahlédnutím na úřední desku příslušného správního
orgánu, kam má svá podání směřovat. Z §123e odst. 4 písm. b) zákona o organizaci vyplývá,
že na „své“ úřední desce zveřejňují orgány sociálního zabezpečení „své“ podatelny nebo datové
schránky. Při akceptaci výkladu, který učinil krajský soud, by z uvedeného ustanovení nevyplývala
povinnost příslušného orgánu sociálního zabezpečení zveřejnit na své desce podatelnu či datovou
schránku jiného orgánu sociálního zabezpečení, do které by případně měla být činěna
elektronická podání. I z uvedeného je zřejmé, že zákonodárce nepočítal v případě zasílání
přehledů o výši vyměřovacího základu s tím, že by měla být činěna do datové schránky jiného
orgánu než příslušné okresní správy sociálního zabezpečení, neboť s touto možností zjevně
nepočítá ani nyní rozebíraný §123e odst. 4 písm. b) zákona o organizaci.
[77] Nelze ani souhlasit s tím, že by mělo být pro posouzení věci relevantní, že okresní správy
sociálního zabezpečení jsou pouze organizačními složkami žalované. Z pohledu veřejného práva
jsou okresní správy sociálního zabezpečení samostatnými správními orgány, jak plyne z §3 odst.
3 písm. c) zákona o organizaci. Na tom nic nemění ani skutečnost, že žalovaná rozhoduje
o odvoláních proti rozhodnutím okresních správ sociálního zabezpečení [§5 písm. a) bod 4
zákona o organizaci] nebo řídí a kontroluje jejich činnost [§5 písm. d) zákona o organizaci].
[78] Žalovaná tak překročila zákonné oprávnění k určení určené elektronické adresy podatelny
nebo určené datové schránky v projednávané věci. Tuto mohla určit pouze OSSZ jako svoji
vlastní elektronickou adresu podatelny, či vlastní datovou schránku, jak plyne z opakovaného
užití slova „své“ v §123e odst. 4 zákona o organizaci. Stěžovatelce tak nemohlo být kladeno
za vinu, že nepodala požadované přehledy do datové schránky určené žalovanou pro příjem
e-podání. Z tohoto důvodu je nutno zrušit rozsudek krajského soudu a zároveň rozhodnutí
žalované.
[79] Lze pochopit úmysl žalované, která stanovila jako adresu podání přímo její elektronickou
podatelnu nebo datovou schránku, když je oproti okresním správám sociálního zabezpečení
zřejmě schopna díky programovému vybavení lépe a jednodušeji zpracovávat předložené
přehledy pojištění. Tento postup je praktický a pragmatický, avšak není v souladu se stávajícím
zněním zákona. Nerespektování takového požadavku žalované proto nelze sankcionovat.
III.E Námitka neurčitosti písemností a překvapivosti rozhodnutí
[80] Stěžovatelka namítala, že písemnosti, které ji byly doručeny ve dnech 5. 2. 2015, 7. 2. 2015
a 28. 3. 2015 byly vágní a nebylo možné z nich dovodit, že byly učiněny v rámci výkonu veřejné
správy. Nejvyšší správní soud souhlasí s názorem krajského soudu, že jí byly dané písemnosti
doručeny v návaznosti na dříve vydaná upozornění OSSZ ze dnů 4. 12. 2014 a 15. 12. 2014
učiněná stejnou úřední osobou a zaslaná z datové schránky OSSZ. Informace o této skutečnosti
je integrální součástí tzv. obálky datové zprávy, která je velmi lehce dostupná pro jakéhokoliv
uživatele datové schránky. Zprávy za příslušný orgán veřejné moci mohou odesílat pouze vedoucí
orgánu veřejné moci, nebo osoby jím určené [viz §8 odst. 4 a odst. 6 písm. c) zákona
č. 300/2008 Sb., o elektronických úkonech a autorizované konverzi dokumentů, ve znění
pozdějších předpisů]. Nemohlo tak být pochyb, že původcem a odesílatelem písemností je OSSZ.
Stěžovatelce tak muselo být zřejmé, že dané písemnosti byly činěny v rámci výkonu veřejné
správy. Zároveň je v nich zcela srozumitelně uvedeno, že jde o reakci na její předchozí podání
požadovaných přehledů pojištění. Je v nich poučena, že se k nim nepřihlíží, z jakého důvodu
a dále jakým způsobem může činit platné podání a do jaké konkrétní datové schránky, či přes
interaktivní formulář. Tyto písemnosti tak nemohly nechat stěžovatelku na pochybách o jejich
obsahu. Zákon o pojistném nestanoví žádnou formu pro upozornění, že se k podáním, která
nebyla podána způsobem dle §123e odst. 2 zákona o organizaci, nepřihlíží. Naprosto tedy
postačuje, pokud byla provedena danými písemnostmi.
[81] Ze stejného důvodu není důvodná ani námitka, že se stěžovatelka dozvěděla
až ze samotného rozhodnutí OSSZ, že její podání sice byla přijata, ale byla podána nesprávným
způsobem a v nesprávné formě. Již v oznámení o zahájení řízení bylo taktéž uvedeno,
že „[z]aměstanavatel byl opakovaně upozorněn na nesprávné podání přehledů formou dopisů, které obsahovaly
sdělení o možnostech správného podání přehledů.“
III.F Námitka dokazování aktuálním stavem úřední desky
[82] Stěžovatelka namítala, že provedeným dokazováním aktuálního stavu úřední desky OSSZ
byla porušena nestrannost a nezávislost soudního rozhodování. Nejvyšší správní soud v rozsudku
ze dne 28. 4. 2005, č. j. 5 Afs 147/2004 – 89, č. 618/2005 Sb. NSS, dovodil, že §77 s. ř. s.
zakládá nejenom pravomoc soudu dokazováním upřesnit, jaký byl skutkový stav, ze kterého
správní orgán ve svém rozhodnutí vycházel, ale také pravomoc dalšími důkazy provedenými
a hodnocenými nad tento rámec zjistit nový skutkový stav jako podklad pro rozhodování soudu
v rámci plné jurisdikce. Přitom však musí vážit rozsah doplňování dokazování tak,
aby nenahrazoval činnost správního orgánu. Provedeným dokazováním krajský soud rozhodně
nenahrazoval činnost správních orgánů. Nebylo totiž jejich povinností, aby obsah úřední desky
byl zároveň založen ve správním spisu, protože stěžovatelka ani v odvolání, ani ve vyjádření
k zahájení řízení žádným způsobem nenamítala, že by na úřední desce nebyla určena elektronická
podatelna či datová schránka pro přijímání tiskopisů v elektronické podobě. Postup krajského
soudu se tak nevymykal zákonnému zmocnění a nelze z něj dovozovat porušení jeho
nestrannosti.
[83] K samotné námitce provedeného dokazování aktuálním stavem úřední desky lze uvést,
že je vzhledem k výše uvedenému závěru v kapitole III.D nadále nepodstatná. Žalovaná nemohla
určit určenou elektronickou adresu podatelny nebo určenou datovou schránku, je proto zbytečné
posuzovat, zda toto určení bylo v rozhodném období zveřejněno na její úřední desce.
III.G Námitka nesprávného výroku rozhodnutí
[84] Stěžovatelka setrvala na námitce nesprávného výroku rozhodnutí, přičemž ovšem pouze
zopakovala argumentaci předloženou v žalobě. Nejvyšší správní soud souhlasí s názorem
krajského soudu, že výrok rozhodnutí zjevně reflektuje změnu právní úpravy. OSSZ výrok
rozhodnutí specifikovala následovně: „se podle ustanovení §22 odst. 1 písm. a) zákona č. 589/1992 Sb.,
o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů,
ukládá pokuta za nesplnění povinnosti vyplývající z ustanovení §9 odst. 3 zákona č. 589/1992 Sb.,
o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, ve znění platném
do 31. 12. 2014, a z ustanovení §9 odst. 2 zákona č. 589/1992 Sb., ve znění platném od 1. 1. 2015“.
Tímto rozdělila jednání stěžovatelky na dobu do nabytí účinnosti novelizace a od jejího nabytí.
Ustanovení §22 odst. 1 písm. a) zákona o pojistném bylo změněno pouze tak, že se slova „odst.
3 a 4“ nahradila slovy „odst. 2“. Byl by tak nepřípustný formalismus, pokud by výrok rozhodnutí
musel být formulován například pouze následovně: „[…]se podle ustanovení §22 odst. 1 písm. a)
zákona č. 589/1992 Sb, o pojistném na sociálním zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti,
ve znění účinném do 31. 12. 2014, ukládá pokuta za nesplnění povinnosti vyplývající z ustanovení §9 odst. 3
zákona č. 589/1992 Sb., ve znění účinném do 31. 12. 2014, a podle ustanovení §22 odst. 1 písm. a) zákona
č. 589/1992 Sb, ve znění účinném od 1. 1. 2015, za nesplnění povinnosti stanovené v ustanovení §9 odst. 2
zákona č. 589/1992 Sb., ve znění účinném od 1. 1. 2015“.
III.H Námitka podání přehledů pojištění v PDF formátu
[85] Stěžovatelka namítala, že není rozdíl mezi přehledy pojištění podanými v PDF formátu
a listinnými přehledy podanými osobně na podatelně. K otázce formulářových podání
se již Nejvyšší správní soud několikrát vyjadřoval. Obecně je nepoužití předepsaného formuláře
považováno za odstranitelnou vadu podání. Správní orgán je v takovém případě povinen pomoci
podateli nedostatky odstranit (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 11. 2013,
č. j. 5 Ans 7/2013 – 21, ze dne 11. 10. 2007, č. j. 5 Afs 155/2006 – 90, ze dne 29. 5. 2015,
č. j. 2 Afs 69/2015 – 32). V rozsudku ze dne 12. 4. 2013, č. j. 5 Ans 4/2012 – 20, č. 2871/2013
Sb. NSS, soud uvedl, že „Nejvyšší správní soud má za to, že pokud by podání žádosti o vydání územního
rozhodnutí či o stavební povolení jiným způsobem než na stanoveném formuláři nemělo mít za následek zahájení
správního řízení, musel by tento jiný procesní režim zákon výslovně stanovit“. Kasační soud dovodil,
že jedině v případě, že zákon stanoví, že se k podání nepřihlíží pro vady podání způsobené např.
nerespektováním formy a způsobu podání, pak není povinnost správního orgánu vyzvat podatele
k odstranění vad. Obdobný názor zaujal Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku sp.
zn. 6 Ads 32/2014 ve vztahu přímo k §123e odst. 2 zákona o organizaci, když uvedl, že je-li
podle zákona o organizaci nebo ve věcech pojistného podle zvláštního zákona pro podání nebo
jiný úkon předepsán tiskopis, pak podání „nemá kvalifikovanou formu“, není-li podáno formou
předvídanou v §123e odst. 2 písm. a) nebo písm. b) zákona o organizaci, a tedy takový úkon
nemá účinky zahájení řízení, tedy jinými slovy se k němu nepřihlíží.
[86] Zákon č. 470/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 187/2006 Sb., o nemocenském pojištění,
ve znění pozdějších předpisů, a některé zákony, do zákona o organizaci s účinností od 1. 1. 2012
zavedl v §123e v případě podávání v elektronické formě možnost (resp. povinnost) orgánu
sociálního zabezpečení určit určenou elektronickou podatelnu nebo datovou schránku a formát,
strukturu a tvar podání. Důvodová zpráva k tomuto zákonu novelizaci vysvětlovala následujícím
způsobem: „Elektronická komunikace přináší výhody pro odesílatele i Českou správu sociálního zabezpečení,
resp. okresní správu sociálního zabezpečení. Česká správa sociálního zabezpečení již v současné době u některých
typů podání systém elektronické komunikace a automatizovaného zpracování využívá. Zpracování tiskopisu
elektronickou formou umožňuje zapracování kontrol do příslušné aplikace, čímž je zpracovatel směrován
ke správnému obsahu podání a tím dochází ke snížení počtu chybných podání. Zároveň dojde k časové úspoře,
neboť odpadne doba potřebná na doručení tiskopisu a dále v některých případech také doba potřebná na jeho
zpracování tím, že by nešlo o pouhé zasílání datových zpráv, ale také o jejich automatizované zpracování bez
nutnosti lidského zásahu. Úprava přispěje rovněž k omezení nároků údržby datové základny orgánů
nemocenského pojištění (především ČSSZ) při současném zvýšení kvality dat. Snížení nákladů se projeví
na straně České správy sociálního zabezpečení v nižších nákladech na výrobu tiskopisů a na straně odesílatelů
zpráv v nákladech na zasílání tiskopisů. Zavedením povinnosti komunikovat elektronicky bude odstraněna
duplicita způsobů podání tiskopisů a jejich následného odlišného zpracování v závislosti na způsobu podání.“
(viz sněmovní tisk k výše uvedenému zákonu č. 441/0). Smysl a účel dané úpravy je zejména
zjednodušení, zrychlení a finanční úspora, jak na straně podatelů, tak i orgánů správy sociálního
zabezpečení.
[87] Rozhodující senát s výše uvedenou judikaturou souhlasí a nevidí důvod se od ní
odchylovat. Námitka, že není rozdíl mezi přehledy pojištění podanými v PDF formátu a v listinné
podobě na podatelně, tak není pro posouzení věci podstatná. Nejvyšší správní soud souhlasí
se stěžovatelkou, že mezi faktické důsledky písemného podání v elektronické podobě ve formátu
PDF a v listinné podobě nevidí zásadní rozdíl. Důvodem však může být zvýšení motivace
podatelů, aby využívali právě ty formáty, které požadují orgány sociálního zabezpečení, pokud
zároveň chtějí využít benefitů, která přenáší elektronická komunikace obecně (okamžité podání,
ušetření poštovného či nákladů na osobní donášku, atd.). Uvedené úvahy jsou však relevantní
pouze ohledně rozumnosti či nerozumnosti právní úpravy, když tuto otázku zásadně nepřísluší
soudu přezkoumávat. Zejména nelze přehlédnout, že podání bylo možné podat i v listinné
podobě a bylo tak na každém podateli, aby si vybral, zda chce využít výhod elektronické
komunikace i za cenu případných nevýhod s tím spojených, nebo z jakýchkoliv důvodů podá své
podání v listinné podobě.
III.CH Námitka vztahu speciality
[88] Stěžovatelka nesouhlasila s názorem krajského soudu, že §123e odst. 4 písm. e) zákona
o organizaci je ve vztahu speciality k §64 odst. 1 zákona o archivnictví. Nejprve je nutno uvést,
že tento závěr učinil krajský soud ve vztahu k §123e odst. 2 písm. a) zákona o organizaci, nikoliv
§123e odst. 4 písm. e) stejného zákona, jak tvrdí stěžovatelka. Ustanovení §64 odst. 1 zákona
o archivnictví stanovuje obecné pravidlo pro příjem dokumentů. Ustanovení §123e odst. 2 písm.
a) zákona o organizaci pak stanoví oprávnění orgánu sociální správy stanovit pro určité
písemnosti (tam, kde je předepsán tiskopis) podávané v elektronické podobě formát, strukturu
a tvar dané písemnosti. Toto zákonné oprávnění je užšího zaměření než §64 odst. 1 zákona
o archivnictví, z povahy věci se tak musí jednat o lex specialis. V opačném případě by nebyl
naplněn smysl a účel daného ustanovení zákona o organizaci (viz bod [86]). Nejvyšší správní soud
souhlasí s krajským soudem, že §123e odst. 2 písm. a) zákona o organizaci je speciální ve vztahu
k §64 odst. 1 zákona o archivnictví.
III.I Námitka práva na užití českého jazyka
[89] Námitka, že je nucena činit podání, o kterých neví, co je jejich skutečným obsahem,
je nedůvodná. Stěžovatelka při zadávání údajů není nucena psát podání v jazyce XML, ale zadává
jej do určitého formuláře či programu, které jsou zcela čitelné a srozumitelné, jak ostatně sama
uvedla. V daném způsobu podání není žádný zásadní rozdíl od podávání ve formátu PDF.
I v případě užití PDF formátu podatel musí mít instalovaný program (např. Adobe Reader), který
mu umožní zobrazit podání v čitelném jazyce. Obdobně u datových formátů XML lze provést
kontrolu načtením uloženého souboru opět do příslušného formuláře či programu. Stěžovatelka
zaměňuje technický (umělý) „jazyk“ za jazyk přirozený, pokud tvrdí, že jí nebylo umožněno
užívat český jazyk v úředním styku.
[90] Jak již bylo uvedeno, stěžovatelka není nucena činit podání v jiném jazyce, pokud
je jí určen jako formát podání datový formát XML. Nejvyšší správní soud navíc znovu
upozorňuje, že pokud stěžovatelka neměla ve formát XML důvěru, nebyla nucena v něm podání
činit a mohla je učinit v listinné podobě.
III.J Námitky porušení procesních práv
[91] Nejvyšší správní soud se již v rozsudku ze dne 26. 2. 2010, č. j. 8 Afs 21/2009 – 243,
č. 2073/2010 Sb. NSS, vyjádřil, že není samo o sobě porušením §36 odst. 3 sp. ř., pokud správní
orgán souběžně s oznámením o zahájení správního řízení stanoví jednak lhůtu, ve které lze
navrhovat důkazy a činit jiné návrhy, a rovněž následnou lhůtu, ve které se účastníci mohou
vyjádřit k podkladům rozhodnutí. Stěžovatelka namítala, že byla porušena její práva plynoucí
z §36 spr. ř. tím, že lhůta daná k vyjádření byla příliš krátká. OSSZ stanovila tuto lhůtu pětidenní.
Vzhledem k tomu, že projednávaná věc byla, co se týče dokazování i právního posouzení, velmi
jednoduchá, je kasační soud toho názoru, že takto stanovená lhůta byla adekvátní. Navíc
se stěžovatelka i přes její tvrzení, že lhůta nebyla dostatečná, v dané lhůtě vyjádřila. Krajský soud
nesprávně v napadeném rozsudku uvedl, že se stěžovatelka v řízení před OSSZ nevyjádřila
ve stanovené lhůtě. Tato nesprávnost nemá vliv na zákonnost napadeného rozsudku, jelikož
i tak dospěl k závěru, že lhůta 5 dní byla dostatečná.
[92] To, že OSSZ reagovala na vyjádření stěžovatelky k zahájení řízení vydáním rozhodnutí,
není vada řízení, ale zcela standardní postup. Účastníci řízení mají právo vyjádřit se ke všem
podkladům rozhodnutí, správní orgány mají povinnost toto právo umožnit využít a upozornit
na něj účastníky řízení. Následně se s vyjádřením a námitkami účastníků řízení v rozhodnutí musí
vypořádat. Tento postup byl v daném správním řízení dodržen.
[93] Námitka porušení práv stěžovatelky z důvodu neprovedeného ústního jednání
je nedůvodná. Nejvyšší správní soud již v bodech [80] a [81] uvedl, že stěžovatelce muselo být
zřejmé, z jakého důvodu s ní bylo zahájeno správní řízení. V bodě [91] souhlasil s krajským
soudem, že dané řízení bylo velmi jednoduché, a tedy lhůta 5 dní daná k vyjádření
se k podkladům řízení byla dostatečná. Dle krajským soudem citované judikatury kasačního
soudu (rozsudek ze dne 22. 10. 2015, č. j. 8 As 110/2015 - 46, či ze dne 7. 4. 2016,
č. j. 5 As 122/2015-18) nebylo nutné nařizovat ústní jednání, neboť to nebylo nezbytné
ke splnění účelu řízení a uplatnění práv účastníků. S tímto názorem se Nejvyšší správní soud
ztotožňuje.
III.K Námitka judikaturou Krajského soudu v Ostravě
[94] Stěžovatelka odkázala na rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 18. 12. 2014,
č. j. 22 A 21/2013 – 31, kterým bylo rozhodnuto, že vydání výzvy k odstranění vad podání, které
bylo učiněno ve formátu PDF, když pokyn D – 349 stanovil formát XML, byl nezákonným
zásahem. Daný rozsudek nedopadá na právě projednávanou věc, jelikož Krajský soud v Ostravě
vyslovil tento názor na základě zákonné úpravy dané v §74 odst. 1 zákona č. 280/2009 Sb.,
daňového řádu, ve znění pozdějších předpisů, kde je stanoveno, že správce daně vyzve podatele
k odstranění vad, pokud podání má vady, pro které není způsobilé k projednání. V dané věci
Krajský soud v Ostravě dospěl k názoru, že podání mělo sice vady spočívající ve špatném
formátu, avšak i tak bylo způsobilé k projednání. Zákon o organizaci má však úpravu zcela
odlišnou, neboť s chybným formátem podání je spojena fikce neexistence podání.
IV. Závěr a náklady řízení
[95] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že žalovaná nebyla oprávněna určit určenou
elektronickou podatelnu nebo datovou schránku k podávání tiskopisů v elektronické podobě
o přehledech o výši vyměřovacích základů a o výši pojistného dle zákona o pojistném. Toto
oprávnění náleží pouze příslušné okresní správě sociálního zabezpečení, což byla v posuzovaném
případě OSSZ. Taková vada měla vliv na zákonnost napadeného rozsudku, která odůvodňuje
jeho zrušení, i když kasační soud neshledal ostatní vznesené námitky důvodné.
[96] S ohledem na výše uvedené soud zrušil napadený rozsudek krajského soudu dle
§110 odst. 1, věty první, s. ř. s. Věc však tomuto soudu nevrátil k dalšímu řízení, neboť současně
rozhodl dle §110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. o zrušení žalobou napadeného rozhodnutí žalované.
Krajský soud by totiž vázán názorem kasačního soudu mohl pouze žalobě vyhovět a vrátit
věc žalované. Věc tak byla vrácena přímo žalované k dalšímu řízení na základě §110
odst. 2 písm. a) s. ř. s., za přiměřeného použití 78 odst. 4 s. ř. s. V dalším řízení je žalovaná vázána
závazným právním názorem Nejvyššího správního soudu vyjádřeným v tomto rozsudku [§110
odst. 2 písm. a) s. ř. s., za přiměřeného použití §78 odst. 5 s. ř. s.].
[97] V případě, že Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek krajského soudu a současně zrušil
i rozhodnutí správního orgánu dle §110 odst. 2 s. ř. s., je povinen rozhodnout kromě nákladů
řízení o kasační stížnosti i o nákladech řízení, které předcházelo zrušenému rozhodnutí krajského
soudu (§110 odst. 3, věta druhá, s. ř. s.). Náklady řízení o žalobě a náklady řízení o kasační
stížnosti tvoří v tomto případě jeden celek a soud rozhodne o jejich náhradě jediným výrokem
vycházejícím z §60 s. ř. s. (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 11. 2008,
č. j. 1 As 61/2008 - 98).
[98] Úspěch ve věci se posuzuje dle osudu žalobou napadeného správního rozhodnutí.
Vzhledem k tomu, že výsledkem soudního přezkumu před správními soudy bylo zrušení
správního rozhodnutí, je nutno konstatovat, že stěžovatelka měla ve věci plný úspěch. V takovém
případě jí je žalovaná povinna dle §60 odst. 1 s. ř. s. nahradit náhradu nákladů řízení
před soudem.
[99] Náklady řízení před krajským soudem jsou tvořeny pouze důvodně vynaloženými
a prokázanými náklady, nikoliv tedy paušální částkou (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 25. 8. 2015, č. j. 6 As 135/2015 – 79, č. 3344/2016 Sb. NSS). Ze spisu krajského soudu
plyne, že stěžovatelka uhradila 16 Kč za poštovní známku. Náklady řízení o žalobě dále tvoří
soudní poplatek ve výši 3 000 Kč.
[100] Náklady řízení před Nejvyšším správním soudem tvoří odměna ve výši 3 100 Kč za jeden
úkon právní služby [§7 bod 5., §9 odst. 4 písm. d) a §11 odst. 1 písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní
tarif), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „AT“)], tato odměna se zvyšuje o 300 Kč,
což představuje náhradu hotových výdajů dle §13 odst. 3 AT. Kasační soud přiznal odměnu
a náhradu za tři úkony právní služby, a to za převzetí věci a přípravu zastoupení, doplnění kasační
stížnosti a repliku k vyjádření žalované ke kasační stížnosti. Celkem tedy 10 200 Kč. Zástupkyně
stěžovatelky soudu sdělila, že je plátcem daně z přidané hodnoty a toto doložila, proto jí byla daň
k odměně přiznána. Za řízení před Nejvyšším správním soudem se odměna zvyšuje o 2 142 Kč
[21 % z 10 200 Kč, viz §47 odst. 1 písm. a) zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty,
ve znění účinném ke dni poskytnutí služby]. Náklady řízení o kasační stížnosti tvoří též soudní
poplatek ve výši 5 000 Kč.
[101] Ve svém souhrnu tak náklady řízení představují částku 20 358 Kč (16 Kč + 3 000 Kč +
10 200 Kč + 2 142 Kč + 5 000 Kč), kterou je žalovaná povinna uhradit stěžovatelce k rukám její
zástupkyně JUDr. Ludmily Pávkové, advokátky se sídlem Kodaňská 558/25, Praha 10, do 30 dnů
od právní moci tohoto rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 14. září 2017
JUDr. Radan Malík
předseda senátu