ECLI:CZ:NSS:2019:9.AZS.74.2019:31
sp. zn. 9 Azs 74/2019 - 31
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka a soudců
JUDr. Ivo Pospíšila a JUDr. Pavla Molka v právní věci žalobce: P. N. T., zast. Mgr. Markem
Sedlákem, advokátem se sídlem Příkop 834/8, Brno, proti žalovanému: Ministerstvo
zahraničních věcí, se sídlem Loretánské náměstí 101/5, Praha 1, proti rozhodnutí ministra
zahraničních věcí ze dne 27. 11. 2018, č. j. 137780-2/2018-OPL, v řízení o kasační stížnosti
žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 31. 1. 2019, č. j. 57
A 40/2018 - 34,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žádný z účastníků n emá p ráv o na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Velvyslanectví České republiky v Hanoji (dále též „zastupitelský úřad“) usnesením ze dne
27. 8. 2018, č. j. 2906/2018-HANOKO-1, zamítlo žalobcovu žádost o upuštění od povinnosti
osobního podání žádosti o dlouhodobý pobyt za účelem zaměstnání (zaměstnaneckou kartu)
a zastavilo řízení o této žádosti podle §169d odst. 3 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců
na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen
„zákon o pobytu cizinců“). Důvodem pro vydání tohoto rozhodnutí byla skutečnost,
že přidělování termínu k osobnímu podání žádosti bylo pro tento druh pobytového oprávnění
dočasně pozastaveno na základě usnesení vlády České republiky ze dne 18. 7. 2018, č. 474,
k imigraci do České republiky z Vietnamu – shrnutí situace a bezpečnostních rizik (dále jen
„usnesení vlády“). Rozklad žalobce proti usnesení zastupitelského úřadu zamítl ministr
zahraničních věcí rozhodnutím ze dne 27. 11. 2018, č. j. 137780-2/2018-OPL (dle jen „napadené
rozhodnutí“).
[2] Toto rozhodnutí napadl žalobce žalobou u Krajského soudu v Českých Budějovicích
(dále jen „krajský soud“), který rozsudkem ze dne 31. 1. 2019, č. j. 57 A 40/2018 - 34, napadené
rozhodnutí zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Krajský soud shledal napadené
rozhodnutí nepřezkoumatelným, neboť žalovaný je vystavěl na obhajobě postupu
zastupitelského úřadu dle předmětného usnesení vlády a vyzdvihl vládu jako vrcholný orgán moci
výkonné. Tato argumentace však přímo nereaguje na žalobcem namítané porušení zásady
vázanosti státní moci zákonem. Rozhodnutí zastupitelského úřadu ani napadené rozhodnutí
nadto nereagují ani na důvody, které žalobce v žádosti o upuštění od osobního podání uvedl.
[3] Třebaže již uvedené pochybení postačuje ke zrušení napadeného rozhodnutí, krajský soud
se zabýval také věcnými argumenty žalovaného, neboť toto posouzení může mít význam
pro další průběh řízení před žalovaným. Vycházel přitom z premisy, že státní moc lze uplatňovat
jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví. Dospěl
k závěru, že postup správních orgánů, které zamítly žádost žalobce o upuštění od osobního
podání pouze z důvodu existence předmětného usnesení vlády, neměl oporu v zákoně o pobytu
cizinců a ani v žádném jiném zákonném předpise. Zákon o pobytu cizinců nepředpokládá
pozastavení příjmu žádostí o pobytová oprávnění rozhodnutím vlády, stejně jako nepřepokládá,
aby zprostředkovaně z tohoto důvodu bylo možné žádost o upuštění od osobního podání žádosti
bez dalšího zamítnout. Napadené rozhodnutí je tudíž nezákonné i z tohoto důvodu.
[4] Krajský soud se vyjádřil též k argumentaci žalovaného evropským právem. Článek 79
odst. 5 Smlouvy o fungování Evropské unie (dále jen „SFEU“) i článek 8 odst. 3 směrnice
Evropského parlamentu a Rady 2011/98/EU ze dne 13. prosince 2011 o jednotném postupu
vyřizování žádostí o jednotné povolení k pobytu a práci na území členského státu pro státní
příslušníky třetích zemí a o společném souboru práv pracovníků ze třetích zemí oprávněně
pobývajících v některém členském státě (dále jen „směrnice“), umožňují členským státům
přijmout určitou právní úpravu, na jejímž základě budou moci stanovit objemy limitů vstupů
na své území určitým osobám. Této možnosti však český zákonodárce nevyužil, nezakotvil
do zákona o pobytu cizinců žádné ustanovení, na jehož základě by bylo možné transparentně
stanovit objem vstupu či rozhodnout o plošném pozastavení přijímání pobytových žádostí.
O přímé účinnosti evropské úpravy nelze přitom uvažovat, je-li jejím obsahem pouze obecná
deklarace možnosti členských států stanovit objemová omezení vstupu státních příslušníků cizích
zemí. Výkonné moci nejsou přiznána žádná konkrétní, jednoznačná a dostatečně určitá oprávnění
k rozhodování o veřejných subjektivních právech jednotlivců. V případě směrnice je nadto
vyloučen její tzv. obrácený přímý účinek, při kterém by se stát domáhal vůči jednotlivci účinků
ustanovení netransponované směrnice.
[5] Krajský soud poukázal též na vládní návrh zákona, kterým se mění zákon o pobytu
cizinců a další související zákony (sněmovní tisk 203/0), který předpokládá přijetí nového §181b
zákona o pobytu cizinců, jenž by v návaznosti na čl. 79 odst. 5 SFEU umožnil vládě nařízením
stanovit maximální počet žádostí, které lze podat v rámci určitého časového období
na příslušném zastupitelském úřadě. Teprve dle tohoto ustanovení, bude-li kvóta naplněna,
bude možné žádost vyhodnotit jako nepřijatelnou dle §169h odst. 3 zákona o pobytu cizinců.
[6] Závěrem krajský soud neshledal důvodnými námitky žalobce stran porušení čl. 13 odst. 2
směrnice, ani námitku, že na vydání zaměstnanecké karty existuje právní nárok, či námitku,
že předmětné usnesení vlády je svým charakterem diskriminační.
II. Kasační stížnost a řízení o ní
[7] Žalovaný (dále jen „stěžovatel“) napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností.
Namítá, že krajský soud nesprávně vyhodnotil otázku přezkoumatelnosti napadeného
rozhodnutí. Odůvodnění napadeného rozhodnutí pojmově vylučuje reflexi konkrétního obsahu
žádosti o upuštění od osobního podání žádosti, což je v něm i výslovně uvedeno. Ostatně jak
žalobce, tak krajský soud odůvodnění napadeného rozhodnutí rozumí a obsáhle se k němu
vyjadřují. Není tedy pravdou, že by napadené rozhodnutí bylo nedostatečně odůvodněno.
Krajský soud s právními závěry žalovaného nesouhlasí, to už je ovšem otázkou věcného
přezkumu důvodů napadeného rozhodnutí.
[8] Věcně stěžovatel namítá, že zákonné zmocnění vlády pozastavit příjem žádostí
o zaměstnanecké karty se opírá o samotnou svrchovanost České republiky a pravomoci vlády
jako vrcholného orgánu výkonné moci, který přímo či nepřímo řídí výkon celé státní správy.
Na vydání zaměstnanecké karty neexistuje právní nárok, a tudíž není vyloučeno, aby vláda jako
vrcholný orgán moci výkonné rozhodla, že určitou část cizinců nenechá vstoupit do sféry
působnosti správního orgánu a neumožní jim tak žádost podat. V souvislosti s podáním žádosti
o zaměstnaneckou kartu nelze vůbec uvažovat o právu na spravedlivý proces ve smyslu čl. 36
Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“). Na podporu své argumentace odkazuje
stěžovatel na závěry rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové – pobočky v Pardubicích
ze dne 18. 12. 2018, č. j. 52 A 135/2018 - 57, a dále též na usnesení Ústavního soudu ze dne
26. 5. 2004, sp. zn. I. ÚS 290/04, dle něhož neexistuje-li subjektivní právo v rovině hmotného
práva a nelze-li takové právo dovodit ze základního práva, nelze se v takovém případě domáhat
ochrany základního práva na spravedlivý proces.
[9] Pokud by zákon nepředpokládal, že vláda může zastavit příjem žádostí o zaměstnanecké
karty pro určitou skupinu cizinců (např. z bezpečnostních důvodů jako zde), popř. pro všechny
cizince (např. v případě hluboké hospodářské recese), nemohl by rozšířený senát v rozsudku
ze dne 30. 5. 2017, č. j. 10 Azs 153/2016 - 52, mimo jiné konstatovat, že „nutnou, nikoli však
dostačující podmínkou vyhovění žádosti o zaměstnaneckou kartu je kumulativní splnění podmínek formulovaných
v §42g odst. 2 písm. a) až c) zákona o pobytu cizinců. Ty ve své podstatě zajišťují, že o kartu může s nadějí
na úspěch žádat pouze žadatel, jehož pracovní síla je v České republice potřeba“, a že „Česká republika má
v zásadě neomezený prostor k úvaze, nakolik umožní státním příslušníkům té či oné země pracovat či vyvíjet
jinou aktivitu v České republice; svou praxi v tomto ohledu může měnit podle svých potřeb“.
[10] Ani právo EU dle stěžovatele nebrání tomu, aby vláda formou usnesení o pozastavení
příjmů žádostí o zaměstnanecké karty fakticky stanovila objem vstupů na své území v nulové
výši. Dle čl. 8 odst. 3 směrnice může být žádost považována za nepřípustnou z důvodu stanovení objemu
vstupů přijímaných státních příslušníků třetích zemí přicházejících za účelem výkonu zaměstnání, a nemusí být
z tohoto důvodu zpracována. Předně je nesprávná úvaha krajského soudu, že čl. 8 odst. 3 směrnice
se vztahuje až na samotné řízení o žádosti a nikoliv na řízení o žádosti o upuštění od osobního
podání žádosti. Citované ustanovení nijak neomezuje stanovení okamžiku, v němž nebude žádost
zpracována, a je jistě žádoucí provést toto posouzení co nejdříve.
[11] Kromě toho ustanovení čl. 79 odst. 5 SFEU a čl. 1 odst. 2 směrnice pouze stanoví oblasti
pravomoci členských států, které zůstávají unijní úpravou nedotčeny, přičemž čl. 8 odst. 3
směrnice specifikuje důsledky využití této pravomoci v procesu zpracování žádostí. Z pohledu
unijního práva tedy citovaná ustanovení nemusí být vůbec do vnitrostátního práva prováděna,
a už vůbec ne obecně závazným právním aktem. Nejedná se proto o obrácený přímý účinek
směrnice, v rámci kterého by stát požadoval po jednotlivci splnění povinnosti vyplývající
z neimplementované směrnice či nesplnění této povinnosti trestal. K zamítnutí žádosti o upuštění
od osobního podání žádosti nedošlo dle citovaných ustanovení unijních předpisů, nýbrž
na základě příslušného usnesení vlády.
[12] Žalobce se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
III. Posouzení kasační stížnosti
[13] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí,
proti němuž je kasační stížnost ve smyslu §102 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu
správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), přípustná. Poté Nejvyšší správní soud
přezkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu s ustanovením §109 odst. 3 a 4 s. ř. s.,
v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů.
[14] Po přezkoumání kasační stížnosti dospěl Nejvyšší správní soud k závěru,
že kasační stížnost není důvodná.
[15] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval otázkou přezkoumatelnosti napadeného
rozhodnutí. Podle konstantní judikatury je rozhodnutí nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů,
pokud z jeho odůvodnění není zřejmé, jakými úvahami se správní orgán řídil při naplňování
zásady volného hodnocení důkazů či utváření závěru o skutkovém stavu, z jakého důvodu
nepovažoval za důvodnou právní argumentaci účastníka řízení a proč subsumoval popsaný
skutkový stav pod zvolené právní normy (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 - 52). Současně je ovšem nutné zdůraznit, že nepřezkoumatelnost
rozhodnutí pro nedostatek důvodů musí být vykládána ve svém skutečném smyslu, tj. jako
nemožnost přezkoumat určité rozhodnutí z důvodu, že v něm nelze zjistit jeho obsah
nebo důvody, pro které bylo vydáno (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního
soudu ze dne 19. 2. 2008, č. j. 7 Afs 212/2006 - 74). Není přípustné institut nepřezkoumatelnosti
libovolně rozšiřovat a vztáhnout jej i na případy, kdy se správní orgán námitkami účastníka řízení
zabývá a vysvětlí, proč nepovažuje argumentaci účastníka za správnou, byť výslovně
v odůvodnění rozhodnutí nereaguje na všechny myslitelné aspekty vznesené námitky. Zrušení
rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost je vyhrazeno těm nejzávažnějším vadám rozhodnutí,
kdy pro absenci důvodů či pro nesrozumitelnost skutečně nelze rozhodnutí meritorně
přezkoumat. Nepřezkoumatelnost rozhodnutí pro nedostatek důvodů tak má místo zejména
tehdy, opomene-li správní orgán či soud na námitku účastníka zcela (tedy i implicitně) reagovat
(srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 1. 2013, č. j. 1 Afs 92/2012 - 45, či ze dne
29. 6. 2017, č. j. 2 As 337/2016 – 64, nebo ze dne 8. 11. 2018, č. j. 7 As 311/2018 - 35).
[16] Krajský soud dovodil nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí ze skutečnosti,
že žalovaný nereagoval na námitku žalobce k porušení zásady vázanosti státní moci zákonem,
ani na důvody, které žalobce v žádosti o upuštění od osobního podání uvedl. Z napadeného
rozhodnutí (str. 4) však jednoznačně vyplývá právní závěr žalovaného, že vláda má s ohledem
na příslušné články ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústavy České republiky (dále jen „Ústava
ČR“), pravomoc vydat usnesení, kterým dočasně pozastaví příjem žádosti o zaměstnaneckou
kartu. Takovým usnesením jsou potom vázány všechny orgány moci výkonné včetně
zastupitelských úřadů, které rozhodují o žádosti o upuštění od osobního podání žádosti.
Zastupitelský úřad tak dle žalovaného nemohl vyhovět žádosti žalobce o upuštění od osobního
podání žádosti již jen proto, že vláda zcela pozastavila příjem žádostí o předmětné pobytové
oprávnění. Žalovaný taktéž uvedl, že z logiky věci nelze pro uvedený typ pobytového oprávnění
vyhovět žádosti o upuštění od osobního podání, ať již jsou důvody této žádosti jakékoliv.
[17] Dle Nejvyššího správního soudu je z tohoto odůvodnění zřejmé, že dle názoru
žalovaného vláda již na základě Ústavy ČR bez potřeby zákonného zmocnění měla pravomoc
vydat předmětné usnesení a správní orgány na základě tohoto usnesení byly povinny zamítnout
jakoukoliv žádost o upuštění od osobního podání žádosti o zaměstnaneckou kartu, a to bez
ohledu na důvody, které účastník v řízení uvede. Toto odůvodnění zároveň jednoznačně
a konzistentně odpovídá na žalobcem vznesené námitky (byť jsou východiska i závěry
žalovaného chybné, jak bude uvedeno dále). Napadené rozhodnutí tak není nepřezkoumatelné
z důvodů uváděných krajským soudem a lze se ztotožnit se stěžovatelem, že pokud by toto byl
jediný důvod zrušujícího výroku, nemohl by napadený rozsudek obstát.
[18] Výše uvedené ilustruje i skutečnost, že krajský soud v další části napadeného rozsudku
s odůvodněním napadeného rozhodnutí polemizuje, činí tak poměrně rozsáhle a jeho
argumentace je přesvědčivá a dle Nejvyššího správního soudu též věcně správná.
[19] Na tomto místě je třeba zmínit, že skutkově i právně obdobnou věcí se Nejvyšší správní
soud zabýval v rozsudku ze dne 25. 4. 2019, č. j. 1 Azs 2/2019 - 54, kterým zrušil rozsudek
Krajského soudu v Hradci Králové – pobočky v Pardubicích ze dne 18. 12. 2018,
č. j. 52 A 135/2018 - 57 (kterým stěžovatel podpořil svou argumentaci), a z větší části též
odpověděl na námitky uplatněné v nynější kasační stížnosti. V podrobnostech je proto možné
na odůvodnění rozsudku prvního senátu odkázat (dostupné na www.nssoud.cz).
[20] Z tohoto rozsudku ve zkratce vyplývá, že byť na vydání určitých typů pobytových
oprávnění neexistuje právní nárok, neznamená to, že žadatelé o pobytové oprávnění z tohoto
důvodu ztrácejí právo na spravedlivý proces při vyřizování své žádosti. Jinak řečeno, skutečnost,
že cizinec žádá o nenárokový pobytový titul, nevede k závěru, že nemá vůbec nárok na podání
žádosti. Toto právo, vyplývající z čl. 36 odst. 1 Listiny, nelze derogovat pouhým poukazem
na nenárokovost pobytového oprávnění. Nejvyšší správní soud nezpochybnil, že jedním
z projevů svrchovanosti státu může být i regulace migrace na jeho vlastní území. Musí se tak
ovšem dít při respektu k principům demokratického právního státu a dělbě moci (čl. 1 odst. 1
Ústavy ČR). V daném případě je třeba vyjít z toho, že zákonodárce v zákoně o pobytu cizinců
upravil určitý typ pobytového oprávnění (zaměstnaneckou kartu) a veškeré procesní podmínky,
které k jeho udělení vedou. Hodlá-li vláda (na základě svého politického rozhodnutí) za takovéto
situace zavést určitý typ regulace, jejímž cílem je omezení vydávání určitého typu oprávnění
k pobytu, a tedy i omezení přístupu cizinců ke správnímu orgánu, který o tomto oprávnění
rozhoduje, pak se jedná o postup vlády, kterým se omezuje právo dle čl. 36 odst. 1 Listiny.
Takový akt, který má fakticky povahu normativního právního aktu vztahujícího se na neurčitý
počet adresátů a mající obecnou povahu, nelze učinit prostřednictvím aktu interní povahy,
kterým je usnesení vlády, a v tomto případě ani podzákonným právním předpisem,
kterým je nařízení vlády, neboť by takové nařízení nebylo vydáno k provedení zákona a v jeho
mezích (čl. 78 Ústavy ČR). Aby bylo možno ono politické rozhodnutí aplikovat vůči
jednotlivcům (tedy na základě tohoto rozhodnutí uplatňovat vůči jednotlivci veřejnou moc), je
třeba je ústavně předpokládaným způsobem vtělit do právního řádu. To je v demokratickém
právním státu úkolem moci zákonodárné, případně i moci výkonné, ovšem za dodržení
podmínek vymezených Ústavou ČR, tedy na základě zákonného zmocnění, které vymezí případy
a způsob, jimiž lze omezit právo podle čl. 36 odst. 1 Listiny. Ostatně tento postup vláda již
zvolila, když předložila do Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR výše uvedený návrh novely
zákona o pobytu cizinců.
[21] Postup vlády nelze legitimizovat ani odkazy na čl. 8 odst. 3 směrnice či čl. 79 odst. 5
SFEU. Byť citovaná unijní úprava stanoví členským státům v určité oblasti relativní volnost,
sama o sobě tato úprava neukládá moci výkonné žádná konkrétní, jednoznačná a dostatečně
určitá oprávnění k rozhodování o veřejných subjektivních právech jednotlivců, podle
kterých by mohl zastupitelský úřad, potažmo žalovaný v řízení o žádosti o upuštění od osobního
podání žádosti o zaměstnaneckou kartu postupovat.
[22] Je tedy zřejmé, že odůvodnění napadeného rozhodnutí neobstojí. Usnesení vlády jako
interní akt nemohlo z hlediska principu dělby moci a pravidel, týkajících se omezování ústavně
zaručených práv, nahradit obecně závazný právní předpis s mocí zákona. Správní orgány,
které jsou vázány zákonem a ostatními právními předpisy, tedy v dalším řízení nebudou
k předmětnému usnesení vlády přihlížet a dle zákona o pobytu cizinců posoudí, zda jsou
v případě žalobce naplněny zákonem předvídané důvody pro upuštění od povinnosti osobního
podání žádosti, a to s ohledem na všechny důvody uvedené v žalobcově žádosti a případně též
na důvody zastupitelskému úřadu známé z úřední činnosti.
IV. Závěr a náklady řízení
[23] Z výše uvedeného vyplývá, že napadený rozsudek není nezákonný z důvodů namítaných
v kasační stížnosti. Proto Nejvyšší správní soud kasační stížnost jako nedůvodnou zamítl podle
§110 odst. 1 s. ř. s.
[24] Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o §60 odst. 1, větu první, ve spojení s §120
s. ř. s., podle kterého nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch,
právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi,
který ve věci úspěch neměl. Stěžovatel ve věci neměl úspěch, a proto nemá právo na náhradu
nákladů řízení, žalobci v souvislosti s tímto řízením žádné náklady nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 16. května 2019
JUDr. Radan Malík
předseda senátu