ECLI:CZ:NSS:2017:KONF.44.2017:7
sp. zn. Konf 44/2017-7
USNESENÍ
Zvláštní senát zřízený podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních
sporů, složený z předsedy JUDr. Pavla Simona a soudců JUDr. Michala Mazance, JUDr. Romana
Fialy, Mgr. Radovana Havelce, JUDr. Pavla Pavlíka a JUDr. Marie Žiškové, rozhodl o návrhu
Městského soudu v Praze na rozhodnutí kompetenčního sporu mezi ním a Obvodním
soudem pro Prahu 5 a dalších účastníků sporu vedeného u Městského soudu v Praze
pod sp. zn. 5 Ad 1/2017, o žalobě proti rozhodnutí Ministerstva práce a sociálních
věcí ze dne 7. 12. 2015, čj. 2015/67987-422/1: žalobce R. K., zastoupeného JUDr. Annou
Márovou, advokátkou se sídlem Myslíkova 1998/30, Praha 2, a žalovaného Ministerstvo práce
a sociálních věcí, se sídlem Na Poříčním právu 1/376, Praha 2,
takto:
P ř í s l u š n ý vydat rozhodnutí ve věci vedené u Městského soudu v Praze
pod sp. zn. 5 Ad 1/2017, o žalobě proti rozhodnutí Ministerstva práce a sociálních věcí ze dne
7. 12. 2015, čj. 2015/67987-422/1, je soud v e s p r á v n í m soud n i c t v í .
Odůvodnění:
Návrhem doručeným 31. 8. 2017 zvláštnímu senátu zřízenému podle zákona č. 131/2002 Sb.,
o rozhodování některých kompetenčních sporů (dále „zákon o některých kompetenčních
sporech“), se Městský soud v Praze domáhal, aby zvláštní senát rozhodl spor o pravomoc vzniklý
ve smyslu §1 odst. 1 písm. a) zákona o některých kompetenčních sporech mezi ním a Obvodním
soudem pro Prahu 5 ve věci žaloby vedené u městského soudu pod sp. zn. 5 Ad 1/2017, o žalobě
proti rozhodnutí Ministerstva práce a sociálních věcí čj. 2015/67987-422/1.
Z předloženého soudního spisu vyplynuly následující skutečnosti:
Návrhem podaným 15. 2. 2016 k Obvodnímu soudu pro Prahu 5 se žalobce domáhal toho,
aby mu soud přiznal mzdové nároky za říjen, listopad a prosinec 2014 vždy ve výši 30 000 Kč
za každý měsíc. Žalobu odůvodnil tím, že Ministerstvo práce a sociálních věcí (dále
„ministerstvo“) neuspokojilo jeho mzdové nároky podle §9 odst. 3 zákona č. 118/2000 Sb.,
o ochraně zaměstnanců při platební neschopnosti zaměstnavatele (dále „zákon o ochraně
zaměstnanců“). Rozhodnutími ministerstva a Úřadu práce České republiky – krajské pobočky
pro Hlavní město Prahu (dále „Úřad práce“) byly žalobcovy mzdové nároky dle jeho tvrzení
nesprávně vypočteny pouze ve výši 5854 Kč za každý měsíc.
Obvodní soud pro Prahu 5 usnesením čj. 26 C 55/2016-58 řízení o návrhu žalobce zastavil
(výrok I), neboť s odkazem na §244 odst. 1 a §104b odst. 1 o. s. ř. shledal, že nejsou splněny
podmínky řízení. V odůvodnění uvedl, že se nejedná o věc, k jejímuž projednání je příslušný soud
v občanském soudním řízení a poučil žalobce, že může podat žalobu ve správním soudnictví.
Soud dále uzavřel, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení (výrok II).
Žalobce poté 2. 1. 2017 podal správní žalobu u Městského soudu v Praze. Tento soud
(dále „navrhovatel“) podal zvláštnímu senátu návrh na řešení kompetenčního sporu podle zákona
o některých kompetenčních sporech. Uvedl, že odmítá svou kompetenci k rozhodnutí o žalobě
proti rozhodnutí ministerstva. Rozhodnutí ve věci ochrany zaměstnanců při platební
neschopnosti zaměstnavatele ve smyslu zákona o ochraně zaměstnanců je rozhodnutím
správního orgánu v soukromoprávní věci a pravomoc k jeho přezkoumání tak náleží soudům
v občanském soudním řízení. Navrhovatel, jako soud rozhodující ve správním soudnictví,
tedy není příslušným orgánem k rozhodnutí dané věci.
Ze soudního spisu vyplývá, že Úřad práce přiznal žalobci mzdové nároky dle §9 odst. 4 zákona
o ochraně zaměstnanců ve výši 5854 Kč za měsíce říjen, listopad a prosinec 2014. Rozhodnutí
napadl žalobce odvoláním, které žalovaný zamítl a rozhodnutí potvrdil. Žalobce napadl
rozhodnutí o odvolání žalobou dle části V. o. s. ř. a po zastavení řízení o ní i správní žalobou.
Otázkou je, kdo je příslušný rozhodnout o zrušení, případně nahrazení rozhodnutí správního
orgánu, kterým bylo rozhodnuto o mzdových nárocích při platební neschopnosti zaměstnavatele
podle zákona o ochraně zaměstnanců.
Při řešení vzniklého sporu o pravomoc mezi soudem rozhodujícím ve správním soudnictví
a soudem rozhodujícím v občanském soudním řízení se zvláštní senát řídil následující úvahou:
Podle §1 odst. 2 zákona o některých kompetenčních sporech je negativním kompetenčním
sporem ten, ve kterém jeho strany popírají svou pravomoc vydat rozhodnutí v totožné věci
individuálně určených účastníků. V nyní rozhodované věci popřel svou pravomoc Obvodní soud
pro Prahu 5 i navrhovatel, jedná se proto o negativní kompetenční spor, k jehož projednání
je příslušný zvláštní senát podle zákona o některých kompetenčních sporech.
Zvláštní senát rozhoduje o kompetenčním sporu podle skutkového a právního stavu ke dni
svého rozhodnutí (srov. rozhodnutí č. 485/2005 Sb. NSS).
Zvláštní senát před rozhodnutím ve věci samé shrnul dosavadní přístup soudů k otázce
pravomoci rozhodování o mzdových nárocích.
Z rozhodovací praxe správních soudů je pro věc významné usnesení Nejvyššího správního soudu
ze dne 1. 4. 2003 čj. 6 A 97/2002-26, které uvádí, že „soud považuje za nepochybné, že mzdové nároky
podle zákona č. 118/2000 Sb., byť o nich rozhoduje správní orgán procesním postupem podle správního řádu,
jsou součástí pracovních vztahů, tedy vztahů soukromoprávních.“ Tento názor následoval Nejvyšší správní
soud i v rozsudku ze dne 21. 2. 2013 čj. 6 Ads 164/2012-31, který byl publikován ve Sbírce
rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, kde uvedl, že „[p]ravomoc k soudnímu přezkumu věcných
správních rozhodnutí ve věcech ochrany zaměstnanců při platební neschopnosti zaměstnavatele ve smyslu zákona
č. 118/2000 Sb., o ochraně zaměstnanců při platební neschopnosti zaměstnavatele, náleží soudům v občanském
soudním řízení postupujícím podle části páté občanského soudního řádu, a to i po novele §7 odst. 3 s. ř. s.
provedené zákonem č. 396/2012 Sb.“
Stejně se k otázce staví i civilní soudy, ačkoliv se k ní přímo nevyjadřují. Nejvyšší soud v usnesení
ze dne 13. 3. 2015 sp. zn. 21 Cdo 4667/2014 aproboval odmítnutí žaloby na uspokojení
mzdových nároků správními soudy a nepopřel pravomoc civilní větve soudnictví.
V usnesení ze dne 9. 8. 2012 sp. zn. 21 Cdo 1385/2011 Nejvyšší soud uvedl, že „účastníky
[soudního] řízení o žádosti zaměstnance o uspokojení splatných mzdových nároků nevyplacených jeho
zaměstnavatelem, který je v platební neschopnosti, jsou ve smyslu ustanovení §250a odst. 1 o.s.ř. zaměstnanec,
který o uspokojení svých mzdových nároků požádal, a Úřad práce České republiky (dříve příslušný úřad práce);
účastenství Úřadu práce České republiky se samozřejmě neodvíjí od toho, že jde o správní orgán, který je příslušný
o žádosti zaměstnance rozhodnout, ale od jeho postavení jako subjektu, který je povinen přiznané mzdové nároky
zaměstnanci uspokojit“. Opět tedy aproboval soudní pravomoc civilních soudů a navíc dovodil
účastenské postavení Úřadu práce.
Přes znalost judikaturní praxe se zvláštní senát zabýval povahou mzdových nároků, neboť tuto
otázku dosud neposuzoval.
Mzdové nároky při platové neschopnosti zaměstnavatele se uplatňují u krajské pobočky Úřadu
práce, který o nich rozhoduje dle §4 odst. 2 zákona o ochraně zaměstnanců. Jejich výše je dána
§8 a §9 zákona o ochraně zaměstnanců. Dle §11 odst. 3 přechází na Úřad práce „do výše
vyplacených a odvedených prostředků mzdový nárok zaměstnance; bylo-li vydáno rozhodnutí o úpadku
zaměstnavatele, uplatní Úřad práce pohledávky v insolvenčním řízení.
Volební senát řešil otázku, který konkrétní právní vztah je předmětem tohoto řízení. Jedná
se o vztah zaměstnance a Úřadu práce, respektive ministerstva. Vztahy zaměstnance
se zaměstnavatelem a Úřadu práce se zaměstnavatelem s ním sice souvisí, ale mají svou vlastní
existenci a jejich povaha není předmětem tohoto řízení.
O mzdovém nároku zaměstnance rozhoduje v prvním stupni Úřad práce. Jelikož však správní
orgány mohou v zákonem stanovených případech rozhodovat i soukromoprávní věci, musel
se zvláštní senát zabývat povahou mzdových nároků.
Pro dělení práva na soukromé a veřejné se užívá několik zavedených teorií. Zvláštní senát
pro určení povahy mzdových nároků užil postupně teorii zájmovou, mocenskou, organickou
a metodu právní regulace.
Dle zájmové teorie veřejné právo chrání veřejné zájmy, soukromé pak zájmy soukromé. Může
též místo veřejného zájmu odkazovat k obecnému dobru.
Zákon o ochraně zaměstnance má za účel chránit zaměstnance při platební neschopnosti
zaměstnavatele. Jak uvádí důvodová zpráva, ochrana do vydání tohoto zákona byla zdlouhavá
a téměř neúčinná. Zákonodárce předchází nepříznivé sociální situaci, v níž by zaměstnanec neměl
prostředky na živobytí. Směrnice Rady 80/987/EHS ze dne 20. října 1980 o sbližování právních
předpisů členských států týkajících se ochrany zaměstnanců v případě platební neschopnosti
zaměstnavatele, kterou zákon o ochraně zaměstnance provádí, v preambuli mj. uvádí, že je třeba
chránit zaměstnance s ohledem na „nezbytnost vyrovnaného hospodářského a sociálního rozvoje
ve Společenství“. Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/94/ES ze dne 22. října 2008,
o ochraně zaměstnanců v případě platební neschopnosti zaměstnavatele (kodifikované znění),
pak výslovně v bodě 7 preambule odkazuje na sociální cíl úpravy.
Z uvedeného plyne, že zákon chrání především veřejný zájem na vyrovnaném hospodářství
a sociálním míru ve společnosti. Vyplacení mzdových nároků zaměstnancům je jen prostředkem,
jak tohoto cíle dosáhnout. Stát předchází výkyvům v kupní síle obyvatelstva a jeho sociální
situaci. Projevuje tím svou sociální funkci; neponechává bez pomoci občany, kteří se dostali
do mimořádných okolností ohrožujících jejich sociální existenci. Literatura staví mzdové nároky
po bok veřejnoprávního zdravotního, nemocenského a důchodového pojištění, státní podporu
v nezaměstnanosti či státní pomoci při obnově území postižených živelní nebo jinou pohromou
(Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. Praha: C. H. Beck, 2012, s. 605).
Úřad práce nerozhoduje spor mezi zaměstnavatelem a zaměstnancem o vyplacení sporné mzdy.
Rozhoduje o vyplacení mzdových nároků z veřejných financí. Nechrání tedy právo zaměstnance,
jak by dělal soud po podání žaloby na plnění. Právní úprava mzdových nároků vyjadřuje zájem
státu poskytnout zaměstnanci dobrodiní, nikoliv zájem jednotlivce.
V širším slova smyslu je možné mzdové nároky zařadit do oblasti sociálního zabezpečení. Jsou
poskytovány v oblasti zaměstnanosti, kde se silně projevuje zájem sociálního státu. Lze tedy
učinit závěr, že právní úprava mzdových nároků je projevem zájmu státu a proto jsou
dle zájmové teorie součástí veřejného práva.
Mocenská teorie dělí právo soukromé a veřejné dle povahy vztahu, který k sobě mají účastníci;
dle toho, zda se jedná o nadřízenost a podřízenost, nebo rovnost. V projednávané věci nejsou
subjekty ve stejném postavení. Zaměstnanec a Úřad práce nemohou vyjednávat o poskytnutí
a případné výši mzdového nároku. Zaměstnanec nemůže druhé straně jednostranně vnutit svou
vůli, naproti tomu Úřad práce ji svým rozhodnutím efektivně vnucuje. Nejedná se zde tedy
o rovné postavení. Státní orgán je v nadřízené pozici, jedná se proto o vztah veřejnoprávní.
Organická teorie rozlišuje veřejné a soukromé právo dle toho, zda se subjekt ocitá v určitém
vztahu z důvodu členství ve veřejném svazu (srov. Hoetzel, J. Československé správní právo. Část
všeobecná. Praha: Melantrich, 1937, s. 30). Veřejné právo je souhrn norem, v kterých alespoň jeden
subjekt vystupuje jako nositel veřejné moci při výkonu svých vrchnostenských pravomocí. Úřad
práce je dle §1 odst. 1 zákona č. 73/2011 Sb., o Úřadu práce České republiky, správním úřadem
s celostátní působností. Jeho nadřízeným orgánem je ministerstvo, které je ústředním orgánem
státní správy.
Úřad práce je organizační součástí státní správy, která je navýsost veřejná. Do vztahu
se zaměstnancem vstupuje právě z této pozice. Při rozhodování o mzdových nárocích uplatňuje
svou vrchnostenskou pravomoc a rozhoduje autoritativně. Pravomoc má pak založenou
zákonem o ochraně zaměstnanců a procesní postup plyne zejména ze správního řádu. Z pohledu
organické teorie jsou tedy mzdové nároky upraveny právem veřejným.
Metoda právní regulace vyjadřuje povahu a míru působení jednotlivých účastníků právního
vztahu na vznik a rozvíjení tohoto vztahu, resp. vyjadřuje povahu a míru účasti subjektů právního
vztahu na formování jeho obsahu (srov. Hurdík, J. Metoda právní regulace. In: Hendrych,
D. a kol. Právnický slovník, Praha: C. H. Beck, 2009). Za znaky soukromoprávní regulace
se považuje rovnost subjektů, jejich autonomie, vznik, změna a zánik právních vztahů jsou
spojovány s (dvoustranným) právním jednáním. Naproti tomu za znaky veřejnoprávní regulace
nadřízenost a podřízenost, autoritativnost, vznik, změna a zánik právních vztahů jsou spojovány
s rozhodnutím orgánu veřejné moci.
Jak již bylo vyloženo výše, není mezi zaměstnancem a Úřadem práce rovný vztah. Ve věci
mzdových nároků správní orgán rozhoduje autoritativně. Vznik, změna a zánik právního vztahu
jsou spojeny s právní mocí rozhodnutí; nejde o výsledek dvoustranného právního jednání
založeného na konsensu zúčastněných stran. Zákon o ochraně zaměstnance kogentně stanoví
podmínky (žádost zaměstnance, platební neschopnost zaměstnavatele, zaměstnanecký poměr,
nevyplacená mzda), za jakých úřad rozhodnutím přizná mzdový nárok. Dle metody právní
regulace jsou tedy mzdové nároky a vztah mezi Úřadem práce a zaměstnancem veřejnoprávní.
Dle všech uznávaných teorií dělení soukromého a veřejného práva je institut mzdových nároků
a vztah zaměstnance a Úřadu práce veřejnoprávním.
Zvláštní senát dále uvádí, že výdaje spojené s realizací zákona o ochraně zaměstnanců jsou stálou
součástí zákonů o státním rozpočtu České republiky a jsou specifickým ukazatelem – výdajem
rozpočtové kapitoly ministerstva. Mzdové nároky jsou tedy financovány ze státního rozpočtu.
Nejedná se o zanedbatelnou částku, ale o několik set milionů Kč. Ve stejné kategorii výdajů jsou
pak dávky státní sociální podpory a pěstounské péče, podpory v nezaměstnanosti, dávky pomoci
v hmotné nouzi a další. Veřejné financování ukazuje na veřejnoprávní povahu institutu a staví
mzdové nároky po bok dávek sociálního zabezpečení.
Zákonodárce novelizoval §7 odst. 3 s. ř. s. zákonem č. 396/2012 Sb., kterým se mění zákon
č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony,
s účinností od 26. 11. 2012, kterým výslovně upravil místní příslušnost správních soudů
ve věcech „ochrany zaměstnanců při platební neschopnosti zaměstnavatele“. Ustanovení o místní
příslušnosti sice není způsobilé zasáhnout do pravomoci soudu, jak správně uvedl Nejvyšší
správní soud v rozsudku shora zmíněném čj. 6 Ads 164/2012-31, právě proto ale zákonodárce
při úpravě místní příslušnosti u typově určených věcí musel předpokládat pravomoc správních
soudů o nich rozhodovat. Jinak by novela neměla žádný rozumný smysl a zákonodárce
by do zákona vložil od počátku obsoletní ustanovení.
Proti vložení obsoletního ustanovení stojí uznávaná koncepce racionálního zákonodárce,
která je základním východiskem interpretace práva a z které lze dovodit, že racionální
zákonodárce netvoří nadbytečné právo (srov. např. bod 6 usnesení Ústavního soudu ze dne
19. 1. 2016, sp. zn. II. ÚS 29/16). Zásadně pak nevytváří pravidla bez normativního významu
(srov. např. bod 47 nálezu Ústavního soudu ze dne 20. 12. 2016, sp. zn. Pl. ÚS 3/14). V souladu
s uvedeným je pak v dané věci jediná možná racionální interpretace stanovení místní příslušnosti
novelou §7 odst. 3 s. ř. s. taková, že správní soudy mají pravomoc rozhodovat o mzdových
nárocích podle zákona o ochraně zaměstnanců. Opačný výklad by vytvářel rozpor v obsahu
právního řádu.
Novelizace upravila místní příslušnost též „ve věcech zaměstnanosti, […] , dávek státní sociální podpory,
dávek pro osoby se zdravotním postižením, průkazu osoby se zdravotním postižením, příspěvku na péči a dávek
pomoci v hmotné nouzi“. Z výčtu je patrné, že se jedná vždy o veřejnoprávní věci. Mzdové nároky
jsou výslovně stavěny vedle dávek, z čehož lze vyvodit, že zákonodárce chápe jejich povahu
obdobně.
Pro zachování smyslu pravidla §7 odst. 3 s. ř. s. je nutné přiznat správním soudům pravomoc
rozhodovat o mzdových nárocích zaměstnance podle zákona o ochraně zaměstnanců. Zvláště
pak v případě, že tomuto závěru nebrání výslovné znění zákona ani jeho smysl a je též třeba
přihlédnout k interpretační vstřícnosti k textu zákona. Ostatně jedna z interpretačních metod
práva se zakládá na úmyslu zákonodárce. V dané věci z ní pak plyne veřejnoprávní povaha
mzdových nároků.
Zvláštní senát se zabýval i praktickými důsledky, které má jeho rozhodnutí. Předně bude
účastníkem soudního řízení ministerstvo v pozici žalovaného. Pociťovaný nedostatek účasti
správního orgánu v soudním řízení se částečně snažily nahradit již civilní soudy přiznáním pozice
účastníka Úřadu práce. V usnesení sp. zn. 21 Cdo 1385/2011 Nejvyšší soud uvedl, že „účastenství
Úřadu práce České republiky se samozřejmě neodvíjí od toho, že jde o správní orgán, který je příslušný o žádosti
zaměstnance rozhodnout, ale od jeho postavení jako subjektu, který je povinen přiznané mzdové nároky
zaměstnanci uspokojit.“ Nyní bude účastenství jasné a nebude třeba jej dovozovat z jiných
skutečností než znění zákona.
Správní soudy budou přezkoumávat meritum věci a zároveň procesní postup; soudní ochrana
se tedy bude poskytovat komplexně v rámci správního soudnictví. Do současné doby byla
naopak rozdělena mezi civilní soudy jednající dle části V. o. s. ř. v meritu věci a správní soudy
v procesních otázkách (srov. usnesení zvláštního senátu čj. Konf 84/2008-9).
Správní soudy konečně běžně posuzují splnění podmínek pro přiznání dávky, na rozdíl
od civilních soudů. Neobstojí proto ani argument, že pro blízkost s pracovním právem
je vhodnější věc přenechat soudům civilním.
Zvláštní senát uzavírá, že mzdové nároky dle zákona o ochraně zaměstnance mají veřejnoprávní
povahu a k rozhodování o nich je dána pravomoc soudů rozhodujících ve správním soudnictví.
Pravomocné rozhodnutí zvláštního senátu je podle §5 odst. 5 zákona o některých
kompetenčních sporech závazné pro strany kompetenčního sporu, účastníky řízení, v němž spor
vznikl, pro správní orgány [§4 odst. 1 písm. a) s. ř. s.] i soudy. Dále tedy bude Městský soud
v Praze pokračovat v řízení o podané žalobě.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 14. prosince 2017
JUDr. Pavel Simon
předseda zvláštního senátu
(řádná dovolená)
v zast. JUDr. Michal Mazanec
člen senátu