ECLI:CZ:NSS:2011:9.AS.73.2010:138
sp. zn. 9 As 73/2010 - 138
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka
a soudců Mgr. Jiřího Gottwalda a JUDr. Barbary Pořízkové v právní věci žalobce:
Ing. Z. R., zastoupeného JUDr. Milenou Kopeckou, advokátkou se sídlem 1. máje 97,
Liberec, proti žalovanému: Krajský úřad Libereckého kraje, se sídlem U Jezu 642/2a,
Liberec 2, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 22. 7. 2009, č. j. OÚPSŘ 156/2009-rozh.,
za účasti osob zúčastněných na řízení: a) P. H., a b) M. R., zastoupené Ing. Z. Ra.,
obecným zmocněncem, ve věci stavebního povolení vydaného v obnoveném řízení, v
řízení o kasačních stížnostech žalobce a žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v
Ústí nad Labem - pobočky v Liberci ze dne 26. 5. 2010, č. j. 59 Ca 78/2009 - 65,
takto:
I. Kasační stížnost žalobce se zamítá .
II. Rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem, pobočky v Liberci, ze dne
26. 5. 2010, č. j. 59 Ca 78/2009 - 65, se zrušuje a věc se vrací
tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
A.
Včas podanými kasačními stížnostmi se žalobce i žalovaný domáhají zrušení
rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem, pobočky v Liberci (dále jen „krajský
soud“), ze dne 26. 5. 2010, č. j. 59 Ca 78/2009 - 65, kterým bylo zrušeno rozhodnutí
žalovaného ze dne 22. 7. 2009, č. j. OÚPSŘ 156/2009-rozh., jímž žalovaný zamítl
žalobcovo odvolání a potvrdil rozhodnutí Magistrátu města Liberec (dále jen „správní
orgán I. stupně“) ze dne 16. 3. 2009, č. j. MML 036850/09, kterým správní orgán
I. stupně vydal stavebníku Ing. R. Ch. stavební povolení na stavební úpravy bytu č. 3
v domě v L. – N. P.
Krajský soud uzavřel, že napadené rozhodnutí netrpí natolik závažnými vadami,
aby způsobovaly jeho nicotnost. Žalovaný rozhodoval v obnoveném stavebním řízení na
základě žádosti stavebníka o vydání stavebního povolení ze dne 1. 11. 2004 doplněné
16. 5. 2008, kdy stavebník dále 6. 1. 2009 zúžil předmět žádosti tak, že žádal nadále jen
vydání stavebního povolení na rozšíření otvoru mezi předsíní a obývacím pokojem z 800
na 1500 mm. Ostatní úpravy (které byly předmětem původní žádosti) tak nebyly
předmětem rozhodování žalovaného, když na zúžení žádosti o stavební povolení je třeba
nahlížet jako na její částečné zpětvzetí, a to s ohledem na §66 odst. 1 písm. a) a na §45
odst. 4 zák ona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších změn a doplnění
(dále jen „správní řád z r. 2004“). Krajský soud se tak neztotožnil s tvrzením žalobce,
že řízení o ostatních úpravách, jak bylo zahájeno žádostí z 1. 11. 2004, není dosud
ukončeno; k ukončení řízení v této části došlo dnem 6. 1. 2009, kdy stavebník zúžil
předmět své žádosti.
Krajský soud však dospěl k závěru, že skutkový stav, který vzal žalovaný za základ
napadeného rozhodnutí, vyžaduje zásadní doplnění [§76 odst. 1 písm. b) zákona
č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen
„s. ř. s.“)], když výkladem §110 odst. 2 písm. a) zák ona č. 183/2006 Sb., o územním
plánování a stavebním řádu (stavebního zákona), ve znění pozdějších změn a doplnění
(dále jen „stavební zákon z r. 2006“), ve spojení s §11 odst. 5 zák ona č. 72/1994 Sb.,
kterým se upravují některé spoluvlastnické vztahy k budovám a některé vlastnické vztahy
k bytům a nebytovým prostorům a doplňují některé zákony (zákon o vlastnictví bytů),
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o vlastnictví bytů“), dovodil,
že k předmětné stavební úpravě bylo třeba souhlasu 75 % všech vlastníků jednotek,
přičemž jakkoli stavebník předložil listinu z března 2006 obsahující souhlas všech
vlastníků jednotek krom žalobce a jeho manželky, zákon o vlastnictví bytů předpokládá
pro tento souhlas jako pro rozhodování o domě formu usnesení shromáždění vlastníků
a tento zákonný předpoklad nelze obejít.
K dalším žalobním bodům krajský soud uvedl, že co do požadavku na doložení
smlouvy o právu provést stavbu zákon nedefinuje přesný obsah a formu této smlouvy;
doporučuje však, aby usnesení vlastníků jednotek obsahovalo výslovné zmocnění
k provedení posuzované stavby podle platné projektové dokumentace. Zpochybňuje -li
žalobce projekt V. J., pak pouze vyjádřil svůj osobní názor na kvalitu projektové
dokumentace, čímž nevyvrátil správnost závěrů odpovědného projektanta. Krajský soud
dále uvedl, že není zřejmé, k jaké projektové dokumentaci se vlastníci jednotek vyjadřovali
v březnu 2006, když projektová dokumentace V. J., na níž se odvolává i rozhodnutí
správního orgánu I. stupně, byla vypracována až v r. 2008.
B.
Žalobce ve své kasační stížnosti uplatňuje tyto důvody:
1) že soud neprohlásil nicotnost napadeného rozhodnutí a všech rozhodnutí jemu
předcházejících, t.j. namítá nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní
otázky nicotnosti krajským soudem [§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.];
2) že soud vyloučil z dokazování přílohy, které žalobce k žalobě připojil, a neprovedl
dokazování u jednání, t. j. namítá vadu řízení před soudem, která mohla mít
za následek nesprávné rozhodnutí o věci samé [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.]; a
3) namítá nesprávnost závěrů krajského soudu co do částečného zpětvzetí žádosti
stavebníka o stavební povolení a co do rozsahu předmětu řízení před správními
orgány. Povolené stavební úpravy pak považuje za změnu stavby vyžadující souhlas
všech vlastníků jednotek v domě. Odkazuje přitom na blíže nespecifikovaný komentář
k zákonu o vlastnictví bytů. Dále namítá nesprávnost závěrů krajského soudu
ve vztahu k relevanci projektu V. Ježka, který je dle žalobce zfalšovaný. Uvádí dále,
že souhlas s provedením stavby (v podobě, v jaké byl dán), nebyl přiložen k žádosti
o stavební povolení, ale byl doložen až po 16 měsících. Navíc uplatňování §103
stavebního zákona z r. 2006 je v rozporu s §179 odst. 1 správního řádu z r. 2004,
podle něhož řízení, která nebyla pravomocně ukončena před účinností tohoto zákona,
se dokončí podle dosavadních předpisů. Namítá tak nezákonnost spočívající
v nesprávném posouzení těchto právních otázek krajským soudem [§103 odst. 1
písm. a) s. ř. s.].
Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval otázkou přípustnosti kasační stížnosti
žalobce, když rozsudkem krajského soudu bylo napadené rozhodnutí zrušeno a jevilo
by se tak, že žalobce byl v řízení před krajským soudem úspěšný.
Podle §104 odst. 2 s. ř. s. kasační stížnost, která směřuje jen proti výroku
o nákladech řízení nebo proti důvodům rozhodnutí soudu, je nepřípustná.
Zdejší soud opakovaně vyslovil, že „za nepřípustnou kasační stížnost ve smyslu §104
odst. 2 s.ř.s. je nutno považovat všechny případy, kdy by i případný úspěch stěžovatele v řízení před
Nejvyšším správním soudem nemohl vést v konečném důsledku ke změně v jeho právním postavení.
Nepřípustnou je tedy především kasační stížnost, která nenapadá správnost výroku rozhodnutí krajského
soudu, bez ohledu na to, zda brojí jen proti jeho důvodům nebo namítá-li existenci jiných kasačních
důvodů, podřaditelných pod případy uvedené v §103 odst. 1 s.ř.s.“ (rozsudek ze dne 26. 7. 2007,
č. j. 1 Afs 57/2006 - 70, dostupný na www.nssoud.cz), resp. že „kasační stížností směřující jen
proti důvodům rozhodnutí (§104 odst. 2 s.ř.s.) je třeba rozumět stížnost, která směřuje toliko proti
odůvodnění rozhodnutí soudu a nenapadá výrok tohoto rozhodnutí.“ (rozsudek ze dne 13. 11. 2003,
č. j. 2 Ads 57/2003 - 48, www.nssoud.cz).
Stížní důvody žalobce označené shora č. 2) a č. 3) nesměřují proti konečnému
závěru krajského soudu, že napadené rozhodnutí žalovaného musí být zrušeno a věc
vrácena k novému projednání a rozhodnutí (což je obsahem výroku rozsudku krajského
soudu); těmito stížními body žalobce napadá jen argumentaci krajského soudu, kterou
k vyslovení uvedeného závěru použil, t. j. toliko odůvodnění rozsudku krajského soudu.
Uvedené stížní body tak směřují jen proti důvodům, na nichž krajský soud vystavěl svůj
rozsudek, a proto jsou podle §104 odst. 2 s. ř. s. nepřípustné. Kasační soud se jimi proto
dále nezabýval.
Oproti tomu stížním bodem 1) žalobce brojí proti tomu, že napadené rozhodnutí
bylo toliko zrušeno a věc vrácena krajským soudem žalovanému k novému projednání
a rozhodnutí, aniž byla vyslovena nicotnost napadeného rozhodnutí.
Takový stížní bod nelze označit za bod, který by nenapadal výrok rozsudku
krajského soudu, neboť podle tohoto stížního bodu měl krajský soud ve výroku svého
rozsudku rozhodnout jinak, než rozhodl, a to nejen formulačně, al e obsahově.
I k této problematice se již Nejvyšší správní soud vyjádřil (byť v obsahově jiné
namítané nesprávnosti výroku krajského soudu), když dovodil, že „kasační stížnost, kterou
stěžovatel napadá absenci výroků rozsudku krajského soudu, jimiž by bylo vedle rozhodnutí odvolacího
správního orgánu zrušeno i rozhodnutí správního orgánu I. stupně a nařízeno správnímu orgánu I. stupně
poskytnout požadované informace, směřuje proti výroku rozsudku, nikoliv pouze proti jeho důvodům
(§104 odst. 2 s. ř. s.)“ (rozsudek ze dne 24. 3. 2010, č. j. 1 As 8/2010 - 65,
www.nssoud.cz). Nejvyšší správní soud tehdy vycházel z východiska, že zatímco §78
odst. 3 s. ř. s. ponechává na úvaze soudu, zda spolu s rozhodnutím odvolacího správního
orgánu zruší i rozhodnutí správního orgánu I. stupně, §16 odst. 4 zák ona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů, žádný prostor
pro úvahu soudu neposkytuje. Je-li splněna hypotéza §16 odst. 4 , věty druhé, zákona
o svobodném přístupu k informacím, je soud povinen rozhodnutí odvolacího správního
orgánu i správního orgánu I. stupně zrušit a nařídit správnímu orgánu I. stupně
poskytnout požadované informace. Žalobce má v tomto případě právní nárok požadovat,
aby soud zrušil obě správní rozhodnutí a nařídil správnímu orgánu I. stupně poskytnout
požadované informace.
Podobnými úvahami byl Nejvyšší správní soud veden i při rozhodování v nyní
posuzované věci. Vycházel přitom z toho, že případný závěr o nicotnosti správního
rozhodnutí musí nutně předcházet věcnému přezkumu správního rozhodnutí, neboť
bylo-li by rozhodnutí správního orgánu nicotné, bylo by na něj třeba hledět, jako
by neexistovalo (k tomu viz níže), proto by takové rozhodnutí nebylo možno vůbec
po věcné stránce přezkoumávat. Tento závěr je soudy rozhodujícími ve správním
soudnictví obecně přijímán a vychází z ustálené rozhodovací praxe těchto soudů založené
již rozhodnutím Vrchního soudu v Praze ze dne 29. 10. 1993, č. j. 6 A 25/92 - 27,
uveřejněným ve Výběru soudních rozhodnutí ve věcech správních (vycházel v 90. letech
minulého století jako příloha časopisu Správní právo) pod č. 49, o tom, že „Zrušuje-li soud
napadené rozhodnutí po zjištění, že jde o rozhodnutí nulitní, nezabývá se případnými dalšími námitkami
žaloby, poukazujícími na nezákonnost takového rozhodnutí; zákonnost lze zkoumat jen u aktu, který
existuje.“
Nejvyšší správní soud proto dospěl k závěru, že napadá-li žalobce kasační stížností,
že napadené rozhodnutí správního orgánu nemělo být toliko zrušeno a věc vrácena
správnímu orgánu k novému projednání a rozhodnutí, ale že měla být vyslovena jeho
nicotnost, směřuje takový stížní bod proti výroku rozsudku krajského soudu, nikoli jen
proti jeho důvodům (§76 odst. 2 s. ř. s.). Kasační stížnost založená na takovém stížním
bodě je proto přípustná.
Ke stížnímu bodu 1) žalobce blíže uvádí, že:
a) žaloba směřovala přes napadené rozhodnutí k prohlášení nicotnosti původního
stavebního povolení ze dne 16. 12. 2004. To bylo vydáno před 1. 1. 2006, nebylo
řádně oznámeno účastníku řízení podle zákona č. 71/1967 Sb., správního řádu,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád z r. 1967“), proto nemohlo nabýt
právní moci. Toto rozhodnutí již nelze podle žalobce konvalidovat, protože:
b) hlavní doklad - projekt pí. D. Ž. - byl neoprávněnou osobou opraven škrtáním
a přepisováním, čímž se dostal do rozporu s normami ČSN 73 4301 a ČSN 73 0532;
c) podle §13 odst. 3 zákona o vlastnictví bytů nesmí vlastník jednotky provádět takové
úpravy jednotky, jimiž by ohrožoval výkon vlastnického práva v lastníků ostatních
jednotek. Právě toto ustanovení podle žalobce vylučuje vydání stavebního povolení
ze dne 16. 12. 2004;
d) v žádosti o vydání stavebního povolení ze dne 1. 11. 2004 nebyl uveden záměr
stavebníka, nebyli uvedeni účastníci řízení a nebyl doložen souhlas s provedením
stavby - v takovém případě nemělo stavební řízení vůbec pokračovat;
e) rozhodnutí ze dne 16. 3. 2009 bylo vydáno na základě podvržených podkladů, které
zákon pro vydání rozhodnutí považuje za podstatné, a proto je nicotné; rozhodnutí
žalovaného ze dne 22. 7. 2009 je proto zmatečné;
měl-li by být na překážku pojem „nicotnost“, pak pozitivní úprava
je obsažena ve správním řádu z r. 2004 a dříve byly pro tento pojem užívány výrazy
„nullita“, „pa-akt“, „úplná neplatnost“ či „naprostá (absolutní) zmatečnost“. Jedná se jen
o různé výrazy, jejichž obsah je stejný, zejména co do následku, že takové rozhodnutí
nevyvolává žádné právní účinky, nikoho (tzn. ani účastníky řízení ani správní orgán)
nikterak nezavazuje a lze se k němu chovat, jakoby neexistovalo, když nezpůsobuje
zamýšlené právní následky. Ani plynutí času nemá žádný vliv na nicotnost rozhodnutí.
Z tohoto pohledu jsou podle žalobce všechna rozhodnutí včetně napadeného rozhodnutí
žalovaného, v závěsu za primárním rozhodnutím ze dne 16. 12. 2004, nicotná, když
nicotné je právě rozhodnutí ze 16. 12. 2004.
Osoba zúčastněná na řízení M. R. se s důvody kasační stížnosti žalobce ztotožnila;
žalovaný ani osoba zúčastněná na řízení P . H. se ke kasační stížnosti žalobce nevyjádřili.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rámci
tohoto jediného přípustného bodu kasační stížnosti žalobce (§109 odst. 3 s. ř. s.) a dospěl
k závěru, že kasační stížnost žalobce není důvodná.
Jakkoli lze žalobci přisvědčit, že pozitivní úpravu nicotnosti správních rozhodnutí
přinesl až správní řád z r. 2004 účinný od 1. 1. 2006, tato pozitivní úprava navazuje na již
dříve vyslovené úvahy a závěry právní teorie i praxe, ze kterých vychází a není s nimi
v rozporu.
Právní teorie považuje za nicotný správní akt, který trpí vadami takové intenzity,
že již vůbec nelze o správním aktu hovořit. Typicky jsou takovými vadami neexistence
zákonného podkladu pro rozhodnutí, nedostatek pravomoci, nejtěžší vady příslušnosti,
absolutní nedostatek formy, absolutní omyl v osobě adresáta, neexistence skutkového
základu způsobující bezobsažnost, požadavek trestného plnění, požadavek plnění fakticky
nemožného, neurčitost, nesmyslnost či neexistence vůle. (srov. Staša, J. in Hendrych,
D. a kol.: Správní právo; Obecná část; 5. vydání; C. H. Beck Praha 2003; str. 136-141).
Pojem nicotnosti značně propracovala především dřívější soudně správní
judikatura, uveřejněná ve Výběru soudních rozhodnutí ve věcech správních (vycházel
v 90. letech minulého století jako příloha časopisu Správní právo) pod č. 1, 16, 45, 49, 96,
126, 163, v časopise Soudní judikatura pod č. 193/1998, 211/1998, 214/1998, 239/1998,
260/1998, 261/1998, 347/1998, 364/1998, 410/1999, 520/1999, 527/1999, 570/2000,
592/2000, 603/2000, 631/2002, 660/2000, 738/2001, 739/2001, 846/2001, 917/2002,
978/2002 a 1000/2002, ve Sbírce rozhodnutí Nejvyššího soudu pod č. 11/2000
a ve Sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního soudu pod č. 20/2003, 35/2003 Sb.,
67/2004, 199/2004, 273/2004 a 319/2004. Z judikatury Ústavního soudu pak lze
poukázat např. na usnesení ze dne 17.5.2000, sp. zn. IV. ÚS 108/2000 (Sb. ÚS sv. 18
č. 17, s. 423; nalus.usoud.cz), nebo na nález ze dne 10.10.2002, sp. zn. III. ÚS 728/01 (Sb.
ÚS sv. 28 č. 125, s. 79; nalus.usoud.cz).
Z novější judikatury nelze ponechat stranou především rozsudek rozšířeného
senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 7. 2005 č. j. 6 A 76/2001 - 96 (Sb. NSS
č. 793/2006, www.nssoud.cz). Nicotný správní akt (rozhodnutí) definoval jako „správní
akt, který trpí natolik intenzivními vadami, že jej vůbec za rozhodnutí ani považovat nelze. Takovými
vadami jsou např. absolutní nedostatek pravomoci, absolutní nepříslušnost rozhodujícího správního
orgánu, zásadní nedostatky projevu vůle vykonavatele veřejné správy (absolutní nedostatek formy,
neurčitost, nesmyslnost), požadavek plnění, které je trestné nebo absolutně nemožné, uložení povinnosti
nebo založení práva něčemu, co v právním smyslu vůbec neexistuje, či nedostatek právního podkladu
k vydání rozhodnutí.“
Žalobce napadenému rozhodnutí (jakož i všem rozhodnutím, která mu
předcházela) nevytýká žádnou z vad, které by byly podle ustálené právní teorie a praxe
natolik závažné, aby způsobily jeho nicotnost. Žalobce vytýká všem těmto rozhodnutím
nedostatek a nesprávnost podkladů pro rozhodování správních orgánů, jejich zfalšování,
případně vady řízení spočívající v tom, že správní orgány řízení nezastavily, ač by tak
podle názoru žalobce učinit měly, či že správní orgány nepostupovaly řádně při
doručování rozhodnutí [srov. shora pod písm. a) - e)]. Takové důvody ovšem podle
závěrů ustálené právní teorie i praxe přijatých již za účinnosti správního řádu z r. 1967
nemohou vést k prohlášení nicotnosti správního aktu, ale jen k závěru o jeho
nezákonnosti, příp. o vadách řízení způsobilých tuto nezákonnost přivodit (srov. §78
odst. 1, §76 odst. 1 s. ř. s.). Tyto důvody pak nejsou ani nyní definovány jako důvody
nicotnosti správního rozhodnutí podle ust. §77 odst. 1, 2 správního řádu z r. 2004, která
uvádějí, že nicotné je rozhodnutí:
• k jehož vydání nebyl správní orgán vůbec věcně příslušný; to neplatí, pokud je vydal
správní orgán nadřízený věcně příslušnému správnímu orgánu;
• které trpí vadami, jež je činí zjevně vnitřně rozporným nebo právně či fakticky
neuskutečnitelným; anebo
• které trpí jinými vadami, pro něž je nelze vůbec považovat za rozhodnutí správního
orgánu.
Vychází-li snad žalobce z judikatorních závěrů o tom, že důvodem nicotnosti
je i „nedostatek právního podkladu k vydání rozhodnutí“, pak tento nedostatek musí být právní,
nikoli skutkový. Nedostatkem právního podkladu k vydání rozhodnutí tak byla vždy
myšlena neexistence zákonného ustanovení, na jehož základě by správní orgán
rozhodoval (za typické bylo považováno rozhodování podle již zrušeného právního
předpisu - srov. např. rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne
22. 7. 2005, č. j. 6 A 76/2001 - 96, Sb. NSS č. 793/2006, www.nssoud.cz).
Krajský soud tedy ve svém rozsudku správně dovodil, že napadené rozhodnutí
netrpí natolik závažnými vadami, aby tyto vady způsobovaly jeho nicotnost. Nejvyšší
správní soud proto kasační stížnost žalobce po přezkoumání tohoto jediného přípustného
stížního bodu jako nedůvodnou podle §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.
C.
Žalovaný ve své kasační stížnosti uvádí, že:
1) se krajský soud dopustil nezákonnosti, když svým rozsudkem zrušil napadené
rozhodnutí i k žalobě M. R., která však nepodala v posuzované věci odvolání proti
rozhodnutí správního orgánu I. stupně. Namítá tedy vadu řízení před soudem, která
mohla mít podle žalovaného za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé [§103
odst. 1 písm. d) s. ř. s.];
2.a) namítá nesprávnost závěru krajského soudu o tom, že o souhlasu ke stavebním
úpravám bytové jednotky mělo být formálně rozhodováno usnesením shromáždění
vlastníků bytových jednotek, když soudu nepostačovalo, že stavebník získal souhlas
kvalifikované většiny vlastníků bytových jednotek jinou formou. Žalovaný má za to,
že usnesení shromáždění vlastníků by bylo na místě, pokud by bylo rozhodováno
o zásazích do stavby jako společné akce společenství vlastníků. Ze zákona o vlastnictví
bytů nelze podle žalovaného dovodit, že usnesení shromáždění vlastníků je jedinou
dovolenou formou rozhodování vlastníků jednotek. Opačný náhled nemá oporu
v právních předpisech, popírá vlastnické právo vlastníků jednotek rozhodovat o svém
majetku, odporuje principu liberalismu, na němž je založeno občanské právo.
Odkazuje na způsob rozhodování spoluvlastníků podle §139 odst. 2 zákona
č. 40/1964 Sb., občanského zákoníku, ve znění pozdějších předpisů (dále jen
„občanský zákoník“). Namítá tak nezákonnost rozsudku krajského soudu spočívající
v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení [§103 odst. 1
písm. a) s. ř. s.];
2.b) dále se vyjadřuje k „poznámce soudu“ o tom, že by z uděleného souhlasu dalších
vlastníků jednotek nemuselo být jednoznačně patrné, k čemu byl vlastně souhlas
udělen, kdy zdůrazňuje, že všichni vlastníci jednotek byli účastníky obnoveného
stavebního řízení, kdy všichni obdrželi oznámení o zahájení tohoto řízení, které
obsahovalo jednoznačný popis předmětu řízení, což platilo i pro rozhodnutí správního
orgánu I. stupně, proti němuž se nikdo krom ě žalobce neodvolal. Ze správního spisu
přitom plyne, že i žalobce si byl jednoznačně vědom, co je předmětem řízení. I tímto
stížním bodem tak namítá nezákonnost rozsudku krajského soudu spočívající
v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení [§103 odst. 1
písm. a) s. ř. s.];
3) rozsudek krajského soudu se nemůže stát vykonatelným, když jeho účinky nemohou
s ohledem na §159 a násl. zákona č. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu,
ve znění pozdějších změn a doplnění (dále jen „o. s. ř.“), působit vůči stavebníkovi.
Soud jej do řízení nepřibral jako vedlejšího účastníka. Soudní řízení tak nemůže
v případě zrušení napadeného rozhodnutí dospět do reálného výsledku. Stavebník měl
být do řízení i bez návrhu přibrán jako vedlejší účastník, když je povinností soudu
dohlédnout na to, aby účastníkem řízení byl každý, koho se může toto řízení
objektivně dotknout. Právě stavebník je přitom nositelem veřejnoprávního oprávnění
na provedenou úpravu bytové jednotky. Namítá tedy vadu řízení před soudem,
která mohla mít podle žalovaného za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé
[§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.].
Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti žalovaného k jednotlivým stížním
důvodům uvedl, že:
1) jako žalobce je v rozsudku označen jen samotný žalobce, M. R. je uvedena jen jako
osoba zúčastněná na řízení; změna byla provedena soudem při přípravě řízení;
2) odkazuje na §13 odst. 3 zákona o vlastnictví bytů a zdůrazňuje, že jedná-li
se o stavební úpravy, které vlastník bytu provádět nesmí, nelze je žádným způsobem
legalizovat. Ust. §11 odst. 5 zákona o vlastnictví bytů, z něhož žalovaný vychází, pak
není určeno k rozhodování o stavebních úpravách uvnitř bytové jednotky;
3) nositel (fiktivních) práv - nynější majitel bytové jednotky, ve které byly stavební úpravy
nezákonně povoleny - byl předvolán jako účastník řízení a vyjádření nepodal. Stavební
povolení přitom nezakládá žádná práva, protože je nezákonné.
Osoby zúčastněné na řízení se ke kasační stížnosti žalovaného nevyjádřily.
Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že je podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost
přípustná, a za stěžovatele jedná zaměstnanec s vysokoškolským právnickým vzděláním
(§105 odst. 2 s. ř. s.). Poté přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu
kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů a zkoumal při tom, zda napadené
rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 2
a 3 s. ř. s.).
Ke stížnímu bodu 1) Nejvyšší správní soud z obsahu soudního spisu zjistil,
že jakkoli byla žaloba skutečně podána nejen žalobcem, ale i M. R., krajský soud
usnesením ze dne 4. 5. 2010, č. j. 59 Ca 78/2009 – 54, vyloučil žalobu M. R.
k samostatnému projednání a rozhodnutí s tím, že tato bude krajským soudem nadále
vedena pod samostatnou spisovou značkou (59 A 29/2010). S tímto rozhodnutím byl
žalovaný řádně seznámen, když mu bylo doručeno dne 5. 5. 2010. Dne 4. 5. 2009 pak
soud v dosavadním řízení sp. zn. 59 Ca 78/2009 vyzval M. R., aby jako osoba, která byla
účastníkem správního řízení, soudu sdělila, zda bude v tomto soudním řízení (sp. zn. 59
Ca 78/2009) uplatňovat práva osoby zúčastněné na řízení. Na tuto výzvu M . R. reagovala
dne 10. 5. 2010, kdy soudu sdělila, že v tomto soudním řízení práva osoby na řízení
zúčastněné uplatňuje (č. l. 57 soudního spisu).
Z uvedeného je zcela zjevné, že základem pro vydání rozhodnutí krajského soudu
v nyní posuzované věci vedené krajským soudem pod sp. zn. 59 Ca 78/2009 je toli ko
žaloba podaná žalobcem. M. R. vystupuje v tomto soudním řízení nikoli jako žalobkyně,
ale jako osoba zúčastněná na řízení ve smyslu §34 s. ř. s. Její žalobní požadavek není od
právní moci usnesení č. j. 59 Ca 78/2009 - 54 (která nastala dnem 7. 5. 2010) v tomto
řízení projednáván právě proto, že byl vyloučen k samostatnému projednání a rozhodnutí.
Kasační bod 1) tak shledal Nejvyšší správní soud nedůvodným.
Důvodným není ani kasační bod 3), v němž žalovaný z ust. §159 o. s. ř. dovozuje,
že rozsudek krajského soudu se nemůže stát vykonatelným, když jeho účinky nemohou
působit vůči stavebníkovi, a namítá, že krajský soud stavebníka do řízení nepřibral jako
vedlejšího účastníka i bez návrhu, když je povinností soudu dohlédnout na to, aby
účastníkem řízení byl každý, koho se může toto řízení objektivně dotknout. Soudní řízení
tak nemůže podle žalovaného v případě zrušení napadeného rozhodnutí dospět
do reálného výsledku.
Předně je nutno korigovat úvahu žalovaného o využitelnosti institutu vedlejšího
účastníka v tomto řízení, pokud by jako vedlejší účastník měl být do řízení přibrán
stavebník, a to i proti své vůli.
Úpravu vedlejšího účastenství obsahuje o. s. ř. v ust. §93. Nehledě k tomu,
že i toto ustanovení připouští vedlejší účastenství jen na základě projevu vůle osoby mající
právní zájem na výsledku řízení být vedlejším účastníkem (§93 odst. 2 o. s. ř.), o čemž
neexistují pochyby v právní teorii ani praxi (viz např. Drápal, L.; Bureš, J.: Občanský
soudní řád I., C.H.Beck Praha 2009, str. 607), Nejvyšší správní soud zdůrazňuje,
že krajský soud rozhodoval v soudním řízení správním, kde základním procesním
předpisem není o. s. ř., ale s. ř. s.
Dle §64 s. ř. s. nestanoví-li tento zákon jinak, použijí se pro řízení ve správním
soudnictví přiměřeně ustanovení prvé a třetí části občanského soudního řádu.
Ve správním soudnictví se tedy ustanovení o. s. ř. použijí jen „přiměřeně“, a to jen
tam, kde s. ř. s. „nestanoví jinak“.
Uplatnění práv osoby, která byla účastníkem správního řízení, v soudním řízení
správním, v případě, že taková osoba chce v soudním řízení správním svá práva
uplatňovat, zajišťuje institut osoby zúčastněné na řízení, jak je upraven v §34 s. ř. s.
Dle §34 odst. 1 s. ř. s. osobami zúčastněnými na řízení jsou osoby, které byly
přímo dotčeny ve svých právech a povinnostech vydáním napadeného rozhodnutí nebo
tím, že rozhodnutí nebylo vydáno, a ty, které mohou být přímo dotčeny jeho zrušením
nebo vydáním podle návrhu výroku rozhodnutí soudu, nejsou -li účastníky a výslovně
oznámily, že budou v řízení práva osob zúčastněných na řízení uplatňovat.
Z citovaných zákonných ustanovení tak vyplývá, že s. ř. s. „stanoví jinak“, proto
ustanovení o. s. ř. o vedlejším účastníkovi nelze podle §64 s. ř. s. aplikovat na osoby
zúčastněné na řízení, jejichž postavení upravuje §34 s. ř. s.
Dle §34 odst. 2 s. ř. s. navrhovatel je povinen v návrhu označit osoby, které
přicházejí v úvahu jako osoby zúčastněné na řízení, jsou-li mu známy. Předseda senátu
takové osoby vyrozumí o probíhajícím řízení a vy zve je, aby ve lhůtě, kterou jim k tomu
současně stanoví, oznámily, zda v řízení budou uplatňovat práva osoby zúčastněné
na řízení; takové oznámení lze učinit pouze v této lhůtě. Současně s vyrozuměním
je poučí o jejich právech. Obdobně předseda senátu postupuje, zjistí-li se v průběhu
řízení, že je tu další taková osoba. O osobních údajích, o těchto osobách uváděných, platí
přiměřeně ustanovení §37 odst. 3 s. ř. s.
Nejvyšší správní soud zjistil, že takto stanovený procesní postup byl vůči
stavebníkovi v řízení před krajským soudem dodržen, když krajský soud o probíhajícím
řízení informoval Petru a Pavla Hotařovy (oběma doručeno dne 7. 5. 2010), kdy se jich
i dotázal, zda budou uplatňovat práva osob zúčastněných na řízení.
Ust. §34 s. ř. s. připouští vystupování osoby zúčastněné na řízení v soudním řízení
správním (a podobně i §93 odst. 2 o. s. ř. pro vedlejšího účastníka v občanském soudním
řízení) jen v případě, že taková osoba projeví se svou účastí v řízení výslovný souhlas.
Nevyjádřili-li by Pe. nebo P. H. takový souhlas, ač by byli soudem řádně o probíhajícím
soudním řízení informováni a vyzváni ke sdělení, zda práva osob zúčastněných na řízení
budou uplatňovat, nebylo by možno tento nedostatek jejich vůle být účastníkem soudního
řízení vykládat jako porušení ustanovení o řízení před krajským soudem.
Ustanovení §159a o. s. ř. o okruhu osob, které jsou rozsudkem vázány, pak
ze stejného důvodu nemá místo pro určení okruhu osob vázaných rozsudkem soudu
rozhodujícího v soudním řízení správním. I v tomto případě totiž s. ř. s. „stanoví jinak“.
Dle §54 odst. 6 s. ř. s. výrok rozsudku je závazný pro účastníky, osoby na řízení
zúčastněné a pro orgány veřejné moci.
Ačkoli citované ustanovení nezakládá výslovně závaznost rozsudku soudu
rozhodujícího ve správním soudnictví pro ty účastníky správního řízení, kteří nepodali
proti předmětnému správnímu rozhodnutí žalobu či neuplatnili práva osob zúčastněných
na řízení, Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že rozsudek soudu rozhodujícího
ve správním soudnictví je závazný pro všechny orgány veřejné moci. Zruší -li tedy správní
soud svým rozsudkem správní rozhodnutí, pak již nikdy nemůže žádný orgán veřejné
moci vycházet při svých úvahách z existence či ze správnosti takového zrušeného
rozhodnutí; naopak jakýkoli orgán veřejné moci je zavázán soudním výrokem, že takové
rozhodnutí bylo zrušeno, a tento výrok musí respektovat. Tato vázanost orgánů veřejné
moci rozsudkem správního soudu pak má logicky i dopad (byť nepřímý a v §54 odst. 6
s. ř. s. výslovně nevyjádřený) na účastníka správního řízení, v němž bylo zrušené
rozhodnutí vydáno, a to i přesto, že práva osoby zúčastněné na soudním řízení správním
ve smyslu §34 s. ř. s. neuplatnil.
Důvodnými však kasační soud shledal námitky uplatněné žalovaným v kasačním
bodu 2).
Co do části tohoto kasačního bodu označené shora jako 2.b) je třeba konstatovat,
že krajský soud učinil svůj závěr o tom, že by z uděleného souhlasu dalších vlastníků
jednotek nemuselo být jednoznačně patrné, k čemu byl vlastně souhlas udělen
(zdůrazňoval přitom datum udělení souhlasu předcházející datu vyhotovení příslušné
projektové dokumentace), skutečně jako „poznámku“, bez bližšího odůvodnění. Při svých
úvahách se vůbec nezabýval skutečností, že všichni vlastníci jednotek v předmětném
domě byli účastníky správního řízení, kde mohli uplatňovat veškerá práva účastníka řízení,
zejména právo vyjádřit se ke všem podkladům rozhodnutí, t. j. i k projektové
dokumentaci (§36 odst. 3 správního řádu z r. 2004, resp. §33 odst. 2 správního řádu
z r. 1967). Nezabýval se ani možností odvolání souhlasu některým z vlastníků jednotek
v domě před vydáním správního rozhodnutí a vlivem takového odvolání souhlasu
na zjištěný skutkový stav (§50 odst. 3, 4 správního řádu z r. 2004, resp. §32 a §46
správního řádu z r. 1967). Učinil-li snad krajský soud uvedený závěr nikoli jen jako
„poznámku obiter dictum“, tzn. má-li jít o jeden z důvodů zrušení napadeného
rozhodnutí žalovaného (což není z rozsudku krajského soudu přesně seznatelné), bylo
by nutno konstatovat, že v této části je rozsudek krajského soudu nepřezkoumatelný
pro nedostatek důvodů [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.].
Hlavním důvodem zrušení napadeného správního rozhodnutí je však úvaha
krajského soudu o tom, že souhlas kvalifikované většiny vlastníků jednotek v domě musí
mít formu usnesení shromáždění vlastníků ve smyslu §11 odst. 5 zákona o vlastnictví
bytů.
Tento závěr napadá žalovaný částí kasačního bodu 2) označenou shora jako 2.a),
když namítá, že ze zákona o vlastnictví bytů nelze podle žalovaného dovodit, že usnesení
shromáždění vlastníků je jedinou dovolenou formou rozhodování vlastníků jednotek.
Opačný náhled nemá oporu v právních předpisech, popírá vlastnické právo vlastníků
jednotek rozhodovat o svém majetku, odporuje principu liberalismu, na němž je založeno
občanské právo. Odkazuje přitom na způsob rozhodování spoluvlastníků podle §139
odst. 2 občanského zákoníku.
Relevantní zákonnou úpravu pro posouzení věci představuje v posuzovaném
případě nejen §11, ale i §9 a §13 zákona o vlastnictví bytů .
Dle §9 odst. 1 zákona o vlastnictví bytů společenství vlastníků jednotek (dále jen
„společenství“) je právnická osoba, která je způsobilá vykonávat práva a zavazovat
se pouze ve věcech spojených se správou, provozem a opravami společných částí domu
(dále jen „správa domu“), popřípadě vykonávat činnosti v rozsahu tohoto zákona
a činnosti související s provozováním společných částí domu, které slouží i jiným
fyzickým nebo právnickým osobám. Společenství může nabývat věci, práva, jiné
majetkové hodnoty, byty nebo nebytové prostory pouze k účelům uvedeným ve větě
první.
Dle §9 odst. 2 zákona o vlastnictví bytů se souhlasem vlastníka jednotky
je společenství oprávněno sjednat smlouvu o zástavním právu k jednotce včetně
příslušných spoluvlastnických podílů na společných částech domu, a to k zajištění
pohledávek vyplývajících z úvěru poskytnutého na náklady spojené se správou domu.
Vlastníci jednotek ručí až do výše ceny jednotky za závazky vyplývající z této smlouvy.
Dle §9 odst. 7 zákona o vlastnictví bytů orgány společenství jsou
a) shromáždění vlastníků jednotek (dále jen „shromáždění“),
b) výbor společenství (dále jen „výbor“) nebo ten vlastník jednotek, kterého v případě,
že není zvolen výbor, shromáždění pověří výkonem funkce výboru (dále jen „pověř ený
vlastník“),
c) další orgány podle stanov společenství.
Dle §9 odst. 8 , věty prvé, zákona o vlastnictví bytů shromáždění je nejvyšším
orgánem společenství.
Dle §11 odst. 4 zákona o vlastnictví bytů k přijetí usnesení o věcech, které jsou
obsahem prohlášení podle §4, o schválení nebo o změně stanov, o uzavření smlouvy
o zástavním právu k jednotkám a o rozúčtování cen služeb na jednotlivé vlastníky
jednotek podle §9a odst. 2 je zapotřebí tříčtvrtinové většiny přítomných hlasů.
Dle §11 odst. 5 zák ona o vlastnictví bytů k přijetí usnesení o změně účelu užívání
stavby
6)
a o změně stavby
7)
je zapotřebí souhlasu všech vlastníků jednotek. Jde-li
o modernizaci, rekonstrukci, stavební úpravy
7a)
a opravy společných částí domu, jimiž
se nemění vnitřní uspořádání domu a zároveň velikost spoluvlastnických podílů
na společných částech domu, postačuje souhlas tříčtvrtinové většiny všech vlastníků
jednotek. Ustanovení zvláštních právních předpisů
7)
tím nejsou dotčena.
Dle §13 odst. 3 zákona o vlastnictví bytů v lastník jednotky nesmí provádět takové
úpravy jednotky, jimiž by ohrožoval výkon vlastnického práva vlastníků ostatních
jednotek. Úpravy, jimiž se mění vzhled domu, může vlastník jednotky provádět jen
se souhlasem všech vlastníků jednotek. Ustanovení §11 odst. 5 věty druhé platí obdobně.
Úpravy, jimiž se mění vnitřní uspořádání domu a zároveň velikost spoluvlastnických
podílů na společných částech domu, může vlastník jednotky provádět jen na základě
smlouvy o výstavbě (§17) uzavřené se všemi vlastníky jednotek v domě. Ustanovení
zvláštních právních předpisů
7)
tím nejsou dotčena.
Z citovaných zákonných ustanovení vyplývá, že shromáždění vlastníků jako
nejvyšší orgán společenství je oprávněno k rozhodování jen o těch věcech, k nimž
je oprávněno společenství vlastníků.
Oprávnění společenství pak vyplývá zejm. z §9 odst. 1 , věty prvé, zákona
o vlastnictví bytů, kdy společenství přísluší vykonávat práva a zavazovat se pouze
6) §85 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění zákona
č. 83/1998 Sb.
7) §54 a násl. zákona č. 50/1976 Sb.
7a) §139b odst. 3 písm. c) zákona č. 50/1976 Sb.
ve věcech spojených se správou, provozem a opravami společných částí domu, popřípadě
vykonávat činnosti v rozsahu tohoto zákona a činnosti související s provozováním
společných částí domu, které slouží i jiným fyzickým nebo právnickým osobám.
Z uvedeného je zřejmé, že pravomoc společenství je omezena na „společné části
domu“, přičemž ust. §9 odst. 2, §11 ods t. 4 a 5 dávají společenství dále pravomoc
rozhodovat o vnitřních záležitostech společenství a o záležitostech týkajících se domu
jako celku.
Tomuto pojetí odpovídá i ust. §11 odst. 5 , věty druhé, zákona o vlastnictví bytů
upravující kvalifikovanou většinu členů společenství potřebnou pro v tomto ustanovení
blíže definované modernizace, rekonstrukce, stavební úpravy a opravy společných částí domu.
Oproti tomu úpravy jednotky upravuje jiné ustanovení - §13 odst. 3 zákona
o vlastnictví bytů. Právě toto ustanovení ve své prvé větě stanoví, že vlastník jednotky
nesmí provádět takové úpravy jednotky, jimiž by ohrožoval výkon vlastnického práva
vlastníků ostatních jednotek.
Z uvedené odlišnosti úpravy a z vymezení pravomoci společenství vlastníků se tak
podává, že souhlas se stavebními úpravami jednotky není v pravomoci společenství
vlastníků, proto nemůže být ani v pravomoci shromáždění vlastníků jako orgánu
společenství.
Nelze ovšem pominout, že ust. §13 odst. 3 ve třetí větě stanoví, že „ustanovení §1 1
odst. 5 věty druhé platí obdobně.“ Toto ustanovení ovšem odkazuje z §11 odst. 5 zákona
o vlastnictví bytů toliko na větu druhou, tzn. na text „Jde-li o modernizaci, rekonstrukci,
stavební úpravy
7a)
a opravy společných částí domu, jimiž se nemění vnitřní uspořádání domu a zároveň
velikost spoluvlastnických podílů na společných částech domu, postačuje souhlas tříčtvrtinové většiny všech
vlastníků jednotek.“, přičemž tento text má být užit „obdobně“.
Uvedená ustanovení pak nelze vykládat ani bez přihlédnutí k výkladu
systematickému. Třetí věta §13 odst. 3 zákona o vlastnictví bytů totiž následuje
bezprostředně za větou druhou, která stanoví, že „úpravy, jimiž se mění vzhled domu, může
vlastník jednotky provádět jen se souhlasem všech vlastníků jednotek.“ Nejvyšší správní soud proto
dospěl k závěru, že třetí větu §13 odst. 3 zákona o vlastnictví bytů je třeba vykládat tak,
že jde-li o modernizaci, rekonstrukci, stavební úpravy a opravy jednotky, jimiž se nemění
vnitřní uspořádání domu a zároveň velikost spoluvlastnických podílů na společných
částech domu, jimiž se nemění ani vzhled domu, a nemají-li tyto práce za důsledek změnu
užívání stavby či změnu stavby (§11 odst. 5 zákona o vlastnictví bytů), postačuje souhlas
tříčtvrtinové většiny všech vlastníků jednotek.
Pro předmětný souhlas pak není ani §13 odst. 3 větou třetí zákona o vlastnictví
bytů založena pravomoc společenství vlastníků či jejich shromáždění, proto se jedná
o vyjádření vůle každého konkrétního vlastníka jednotky v domě; bez toho, že by tato
vůle měla být vyjádřena hlasováním na shromáždění vlastníků.
Nejvyšší správní soud si je přitom vědom svého dřívějšího rozsudku ze dne
9. 8. 2006, č. j. 3 As 26/2005 - 55, v němž vyslovil, že pro změnu stavby bytového domu
(v tehdy posuzované věci zřízení etážového vytápění pro bytovou jednotku) je třeba
přijetí usnesení shromáždění vlastníků se souhlasem všech vlastníků jednotek. Uvedený
rozsudek ze dne 9.8.2006 však vycházel ze situace, kdy soud dospěl k závěru, že otázka
změny vytápění je s ohledem na §3 odst. 8 zák ona č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší,
a na §6 odst. 4 zákona č. 406/2000 Sb., o hospodaření energií, záležitostí týkající se domu
jako celku. Navíc tehdy Nejvyšší správní soud posuzoval věc podle právní úpravy účinné
k datu vydání tehdy přezkoumávaného správního rozhodnutí, t.j. k 21.4.2004, tzn. před
zásadní novelizací §11 a §13 zákona o vlastnictví bytů, která byla provedena zákonem
č. 171/2005 Sb. s účinností od 26. 4. 2005.
Nejvyšší správní soud si je dále vědom rozhodovací praxe Nejvyššího soudu ČR,
zejm. rozsudku ze dne 14. 5. 2008, sp. zn. 28 Cdo 5216/2007 (Sb. NS č. 17/2009),
a usnesení ze dne 14. 7. 2010, sp. zn. 22 Cdo 5437/2008 (obojí www.nsoud.cz). Uvedená
rozhodnutí se však nikterak nevyjadřují ke stavebním úpravám majícím vliv
jen na samotnou bytovou jednotku, když pojednávají o změnu účelu užívání jednotky
z „prodejny“ na „restauraci“ (rozsudek ze dne 14. 5. 2008) a o stavebních úpravách, jimiž
se podstatně měnil vzhled domu (usnesení ze dne 14. 7. 2010).
Pro úplnost považuje Nejvyšší správní soud za potřebné vyjasnit vztah mezi pojmy
„stavební úpravy“ a „změna stavby“, jak jsou užity v §11 odst. 5 a v §13 odst. 3 zákona
o vlastnictví bytů.
Uvedená ustanovení odkazují co do těchto pojmů na předpisy stavebního práv a
[výslovně na §54 a násl. a §139b odst. 3 písm. c) dnes již neúčinného zák ona
č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavebního zákona), ve znění
pozdějších předpisů, dále jen „stavební zákon z r. 1976“; dnes jsou odpovídajícími
ustanoveními §2 odst. 5, §81, §103 a §104 stavebního zákona z r. 2006].
Bez ohledu na vymezení, pro které stavební úpravy je třeba povolení (§54
stavebního zákona z r. 1976, §81, §103 a §104 stavebního zákona z r. 2006), je oběma
uvedeným zákonům společné vymezení pojmu „stavební úpravy“ a „změna dokončené stavby“.
Dle §139b odst. 3 stavebního zákona z r. 1976 změnami dokončených staveb jsou
a) nástavby, jimiž se stavby zvyšují,
b) přístavby, jimiž se stavby půdorysně rozšiřují a které jsou vzájemně provozně
propojeny s dosavadní stavbou,
c) stavební úpravy, při nichž se zachovává vnější půdorysné i výškové ohraničení stavby.
Dle §2 odst. 5 stavebního zákona z r. 2006 změnou dokončené stavby je
a) nástavba, kterou se stavba zvyšuje,
b) přístavba, kterou se stavba půdorysně rozšiřuje a která je vzájemně provozně
propojena s dosavadní stavbou,
c) stavební úprava, při které se zachovává vnější půdorysné i výškové ohraničení stavby;
za stavební úpravu se považuje též zateplení pláště stavby.
Oba stavební zákony tak „stavební úpravu“ definují jako jeden z druhů (způsobů,
podmnožin) „změny stavby“.
Zdánlivě by se tak jevila ve vzájemném rozporu jednotlivá ustanovení zákona
o vlastnictví bytů zakotvující na jedné straně pravomoc společenství vlastníků a jejich
shromáždění k přijetí rozhodnutí o změně stavby, ke kterému je třeba souhlasu všech
vlastníků jednotek (§11 odst. 5 , věta prvá), a na straně druhé požadující souhlas toliko
tříčtvrtinové většiny vlastníků jednotek pro blíže definova né stavební úpravy,
kdy rozhodování o nich je v případě společných částí domu v pravomoci společenství
vlastníků a jejich shromáždění, v případě samotných jednotek nikoli (§11 odst. 5 , věta
druhá, a §13 odst. 3).
Tento rozpor je ve skutečnosti jen zdánlivý, když při výkladu právních předpisů
platí v evropském kontinentálním právu již od římského práva uznávaná zásada
„lex specialis derogat legi generali“, která znamená, že při střetu dvou ustanovení upravujících
tutéž problematiku má přednost ustanovení upravující užší okruh věcí (ustanovení
zvláštní, „lex specialis“) před ustanovením upravujícím širší problematiku (ustanovení
obecné, „lex generalis“). Aplikace uvedené zásady v posuzovaném případě znamená,
že ustanovení §11 odst. 5 , věty prvé, zákona o vlastnictví bytů lze aplikovat jen u těch
změn stavby, které nejsou některou ze stavebních úprav výslovně uvedenou v §11
odst. 5, větě druhé, či v §13 odst. 3 zákona o vlastnictví bytů.
Pro úplnost Nejvyšší správní soud dodává, že bez ohledu na shora uvedená
ustanovení soukromoprávního předpisu (zákona o vlastnictví bytů) nejsou ani vlastníci
jednotek, kteří se stavebními úpravami (jimiž se nemění vzhled domu ani vnitřní
uspořádání domu a zároveň velikost spoluvlastnického podílu na společných částech
domu) nesouhlasili, vyloučeni z uplatnění námitek stavebně-technického charakteru,
když právě takové námitky mohou uplatňovat v rámci příslušného stavebního řízení,
jehož jsou účastníky (stejně jako všichni ostatní vlastníci jednotek v domě).
Vlastníci jednotek, kteří mají za to, že stavební úpravou je ohrožen výkon jejich
vlastnického práva, pak mohou své vlastnické právo chránit též podáním žaloby
k obecným soudům v občanském soudním řízení, ať už žalobou o nařízení prodeje
jednotky (§14 zákona o vlastnictví bytů), či jinou vlastnickou žalobou (§123
a násl. občanského zákoníku).
Nejvyšší správní soud na tomto místě shrnuje, že jde-li o modernizaci,
rekonstrukci, stavební úpravy a opravy jednotky, jimiž se nemění vnitřní uspořádání domu
a zároveň velikost spoluvlastnických podílů na společných částech domu, jimiž se nemění
ani vzhled domu, a nemají-li tyto práce za důsledek změnu užívání stavby či změnu
stavby, postačuje pro oprávnění ke stavbě souhlas tříčtvrtinové většiny všech vlastníků
jednotek. Pro tento souhlas není založena pravomoc společenství vlastníků či jejich
shromáždění, proto se jedná o vyjádření vůle každého konkrétního vlastníka jednotky
v domě; bez toho, že by tato vůle měla být vyjádřena hlasováním na shromáždění
vlastníků.
Krajský soud vystavěl své rozhodnutí na opačném právním názoru, tzn. nesprávně
posoudil právní otázku, která je pro posouzení věci zásadní [§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.],
proto Nejvyšší správní soud podle §110 odst. 1 s. ř. s. rozsudek krajského soudu zrušil
a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
D.
Krajský soud je při novém projednání věci vázán právním názorem zdejšího
soudu; v novém rozhodnutí krajský soud rozhodne i o náhradě nákladů řízení o kasační
stížnosti (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 24. března 2011
JUDr. Radan Malík
předseda senátu