ECLI:CZ:NSS:2021:8.AO.8.2021:52
sp. zn. 8 Ao 8/2021-52
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Milana Podhrázkého a soudců Jitky
Zavřelové a Petra Mikeše v právní věci navrhovatele: Mgr. J. K., proti odpůrci: Ministerstvo
zdravotnictví, sídlem Palackého náměstí 375/4, Praha 2, o návrhu na zrušení opatření obecné
povahy odpůrce ze dne 23. 4. 2021, čj. MZDR 14601/2021-6/MIN/KAN,
takto:
I. Návrh v části týkající se čl. I bodu 1, bodu 2, bodu 5 písm. a), b), c), e), g), h) a i),
bodu 6, bodu 7, bodu 8, bodu 9, bodu 10, bodu 11, bodu 12, bodu, 13, bodu 14,
bodu 15, bodu 18 a bodu 19 opatření obecné povahy odpůrce ze dne 23. 4. 2021,
čj. MZDR 14601/2021-6/MIN/KAN, se od m ít á .
II. Opatření obecné povahy odpůrce ze dne 23. 4. 2021, čj. MZDR 14601/2021 -6/MIN/KAN,
by l o v části čl. I bodu 5 písm. d) v rozporu se zákonem .
III. Ve zbývající části se návrh zamí t á .
IV. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Navrhovatel se návrhem na zrušení opatření obecné povahy podaným u Nejvyššího
správního soudu dne 26. 4. 2021 domáhal zrušení mimořádného opatření odpůrce ze dne
23. 4. 2021, čj. MZDR 14601/2021-6/MIN/KAN (dále „mimořádné opatření“), kterým byl
omezen provoz obchodních a výrobních provozoven, provozoven služeb, společenské akce,
ubytovací služby apod.
[2] Mimořádné opatření bylo vydáno dne 23. 4. 2021 s účinností ode dne 26. 4. 2021
od 00:00 hod. s odkazem na §80 odst. 1 písm. g) a §69 odst. 1 písm. b) a i) a §69 odst. 2 zákona
č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví, a podle §2 odst. 1 a odst. 2 písm. b) až e) a i)
zákona č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění covid-19 (dále
„pandemický zákon“). Následně bylo mimořádné opatření s účinností ode dne 3. 5. 2021
od 00:00 hod. zrušeno mimořádným opatřením odpůrce ze dne 29. 4. 2021,
čj. MZDR 14601/2021-7/MIN/KAN.
[3] Podáním ze 4. 5. 2021 navrhovatel s ohledem na zrušení mimořádného opatření navrhl,
aby Nejvyšší správní soud rozhodl, že mimořádné opatření bylo v rozporu se zákonem.
II. Obsah návrhu a vyjádření odpůrce
[4] Navrhovatel ke své aktivní procesní legitimaci uvedl, že je občanem České republiky
trvale žijícím na jejím území a především člověkem, který musí uspokojovat své základní životní
potřeby. Do těch v současném stupni vývoje společnosti patří kromě potřeb stravování
se a ošacení i potřeby kulturní a sociální. Navrhovatel je členem obecné veřejnosti, která
je nominálním adresátem v mimořádném opatření obsažených zákazů a omezení běžné lidské
činnosti, jež podniká každý člověk žijící na území České republiky. Svůj závěr podpořil odkazem
na rozsudek NSS z 22. 4. 2021, čj. 6 Ao 11/2021-48, bod 11. Opatření obecně zasahuje do jeho
práv dle čl. 1, 2, 4 a 10 Listiny základních práv a svobod (dále „Listina“), čl. 2 odst. 3 a 4 Ústavy
a čl. 8 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále „Úmluva“).
Konkrétně čl. I body 1 až 8, 11, 15 a 16 mimořádného opatření mu podle něj brání v obstarávání
si zboží (včetně základního zboží) a služeb dle jeho potřeb a preferencí, v realizaci jeho
kulturního a společenského života, odpočinku a vzdělávání dle jeho potřeb a preferencí.
Mimořádné opatření tak zasahuje do jeho svobody, důstojnosti a práva na respekt k soukromému
životu. V širším smyslu mimořádné opatření zasahuje i do jeho práva činit, co není zákonem
zakázáno a nebýt nucen k ničemu, co zákon neukládá (čl. 2 a 4 Listiny).
[5] Navrhovatel namítl nedostatek věcné působnosti odpůrce k vydání mimořádného
opatření. Za jednání ultra vires lze podle něj označit i zneužití kompetencí orgánem veřejné moci,
nebo jejich výklad způsobem, který neobstojí z ústavně konformního pohledu. Překročení věcné
působnosti spatřuje v nedodržení zákonných požadavků na vydání mimořádného opatření,
a to konkrétně požadavku dle §3 odst. 1 pandemického zákona vydat mimořádné opatření pouze
v nezbytně nutném rozsahu a na nezbytně nutnou dobu. Mimořádné opatření předně nebylo
vydáno na nezbytně nutnou dobu, neboť je vydáno do odvolání, tedy na dobu předem
neurčenou. Podle navrhovatele ovšem nelze přijmout výklad, že může jít o dobu předem
neznámého trvání nebo dobu trvání pandemické pohotovosti. Zákonem vyjádřená podmínka
by v takovém případě postrádala smysl. Neomezená účinnost mimořádného opatření je způsobilá
překročit zákonem vyžadovanou nezbytně nutnou dobu omezování základních práv a tedy zkrátit
adresáty na jejich právech.
[6] Dále navrhovatel namítl, že odůvodnění mimořádného opatření nezohledňuje konkrétní
míru rizika spojeného s omezovanými činnostmi a přiměřenost zásahu do práv a oprávněných
zájmů právnických a fyzických osob, přestože jde o zákonnou náležitost odůvodnění dle §3
odst. 2 pandemického zákona.
[7] Podle navrhovatele odpůrce překročil svoji zákonnou působnost i u jednotlivých bodů
mimořádného opatření, jelikož může pouze konkretizovat povinnosti vyplývající ze zákona,
nikoliv ukládat nové povinnosti. Čl. I bod 1 nicméně omezuje provozovny služeb, i když dle §2
odst. 2 písm. b) pandemického zákona lze omezit činnost obchodní nebo výrobní provozovny,
či obchodního centra, nikoliv provozovnu služeb. Ty jsou tak omezeny nezákonně. Rovněž zákaz
přítomnosti veřejnosti představuje faktický zákaz provozu jako takového, nikoliv jeho omezení.
K úplnému zákazu však zákon neopravňuje, jak plyne i z rozsudku NSS čj. 6 Ao 11/2021-48.
Faktické zákazy nařízené mimořádným opatřením jsou rovněž v rozporu s ústavním pořádkem,
jak uvedl Ústavní soud v nálezu ze dne 9. 2. 2021, sp. zn. Pl. ÚS 106/20 (č. 123/2021 Sb.). Nelze
obecně a bez řádného odůvodnění zakázat vše a formou výjimek pak oblasti zasažené zákazem
zpětně povolit. Mimořádné opatření je však postaveno přesně na tomto principu, jelikož
neobsahuje dostatečné odůvodnění, proč většina provozoven je omezena a odůvodňuje pouze to,
proč některé z nich omezeny nejsou.
[8] K čl. I bodu 2 pak navrhovatel uvedl, že zmocnění pro uzavření restaurací je obsaženo
pouze v zákoně o ochraně veřejného zdraví [§69 odst. 1 písm. b)]. Podle citovaného ustanovení
lze ovšem omezit či zakázat styk fyzických osob podezřelých z nákazy, což nelze vykládat tak,
že osobou podezřelou z nákazy je bez dalšího každý. Mimořádné opatření však na této koncepci
staví a za podezřelou z nákazy považuje veškerou veřejnost. Článek I bod 2 mimořádného
opatření podle navrhovatele zasahuje do práva na svobodu a lidskou důstojnost a do práva na
respekt k soukromému životu, tak jak jej chápe Ústavní soud [viz např. nález ze dne 6. 3. 2021
sp. zn. I. ÚS 1586/09 (N 43/64 SbNU 491)]. Možnost autonomní volby jedince, že navštíví
restaurační zařízení a s někým se tam setká, je podstatou základních lidských práv dle čl. 1 a 10
Listiny. Totéž platí i pro čl. I body 3, 4, 5, 6, 8, 11 a 15 mimořádného opatření, u kterých navíc
není vždy zcela zřejmé, zda se zakládají na zmocnění obsaženém v pandemickém zákoně,
či zákoně o ochraně veřejného zdraví.
[9] Navrhovatel namítl také nepřiměřenost mimořádného opatření. Nejde podle něj
o vhodný, nezbytný, ani přiměřený prostředek omezení základních práv a svobod jednotlivců.
Předně není vědeckým konsenzem podloženo, že mimořádná opatření jsou způsobilá vést
k dosažení sledovaného cíle. Nejsou důkazy o kauzální míře efektivity, ani odpůrce žádné takové
nedoložil. Opatření v téměř identické podobě platí téměř rok, nicméně ani z hlediska prosté
korelace neexistují podklady nasvědčující tomu, že předmětná opatření přispívají k sledovanému
cíli. Přijímání mimořádných opatření pouze z důvodů předběžné opatrnosti bez důkazů,
že opravdu efekt mají (rok po vzniku epidemie), není přijatelné. Přesvědčivé podklady o účinnosti
mimořádných opatření je přitom povinen předložit odpůrce. Co se týče nezbytnosti, zásahy jsou
zcela nedůvodné a v rozporu s hmotným právem. Z hlediska proporcionality navrhovatel
zdůraznil, že mimořádné opatření sice předně zasahuje do volnočasových aktivit lidí, ty jsou
ovšem integrální součástí svobody jednotlivců, která je základním lidským právem dle čl. 1 Listiny
náležející každému a požívající ochrany sama o sobě. Požadavek na ochranu veřejného zdraví
nemůže tato práva fakticky znemožnit a automaticky bez dalšího nad nimi převážit. Navrhovatel
následně poukázal na to, že mimořádné opatření přistupuje k jednotlivcům jako k objektům práva
podřízeným státní moci, která určuje, co je pro ně dobré a špatné (objektifikace jednotlivců),
nikoliv jako k subjektům práva, od nichž se vůle a existence státní moci odvíjí. Tímto přístupem
se mimořádné opatření dostává rovněž do kolize s principem legitimity výkonu stání moci
a principem legální licence.
[10] Na závěr navrhovatel poukázal na nejednoznačnost normativního textu mimořádného
opatření a jeho obtížný výklad, neboť užívá zákonem nedefinované pojmy a nejasná ustanovení,
kdo je za dodržování příkazů a zákazů odpovědný (kdo je v konkrétních případech adresátem).
Jestliže je za porušení mimořádného opatření možné uložit pokutu až 2 miliony Kč, je naopak
nezbytné, aby bylo dostatečně jasné, jaké jednání a od koho se vyžaduje.
[11] Odpůrce ve svém vyjádření uvedl, že nezbytně nutnou dobu, po kterou má konkrétní
mimořádné opatření trvat, nelze v případě epidemie onemocnění covid-19 přesně určit, závisí
totiž na datech ukazujících pokles šíření nákazy. Předem nelze určit, kdy dojde k zásadní redukci
či vymizení nemoci, a to ani odhadem. Měnící se data o přítomnosti nákazy pak vedou k úpravám
mimořádného opatření, které nelze předjímat. V rozporu s tvrzením navrhovatele mimořádné
opatření dle odpůrce zohledňuje konkrétní míru rizika spojenou s vymezenými činnostmi,
a to konkrétně na straně 13 v třetím odstavci. Dle odůvodnění je hlavním cílem přerušení
plošného komunitního přenosu, mimo jiné i snížením pohybu a shromažďování osob. Jde
o obecné zhodnocení rizika pro všechny vymezené činnosti. Dále odpůrce uvedl, že mimořádné
opatření neobsahuje absolutní zákaz prodeje zboží a poskytování služeb, jde o podmnožinu
množiny omezení, což vyplývá i z textace nyní napadeného mimořádného opatření. Prodej ani
provoz zakázán nebyl, provozovny nadále mohou fungovat formou výdeje nebo internetového
prodeje.
[12] K vhodnosti přijatých opatření odpůrce argumentoval odůvodněním na straně 13, kde
uvedl, že vlivem přijatých opatření dochází k postupnému zpomalování nárůstu počtu nových
případů. Tento údaj je navíc snadno zjistitelný z webu odpůrce. K namítanému paternalistickému
přístupu odpůrce zdůraznil, že mimořádné opatření směřuje k ochraně života a zdraví.
Mimořádným opatřením je nastaven rámec určitého chování, při jehož dodržování dojde
k omezení šíření nemoci covid-19, a nelze jej tak považovat za sociální inženýrství.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[13] Nejvyšší správní soud posoudil návrh a dospěl k názoru, že v části nebyly splněny
podmínky, za nichž může rozhodnout ve věci samé (podmínky řízení). Ve zbývající části pak byl
návrh částečně důvodný a částečně nedůvodný.
[14] O návrhu na zrušení mimořádného opatření Nejvyšší správní soud rozhodl bez nařízení
jednání, neboť oba účastníci s takovým postupem vyslovili souhlas podle §51 odst. 1 s. ř. s.
[15] Jednání nebylo třeba nařídit ani za účelem provádění dokazování, protože při přezkumu
mimořádného opatření vycházel soud pouze z něj a z jeho odůvodnění, tedy pouze ze spisové
dokumentace, kterou se podle konstantní judikatury správních soudů zpravidla dokazování
neprovádí (srov. mutatis mutandis např. rozsudek NSS ze dne 29. 1. 2009, čj. 9 Afs 8/2008-117,
č. 2382/2011 Sb. NSS).
III.1 Splnění podmínek řízení
[16] Navrhovatel v nyní projednávané věci napadl celé mimořádné opatření odpůrce, tedy
i v částech, které Nejvyšší správní soud již na návrh jiných navrhovatelů shledal rozpornými
se zákonem. Nejvyšší správní soud vyslovil tento závěr ohledně čl. I bodu 1 mimořádného
opatření (omezení obchodních nebo výrobních provozoven) v rozsudku ze dne 22. 6. 2021,
čj. 8 Ao 6/2021-91, ohledně čl. I bodu 2 mimořádného opatření (omezení provozoven
stravovacích služeb) v rozsudku ze dne 1. 6. 2021, čj. 8 Ao 11/2021-24, ohledně čl. I bodu 5
písm. a) a e), bodu 11, bodu 18 písm. b) a bodu 19 mimořádného opatření (omezení provozu
heren a kasin, omezení muzeí a galerií, omezení společenských klubů a diskoték, omezení
schůzí a podmínky vstupu do některých vnitřních prostor) v rozsudku ze dne 29. 6. 2021,
čj. 8 Ao 7/2021-44, ohledně čl. I bodu 5 písm. b) a c) mimořádného opatření (omezení
sportovišť a omezení koupališť a wellness) v rozsudku ze dne 9. 6. 2021, čj. 8 Ao 15/2021-65,
ohledně čl. I bodu 5 písm. h) mimořádného opatření (omezení lanovek a lyžařských vleků)
v rozsudku ze dne 28. 5. 2021, čj. 8 Ao 14/2021-45, a ohledně čl. I bodu 7 mimořádného
opatření (omezení otevírací doby v provozovnách maloobchodu) v rozsudku ze dne 20. 5. 2021,
čj. 8 Ao 4/2021-75.
[17] Nejvyšší správní soud podle §103 o. s. ř. ve spojení s §64 s. ř. s. kdykoliv za řízení
přihlíží z úřední povinnosti k tomu, zda jsou splněny podmínky, za nichž může rozhodnout
ve věci samé (podmínky řízení). Jelikož navrhovatel v nyní projednávané věci napadl mimořádné
opatření i v částech, které Nejvyšší správní soud již shledal za rozporné se zákonem [viz
předchozí odstavec tohoto rozsudku], zabýval se soud dále tím, zda jsou ve vztahu k těmto
částem splněny podmínky řízení pro rozhodnutí ve věci samé. Dospěl k závěru, že deklaratorní
výrok, jímž soud rozhodl, že opatření obecné povahy nebo jeho část bylo v rozporu se zákonem,
nebo že ten, kdo je vydal, překročil meze své působnosti a pravomoci, anebo že opatření obecné
povahy nebylo vydáno zákonem stanoveným způsobem (§13 odst. 4 pandemického zákona),
má účinky erga omnes (vůči všem). V dalších řízeních o návrhu na vyslovení nezákonnosti téhož
opatření obecné povahy nebo jeho části, jehož nezákonnost již byla vyslovena, proto materiálně
dojde k vyprázdnění předmětu řízení, neboť žádný navrhovatel by již nemohl dosáhnout lepšího
výsledku, než je právě již dříve učiněné prohlášení nezákonnosti (viz závěry v usnesení NSS
ze dne 11. 6. 2021, čj. 8 Ao 9/2021-43).
[18] Nejvyšší správní soud rozsudky uvedenými v bodě [16] již deklaroval nezákonnost
napadeného mimořádného opatření v rozsahu omezení obchodních nebo výrobních provozoven
(bod 1), omezení provozoven stravovacích služeb (bod 2), omezení provozu heren a kasin [bod 5
písm. a)], omezení sportovišť [bod 5 písm. b)], omezení koupališť a wellness [čl. I. bod 5 písm.
c)], omezení muzeí a galerií [bod 5 písm. e)], omezení lanovek a lyžařských vleků [bod 5 písm. h)],
omezení otevírací doby v provozovnách maloobchodu (bod 7), omezení společenských klubů
a diskoték (bod 11), omezení schůzí – splnění podmínek vstupu do některých vnitřních prostor
[bod 18 písm. b)] a podmínek vstupu do některých vnitřních prostor (bod 19). Jelikož došlo
materiálně k vyprázdnění části předmětu řízení, rozhodl Nejvyšší správní soud tak, že návrh
navrhovatele v tomto rozsahu odmítl podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. pro odpadnutí předmětu
řízení.
III.2 Aktivní procesní legitimace
[19] Nejvyšší správní soud se u dalších napadených bodů mimořádného opatření, u kterých
neshledal důvod pro odmítnutí podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. (viz závěry uvedené v části III.1
Splnění podmínek řízení) musel nejprve zabývat otázkou aktivní procesní legitimace navrhovatele,
a to u každého jednotlivého napadeného bodu mimořádného opatření.
[20] Podle §101a odst. 1 věty první s. ř. s. platí, že návrh na zrušení opatření obecné povahy
nebo jeho částí je oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné
povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen. Aktivní procesní legitimace představuje podmínku
řízení, kterou musí obecně navrhovatel splňovat, aby byl oprávněn podat k soudu návrh
na zrušení opatření obecné povahy. K jejímu splnění je zapotřebí, aby návrh obsahoval myslitelná
a logicky konsekventní tvrzení o tom, že právní sféra navrhovatele (tj. jemu náležející subjektivní
práva) byla napadeným opatřením obecné povahy dotčena. To, zda je dotčení podle povahy věci
vůbec myslitelné, závisí na povaze a předmětu, obsahu a způsobu regulace prováděné konkrétním
opatřením obecné povahy, napadeným návrhem na jeho zrušení (usnesení rozšířeného senátu
NSS ze dne 21. 7. 2009, čj. 1 Ao 1/2009-120, č. 1910/2009 Sb. NSS, ve věci územní plán Vysoká nad
Labem, body 34). Není-li tato podmínka splněna, soud návrh usnesením odmítne podle §46
odst. 1 písm. c) s. ř. s. jako podaný osobou k tomu zjevně neoprávněnou.
[21] V dané věci navrhovatel ke své aktivní procesní legitimaci primárně uvedl, je občanem
České republiky trvale žijícím na jejím území a především člověkem, který musí uspokojovat své
základní životní potřeby. Do těch v současném stupni vývoje společnosti patří kromě potřeb
stravování se a ošacení i potřeby kulturní a sociální. Navrhovatel je členem obecné veřejnosti,
která je nominálním adresátem v mimořádném opatření obsažených zákazů a omezení běžné
lidské činnosti, jež podniká každý člověk žijící na území České republiky. Svůj závěr podpořil
odkazem na rozsudek NSS čj. 6 Ao 11/2021-48, bod 11. Opatření obecně zasahuje do jeho práv
dle čl. 1, 2, 4 a 10 Listiny základních práv a svobod (dále „Listina“), čl. 2 odst. 3 a 4 Ústavy a čl. 8
Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále „Úmluva“).
[22] Nejvyšší správní soud již ve své dřívější judikatuře zdůraznil, že odmítá natolik extenzivní
pojetí aktivní legitimace k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy, které
by umožňovalo napadnout omezení poskytování určité služby každému potenciálnímu zákazníku
(odběrateli) této služby (jakékoliv, kdekoliv a kdykoliv). V takovém případě by se jednalo o actionis
popularis, která je při přezkumu opatření obecné povahy nepřípustná (rozsudek čj. 6 Ao 22/2021-44,
bod 20). I dosavadní judikatura, která vznikala převážně v řízeních týkajících se územních
plánů, vyžaduje, aby práva navrhovatele, dotčená opatřením obecné povahy, měla určitou
kvalitu – napadnout územní plán tedy může například osoba, která má k nemovitosti nacházející
se v dané obci věcné právo, nikoli však její nájemce (již citované usnesení rozšířeného senátu
čj. 1 Ao 1/2009-120) či uživatel dotčené nemovitosti, ani osoba, která na území obce podniká
(usnesení NSS z 30. 11. 2006, čj. 2 Ao 2/2006-62, či z 30. 12. 2010, čj. 4 Ao 7/2010-34).
[23] I v případě mimořádných opatření vydaných podle pandemického zákona je tedy nutné,
aby napadená regulace měla „přímý a nezprostředkovaný vztah“ k právům navrhovatele
(ve smyslu citovaného usnesení rozšířeného senátu čj. 1 Ao 1/2009-120). Takový přímý
a nezprostředkovaný vztah však bez dalšího neexistuje mezi regulací činnosti podnikatele a právní
sférou jeho zákazníků. K argumentaci navrhovatele bodem 11 rozsudku čj. 6 Ao 11/2021-48
Nejvyšší správní soud pro úplnost uvádí, že takový závěr uvedený rozsudek vyslovil pouze
k některým bodům tehdy přezkoumávaného mimořádného opatření odpůrce (omezení
společenských akcí a omezení shromažďovacího práva). Nelze jej proto vztáhnout na celé
mimořádné opatření (obdobně rozsudky čj. 8 Ao 5/2021-57, bod 24, a čj. 8 Ao 7/2021-44, bod
23), ale pouze k bodu 16 (omezení společenských akcí) a (17 (podmínky pro výkon
shromažďovacího práva)
[24] Nejvyšší správní soud proto odmítá takový přístup, podle něhož by aktivní procesní
legitimace k napadení mimořádného opatření bez dalšího svědčila každému člověku žijícímu
na území České republiky. Protože navrhovatel ve vztahu k bodům 9 a 10 (podmínky pro provoz
provozovny stravovacích služeb), bodu 12 (podmínky pro činnost nákupních center), bodu 13
(podmínky pro provoz obchodních nebo výrobních provozoven), bodu 14 (podmínky pro
provoz autoškoly) a bodu 18 (omezení schůzí) nad rámec shora uvedeného obecného tvrzení
vůbec nic konkrétního neuvedl, tedy logicky konsekventně a myslitelně netvrdil dotčení jeho
právní sféry, Nejvyšší správní soud ve vztahu k těmto bodům mimořádného opatření shledal
nedostatek aktivní procesní legitimace navrhovatele. Takto obecná tvrzení tedy s ohledem na výše
uvedenou judikaturu (rozsudek čj. 6 Ao 11/2021-48) postačovalo k závěru o aktivní procení
legitimaci pouze v bodu 17 (podmínky pro výkon shromažďovacího práva) a bodu 16 (omezení
společenských akcí), ke kterému navíc stěžovatel uvedl i další (byť stručné) konkrétnější tvrzení
(viz dále).
[25] Nejvyšší správní soud se dále zabýval aktivní procesní legitimací navrhovatele
na podkladě jeho konkrétnějších tvrzení, a to ve vztahu k bodům 3, 4, 5, 6, 7, 8, 11, 15 a 16. Svoji
aktivní procesní legitimaci navrhovatel odvíjí od toho, že se mu jako veřejnosti (diváku,
účastníkovi, zákazníkovi, apod) zakazuje účast na celé řadě akcí, případně jejich pořádání
a zakazují se mu návštěvy různých provozoven.
[26] Pro posouzení, zda na základě takového tvrzení je dána aktivní procesní legitimace
navrhovatele, je třeba znát odpověď na otázku, komu odpůrce jednotlivými body mimořádného
opatření stanovil povinnost. V tomto ohledu není sporná aktivní procesní legitimace
navrhovatele ve vztahu k omezení společenských akcí (bod 16), neboť všechny tam vyjmenované
akce mohou být jak soukromého, tak veřejného charakteru, a zejména v postavení jejich
organizátora či hostitele se může ocitnout v podstatě kdokoliv. Každý může takové akce hostit
či se jich účastnit, neboť jejich organizování a pořádání souvisí s běžnými lidskými činnostmi,
jako jsou organizovaná setkání přátel, členů spolků, obyvatel obce a podobné události.
[27] Pokud dále odpůrce zjevně nestanovil povinnosti jen provozovatelům jednotlivých akcí
a poskytovatelům různých služeb (byť regulace těchto činností patrně byla jeho primárním
cílem), nýbrž veškeré veřejnosti, tedy každému zákazníku, neboť jim zakázal přítomnost
v provozovnách (tedy stanovil jim povinnost do provozoven nevstupovat), je třeba tvrzení
navrhovatele o zkrácení na právech tím, že mu odpůrce pod hrozbou sankce zakázal přítomnost
ve vymezených provozovnách, které jsou otevřeny, případně by za normálních okolností
otevřeny byly a jejichž služeb by využil, za logické, konsekventní a myslitelné tvrzení ve smyslu
výše citované judikatury. Tento závěr o dostatku aktivní procesní legitimace platí ve vztahu
k omezení zoologických a botanických zahrad [bod 5 písm. d)] a omezení veletrhů a výstav [bod
5 písm. f)]. Odpůrce těmito body stanovil povinnosti přímo veřejnosti, neboť omezil konání
uvedených akcí tak, že zakázal přítomnost veřejnosti, či přítomnost veřejnosti kapacitně omezil.
Tyto body opatření tedy mají přímý a nezprostředkovaný vztah k právům navrhovatele. Podobně
je tomu i u kulturních a uměleckých akcí (bod 3) a omezení kongresů, vzdělávacích akcí
a zkoušek v prezenční formě, s tím, že u veřejných zkoušek se významně omezuje možnost
přítomnosti veřejnosti (bod 4). Ačkoli je v případě těchto bodů formulace mimořádného opatření
méně jednoznačná, přiklonil se soud k tomu, že v pochybnostech je třeba se vždy přiklonit
k přípustnosti soudní ochrany, a tedy k závěru, že navrhovateli svědčí aktivní procesní legitimace
(viz usnesení rozšířeného senátu čj. 1 Ao 1/2009-120, bod 41).
[28] Naopak, soud neshledal dostatek aktivní procesní legitimaci ve vztahu omezení
ubytovacích služeb (bod 6), omezení trhů (bod 8), omezení provozu poskytovatelů lázeňské
léčebně rehabilitační péče (bod 15). V těchto částech totiž odpůrce nestanovil povinnosti
veřejnosti, ale pouze provozovatelům určitých obchodů a služeb. Mezi regulací činnosti
podnikatele a právní sférou jeho zákazníků pak neexistuje takový přímý a nezprostředkovaný
vztah, který by mohl zákazníkům založit aktivní procesní legitimaci [k bodům 6 a 8 viz body 25
a 26 rozsudku čj. 8 Ao 7/2021-44 a k bodu 15 viz usnesení NSS z 3. 8. 2021, čj. 8 Ao 13/2021-65).
[29] K omezení zájmového vzdělávání dětí [bod 5 písm. g)], omezení služeb péče o dítě
v dětské skupině [bod 5 písm. i)] pak Nejvyšší správní soud odkazuje na své závěry v bodech 21
a 22 rozsudku ze dne 24. 6. 2021, čj. 8 Ao 5/2021-57, jež dopadají i na případ navrhovatele.
Ve vztahu k zájmovému vzdělávání dětí ani k provozovnám služeb péče o dítě v dětské skupině
navrhovatel neuvedl nic víc, než že jde o opatření, které se dotýká všech osob při výkonu
běžných činností, což nelze považovat za logické, konsekventní a myslitelné tvrzení ve smyslu
výše citované judikatury.
[30] Nejvyšší správní soud současně navrhovatele nevyzýval podle §37 odst. 5 věty první
s. ř. s. k doplnění návrhu, neboť v dané věci nešlo o situaci, že by návrh neobsahoval žádná
tvrzení ve vztahu k aktivní procesní legitimaci (ve smyslu bodu 31 a násl. usnesení rozšířeného
senátu čj. 1 Ao 1/2009-120). Tato tvrzení totiž v návrhu obsažena byla (viz body [4] a [21] tohoto
rozsudku], soud je však v daném rozsahu vyhodnotil jako irelevantní či obecné.
[31] Z uvedených důvodů Nejvyšší správní soud dospěl k závěru o nedostatku aktivní
procesní legitimace navrhovatele k napadení bodu 5 písm. g) a i), bodu 6, bodu 8, bodu 9, bodu
10, bodu 12, bodu 13, bodu 14, bodu 15a bodu 18 písm. a), a proto jeho návrh v tomto rozsahu
odmítl podle §46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. jako návrh podaný osobou k tomu zjevně
neoprávněnou.
[32] Nejvyšší správní soud tedy mohl návrh věcně projednat pouze v rozsahu bodu 3
(omezení kulturních a uměleckých akcí), bodu 4 (omezení kongresů, vzdělávacích akcí a zkoušek
v prezenční formě), bodu 5 písm. d) (omezení zoologických a botanických zahrad) a f) (omezení
veletrhů a výstav), bodu 16 (omezení společenských akcí) a bodu 17 (podmínky pro výkon
shromažďovacího práva). Při tomto přezkumu je soud podle §101d odst. 1 s. ř. s. vázán důvody
návrhu.
III.3 Námitka k nezbytně nutné době
[33] Podle §3 odst. 1 pandemického zákona nařídí odpůrce nebo krajská hygienická stanice
mimořádné opatření pouze v nezbytně nutném rozsahu a na nezbytně nutnou dobu.
[34] Nejvyšší správní soud nesouhlasí s navrhovatelem, že nařízení mimořádného opatření
do odvolání porušuje požadavek nařídit opatření na nezbytně nutnou dobu. Předně nelze ztotožnit
zákonný požadavek nařídit opatření na nezbytně nutnou dobu s požadavkem na nařízení na dobu
určitou. Takovou podmínku pandemický zákon nestanoví. I určení doby účinnosti „do odvolání“
je stanovením doby, po kterou má mimořádné opatření mít účinky, tuto podstatnou náležitost
tedy opatření splňuje.
[35] Pojem nezbytně nutná doba není v právním řádu neobvyklý, užívá jej například zákon
č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení (§2, §3, §5), zákon č. 254/2001 Sb., o vodách (§49, §109),
nebo zákon č. 361/2000 Sb., o silničním provozu [§124 odst. 12 písm. e)]. V kontextu posledně
jmenovaného ustanovení Nejvyšší správní soud již konstatoval, že existují situace, kdy není
možné časovým vymezením určit konec trvání nezbytně nutné doby bez dalšího, ale konec
je nutné navázat na jinou skutečnost, kterou je typicky ukončení trvání stavu, pro který vznikla
potřeba právní poměry dočasně upravit (srov. rozsudek NSS ze dne 12. 8. 2015,
čj. 1 As 150/2015-50, bod 26, a na něj navazující rozsudek ze dne 27. 9. 2016, čj. 1 As 176/2016-41,
body 27 a 28).
[36] S ohledem na konstrukci pandemického zákona, který stanoví povinnost každé dva týdny
vydaná opatření přezkoumat, zvážit, zda se změnily důvody vydání a opatření v takovém případě
zrušit, či změnit (§3 odst. 7), je určení účinnosti do odvolání v souladu se smyslem
pandemického zákona, jelikož právě s průběžným odvoláváním opatření zákon výslovně počítá,
a to v časově stanoveném horizontu maximálně 2 týdnů. Celkové omezení trvání konkrétních
opatření pak zajišťuje i skutečnost, že stav pandemické pohotovosti (§1 odst. 2 pandemického
zákona) je časově omezen (§22 odst. 2 pandemického zákona). Nelze proto přijmout tvrzení,
že bez konkrétního určení okamžiku skončení účinnosti opatření není dána právní jistota.
Průběžná kontrola časové i věcné nezbytnosti opatření je pak zajištěna rovněž ze strany
Poslanecké sněmovny, která může dle §1 odst. 3 pandemického zákona stav pandemické
pohotovosti kdykoli zrušit.
[37] Neurčitý pojem nezbytně nutná doba užívá rovněž donedávna uplatňovaný zákon
o krizovém řízení, který stanoví, že v době nouzového stavu (který může být dle čl. 6 ústavního
zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky, vyhlášen nejdéle na 30 dní), lze uvedená
práva a povinnosti omezit na nezbytně nutnou dobu a v nezbytném rozsahu (§5 zákona
o krizovém řízení). Uvedené ustanovení ovšem nelze vykládat tak, že je nutné určit konkrétní
datum, do kdy které omezení platí, ale smyslem a účelem daného ustanovení je především
minimalizovat zásah do práv osob (v souladu s čl. 4 odst. 4 Listiny), a to jak z hlediska věcného
(jaké právo a jak je omezeno), tak z hlediska časového (na jak dlouho). Stejný smysl má tento
požadavek i v pandemickém zákoně. Jde o klíčové kritérium při posuzování přiměřenosti
stanovených opatření. Omezení práv do odvolání nelze bez dalšího považovat za nepřiměřené
a v rozporu s požadavkem na omezení na nezbytnou dobu. Jeho přiměřenost bude záviset
na plynutí času. Dobu trvání opatření je přitom nutné poměřovat minimálním časem nezbytným
k dosažení jeho cíle (srov. rozsudek ze dne 16. 6. 2011, čj. 4 Ao 3/2011-103, ve věcech trvání
stavebních uzávěr). Určení okamžiku do odvolání je způsobem regulace, který umožňuje reagovat
na změny a opatření ihned zrušit. Jistě by bylo možné zvolit i jiný způsob (předem stanovit
přesný okamžik, do kdy bude opatření účinné, a takové opatření případě nutnosti prodlužovat).
Pokud by ale tento druhý způsob měl být jediným možným, musel to zákonodárce výslovně
stanovit. Z pohledu přiměřenosti zásahu je pak nutno uvést, že napadené mimořádné opatření
bylo účinné od 26. 4. 2021 do 3. 5. 2021, tedy pouze jeden týden. Nad rámec lze doplnit,
že následně bylo vydáno nové opatření, které reflektuje další vývoj pandemie a její zpomalování.
S ohledem na zpoždění, se kterým lze účinky nařízených opatření určit, pak nelze z pohledu času
nezbytného k dosažení zamýšleného cíle tuto dobu považovat za nepřiměřenou.
[38] Nejvyšší správní soud si je v této souvislosti vědom, že lhůta k abstraktnímu přezkumu
opatření je zákonem omezena pouze na měsíc od účinnosti napadeného opatření (§13 odst. 2
pandemického zákona), a po jejím uplynutí se tudíž nelze domáhat abstraktního přezkumu
opatření, a to ani z důvodů neúměrné délky účinnosti opatření. Nicméně mimořádné opatření
jako opatření obecné povahy lze i nadále v souladu s obecnou právní úpravou obsaženou
v soudním řádu správním napadnout i tzv. incidenčním návrhem, tedy návrhem na zrušení
opatření nebo jeho části spojeným s žalobou proti takovému rozhodnutí nebo jinému úkonu
správního orgánu, pro něž bylo opatření obecné povahy podkladem. Pro podání tohoto návrhu
se lhůty omezující přezkum napadeného opatření neuplatní. V takovém návrhu pak navrhovateli
nic nebrání namítat nepřiměřenou délku účinnosti opatření, a nemůže proto dojít k odepření
soudní ochrany (viz rozsudek NSS ze dne 17. 2. 2021, čj. 6 As 220/2019-28).
III.4 Námitka k nedostatku odůvodnění
[39] Navrhovatel namítl nedostatky v odůvodnění mimořádného opatření. Tato námitka
je ovšem značně obecná. To je do jisté míry dáno tím, že navrhovatel napadl celé mimořádné
opatření a své výtky tudíž nevztahuje k jednotlivým bodům mimořádného opatření, nýbrž
je vznáší obecně k celému odůvodnění.
[40] Pokud tedy navrhovatel tvrdí pouze tolik, že obecná část se sestává pouze z nepříliš
koherentních úvah a tvrzení, které nemají žádnou zjevnou vazbu na vlastní předmět či obsah
mimořádného opatření, že zvláštní část uvádí toliko skutečnosti, které jsou buď samozřejmé,
nebo jen jinými slovy rekapituluje vlastní obsah norem, či že odůvodnění neobsahuje nic,
co by bylo možné označit jako konkrétní míru rizika spojeného s vymezeními činnosti, oblastmi
či jinými charakteristikami a přiměřenost zásahu do práv a oprávněných zájmů právnických
a fyzických, osob, nemůže soud takové obecné námitce vyhovět.
[41] Nejvyšší správní soud nemohl přistoupit k tomu, aby za navrhovatele dohledával,
v kterých ohledech by bylo možné napadenou část mimořádného opatření považovat
za nepřezkoumatelnou. K takto obecně uplatněné námitce proto soud poznamenává pouze tolik,
že důvodná by mohla být jen v situaci, kdy by mimořádné opatření trpělo zcela zjevným
nedostatkem odůvodnění (například by takové odůvodnění úplně chybělo). Tak tomu však v nyní
projednávané věci není.
[42] Pro úplnost Nejvyšší správní soud uvádí, že z moci úřední je oprávněn zrušit mimořádné
opatření pro nepřezkoumatelnost jen tehdy, pokud tato nepřezkoumatelnost brání přezkumu
mimořádného opatření z hlediska uplatněných návrhových bodů. V usnesení ze dne 15. 1. 2008
čj. 2 As 34/2006-73, č. 1546/2008 Sb. NSS, k tomu rozšířený senát poznamenal že „z povahy vady
pak postup z moci úřední přichází v úvahu i u vad spočívajících v nepřezkoumatelnosti podle §76 odst. 1 písm.
a) s. ř. s., a to proto, že nepřezkoumatelnost brání zpravidla věcnému přezkumu a posouzení důvodnosti
žalobních námitek.“ K této situaci však v dané věci nedošlo.
III.5 Překročení mezí zákonem vymezené působnosti
[43] Správní orgán postupuje v mezích své působnosti, jestliže prostřednictvím opatření
obecné povahy upravuje okruh vztahů, ke kterým je zákonem zmocněn (v rámci nichž tedy
realizuje svoji pravomoc vydávat opatření obecné povahy).
[44] Překročení mezí zákonem vymezené působnosti navrhovatel spatřoval v tom,
že pandemický zákon v §2 odst. 2 písm. b) odpůrce zmocňuje k regulaci omezení pouze
obchodních či výrobních provozoven, nikoli provozoven, v nichž jsou poskytovány služby. Tuto
námitku navrhovatel výslovně formuloval ve vztahu k bodu 1 mimořádného opatření, kterým
se však soud nezabývá (viz bod [18] tohoto rozsudku), z projednávaných bodů ji navrhovatel
nicméně obdobně vztáhnul i na body 3, 4, 5 písm. d) a f), a proto se bude soud touto otázkou
v rozsahu těchto bodů zabývat. V tomto případě se skutečně jedná o námitku směřující
do působnosti odpůrce (na rozdíl od námitek týkajících se k zákazu přítomnosti veřejnosti
a nemožnosti plošné a preventivní regulace podle zákona o ochraně veřejného zdraví, které
navrhovatel také označil jako námitky nedostatku působnosti odpůrce, avšak jsou námitkami
mířícími do zákonnosti mimořádného opatření), neboť její podstatou je skutečně otázka
nedostatku zákonného zmocnění pro úpravu konkrétního okruhu věcných vztahů. Regulaci
služeb pak dle navrhovatele neumožňuje ani zákon o ochraně veřejného zdraví.
[45] Podle §2 odst. 2 písm. b) pandemického zákona je mimořádným opatřením omezení
činnosti obchodní nebo výrobní provozovny nebo provozu obchodního centra nebo stanovení podmínek pro jejich
provoz.
[46] Ustanovení §2 odst. 2 písm. e) pandemického zákona umožňuje zákaz nebo omezení konání
veřejných nebo soukromých akcí, při nichž dochází ke kumulaci osob na jednom místě, nebo stanovení podmínek
jejich konání snižujících riziko přenosu onemocnění COVID-19, včetně stanovení maximálního počtu fyzických
osob, které se jich mohou účastnit; zákaz nebo omezení nelze vztáhnout na schůze, zasedání a podobné akce
ústavních orgánů, orgánů veřejné moci, soudů a jiných veřejných nebo soukromých osob, které se konají na základě
zákona, a shromáždění podle zákona o právu shromažďovacím.
[47] Podle §69 odst. 1 písm. b) a i) zákona o ochraně veřejného zdraví jsou mimořádnými
opatřeními při epidemii nebo nebezpečí jejího vzniku
b) zákaz nebo omezení styku skupin fyzických osob podezřelých z nákazy s ostatními fyzickými osobami,
zejména omezení cestování z některých oblastí a omezení dopravy mezi některými oblastmi, zákaz nebo omezení
slavností, divadelních a filmových představení, sportovních a jiných shromáždění a trhů, uzavření zdravotnických
zařízení jednodenní nebo lůžkové péče, zařízení sociálních služeb, škol, školských zařízení, zotavovacích akcí,
jakož i ubytovacích podniků a provozoven stravovacích služeb nebo omezení jejich provozu; a
i) zákaz nebo nařízení další určité činnosti k likvidaci epidemie nebo nebezpečí jejího vzniku.
[48] V případě omezení kulturních a uměleckých akcí (bod 3), omezení kongresů, vzdělávacích
akcí a zkoušek v prezenční formě (bod 4), omezení veletrhů a výstav [bod 5 písm. f)], nejde
o výrobní či klasickou obchodní činnost ve smyslu §2 odst. 2 písm. b) pandemického zákona
a nelze je považovat ani za poskytování služeb. Jedná se o organizované podniky (akce) ve smyslu
§2 odst. 2 písm. e) pandemického zákona, jak toto spojení vyložil Nejvyšší správní soud
v rozsudku čj. 6 Ao 11/2021-48.
[49] Protože soud tento názor ve vztahu k omezení veletrhů a výstav vyslovil již v rozsudcích
čj. 8 Ao 5/2021-57, bodě 33, a čj. 8 Ao 7/2021-44, bodě 56, ohledně této regulace odkazuje
v podrobnostech na tato rozhodnutí.
[50] Bezesporu i kulturní a umělecké akce regulované v bodu 3 mimořádného opatření jsou
akcemi ve smyslu §2 odst. 2 písm. e) pandemického zákona. Opět se nejedná o výrobní
či obchodní činnost ve smyslu §2 odst. 2 písm. b) pandemického zákona a nelze je považovat ani
za poskytování služeb. Jedná se zpravidla o časově omezené předem uspořádané ad hoc akce, při
nichž dochází ke kumulaci osob na jednom místě. Tento závěr je podpořen i důvodovou zprávou
k pandemickému zákonu, z níž plyne, že mj. hudební představení a jiné kulturní akce, je třeba
doplnit do výčtu akcí, které bude možné zakázat nebo omezit, což činí právě navrhovaný §2
odst. 2 písm. e) pandemického zákona.
[51] Obdobně je třeba za akce, zde veřejné, při nichž dochází ke kumulaci osob na jednom
místě, považovat rovněž kongresy, vzdělávací akce a zkoušky v prezenční formě (bod 4), neboť
bezpochyby nejde o výrobní či obchodní činnost a jistě je nelze považovat ani za poskytování
služeb, natož kontinuálně a dlouhodobě. Naopak, jedná se zpravidla o jednorázové či sice
opakované, ale časově omezené předem plánované ad hoc akce, při nichž dochází ke kumulaci
osob na jednom místě (bod 53 rozsudku čj. 8 Ao 7/2021-44 a contrario).
[52] Zákonné zmocnění k vydání bodu 3, bodu 4, bodu 5 písm. f) a bodu 16 mimořádného
opatření je tak obsaženo v §2 odst. 2 písm. e) pandemického zákona, a proto není pochyb,
že daná regulace má po dobu pandemické pohotovosti (§1 odst. 3 pandemického zákona)
zákonnou oporu. Odpůrce proto v této části mimořádného opatření nepřekročil meze své
zákonem vymezené působnosti.
[53] Oproti tomu zoologické a botanické zahrady [bod 5 písm. d)] je třeba považovat
za provozovny, v nichž jsou poskytovány služby v podobě návštěv a prohlídek, neboť jde
o kontinuálně a dlouhodobě poskytované služby, kam se lidé nechodí primárně potkávat, přičemž
případná setkání jsou pouze nahodilá (k tomu viz bod 34 rozsudku čj. 8 Ao 5/2021-57). Toto
omezení proto nemůže mít oporu v §2 odst. 2 písm. e) pandemického zákona. Nemá ji ani v §2
odst. 2 písm. b) pandemického zákona, neboť toto ustanovení dopadá pouze na obchodní
či výrobní provozovny, nikoli na provozovny, v nichž jsou poskytovány služby. K tomuto závěru
Nejvyšší správní soud dospěl již v rozsudku ze dne 21. 5. 2021, čj. 6 Ao 22/2021-44, body 25
až 38, a zopakoval je též v rozsudku čj. 8 Ao 11/2021-24, body 35 až 37, přičemž je nepodstatné,
že v uvedených věcech se jednalo konkrétně o služby stravovací, neboť vyslovené závěry mají
dopad na veškeré služby.
[54] Přestože pandemický zákon odpůrci pro omezení zoologických a botanických zahrad
nedává žádný zákonný podklad, neznamená to, že odpůrce překročil meze své zákonem
vymezené působnosti. Obecně by totiž bylo možné regulovat provoz zoologických a botanických
zahrad podle zákona o ochraně veřejného zdraví (který je vůči pandemickému zákonu obecným,
subsidiárním předpisem – rozsudek NSS čj. 6 Ao 11/2021-48, bod 35). Jde-li o otázku
působnosti odpůrce (okruh vztahů, k jejichž úpravě je zákonem zmocněn), může být na základě
§69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví zakázán nebo omezen styk skupin
fyzických osob podezřelých z nákazy s ostatními fyzickými osobami s tím, že následuje
demonstrativní výčet různých opatření, která lze za tímto účelem vydat. Takovým opatřením
by mohl být i zákaz návštěv zoologických a botanických zahrad. Stejně tak by bylo možné uzavřít
různé jiné provozy než uvedené výslovně v §69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného
zdraví i na základě §69 odst. 1 písm. i) tohoto zákona. Působnost k regulaci těchto vztahů tedy
odpůrci obecně nechybí.
[55] Lze tak uzavřít, že odpůrce měl zákonem vymezenou působnost, na základě
pandemického zákona či zákona o ochraně veřejného zdraví, k regulaci činností v rozsahu bod 3
(omezení kulturních a uměleckých akcí), bod 4 (omezení kongresů, vzdělávacích akcí a zkoušek v
prezenční formě), bod 5 písm. d) (omezení zoologických a botanických zahrad) a f) (omezení
veletrhů a výstav. Námitky navrhovatele o překročení mezí zákonem vymezené působnosti jsou
proto nedůvodné.
III.6 Námitka k zákazu přítomnosti veřejnosti
[56] Navrhovatel namítal, že „zákaz přítomnosti veřejnosti“ není pouhým omezením dané
činnosti, ale jejím faktickým zákazem, což pandemický zákon neumožňuje. I tuto námitku
navrhovatel směřoval předně vůči omezení obchodních nebo výrobních provozoven v bodu 2,
z projednávaných bodů ji ale vztáhnul i na body 3, 4 a 5 písm. d) a f) . Ve vztahu k těmto bodům
se jí soud tedy bude zabývat.
[57] Omezení kulturních a uměleckých akcí (bod 3), omezení kongresů, vzdělávacích akcí
a zkoušek v prezenční formě (bod 4) a omezení veletrhů a výstav [bod 5 písm. f)] má svůj
zákonný základ v §2 odst. 2 písm. e) pandemického zákona. Podle uvedeného ustanovení může
odpůrce veřejné nebo soukromé akce zakázat, omezit či stanovit podmínky jejich konání, má tak
ze zákona k dispozici celou škálu regulace až po tu nejintenzivnější a nejinvazivnější v podobě
úplného zákazu. To platí i pro omezení zoologických a botanických zahrad [bod 5 písm. d)]. Toto
omezení sice nemá svůj zákonný základ v §2 odst. 2 písm. e) pandemického zákona, jak již bylo
vysvětleno, avšak má jej v §69 odst. 1 písm. b), příp. i písm. i) zákona o ochraně veřejného
zdraví, jež rovněž v obecné rovině umožňují i úplný zákaz poskytování této služby. Námitka
nedodržení zákonem dovolené intenzity regulace je tedy nedůvodná.
III.7 Námitka k rozporu mimořádného opatření se závěry Ústavního soudu
[58] Navrhovatel namítal, že faktické zákazy nařízené mimořádným opatřením jsou rovněž
v rozporu se závěry Ústavního soudu uvedenými v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 106/20. Nelze obecně
a bez řádného odůvodnění zakázat vše a formou výjimek pak oblasti zasažené zákazem zpětně
povolit. Mimořádné opatření je však postaveno přesně na tomto principu, jelikož neobsahuje
dostatečné odůvodnění, proč většina provozoven je omezena a odůvodňuje pouze to, proč
některé z nich omezeny nejsou.
[59] I kdyby mimořádné opatření obsahovalo plošný zákaz některé činnosti s taxativním
výčtem výjimek, jak o něm hovořil Ústavní soud v uvedeném nálezu, je třeba mít na zřeteli,
že Ústavní soud nepotřeboval nijak rozlišovat mezi zákazem, omezením a stanovením podmínek.
Jeho závěry proto nejsou v tomto směru přenositelné na výklad těchto pojmů v pandemickém
zákoně. K této námitce je dále třeba uvést, že ačkoliv uvedený nález skutečně v bodu 72 obsahuje
konstatování, že dané vládní opatření nemělo stanovovat paušální zákaz a z něho další výjimky,
nelze opomenout, že tento bod nálezu zdůrazňuje především chybějící odůvodnění, a to jak
u zákazu, tak následně i u stanovených výjimek. V důsledku toho pak bylo celé krizové opatření
vlády arbitrární a diskriminační, protože stanovené rozdíly nebyly nijak vysvětleny. Nejvyšší
správní soud je přesvědčen, že úvahy Ústavního soudu o nemožnosti „výjimky ze zákazu“ nelze
interpretovat právě nad rámec této nepřezkoumatelnosti, protože mimo daný kontext přináší
nelogické důsledky. Vylučovaly by totiž běžně používané způsoby regulace, např. zákazovou
značku s doplňkovou tabulkou ohledně „výjimek“. Stejnou metodu regulace ostatně užívají
i právní předpisy. Například zacházet a nakládat s návykovými látkami lze pouze na základě
povolení (§4 zákona č. 167/1998 Sb., o návykových látkách a o změně některých dalších
zákonů), nestanoví-li zákon jinak, což ten následně činí v §5, ve kterém vyjmenovává konkrétní
situace, ve kterých je to možné i bez povolení k zacházení, tedy stanoví výjimky z obecného
zakazujícího pravidla.
III.8 Námitka k nemožnosti plošné a preventivní regulace podle zákona o ochraně veřejného zdraví
[60] I námitku, že ani zákon o ochraně veřejného zdraví neskýtá oporu pro plošnou
a preventivní regulaci, navrhovatel směřoval předně vůči omezení obchodních nebo výrobních
provozoven v bodu 2. Z projednávaných bodů ji ale vztáhnuli k bodům 3, 4 a 5 písm. d) a f) .
Protože se však tato námitka vztahuje k podmínkám plynoucím z §69 odst. 1 písm. b),
příp. i písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví, na jejichž základě z vyjmenovaných bodů stojí
pouze omezení zoologických a botanických zahrad [bod 5 písm. d)], je zřejmé, vůči ostatním
uvedeným omezením je tato námitka bez dalšího nedůvodná.
[61] Ve vztahu k provozu zoologických a botanických zahrad ovšem Nejvyšší správní soud
shledal tuto námitku jako důvodnou. Výkladem §69 odst. 1 písm. b) a i) zákona o ochraně
veřejného zdraví se Nejvyšší správní soud podrobně zabýval v rozsudku čj. 6 Ao 22/2021-44,
body 39 až 48, a následně i v rozsudku čj. 8 Ao 11/2021-24, body 39 až 42. Konstatoval, že již
z rozsudku čj. 6 Ao 11/2021-48 plyne, že cílem uzavření provozoven uvedených demonstrativně
v §69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví by muselo být omezení styku skupin
fyzických osob podezřelých z nákazy s ostatními fyzickými osobami. Dané ustanovení současně
podle Nejvyššího správního soudu nelze chápat tak, že osobou podezřelou z nákazy může být
bez dalšího každý. Fyzickou osobou podezřelou z nákazy je podle legislativní zkratky zavedené
v §2 odst. 7 písm. a) zákona o ochraně veřejného zdraví zdravá fyzická osoba, která byla během
inkubační doby ve styku s infekčním onemocněním nebo pobývala v ohnisku nákazy. Ohniskem
nákazy je místo, ve kterém se šíří nákaza (§65 věta druhá zákona o ochraně veřejného zdraví).
Nejvyšší správní soud dříve již dovodil, že osobou podezřelou z nákazy je též osoba s pozitivním
výsledkem antigenního testu na přítomnost viru SARS-CoV-2 poskytnutého zaměstnavatelem
(rozsudek čj. 8 Ao 1/2021- 133, bod 81) či provedeného ve škole (rozsudek čj. 5 Ao 1/2021-65,
bod 34).
[62] Z rozsudku čj. 6 Ao 22/2021-44 dále plyne, že nelze teoreticky vyloučit, že v extrémní
situaci by ohniskem nákazy mohla být celá Česká republika, a osobou podezřelou z nákazy tudíž
každý, kdo se vyskytuje na jejím území. Samotný fakt, že probíhá celosvětová pandemie, by ale
k takovému závěru sám o sobě automaticky nemohl stačit (rozsudek čj. 6 Ao 11/2021-48, bod
75). K tomu Nejvyšší správní soud dodal, že pokud by skutečně šlo o extrémní situaci,
kdy by ohniskem nákazy byla celá Česká republika, byl by to především důvod k vyhlášení
nouzového stavu podle ústavního zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky. Tuto
úvahu nicméně nelze vykládat tak, že na základě ustanovení §69 odst. 1 písm. b) zákona
o ochraně veřejného stavu lze vydávat mimořádná opatření jen za nouzového stavu. Nic
takového z rozsudku čj. 6 Ao 22/2021-44 neplyne (srov. arg. „především“). Soud totiž navázal
tím, že v tehdy projednávané věci odpůrce v odůvodnění (ani ve svých vyjádřeních) neuvedl nic,
z čeho by vyplynulo, že ohniskem nákazy ve smyslu zákona je celá Česká republika, natož
aby to prokázal. Tedy zdůraznil, že skutečnost, že ohniskem nákazy ve smyslu zákona je celá
Česká republika, nelze automaticky předpokládat, ale je třeba ji opřít o náležité podklady (důkazy)
a odůvodnit. Závěr, že pravomoc k vydávání mimořádných opatření plynoucí z §80 odst. 1
písm. g) zákona o ochraně veřejného zdraví k vydávání opatření podle §69 tohoto zákona,
obecně svědčí odpůrci jak za vyhlášeného nouzového stavu, tak mimo něj ostatně plyne
již z rozsudku ze dne 26. 2. 2021, čj. 6 As 114/2020-63.
[63] Podezření na nákazu vůči všem by tedy muselo být opřeno o další konkrétní skutečnosti
(například vysoký podíl nakažených v populaci či velmi vysoké denní přírůstky nakažených, vyšší
riziko přenosu viru s ohledem na počasí a podobně). Odpůrce by navíc musel podezření vůči
všem osobám, které se nacházejí na území České republiky, řádně odůvodnit a prokázat, což nyní
neučinil. Odpůrce sice do obecné části odůvodnění zahrnul v souladu s požadavkem
pandemického zákona aktuální analýzu epidemické situace nemoci covid-19, tu však nelze bez
dalšího považovat za dostatečné odůvodnění ve výše uvedeném smyslu. Ačkoli odpůrce tehdejší
epidemickou situaci hodnotí nadále jako nepříznivou, neboť riziko dalšího šíření nemoci
v populaci je i přes kontinuální pokles případů stále vysoké, klade si za cíl, aby epidemie byla
brzděna co nejvíce a pokračoval současný trend poklesu i v následném období a nedošlo
ke vzniku významnějšího ohniska nákazy, které by mělo potenciál se dále šířit. Z toho lze
dovodit, že sám odpůrce celou Českou republiku v období, kdy bylo vydáno nyní napadené
mimořádné opatření, nepovažoval za ohnisko nákazy. Vycházel naopak z toho, že je třeba
stanovit takovou regulaci, díky které se bude vzniku ohnisek nákazy předcházet. Takový postoj
odpovídá i tomu, že epidemie již byla kontinuálně na ústupu, což bylo jistě do značné míry
ovlivněno tím, že řada osob se pravidelně podrobovala povinnému testování, nezanedbatelná část
populace již podstoupila očkování a byla stanovena všeobecná povinnost nosit ve vnitřních
prostorách nebo při setkání více osob respirátory třídy FFP2.
[64] Právním základem pak nemůže být ani §69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného
zdraví, neboť nelze obcházet podmínku, že uzavření provozoven má směřovat k omezení styku
osob podezřelých z nákazy (rozsudek čj. 6 Ao 11/2021-48, bod 78 in fine, rozsudek
čj. 8 Ao 7/2021-44, body 59 – 60 ).
[65] Nejvyšší správní soud proto v této části přisvědčil navrhovateli, že omezení provozu
zoologických a botanických zahrad [čl. I bod 5 písm. d)] prostřednictvím zákazu přítomnosti
veřejnosti (s výjimkou venkovních prostor, kde mohlo být využito nejvýše 20 % kapacity
z maximálního možného počtu návštěvníků v jeden čas) bylo v rozporu se zákonem.
III.9 Nepřiměřenost mimořádného opatření
[66] Navrhovatel namítl také nepřiměřenost mimořádného opatření. Jakkoli je tato námitka
ze strany navrhovatele odůvodněna rozsáhle, je značně obecná. Podobně jako u námitky
nedostatku odůvodnění to je do jisté míry dáno tím, že odpůrce napadl celé mimořádní opatření.
Své výtky tudíž neupínal k jednotlivým bodům mimořádného opatření a nijak je nekonkretizoval.
Zůstal pouze v obecné rovině. V téže rovině pak musí zůstat i soud.
[67] Soud nemá pochybnosti o legitimitě cíle, jehož má být napadenými opatřeními dosaženo.
Vychází jednak z odůvodnění mimořádného opatření, jednak z obecně známých skutečností
o epidemické situaci v České republice v době jeho vydání (v době vydání mimořádného opatření
činila hodnota sedmidenního průměru 2615 případů potvrzených PCR testem). Ač již byla
epidemie na ústupu (viz bod [63] tohoto rozsudku), nezbytnost dalšího snižování počtu případů,
kdy osoby, které mohou být infikovány virem SARS-CoV-2, přicházejí do každodenního
kontaktu s dalšími osobami, nezpochybňoval v té době prakticky žádný z relevantních názorů
na řešení epidemie nemoci covid-19 a nehodlá tak činit ani soud. S žádnými konkrétními
argumenty a studiemi přitom nepřichází ani navrhovatel. Nesporná je i logická souvislost
sledovaného cíle s posuzovanou regulací, neboť snížení přímých kontaktů mezi lidmi s ohledem
na způsob šíření viru SARS-CoV-2 nepochybně povede k přerušení komunitního přenosu tohoto
viru. Není vůbec zřejmé, na základě čeho navrhovatel usuzuje, že nic nenasvědčuje tomu,
že by napadené mimořádné opatření jakkoli přispívalo k sledovanému cíli a že vývoj epidemie
je zcela nahodilý.
[68] Z hlediska proporcionality v užším slova smyslu navrhovatel uváděl, že mimořádné
opatření zasahuje do volnočasových aktivit lidí, ty jsou ovšem integrální součástí svobody
jednotlivců, která je základním lidským právem dle čl. 1 Listiny náležející každému a požívající
ochrany sama o sobě. Požadavek na ochranu veřejného zdraví nemůže podle navrhovatele tato
práva fakticky znemožnit a automaticky bez dalšího nad nimi převážit.
[69] Už jen s ohledem na princip předběžné opatrnosti (srov. rozsudek NSS z 6. 5. 2021,
čj. 5 Ao 1/2021-65) a na skutečnost, že úlohou soudu v řízení o zrušení opatření obecní povahy
je bránit jednotlivce před excesy v oblasti veřejné správy, nelze mít takto obecně postavenou
argumentaci za důvodnou. Pokud totiž odpůrce upřednostnil ochranu veřejného zdraví před
volnočasovými aktivitami, nelze mít takový postup bez podrobnější a konkrétnější argumentace
za excesivní a dospět k závěru o nepřiměřenosti mimořádného opatření jako celku.
III.10 Námitka k legislativní úrovni mimořádného opatření
[70] I tato námitka je velmi obecná. Pokud za účelem objasnění některých pojmů je třeba
složitějšího výkladu, nejde bez dalšího vadu, která by sama o sobě zapříčinila nezákonnost
mimořádného opatření.
IV. Závěr a náklady řízení
[71] Nejvyšší správní soud z výše uvedených důvodů dospěl k závěru, že v části nebyly
splněny podmínky, za nichž může rozhodnout ve věci samé (podmínky řízení), a proto návrh
v tomto rozsahu odmítl podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. [čl. I bod 1, bod 2, bod 5 písm. a), b) c),
e) a h) bod 7, bod 11, bod 18 písm. b) a bod 19]. V části byl návrh podán osobou k tomu zjevně
neoprávněnou z důvodu nedostatku aktivní procesní legitimace, a proto návrh v tomto rozsahu
odmítl podle §46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. [čl. I. bod 5 písm. g) a i), bod 6, bod 8, bod 9, bod 10,
bod 12, bod 13, bod 14, bod 15 a bod 18 písm. a)]. V části, v níž byl návrh důvodný, Nejvyšší
správní soud s ohledem na §13 odst. 4 pandemického zákona deklaratorně rozhodl,
že mimořádné opatření bylo v tomto rozsahu v rozporu se zákonem [čl. I bod 5 písm. d)].
Ve zbylé části byl návrh nedůvodný, a proto jej soud v tomto rozsahu zamítl [č. I bod 3, bod 4,
bod 5 písm. f), bod 16 a bod 17].
[72] Podle §60 odst. 3 s. ř. s. nemá žádný z účastníků právo na náhradu nákladů řízení, byl-li
návrh odmítnut. Ve vztahu k části, v níž byl návrh odmítnut, proto nemá žádný z účastníků právo
na náhradu nákladů řízení.
[73] Podle §60 odst. 1 s. ř. s. má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu
nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch
neměl. Měl-li úspěch jen částečný, přizná mu soud právo na náhradu poměrné části nákladů.
[74] V projednávané věci měl každý z účastníků ve věci částečný úspěch. S ohledem na rozsah,
v němž Nejvyšší správní soud návrhu vyhověl, lze konstatovat, že navrhovatel uspěl v podstatně
nižší míře než odpůrce. Protože ale odpůrci nevznikly žádné náklady převyšující náklady běžné
úřední činnosti, soud rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně 31. srpna 2021
Milan Podhrázký
předseda senátu