ECLI:CZ:US:2007:Pl.US.34.06
sp. zn. Pl. ÚS 34/06
Nález
Nález pléna Ústavního soudu složeného z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Stanislava Balíka, Františka Duchoně, Vlasty Formánkové, Vojena Güttlera, Pavla Holländera, Ivany Janů, Vladimíra Kůrky, Dagmar Lastovecké, Jiřího Muchy, Jana Musila, Jiřího Nykodýma, Miloslava Výborného, Elišky Wagnerové a Michaely Židlické ze dne 20. února 2007 sp. zn. Pl. ÚS 34/06 ve věci návrhu ministra vnitra Mgr. Františka Bublana na zrušení obecně závazné vyhlášky statutárního města Mladá Boleslav č. 25/2005, kterou se mění a doplňuje vyhláška č. 12/2004 k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku na veřejných prostranstvích, (nález byl vyhlášen pod č. 128/2007 Sb.).
Obecně závazná vyhláška statutárního města Mladá Boleslav č. 25/2005, kterou se mění a doplňuje vyhláška č. 12/2004 k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku na veřejných prostranstvích, se zrušuje dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů.
Odůvodnění:
I.
1. Dne 25. 4. 2006 obdržel Ústavní soud návrh ministra vnitra na zrušení obecně závazné vyhlášky statutárního města Mladá Boleslav č. 25/2005, kterou se mění a doplňuje vyhláška č. 12/2004 k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku na veřejných prostranstvích. Protože návrh splňuje všechny náležitosti stanovené zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), nic nebránilo jeho projednání plénem Ústavního soudu.
II.
2. Obecně závazná vyhláška statutárního města Mladá Boleslav č. 25/2005 byla schválena dne 15. 12. 2005 nadpoloviční většinou všech členů Zastupitelstva statutárního města Mladá Boleslav, byla řádně vyhlášena a nabyla účinnosti dnem 1. 1. 2006.
III.
Nyní platný text vyhlášky navrhovaný ke zrušení (bez oprav chyb) zní takto:
Statutární město Mladá Boleslav
Obecně závazná vyhláška č. 25/2005, kterou se mění a doplňuje vyhláška č. 12/2004, k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku na veřejných prostranstvích
Zastupitelstvo města Mladá Boleslav se v souladu s ustanovením §10 písm. a), §35, §84 odst. 2 písm. i) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, usneslo dne 15. prosince 2005 usnesením č. 3224 na této
obecně závazné vyhlášce:
Část I.
Změna a doplnění obecně závazné vyhlášky č. 12/2004, k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku na veřejných prostranstvích
Obecně závazná vyhláška č. 12/2004, k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku na veřejných prostranstvích, se mění a doplňuje takto:
Za Čl. 6 se vkládají nové Čl. 6a a 6b, které včetně nadpisu znějí:
Čl. 6a
Vymezení činnosti, která by mohla narušit veřejný pořádek ve městě nebo být v rozporu s dobrými mravy, ochranou bezpečnosti, zdraví a majetku
Činností, která by mohla narušit veřejný pořádek ve městě nebo být v rozporu s dobrými mravy, ochranou bezpečnosti, zdraví a majetku, je nemírná konzumace alkoholických nápojů1, při níž by mohly být obtěžovány jiné osoby nebo poškozen majetek.
Čl. 6b
Zákaz činnosti na některých veřejných prostranstvích
1) Činnost uvedenou Čl. 6a je zakázáno provádět:
a) na pískovištích a dětských hřištích na území města,
b) v parku Na Výstavišti, v Novém parku, v ulici Na Kozině, na Kominických schodech, na Staroměstském náměstí, na Českobratrském náměstí, na Komenského náměstí, na náměstí Míru, na náměstí Republiky,
c) v okruhu vzdálenosti do 100 m od budov mateřských, základních a středních škol na území města.
2) Veřejná prostranství, na kterých je zakázána činnost uvedená v Čl. 6a, jsou dle odst. 1) písm. a) uvedena v Seznamu pískovišť a dětských hřišť na území města v příloze č. 1, dle odst. 1) písm. b) graficky znázorněna v příloze č. 2, dle odst. 1) písm. c) uvedena včetně vymezení okruhu vzdálenosti v příloze č. 3 této obecně závazné vyhlášky.
Část II.
Účinnost
Tato obecně závazná vyhláška nabývá účinnosti 1. ledna 2006
Primátor náměstek primátora
razítko
Vyvěšeno na úřední desce: 16. 12. 2005
Sejmuto z úřední desky: 2. 1. 2006
_______________________
1 §2 písm. g) zákona č. 379/2005 Sb., o opatřeních k ochraně před škodami působenými tabákovými výrobky, alkoholem a jinými návykovými látkami a o změně souvisejících zákonů
Příloha č. 1 k obecně závazné vyhlášce č. 25/2005
Seznam pískovišť a dětských hřišť na území města
Příloha č. 2 k obecně závazné vyhlášce č. 25/2005
Grafické znázornění parku Na Výstavišti, Nového parku, ulice Na Kozině, Kominických schodů, Staroměstského náměstí, Českobratrského náměstí, Komenského náměstí, náměstí Míru, náměstí Republiky
Příloha č. 3 k obecně závazné vyhlášce č. 25/2005
Stanovení okruhu vzdálenosti do 100 m od budov mateřských, základních a středních škol
IV.
3. Ministerstvo vnitra na základě důvodného podezření stran rozporu uvedené vyhlášky se zákonem a po projednání věci se statutárním městem, které však nápravu nezjednalo, zahájilo s ním správní řízení o pozastavení její účinnosti. Dne 7. 4. 2006 vydalo Ministerstvo vnitra rozhodnutí č. j. ODK-246/1-2006, jímž účinnost vyhlášky pozastavilo. Toto rozhodnutí bylo dne 10. 4. 2006 doručeno Magistrátu statutárního města Mladá Boleslav, čímž podle §124 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o obcích") nabylo právní moci. Dne 25. 4. 2006, tedy ve lhůtě ve smyslu ustanovení §124 odst. 3 zákona o obcích, podalo Ministerstvo vnitra návrh na zrušení předmětné vyhlášky Ústavnímu soudu.
4. Ministr vnitra ve svém návrhu na zrušení uvedené vyhlášky statutárního města Mladá Boleslav předloženém Ústavnímu soudu uvádí, že vyhláška byla vydána v samostatné působnosti obce ve smyslu §10 zákona o obcích, ve spojení s §35 uvedeného zákona a s přihlédnutím k §13 zákona č. 379/2005 Sb., o opatřeních k ochraně před škodami působenými tabákovými výrobky, alkoholem a jinými návykovými látkami a o změně souvisejících zákonů. Podle ustanovení §13 posledně jmenovaného zákona obec může v samostatné působnosti v případě konání kulturní, společenské nebo sportovní akce přístupné veřejnosti s důvodným rizikem nárůstu problémů a negativních společenských jevů způsobených jednáním fyzických osob pod vlivem alkoholu obecně závaznou vyhláškou omezit nebo zakázat v určitých dnech nebo hodinách nebo na určitých místech prodej, podávání a konzumaci alkoholických nápojů. Z dikce tohoto zmocňovacího ustanovení je podle názoru navrhovatele zřejmé, že obec nemůže na jeho základě přistoupit k paušálnímu zákazu konzumace alkoholických nápojů, tedy jindy než pouze v případě konání kulturní, společenské nebo sportovní akce přístupné veřejnosti, přičemž i v takovém případě je třeba zvažovat důvodnost stanovení předmětného zákazu. Navrhovatel v této souvislosti odkazuje na judikaturu Ústavního soudu, konkrétně na nález sp. zn. Pl. ÚS 32/05 [Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu (dále jen "Sbírka rozhodnutí"), svazek 40, nález č. 5; vyhlášen pod č. 196/2006 Sb.]. Navrhovatel je tak přesvědčen, že město v posuzované věci zneužilo zákonem stanovenou věcnou působnost, neboť vybočilo z mezí zákonného zmocnění vymezujícího pravidla, v jejichž rámci se obec při stanovení zákazu konzumace alkoholu musí pohybovat.
5. Podle názoru navrhovatele znění čl. 6a předmětné vyhlášky nelze považovat za preciznější definici formy konzumace alkoholu, která by svou intenzitou mohla narušit veřejný pořádek v obci nebo být v rozporu s dobrými mravy, ochranou bezpečnosti, zdraví a majetku. Uvedená dikce je naopak pro svůj příliš obecný charakter a užívání neurčitých pojmů ("nemírná" konzumace alkoholu, při níž "by mohly být" obtěžovány jiné osoby nebo poškozen majetek) v rozporu s principem právní jistoty a zakládá příliš široké diskreční oprávnění subjektům kontrolujícím její dodržování.
V.
6. Na výzvu Ústavního soudu se k návrhu ministra vnitra vyjádřilo statutární město Mladá Boleslav svým podáním ze dne 11. 7. 2006. Podle názoru účastníka byla vyhláška přijata ústavně souladným způsobem. Vycházeje z čl. 104 odst. 3 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"), §10 a §35 odst. 1 a 3 zákona o obcích se účastník domnívá, že při vydávání vyhlášky nedošlo k překročení mezí zákonem stanovené věcné působnosti. Z uvedených ustanovení dovozuje, že pokud obec zjistí, že řešená otázka není upravena zvláštními předpisy jako výkon státní správy, a jedná-li se současně o otázku místního významu, je pak obec oprávněna v rámci samostatné působnosti využít některou z forem činností, které jí zákon k realizaci samostatné působnosti nabízí.
7. K vydání předmětné vyhlášky město vedla snaha o řádné zajišťování místních záležitostí veřejného pořádku omezením nemírné konzumace alkoholu na vyjmenovaných veřejných prostranstvích. Podle názoru účastníka z odůvodnění nálezu Ústavního soudu ze dne 21. 9. 2004 sp. zn. Pl. ÚS 50/03 (Sbírka rozhodnutí, svazek 34, nález č. 133; vyhlášen pod č. 567/2004 Sb.) vyplývá, že město je oprávněno takovou vyhlášku vydat a účastník je přesvědčen o tom, že i dikce vyhlášky závěry Ústavního soudu respektuje. Vyhláška vymezuje formy konzumace alkoholu, které by svou intenzitou mohly narušit veřejný pořádek ve městě nebo být v rozporu s dobrými mravy, ochranou bezpečnosti, zdraví a majetku. Snaží se tak předcházet negativním jevům způsobeným jednáním fyzických osob pod vlivem alkoholu a působit jako prevence vzniku závislosti na alkoholu u dětí a mladistvých.
8. Účastník si je vědom nálezů Ústavního soudu, kterými byly zrušeny obecně závazné vyhlášky obcí obsahující zákaz konzumace alkoholu na veřejných prostranstvích. Tyto vyhlášky však zaváděly paušální zákaz veškeré konzumace alkoholu na veřejných prostranstvích v obci. Účastníku je známo i doporučení uvedené v nálezu Ústavního soudu ze dne 10. 1. 2006 sp. zn. Pl. ÚS 32/05, namísto přijetí vyhlášky obce uveřejnit na úřední desce obce upozornění na ustanovení zákonů, které předmětnou problematiku regulují, s uvedením přesné citace, eventuálně i s avízem, že plnění povinností tam uvedených bude důsledně sledováno a porušení sankcionováno. V této souvislosti odkazuje Ústavní soud mimo jiné na zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, který postihuje v ustanovení §30 odst. 1 písm. a) i přestupky na úseku ochrany před alkoholismem a jinými toxikomaniemi a v ustanovení §47 pak definuje přestupky proti veřejnému pořádku. V této souvislosti účastník konstatuje, že uveřejnění takového upozornění nikoli ve formě vyhlášky obce není přinejmenším v případě přestupku uvedeného v ustanovení §47 odst. 1 písm. c) zákona o přestupcích (přestupek postihující chování, které budí veřejné pohoršení) pro obec řešením. Městská policie statutárního města Mladá Boleslav a komise k projednávání přestupků se řídí názorem odboru všeobecné správy Ministerstva vnitra, podle níž pachatel přestupku dle uvedeného ustanovení zákona musí svým jednáním porušit veřejný pořádek veřejně, tedy před více než dvěma současně přítomnými osobami. Strážníci městské policie vykonávající činnost ve veřejném zájmu se při výkonu této činnost podle názoru účastníka nemohou cítit pohoršeni, "z tohoto důvodu nejsou svědky, a ostatní přítomné osoby odmítají být svědky v řízení o přestupku". Výraz "nemírná konzumace" užitý v čl. 6a vyhlášky odpovídá podle názoru účastníka termínu užitému v ustanovení §187a trestního zákona "v množství větším než malém".
9. Veřejný ochránce práv Ústavnímu soudu ve stanovené lhůtě nesdělil, že vstupuje do řízení.
10. Oba účastníci řízení vyslovili souhlas s tím, aby Ústavní soud upustil od ústního jednání podle ustanovení §44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu. Statutární město Mladá Boleslav ve vyjádření k návrhu uvedlo, že souhlasí s upuštěním od ústního jednání, přípisem z 3. 1. 2007 vyjádřil souhlas s upuštěním od ústního jednání i ministr vnitra.
VI.
11. Při rozhodování o návrhu na zrušení obecně závazné vyhlášky Ústavní soud posuzuje, zda vyhláška byla přijata a vydána v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem a zda její obsah neodporuje ústavním zákonům a zákonům (§68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu). Pro toto posouzení Ústavní soud zpravidla volí test čtyř kroků, kterými jsou: (1) přezkum pravomoci obce vydávat obecně závazné vyhlášky, (2) zkoumání, zda se obec při vydávání obecně závazné vyhlášky nepohybovala mimo hranice zákonem vymezené věcné působnosti, (3) zkoumání, zda obec při vydávání obecně závazné vyhlášky nezneužila zákonem jí svěřenou působnost, a (4) přezkum obsahu vyhlášky z hlediska "nerozumnosti" (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 63/04 ze dne 22. 3. 2005, Sbírka rozhodnutí, svazek 36, nález č. 61; vyhlášen pod č. 210/2005 Sb.). Stejnou metodu testování obecně závazné vyhlášky obce Ústavní soud zvolil i v projednávané věci.
12. Ústavní limity pro vydávání obecně závazných vyhlášek obcí v jejich samostatné působnosti jsou určeny v čl. 104 odst. 3 Ústavy, podle něhož zastupitelstva obcí mohou v mezích své působnosti vydávat obecně závazné vyhlášky. K vydávání obecně závazných vyhlášek obcí v jejich samostatné působnosti (na rozdíl od přenesené působnosti podle čl. 79 odst. 3 Ústavy) principiálně není zapotřebí výslovné zákonné zmocnění (srov. sp. zn. Pl. ÚS 5/99, Sbírka rozhodnutí, svazek 15, nález č. 112; vyhlášen pod č. 216/1999 Sb.), jde tedy o originární normotvorbu. Napadená vyhláška byla řádně vydána orgánem obce k tomu zmocněným, zastupitelstvem, a Ústavní soud má tedy za to, že obec postupovala co do výkonu své pravomoci ústavně souladným způsobem.
13. Ústava vymezuje v čl. 104 odst. 3 v rámci hlavy sedmé pod marginální rubrikou "Územní samospráva" pravomoc zastupitelstva obce k vydávání obecně závazných vyhlášek tak, že zastupitelstva obcí je mohou vydávat pouze v mezích své působnosti. Působnost zastupitelstva dle odst. 1 tohoto článku pak může být upravena pouze zákonem. Podle ustanovení §84 zákona o obcích je zastupitelstvu obce vyhrazeno vydávat obecně závazné vyhlášky obce v rámci samostatné působnosti obce. Dle ustanovení §35 odst. 1 zákona o obcích do samostatné působnosti obce patří záležitosti, které jsou v zájmu obce a občanů obce, pokud nejsou zákonem svěřeny krajům nebo pokud nejde o přenesenou působnost orgánů obce nebo o působnost, která je zvláštním zákonem svěřena správním úřadům jako výkon státní správy, a dále záležitosti, které do samostatné působnosti obce svěří zákon.
14. Obec je tedy při výkonu samostatné působnosti (a v jejím rámci i při vydávání obecně závazných vyhlášek) limitována mezemi, které stanoví zákon [§35 odst. 3 písm. a) zákona o obcích]. Nemůže upravovat otázky, které jsou vyhrazeny pouze zákonné úpravě, a nemůže upravovat záležitosti, které jsou již upraveny předpisy práva veřejného nebo soukromého (srov. judikaturu Ústavního soudu zejména pro oblast úpravy chovu a držení zvířat na území obce - nález sp. zn. Pl. ÚS 4/98, Sbírka rozhodnutí, svazek 14, nález č. 78, vyhlášen pod č. 126/1999 Sb., a nález sp. zn. Pl. ÚS 17/02 ze dne 20. 10. 2004, Sbírka rozhodnutí, svazek 35, nález č. 150, vyhlášen pod č. 583/2004 Sb., dostupné rovněž v elektronické verzi na www.judikatura.cz). Účelem a funkcí vydávání obecně závazných vyhlášek je správa vlastních záležitostí samostatně, a nelze je spatřovat v pouhé volné reprodukci zákonů týkajících se úkolů státní správy, či dokonce v normování této oblasti. V případech, kdy obec vystupuje jako subjekt určující pro občana povinnosti jednostrannými zákazy a příkazy, tj. jestliže vydává obecně závaznou vyhlášku, jejímž obsahem jsou právní povinnosti, může tak činit jen v případě výslovného zákonného zmocnění, neboť je vázána čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 a čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.
15. Ústavní soud zjistil, že statutární město Mladá Boleslav překročilo meze své působnosti, neboť předmětem napadené vyhlášky učinilo vztahy, které spadají do oblasti upravené zákony, a dodržování povinností z těchto vztahů vyplývajících je pod dozorem orgánů státní správy. Ústavní soud v tomto směru sdílí argumentaci navrhovatele a nad tento rámec dodává, že sama o sobě tato okolnost postačuje ke zrušení napadené vyhlášky, a proto se dalšími konsekvencemi již podrobněji nezabýval. Z vyjádření statutárního města Mladá Boleslav je patrné, že si je vědomo nastalé situace. Ústavní soud k tomu připomíná, že sebelépe míněný věcný záměr pro vydání obecně závazné vyhlášky nepřeváží nad povinností respektovat ústavní rámec daný pro vydávání obecně závazných právních předpisů.
16. Z výše uvedených důvodů Ústavní soud návrhu plně vyhověl a napadenou vyhlášku podle ustanovení §70 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zrušil.