ECLI:CZ:NSS:2021:9.AO.12.2021:88
sp. zn. 9 Ao 12/2021 - 88
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Barbary Pořízkové
a soudců JUDr. Radana Malíka a JUDr. Pavla Molka v právní věci navrhovatele: Mgr. O. S.,
zast. JUDr. Tomášem Nielsenem, advokátem se sídlem Kozí 916/5, Praha, proti odpůrci:
Ministerstvo zdravotnictví, se sídlem Palackého náměstí 375/4, Praha 2, o návrhu na zrušení
opatření obecné povahy – mimořádného opatření odpůrce ze dne 25. 6. 2021,
č. j. MZDR 14601/2021-21/MIN/KAN,
takto:
I. Návrh se odm ít á .
II. Navrhovateli se vrací zaplacený soudní poplatek za návrh na zrušení opatření
obecné povahy ve výši 5 000 Kč, který mu bude vyplacen z účtu Nejvyššího správního
soudu ve lhůtě 30 dn ů ode dne nabytí právní moci tohoto usnesení, a to k rukám jeho
zástupce JUDr. Tomáše Nielsena, advokáta se sídlem Kozí 916/5, Praha.
III. Žádný z účastníků nemá práv o na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
[1] Podaným návrhem se navrhovatel domáhá zrušení nebo vyslovení nezákonnosti
mimořádného opatření ze dne 25. 6. 2021, č. j. MZDR 14601/2021-21/MIN/KAN. Tímto
opatřením byl omezen především obchod, služby a setkávání osob.
[2] Výhrada navrhovatele spočívá v tom, že v České republice není a nehrozí epidemie
onemocnění COVID-19, proto není splněn základní předpoklad pro vydání napadeného
mimořádného opatření. Odpůrce tento argument odmítl.
[3] Předem dalšího posouzení se soud zabýval splněním podmínky aktivní procesní
legitimace navrhovatele. Bez splnění této podmínky totiž nemůže případ věcně posoudit
a je povinen návrh odmítnout podle §46 odst. 1 písm. c) zákona č. 150/2002 Sb., soudního
řádu správního (dále jen „s. ř. s.“).
[4] Podle §101a odst. 1 věty první s. ř. s.: Návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí
je oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním
orgánem, zkrácen. Aby byl aktivně procesně legitimován, musí navrhovatel tvrdit, že existují
určitá jemu náležející subjektivní práva, která jsou opatřením obecné povahy dotčena.
Jinak řečeno musí „logicky konsekventně a myslitelně tvrdit možnost dotčení jeho právní sféry
příslušným opatřením obecné povahy“ (viz usnesení rozšířeného senátu ze dne 21. 7. 2009,
č. j. 1 Ao 1/2009 - 120, č. 1910/2009 Sb. NSS, bod 34; ve vztahu k mimořádným opatřením
viz již rozsudek ze dne 14. 4. 2021, č. j. 8 Ao 1/2021 - 133, bod 34). Zda je dotčení podle
povahy věci vůbec myslitelné, závisí na povaze a předmětu, obsahu a způsobu regulace
prováděné konkrétním napadeným opatřením obecné povahy (viz usnesení rozšířeného
senátu č. j. 1 Ao 1/2009 - 120, bod 34).
[5] Zároveň je nutné, aby měla napadená regulace přímý a nezprostředkovaný vztah k právům
navrhovatele. Soudy ve správním soudnictví jsou povolány k ochraně veřejných subjektivních
práv fyzických a právnických osob (§2 s. ř. s.), přezkum tzv. actio popularis zákon nepřipouští.
Proto nestačí, tvrdí-li navrhovatel, že je opatření obecné povahy nezákonné, aniž by současně
tvrdil, že se tato nezákonnost dotýká jeho subjektivních práv (viz usnesení rozšířeného senátu
č. j. 1 Ao 1/2009 - 120, především body 31, 36 a 41). Ve vztahu k mimořádným opatřením
to znamená, že nelze umožnit napadnout omezení poskytování určité služby každému
potenciálnímu zákazníkovi (odběrateli) této služby (jakékoliv, kdekoliv a kdykoliv). Mezi
regulací činnosti podnikatele a právní sférou jeho zákazníků totiž přímý a nezprostředkovaný
vztah bez dalšího neexistuje (viz již rozsudek ze dne 21. 5. 2021, č. j. 6 Ao 22/2021 - 44, body
20 a 21).
[6] V projednávané věci navrhovatel ke své aktivní procesní legitimaci uvedl, že napadené
opatření odkazuje v bodech 2 až 15 na podmínky uvedené v bodu 16, bez jejichž splnění
nesmí provozovatel služby nebo prodejce zboží vpustit zákazníka do provozovny
a jež je zákazník (osoba, která má v úmyslu službu nebo nákup využít) povinen prokázat.
K tomu dodal, že napadené opatření má celostátní působnost, a navrhovatel tudíž nemá
možnost se při využívání běžných služeb a uspokojování základních životních potřeb jeho
dopadům vyhnout, a že se tak dotýká jeho každodenního života.
[7] Navrhovatel se domáhal zrušení celého mimořádného opatření, své aktivní procesní
legitimace se však výslovně dovolával jen ohledně jeho části (body 2 až 15). I ve vztahu k této
části však svou argumentaci omezil pouze na poskytování (běžných) služeb a prodej zboží,
k čemuž uvedl, že se v každodenním životě při uspokojování základních životních potřeb
nelze vyhnout omezením, jež opatření stanoví. Nic dalšího neplyne ani z kontextu jeho
námitek, jež se věcně netýkaly omezení jednotlivých činností, nýbrž spočívaly výhradně
ve zpochybnění regulace jako takové z důvodu tvrzené neexistence (hrozby) epidemie
onemocnění COVID-19 (k tomu srov. rozsudky ze dne 24. 6. 2021, č. j. 8 Ao 5/2021 - 57,
bod 24, a ze dne 29. 6. 2021, č. j. 8 Ao 7/2021 - 44, body 23 a 25).
[8] Soud nemůže shledat aktivní procesní legitimaci k těm (oddělitelným) částem opatření
obecné povahy, jež navrhovatel jen zcela formálně označí a neuplatní k nim vůbec žádnou
argumentaci. Ve vztahu k některým bodům napadeného opatření, jež navrhovatel formálně
označil, jeho tvrzení o aktivní procesní legitimaci (a to i v kontextu uplatněných námitek)
ani vzdáleně nemíří. Navrhovatel spojuje tvrzené dotčení na právech s omezeními spojenými
s poskytováním (běžných) služeb a prodejem zboží. I při širokém výkladu této argumentace
(k tomu přiměřeně srov. usnesení rozšířeného senátu č. j. 1 Ao 1/2009 - 120, bod 41),
je zjevné, že navrhovatel svou aktivní procesní legitimaci nespojuje přinejmenším s regulací
týkající se konání veřejných a soukromých akcí (bod 13), výkonu shromažďovacího práva
(bod 14) a konání voleb a zasedání orgánů právnických osob (bod 15). Soud se proto dále
zabýval aktivní procesní legitimací navrhovatele ve vztahu ke zbývajícím bodům
2 až 12 napadeného opatření.
[9] Regulace činností uvedených v bodech 2 až 12 napadeného opatření primárně dopadá
na jejich provozovatele. Navrhovatel nicméně netvrdí, že by tyto činnosti provozoval
(popř. že by to měl v úmyslu), svou aktivní procesní legitimaci opírá o postavení zákazníka
(uživatele). Nic na tom nemění ani to, že v záhlaví návrhu (a dalších podáních adresovaných
soudu) uvedl ke svému jménu i identifikační číslo, neboť v záhlaví současně uvedl i své datum
narození a bydliště a především z obsahu návrhu není zřejmá žádná věcná souvislost
s podnikáním navrhovatele. Jelikož mezi právní sférou zákazníka (uživatele) a regulací činnosti
podnikatele (provozovatele) přímý a nezprostředkovaný vztah bez dalšího neexistuje (viz bod
[5] výše), nemůže být již z tohoto důvodu dána aktivní procesní legitimace navrhovatele
ve vztahu k bodům 4 a 5 napadeného opatření (regulace nákupních center a trhů), jimiž jsou
stanoveny povinnosti výhradně provozovatelům.
[10] Ve zbývajících bodech 2, 3, 6 až 12 napadeného opatření odpůrce stanovil povinnosti
též veřejnosti, neboť podmínil užívání služeb (přítomnost v provozovně) tím, že zákazník
(uživatel) nevykazuje klinické příznaky onemocnění COVID-19 a splňuje některou
z podmínek podle bodu 16 napadeného opatření [je (zjednodušeně) osobou testovanou,
osobou s dokončeným očkováním nebo osobou, které prodělala laboratorně potvrzené
onemocnění COVID-19], již je schopen (resp. povinen) prokázat. Odpůrce tak veřejnosti
užívání služeb (přítomnost v provozovně) nezakázal, ale toliko podmínil splněním
dodatečných podmínek (srov. rozsudek č. j. 6 Ao 22/2021 - 44, body 22 až 24, a contrario).
[11] Navrhovatel jen ve zcela obecné rovině tvrdí, že se nemůže dopadům mimořádného
opatření vyhnout. Neuvádí však, zda vůbec (natož aby konkrétně vylíčil jak, kde a kdy)
omezení poskytování (běžných) služeb a prodej zboží přímo a bezprostředně zasáhlo do jeho
(veřejných subjektivních) práv. Především netvrdí, zda je či není osobou, která podmínky
podle bodu 16 opatření splňuje (tj. netvrdí, že např. není očkovanou osobou), potažmo jaké
povinnosti mu v závislosti na tom opatření ukládá, resp. jak konkrétně byla jeho právní sféra
dotčena. Navrhovatelovo obecné tvrzení o dopadu mimořádného opatření do práv zákazníků
(uživatelů) proto logické a myslitelné dotčení jeho práv (právní sféry) nezakládá. Správní soud
není povolán rozhodovat o zákonnosti opatření obecné povahy v obecné rovině (mimo
projednávanou věc), nýbrž k ochraně veřejných subjektivních práv v jednotlivém
případě na základě konkrétního návrhu (shodně viz rozsudek ze dne 29. 7. 2021,
č. j. 1 Ao 9/2021 - 90, především body 31, 34 a 35, a ze dne 29. 7. 2021, č. j. 9 Ao 6/2021 - 69,
body 26 a 27; srov. též rozsudek ze dne 31. 8. 2 021, č. j. 8 Ao 8/2021 - 52, bod 24 – v obecné
rovině – a bod 29 včetně tam citované judikatury – konkrétně k bodu 11 napadeného
opatření).
[12] Pro úplnost soud uvádí, že navrhovatele nevyzýval podle §37 odst. 5 věty první s. ř. s.
k doplnění návrhu, neboť v dané věci nešlo o situaci, že by návrh neobsahoval žádná tvrzení
ve vztahu k aktivní procesní legitimaci (viz usnesení rozšířeného senátu č. j. 1 Ao 1/2009-120,
bod 32, a contrario). Tato tvrzení v návrhu obsažena byla (viz bod [6] výše), soud
je však vyhodnotil jako obecná a nerelevantní (shodně viz např. zmíněné rozsudky
č. j. 1 Ao 9/2021 - 90, bod 37, a č. j. 8 Ao 8/2021 - 52, bod 30).
[13] Ze shora uvedených důvodů soud dospěl k závěru o nedostatku aktivní procesní
legitimace navrhovatele, proto jeho návrh odmítl podle §46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. jako návrh,
který byl podán osobou k tomu zjevně neoprávněnou.
[14] Navrhovatel zaplatil soudní poplatek za návrh na zrušení opatření obecné povahy
ve výši 5 000 Kč, avšak jeho návrh na zahájení řízení byl před prvním jednáním (vydáním
rozhodnutí o věci samé) odmítnut. Soud proto rozhodl o vrácení zaplaceného soudního
poplatku podle §10 odst. 3 věty třetí (§10 odst. 5) zákona č. 549/1991 Sb., o soudních
poplatcích (dále jen „zákon o soudních poplatcích“). Uvedená částka bude navrhovateli
vrácena z účtu Nejvyššího správního soudu k rukám jeho zástupce, a to ve lhůtě 30 dnů
od právní moci tohoto usnesení (§10a odst. 1 zákona o soudních poplatcích).
[15] O náhradě nákladů řízení rozhodl soud podle §60 odst. 3 věty první s. ř. s. tak,
že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení, jelikož byl návrh odmítnut.
Poučení: Proti tomuto usnesení opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 16. září 2021
JUDr. Barbara Pořízková
předsedkyně senátu