ECLI:CZ:NSS:2016:9.ADS.259.2016:22
sp. zn. 9 Ads 259/2016 - 22
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka
a soudců JUDr. Barbary Pořízkové a JUDr. Petra Mikeše, Ph.D., v právní věci žalobce: M. R.,
zast. Mgr. Pavlem Kužílkem, advokátem se sídlem Blahoslavova 72/4, Přerov, proti žalovanému:
Úřad práce České republiky, Generální ředitelství, se sídlem Dobrovského 1278/25, Praha 7,
ve věci ochrany před nezákonným zásahem správního orgánu, v řízení o kasační stížnosti žalobce
proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 16. 9. 2016, č. j. 8 A 68/2016 - 90,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
III. Ustanovenému zástupci žalobce Mgr. Pavlu Kužílkovi, advokátu se sídlem
Blahoslavova 72/4, Přerov, se p ř i z n á v á odměna za zastupování v řízení o kasační
stížnosti a náhrada hotových výdajů v celkové výši 3 146 Kč, která bude vyplacena z účtu
Nejvyššího správního soudu do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Včas podanou kasační stížností se žalobce (dále jen „stěžovatel“) domáhá zrušení shora
označeného usnesení Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“), jímž byla odmítnuta
jeho žaloba na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu. Stěžovatel v žalobě uvedl,
že nezákonný zásah spatřuje „ve výplatě doplatku na bydlení v nezákonně přiznané vý ši i přesto, že žalobce
vyčerpal všechny možné prostředky ochrany, které mu zákon umožňuje. “ V žalobním petitu pak navrhoval,
aby městský soud žalovanému zakázal porušování práv stěžovatele a obnovil stav
před nezákonným zásahem.
[2] Městský soud žalobu odmítl s odůvodněním, že žalobu na ochranu před nezákonným
zásahem lze podat tehdy, není-li možné se bránit prostřednictvím žaloby proti rozhodnutí
správního orgánu. Dále uvedl, že v posuzované věci stěžovatel spatřoval nezákonný zásah v tom,
že mu není vyplácen příspěvek na bydlení ve výši 3 900 Kč, tj. ve výši přiznané pravomocným
správním rozhodnutím. Současně poznamenal, že pravomocným rozhodnutím Ministerstva práce
a sociálních věcí ze dne 18. 11. 2015, č. j. MPSV-UM/9644/15/9S-OLK, bylo rozhodnuto
o snížení stěžovatelova doplatku na bydlení z 3 705 Kč na 3 432 Kč, a to od 1. 9. 2014. Městský
soud konstatoval, že proti zmíněnému správnímu rozhodnutí bylo možno podat žalobu proti
rozhodnutí správního orgánu ve smyslu §65 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu
správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), což dle odůvodnění napadeného
usnesení stěžovatel neučinil.
[3] Městský soud dále při posuzování věci vyšel z rozsudku Nejvyššího správního soudu
ze dne 9. 3. 2016, č. j. 1 Ads 254/2015 - 25 (všechna zde citovaná rozhodnutí Nejvyššího
správního soudu jsou dostupná z www.nssoud.cz). Zde se pojednává o tom, že zásahovou
žalobou se lze bránit jen tehdy, pokud není možno užít žaloby proti rozhodnutí správního
orgánu. Uvedený rozsudek Nejvyššího správního soudu řešil situaci, kdy prvostupňové správní
rozhodnutí bylo v odvolacím řízení zrušeno a věc vrácena k novému projednání, což
se opakovalo celkem třikrát, a v době vydání tehdejší kasační stížností napadeného usnesení
bylo správní řízení ve stavu, že bylo vydáno v pořadí čtvrté prvostupňové správní rozhodnutí,
jež bylo napadeno odvoláním, o němž v té době nebylo rozhodnuto. V odkazovaném rozsudku
sp. zn. 1 Ads 254/2015 Nejvyšší správní soud vyhodnotil, že dosud probíhá řízení, na jehož
konci bude stěžovateli buď vyhověno, nebo se bude moci proti konečnému správnímu
rozhodnutí dále bránit žalobou dle §65 a násl. s. ř. s. Z tohoto důvodu není možné shledat
žalobu na ochranu před nezákonným zásahem důvodnou, neboť tento žalobní typ
je subsidiárním prostředkem ochrany, který nelze použít v situacích, kdy ve věci bude vydáno
správní rozhodnutí, proti němuž bude možná obrana prostřednictvím žaloby proti rozhodnutí.
[4] Městský soud žalobu odmítl jako nepřípustnou dle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. ve s pojení
s §85 s. ř. s.
II. Obsah kasační stížnosti
[5] Stěžovatel je přesvědčen, že došlo k porušení práva na spravedlivý proces a k porušení
zásady dobré správy. Rovněž má za to, že byly splněny všechny podmínky pro podání zásahové
žaloby, a to přímé zkrácení stěžovatele na jeho právech nezákonným zásahem, který není
rozhodnutím, který byl přímo zaměřen proti stěžovateli a který trvá. Současně má za to, že žaloba
proti rozhodnutí správního orgánu a zásahová žaloba se vzájemně nevylučují. V závěru kasační
stížnosti navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadené usnesení zrušil a věc vrátil městskému
soudu k dalšímu řízení.
III. Vyjádření žalovaného
[6] Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížno sti zdůraznil, že ve věci proběhla tři správní
řízení. Doplatek na bydlení byl stěžovateli v jejich průběhu třikrát snížen, poprvé s účinností
od 1. 3. 2014, podruhé ode dne 1. 9. 2014 a naposledy ode dne 1. 2. 2016. Všechna tato řízení
byla pravomocně skončena. Žalovaný plně souhlasí s názorem městského soudu, že stěžovatel
se mohl bránit žalobou proti rozhodnutí správního orgánu a že zásahová žaloba byla nepřípustná.
Navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
IV. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[7] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost je podána osobou k tomu oprávněnou, je podána včas, jde
o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná, stěžovatel je v řízení o kasační stížnosti
zastoupen advokátem.
[8] Stěžovatel sám podřadil důvody kasační stížnosti pod §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., avšak
vzhledem k tomu, že městský soud stěžovatelovu žalobu odmítl, přichází pro stěžovatele v úvahu
pouze kasační důvod podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., pod nějž spadají případy nezákonnosti
rozhodnutí o odmítnutí návrhu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 4. 2005,
č. j. 3 Azs 33/2004 - 98, publ. pod č. 625/2005 Sb. NSS). Právní subsumpce kasačních důvodů
pod zákonná ustanovení je záležitostí právního hodnocení Nejvyšším správním soudem, a nejde
proto o nedostatek návrhu, který by bránil jeho věcnému projednání (srov . rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 8. 1. 2004, č. j. 2 Afs 7/2003 - 50, publ. pod č. 161/2004 Sb. NSS ).
[9] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení městského soudu v rozsahu kasační
stížnosti a v rámci uplatněných důvodů, zároveň zkoumal, zda netrpí vadami, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.). Přitom dospěl k závěru, že kasační
stížnost není důvodná.
[10] V prvé řadě považuje Nejvyšší správní soud za podstatné ozřejmit podstatné skutkové
okolnosti nynějšího případu. Z předloženého správního spisu vyplývá, že ve věci proběhla tři
správní řízení, která vedla k tomu, že stěžovateli byl postupně snižován doplatek na bydlení.
S účinností ode dne 1. 3. 2014 došlo ke snížení doplatku na bydlení z 3 900 Kč na 3 705 Kč
měsíčně. S účinností od 1. 9. 2014 k jeho snížení z 3 705 Kč na 3 432 Kč měsíčně a s účinností
od 1. 2. 2016 k jeho snížení z 3 432 Kč na 3 066 Kč měsíčně.
[11] Správní řízení, které vedlo ke snížení doplatku na bydlení z 3 900 Kč na 3 705 Kč,
proběhlo tak, že tři prvostupňová rozhodnutí o snížení doplatku (ze dne 31. 3. 2014, ze dne
14. 8. 2014 a ze dne 1. 4. 2015) byla postupně rušena (rozhodnutími Ministerstva práce
a sociálních věcí ze dne 10. 6. 2014, ze dne 20. 10. 2014 a ze dne 5. 6. 2015). Až čtvrté rozhodnutí
o snížení doplatku, tj. rozhodnutí ze dne 25. 8. 2015, nebylo ze strany Ministerstva práce
a sociální věcí zrušeno, ale bylo rozhodnutím zmíněného ministerstva ze dne 18. 11. 2015,
č. j. MPSV-UM/9644/15/9S-OLK, změněno (změna se týkala výčtu ustanovení ve výroku
prvostupňového rozhodnutí, na jejichž základě bylo rozhodnuto). Posledně zmíněné rozhodnutí
Ministerstva práce a sociálních věcí ze dne 18. 11. 2015 nabylo právní moci dne 20. 11. 2015.
[12] Obdobně probíhalo řízení, které vedlo ke snížení doplatku na bydlení z 3 705 Kč
na 3 432 Kč. Zde byla zrušena dvě prvostupňová rozhodnutí (ze dne 30. 9. 2014 a ze dne
7. 4. 2015) Ministerstvem práce a sociálních věcí. Až třetí rozhodnutí v pořadí bylo ze strany
odvolacího orgánu rozhodnutím ze dne 2. 12. 2015, č. j. MPSV-UM/10794/15/9S-OLK,
změno opět ohledně užitých ustanovení zákona. V řízení, kde došlo ke snížení doplatku na
bydlení z 3 432 Kč na 3 066 Kč, bylo vydáno jediné prvostupňové rozhodnutí a odvolání proti
němu bylo zamítnuto rozhodnutím Ministerstva práce a sociálních věcí ze dne 25. 5. 2016,
č. j. MPSV-2016/105781-922, přičemž prvostupňové správní rozhodnutí bylo potvrzeno.
[13] Nejvyšší správní soud tak konstatuje, že všechna výše rekapitulovaná správní řízení byla
skončena rozhodnutími odvolacího orgánu, které bylo možno napadnout žalobou
proti rozhodnutí správního orgánu ve smyslu §65 a násl. s. ř. s.
[14] Nejvyšší správní soud se plně ztotožňuje s městským soudem v tom, že žaloba
na ochranu před nezákonným zásahem (§82 a násl. s. ř. s.) je konstruována jako subsidiární
prostředek ochrany. Lze ji využít až tehd y, pokud žalobce nemůže pro ochranu svých veřejných
subjektivních práv využít žalobu proti rozhodnutí správního orgánu (§65 a násl. s. ř. s.) či žalobu
proti nečinnosti správního orgánu (§79 a násl. s. ř. s.). K tomu srov. rozsudky Nejvyššího
správního soudu ze dne 19. 1. 2005, č. j. 1 Afs 16/2004 - 90, publ. pod č. 1541/2008 Sb. NSS,
a ze dne 4. 8. 2005, č. j. 2 Aps 3/2004 - 42, publikovaný pod č. 720/2005 Sb. NSS , na něž
odkazoval již městský soud.
[15] Nelze souhlasit s tvrzením stěžovatele, že zásahová žaloba a žaloba proti rozhodnutí
správního orgánu se vzájemně nevylučují. Skrze zásahovou žalobu se může bránit ten, kdo tvrdí,
že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením
správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho
důsledku bylo proti němu přímo zasaženo (viz §82 s. ř. s.). Naopak žalobou proti rozhodnutí
se může domáhat ochrany ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo nebo v důsledku
porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu, který je rozhodnutím.
Zásahová žaloba má tedy své místo tam, kde zkrácení na právech vzešlo z úkonu správního
orgánu (v podobě nezákonného zásahu, pokynu nebo donucení), který není rozhodnutím, kdežto
žaloba proti rozhodnutí má své místo tam, kde zkrácení na právech vzešlo z úkonu správního
orgánu, který je rozhodnutím. Pro volbu příslušného žalobního typu je určující povaha úkonu, jímž
došlo k tvrzenému zásahu do práv. Tento úkon nemůže současně splňovat to, že je rozhodnutím,
a to, že rozhodnutím není, z čehož vyplývá nesprávnost stěžovatelova tvrzení, že zásahová žaloba
a žaloba proti rozhodnutí správního orgánu se vzájemně nevylučují.
[16] Současně při hodnocení, jakým žalobním typem se lze bránit, nelze přímý účinek, kter ý
správní rozhodnutí vyvolává (zde: výplata doplatku na bydlení ve snížené výši, která je určena
rozhodnutím o snížení doplatku), odtrhovat od tohoto rozhodnutí a označit jej za nezákonný
zásah dle §82 s. ř. s. (jak to činil stěžovatel, který za zásah ozn ačil výplatu doplatku na bydlení
ve snížené výši, která byla určena správním rozhodnutím).
[17] Lze tedy shrnout, že městský soud postupoval v souladu s §85 s. ř. s., když stěžovatelovu
zásahovou žalobu odmítl, jelikož zásahová žaloba je subsidiární vůči žalo bě proti správnímu
rozhodnutí, jež v nynější věci představovala prostředek obrany, který se stěžovateli k ochraně
jeho práv nabízel.
[18] Nejvyšší správní soud poznamenává, že poněkud matoucím dojmem působí ta část
odůvodnění napadeného usnesení, kde městský soud cituje hodnocení Nejvyššího správního
soudu z rozsudku ze dne 9. 3. 2016, č. j. 1 Ads 254/2015 - 25, dle něhož závěr o subsidiaritě
zásahové žaloby k žalobě proti rozhodnutí správního orgánu platí i v situaci, kdy opakovaně
dochází v odvolacím řízení k rušení prvostupňového správního rozhodnutí a vracení věci
k novému projednání v situaci, kdy odvolání nemá odkladný účinek a ve věci je podáno v pořadí
čtvrté odvolání, o němž nebylo rozhodnuto. Matoucí dojem totiž vyvolává skutečnost, že v nyní
posuzované věci již došlo ke skončení věci před správními orgány – na základě podaných
odvolání byla prvostupňová rozhodnutí změněna a odvolání proti rozhodnutí o snížení doplatku
z 3 432 Kč na 3 066 Kč bylo zamítnuto (viz body [11] až [12]). Na rozdíl od situace řešené
v rozsudku sp. zn. 1 Ads 254/2015 se nynější věc dostala do stádia, kdy již v okamžiku podání
zásahové žaloby existovala správní rozhodnutí, která bylo možno (při dodržení lhůty k podání
žaloby) napadnout žalobou proti rozhodnutí správního orgánu. Matoucí dojem, který vedle citace
na nynější věc přiléhavé části rozsudku sp. zn. 1 Ads 254/2015 (tj. té, kde se hovoří o subsidiaritě
zásahové žaloby) vyvolala i citace nepřiléhavé části uvedeného rozsudku, není vadou, která
by měla vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí. Nosné důvody, kterými je podepřen výrok
o odmítnutí žaloby, totiž obstojí.
[19] Zákonnost napadeného rozsudku neovlivnila ani skutečnost, že rozhodnutí Ministerstva
práce a sociálních věcí ze dne 18. 11. 2015, č. j. MPSV-UM/9644/15/9S-OLK, se netýkalo
snížení doplatku na bydlení z 3 705 Kč na 3 432 Kč, jak nesprávně uvedl městský soud,
ale snížení doplatku z 3 900 Kč na 3 705 Kč. Spis městského soudu (č. l. 25 až 26) rovněž svědčí
o tom, že stěžovatel proti zmíněnému rozhodnutí Ministerstva práce a sociálních věcí ze dne
18. 11. 2015 podal žalobu proti rozhodnutí správního orgánu, městský soud proto mylně
dovozoval, že taková žaloba podána nebyla. Okolnost, zda žaloba proti rozhodnutí správního
orgánu podána byla nebo nebyla, není žádným způsobem určující pro závěr o přípustnosti
zásahové žaloby. Ani tato nepřesnost odůvodnění napadeného usnesení není na překážku jeho
zákonnosti.
[20] Námitka stěžovatele, že podmínky pro podání zásahové žaloby (a to přímé zkrácení
stěžovatele na jeho právech nezákonným zásahem, který není rozhodnutím, který byl přímo
zaměřen proti stěžovateli a který trvá) byly splněny, nesměřuje proti důvodům, na kterých spočívá
napadené usnesení městského soudu. Nepřípustnost zásahové žaloby městský soud zdůvodnil
tím, že se stěžovatel mohl bránit žalobou proti rozhodnutí, k čemuž se právě zmíněná námitka
stěžovatele vůbec nevztahuje.
[21] Zcela obecná a nekonkrétní kasační námitka porušení dobré správy je pro věc irelevantní.
Žalobu městský soud správně odmítl, postupem správního orgánu se tak nezabýval. Námitka
porušení dobré správy přitom směřuje k postupu správního orgánu, kterou se městský soud
správně nezabýval.
V. Závěr a náklady řízení
[22] Nejvyšší správní soud ze všech shora uvedených důvodů dospěl k závěru, že kasační
stížnost není důvodná, proto ji dle §110 odst. 1, věty poslední, s. ř. s. zamítl. O věci přitom
rozhodl bez jednání, jelikož §109 odst. 2 s. ř. s. takový postup předpokládá.
[23] Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o §60 odst. 1, větu první, s. ř. s., ve spojení
s §120 s. ř. s. Stěžovatel v soudním řízení úspěch neměl, proto dle uvedených ustanovení nemá
právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému, který by jinak měl právo na náhradu nákladů
řízení, nevznikly v řízení náklady, které by překračovaly jeho běžnou úřední činnost.
[24] Nejvyšší správní soud rozhodl taktéž o odměně ustanoveného zástupce za úkony právní
služby vykonané v řízení o kasační stížnosti a o náhradě jeho hotových výdajů. Stěžovateli byl
v řízení o žalobě usnesením ze dne 16. 12. 2015, č. j. 65 Na 3/2015 - 14, zástupcem ustanoven
advokát Mgr. Pavel Kužílek. Dle §35 odst. 8, věty poslední, s. ř. s. zástupce ustanovený v řízení
o žalobě, je-li jím advokát, zastupuje navrhovatele i v řízení o kasační stížnosti. V takovém
případě platí odměnu advokáta včetně hotových výdajů stát (§35 odst. 8, věta první, s. ř. s.
ve spojení s §120 s. ř. s). Podle vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách
advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů (dále jen
„advokátní tarif“), náleží ustanovenému zástupci stěžovatele odměna za dva úkony právní
služby – podání kasační stížnosti a další poradu s klientem přesahující jednu hodinu [§11 odst. 1
písm. c) a d) advokátního tarifu]. Za každý z těchto úkonů přísluší částka ve výši 1 000 Kč
(§7 bod 3. ve spojení s §9 odst. 2 advokátního tarifu) a náhrada hotových výdajů ve výši 300 Kč
(§13 odst. 3 advokátního tarifu). Celkem tedy 2 600 Kč (2 × 1 000 Kč + 2 × 300 Kč). Protože
ustanovený zástupce doložil, že je plátcem daně z přidané hodnoty, zvyšují se nárok na odměnu
za zastupování a náhrada hotových výdajů o částku odpovídající dani, kterou je povinen advokát
odvést, tj. 21 % z částky 2 600 Kč, tedy o 546 Kč. Výše celkové odměny ustanoveného zástupce
proto činí 3 146 Kč.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j s o u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 24. listopadu 2016
JUDr. Radan Malík
předseda senátu