ECLI:CZ:US:1998:Pl.US.45.97
sp. zn. Pl. ÚS 45/97
Nález
Plénum Ústavního soudu rozhodlo ve věci návrhu A. P., zastoupené Mgr. J. M., advokátem se sídlem v P., na zrušení části ustanovení §4 odst. 1 zákona č. 229/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů, a to v části věty vyjádřené slovy "od 25. února 1948", za účasti Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR, zastoupené místopředsedkyní, takto:
Návrh se zamítá .
Odůvodnění:
Ústavnímu soudu byla dne 12. 6. 1997 doručena ústavní
stížnost, doplněná podáním doručeným dne 19. 9. 1997, která
směřuje proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 26. 3.
1997, č. j. 28 Ca 381/96-17, jímž bylo potvrzeno rozhodnutí
Okresního úřadu Louny - okresního pozemkového úřadu - ze dne 3.
9. 1996, č. j. 1508/96-R/4668/93/Ver. Z těchto rozhodnutí vyplývá,
že stěžovatelkou v rámci restituce požadované nemovitosti nelze
vydat, neboť k přechodu majetku na stát došlo dne 13. 8. 1947,
tedy před rozhodným obdobím vymezeným od 25. 2. 1948 do 1.1.1990.
Spolu s touto ústavní stížností podala stěžovatelka návrh na
prohlášení neplatnosti zákona č. 143/1947 Sb., o převodu
vlastnictví majetku hlubocké větve Schwarzenbergů na zemi Českou,
pro rozpor s čl. 1, čl. 3 a čl. 11 Listiny základních práv
a svobod, čl. 26 Mezinárodního paktu o občanských a politických
právech a čl. 14 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních
svobod. Dále bylo navrženo zrušení části ustanovení §4 odst. 1
zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě
a jinému zemědělskému majetku, ve znění pozdějších předpisů (dále
jen zákon o půdě) v části věty in fine "od 25. února 1948", a to
s obdobnou argumentací o porušení zásady rovnosti a zákazu
diskriminace. Obdobné návrhy spojila stěžovatelka s dalšími, více
než dvaceti ústavními stížnostmi.
Pokud jde o návrh na zrušení zákona č. 143/1947 Sb., dospěl
soudce zpravodaj ke stejnému závěru jako soudkyně zpravodajka ve
věci sp. zn. Pl. ÚS 43/96, tj. že napadený zákon v žádném řízení,
které předcházelo podání ústavní stížnosti, přímo aplikován nebyl.
S odvoláním se na důvody usnesení sp. zn. Pl. ÚS 43/96 ze dne 13.
5. 1997 proto návrh odmítl jako podaný osobou zjevně neoprávněnou
[§43 odst. 1 písm.d) zákona č. 182/1993 Sb.], a to usnesením sp.
zn. IV. ÚS 207/97, ze dne 25. 11. 1997.
Pokud jde o návrh na zrušení části ustanovení §4 odst. 1
zákona o půdě, a to v části vyjádřené slovy "od 25. února
1948",je nesporné, že toto ustanovení v předchozím řízení
bezprostředně aplikováno bylo a podmínky §74 cit. zákona
o Ústavním soudu splněny jsou. Přesto, že ve výše uvedené obdobné
věci sp. zn. Pl. ÚS 43/96 bylo, i pokud jde o tento návrh, vydáno
odmítavé usnesení a návrh byl podle ust. §43 odst. 1 písm. c)
zákona č. 182/1993 Sb. odmítnut jako zjevně neopodstatněný, IV.
senát řízení přerušil usnesením sp. zn. IV. ÚS 207/97, ze dne 25.
11. 1997, a předložil věc k posouzení plénu.
V odůvodnění svého návrhu na zrušení části ustanovení §4
odst. l zákona o půdě navrhovatelka zdůrazňuje, že dr. A. S. (od
něhož navrhovatelka své nároky odvíjí) byl postižen svévolnými
akty jak nacistů, tak i poválečných československých orgánů.
Poukazuje na politické pozadí, které vedlo k přijetí zákona č.
143/1947 Sb., jehož vydání bylo motivováno touhou části české
vlády postihnout majetek hlubocké větve Schwarzenbergů a rozvádí
podrobně argumenty, pro které by měl být tento zákon jako
protiústavní zrušen. Uvedený zákon také podle jejího názoru
představuje v historii českého zákonodárství výjimečný akt tím, že
nebyl aplikován obecně, ale byl a je svévolným a diskriminačním
aktem přímo namířeným proti jedné větvi jedné rodiny, aniž by se
vůbec snažil předstírat, že byl vydán ve veřejném zájmu nebo jako
spravedlivý trest. Uvádí dále, že v porovnání se zákonem č.
142/1947 Sb., o revizi první pozemkové reformy, byl také mnohem
tvrdší, přísnější a více diskriminační, neboť odnímal v podstatě
bez náhrady vlastníkům veškerý majetek, nikoliv tedy jen majetek
nemovitý. V této souvislosti pak navrhovatelka uvádí, že zákon č.
142/1947 Sb. mohl být použit i v případě hlubocké větve
Schwarzenbergů, přesto však jejich majetek byl zabrán samostatným
zákonem. Ačkoliv osoby, kterým byl majetek vyvlastněn na základě
zákona č. 142/1947 Sb., jsou oprávněny k restituci na základě
§6 odst. l písm. b) zákona o půdě, navrhovatelce, jako dědičce
dr. A. S., je stále odpírán restituční nárok na majetek dr. A. S.,
který byl vyvlastněn zákonem č. 143/1947 Sb. Účinek ustanovení §4 odst. l zákona o půdě je vůči ní diskriminační, neboť mezi
zákonem č. 142/1947 Sb. a zákonem č. 143/1947 Sb. je činěn
neopodstatněný rozdíl.
Poukazuje dále na zákon ČNR č. 243/1992 Sb., který rozšířil
restituce majetku na občany ČR, kteří ztratili svůj majetek podle
dekretů prezidenta republiky č. 12/1945 Sb. a 108/1945 Sb.,
a v těchto souvislostech se dovolává článků 2, 14 a 26
Mezinárodního paktu o občanských a politických právech (dále jen
"Pakt"). Zdůrazňuje, že aplikace zásady nediskriminace, obsažená
v čl. 26 Paktu, není omezena pouze na práva uvedeným Paktem
zaručená. Navrhovatelka se dovolává rovněž rozhodnutí Výboru pro
lidská práva v Ženevě (dále jen "Výbor") ve věci Š. V uvedené
věci, ve které byli navrhovatelé postiženi vylučující podmínkou
státního občanství v zákoně č. 87/1991 Sb., o mimosoudních
rehabilitacích, Výbor mimo jiné konstatoval, že právo vlastnit
majetek jako takové není sice pod ochranou Paktu, nicméně dále
uvedl, že konfiskace osobního majetku nebo odmítnutí státu platit
náhradu za takovou konfiskaci může znamenat porušení Paktu,
jestliže příslušné chování či opomenutí chování bylo založeno na
diskriminačních podkladech v rozporu s čl. 26 Paktu. Při
posuzování, zda podmínky pro restituci či náhradu jsou v souladu
s Paktem, posuzoval Výbor všechny relevantní skutečnosti, včetně
původního vlastnického titulu k dotčenému majetku, jakož i povahu
konfiskace. Zdůraznil pak, že speciální zákon upravující formy
restitucí nesmí rozlišovat mezi oběťmi předchozí konfiskace,
jelikož všechny oběti jsou oprávněny k náhradě bez rozdílu.
V označené věci Výbor dospěl k závěru, že zákon č. 87/1991 Sb.
porušil práva navrhovatelů zaručená čl. 26 Paktu. Těchto názorů
Výboru se v závěru svého návrhu navrhovatelka dovolává a uvádí, že
požadavek části napadeného ustanovení a z něho plynoucí vyloučení
navrhovatelky, jako dědičky dr. A. S., z práva na příslušnou
náhradu, má pro ni diskriminační účinek v porovnání s ostatními
oběťmi konfiskací a porušuje tak její práva zaručená čl. 26 Paktu.
Navrhuje proto, aby požadavek stanovený v §4 odst. l zákona
o půdě, který stanoví, že oprávněnou osobou je osoba, jejíž
majetek byl převeden na stát v době od 25.2.1948 do 1.1.1990, byl
zrušen, případně, aby nebyl v případě navrhovatelky uplatňován.
Poslanecká sněmovna Parlamentu ČR ve svém vyjádření k návrhu
odkázala na vyjádření, které k obdobnému návrhu učinila dne 11.
2. 1997 ve věci Pl. ÚS 45/96.
V tomto vyjádření Poslanecká sněmovna především poukazuje na
účel zákona o půdě, kterým je provést restituci neprávem zabraného
majetku tam, kde jej původní vlastník pozbyl v důsledku
protiprávních aktů nebo pod tlakem vyvolaným celkovým bezprávním
společenským klimatem v období časově ohraničeném dobou od
25.2.1948 do 1.1.1990. Obecná zásada restitucí, tj. že den
25.2.1948 je nepřekročitelným mezníkem, byla zde uplatněna shodně
s ostatními restitučními zákony, jejichž smyslem je odstranění
nebo alespoň zmírnění následků pouze některých majetkových
a jiných křivd, neboť provést úplnou rehabilitaci nebo úplné
odškodnění těch, kteří byli v minulosti poškozeni, není možné. Ve
vyjádření se dále potvrzuje, že zákon byl schválen potřebnou
většinou poslanců Federálního shromáždění ČSFR dne 21.5.1991, byl
podepsán příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášen. V závěru
je pak vyjádřeno stanovisko, že zákonodárný sbor jednal
v přesvědčení, že přijatý zákon je v souladu s Ústavou a naším
právním řádem a je na Ústavním soudu, aby posoudil ústavnost
napadeného ustanovení a vydal příslušné rozhodnutí.
Podstatou návrhu je tvrzení o porušení zásady rovnosti, resp.
porušení zásady zákazu diskriminace, kterého se podle názoru
navrhovatelky zákonodárce dopustil tím, že vymezením rozhodného
období neumožnil odškodnění majetkových křivd osobám a jejich
nástupcům postiženým na majetku zákonem č. 143/1947 Sb. tak, jak
to učinil v poměru k osobám, u nichž došlo ke ztrátě vlastnického
práva podle zákona č. 142/1947 Sb., popřípadě jak to učinil
zákonem ČNR č. 243/1992 Sb.
Článek 26 Paktu, kterého se navrhovatelka výslovně dovolává,
stanoví, že všichni jsou si před zákonem rovni a mají právo na
stejnou ochranu zákona bez jakékoliv diskriminace. Zákon zakáže
jakoukoliv diskriminaci a zaručí všem osobám stejnou a účinnou
ochranu proti diskriminaci z jakýchkoliv důvodů, např. podle rasy,
barvy, pohlaví, jazyka, náboženství, politického nebo jiného
přesvědčení, národního nebo sociálního původu, majetku a rodu.
Výbor pro lidská práva v Ženevě, který podle Mezinárodního paktu
o občanských a politických právech rozhoduje, citovaný článek
vykládá tak, že právo, které tento článek zaručuje, je v rámci
Paktu právem nezávislým a jeho působení se neomezuje pouze na
práva upravená Paktem. Z tohoto pohledu je tedy nerozhodné, že
navrhovatelkou tvrzená diskriminace se týká nároků restitučních.
Samotnou diskriminaci pak Výbor vykládá obdobně jako evropské
orgány rozhodující podle Úmluvy o základních právech a lidských
svobodách, totiž jako odlišování, které se neopírá o "rozumné
a objektivní" důvody.
Československý stát, který se po listopadu
1989 rozhodl odčinit majetkové i jiné křivdy, k nimž došlo
v přecházejícím období v důsledku nedemokratických postupů
předchozího režimu, musel vyřešit způsob, jak to učiní. Rozhodl se
vyjít z principu alespoň částečného zmírnění vzniklých křivd,
vědom si toho, že provést úplnou rehabilitaci nebo úplné
odškodnění těch, kteří byli v minulosti poškozeni, není možné.
Z několika možných koncepcí pak byla zákonodárcem v restitučních
předpisech zvolena ta, která výslovně neruší právní předpisy, na
jejichž základě ke ztrátě vlastnictví došlo, ale naopak
předpokládá v rámci zvláštního řízení zjistit, zda jsou naplněny
všechny podmínky stanovené zákonodárcem ve zvláštních restitučních
předpisech pro nápravu majetkové křivdy.
Základní zákonnou podmínku představuje právě přechod věcí na
stát v tzv. rozhodném období, které v napadeném ustanovení
zákonodárce vymezil. Jeho počátek určil datem 25.2.1948, tedy
datem nástupu režimu, který již zcela vědomě, programově a trvale
porušoval principy právního státu. Stanovení tohoto data nelze
vykládat tak, že by zákonodárce považoval "předúnorový" režim
zcela a bezvýjimečně za režim respektující principy právního
státu, ale pouze za výraz politické shody v otázce, zda
k restitucím (ke kterým jiné postkomunistické země nepřistoupily
vůbec) přistoupit a pokud ano, jakým způsobem. V tom je nepochybně
zákonodárce suverénem. Navrhovatelce lze přisvědčit v tom, že
počátkem procesu zániku demokracie u nás byl již mnichovský diktát
a že demokracii do určité míry negoval i poválený režim Národní
fronty. Ostatně tento náhled na období tzv. třetí republiky je
obsažen i v některých nálezech Ústavního soudu.
V rámci vymezeného rozhodného období byly v zákonech
sledujících majetkovou restituci - tedy i v posuzovaném zákoně
o půdě - vymezeny tzv. restituční tituly, tj. restituční skutkové
podstaty, zakládající (při splnění dalších podmínek) nárok
oprávněných osob na restituci majetku. O diskriminační pojetí
procesu nápravy majetkových křivd by mohlo jít za situace, kdy by
mezi případy zjevně spadající do rozhodného období byly zařazeny
takové restituční tituly, které by intenzitou zásahu do
vlastnického práva byly, ve srovnání s tituly nezařazenými, zásahy
mírnějšími. Riziko takové situace však zákonodárce vyloučil
zařazením tzv. "generálních skutkových podstat" - §6 odst.
l písm. p) a r) v zákoně o půdě, resp. §6 odst. 2 v zákoně č.
87/1991 Sb., (ztráta majetku v důsledku politické perzekuce nebo
postupu porušujícího obecně uznávaná lidská práva a svobody a dále
ztráta majetku bez právního důvodu). Takto široce koncipované
restituční tituly umožňují, aby v každém jednotlivém případě
tvrzené majetkové křivdy, ke kterým došlo v rozhodném období
a které by jinak nebyly podřaditelné pod pojmenované skutkové
situace, byly zváženy a bylo o nich individuálně rozhodnuto.
Zásadní otázkou v projednávané věci bylo posouzení tvrzené
diskriminační povahy počátku tzv. rozhodného období na základě
srovnání postavení navrhovatelky, jako údajné právní nástupkyně
osoby postižené zákonem č. 143/1947 Sb., ve vztahu k osobám, které
pozbyly majetek podle dekretů prezidenta republiky č. 12 a 108
z roku 1945, u nichž došlo ke ztrátě vlastnických práv ex lege ke
dni účinnosti těchto dekretů, tedy před rozhodným obdobím. I když
připustíme, že ve vztahu k těmto případům ztráty majetku došlo
k určitému prolomení rozhodného období, třeba uvést, že se tak
stalo metodou speciálně vymezených znaků oprávněné osoby v §2
zákona ČNR č. 243/1992 Sb., přijatého na základě zmocnění,
obsaženého v §7 odst. 2 zákona o půdě. Již sama skutečnost, že
restituční "vstup" před datum 25.2.1948 nemá povahu novelizace
ustanovení §4 odst. l zákona o půdě - zakotvujícího zmíněné
rozhodné období jako princip - ale dochází k němu vydáním zákona
ČNR č. 243/1992 Sb., naznačuje, že zákonodárce chápal tento
předpis jen jako výjimku související se specifikem dekretů
prezidenta republiky č. 12/1945 Sb. a 108/1945 Sb., jakož
i s úpravou podmínek nabývání a pozbývání státního občanství, tedy
předpis reagující na zvláštní situaci osob, kterým bylo
v padesátých letech navráceno československé státní občanství,
jejichž majetkové nároky však, vzhledem k politickým změnám, které
v mezidobí nastaly, již nikdo neřešil. Připuštění takové výjimky
je třeba chápat jako manifestní projev politické vůle zákonodárce,
který však nic nezměnil na zásadě principiálně podmiňovat
restituční nároky i nadále existencí zmíněného rozhodného období.
Po zvážení všech výše uvedených skutečností dospělo plénum
Ústavního soudu k závěru, že v ustanovení §4 odst. l zákona
o půdě nelze spatřovat nic, co by nasvědčovalo protiústavní povaze
tohoto ustanovení. Ústavní soud ostatně již ve svém nálezu sp. zn.
I. ÚS 59/93, konstatoval, že po listopadu 1989 řešil tehdejší
československý stát prostřednictvím svého nejvyššího
zastupitelského sboru otázku odčinění majetkových křivd, které
nastaly po 25. únoru 1948, a že se nepostavil na stanovisko, že
budou odčiněny všechny křivdy, nýbrž pouze křivdy některé, a to
v rozsahu a za podmínek, které stanoví zákon. Bylo věcí
suverénního rozhodnutí státu, zda vůbec, a pokud ano, v jakém
rozsahu, budou majetkové křivdy odčiněny. Lze konstatovat, že
stanovení tzv. rozhodného období, konkrétně pak jeho počátku, se
opírá o "rozumné a objektivní důvody", když zákonodárce byl nucen
jasně vymezit časovou hranici, za kterou v zásadě již nelze jít,
bez nebezpečí dalšího řetězení odškodnění až do doby
předmnichovské republiky, či ještě dále. Z pohledu
legislativně-technického třeba konečně zmínit i to, že vyhovění
návrhu by znamenalo, bez pozitivní úpravy, neexistenci jakékoli
spodní časové hranice pro uplatnění restitučních nároků.
Ze všech uvedených důvodů plénum Ústavního soudu návrh
zamítlo.
Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat