ECLI:CZ:NS:2009:25.CDO.3777.2007.1
sp. zn. 25 Cdo 3777/2007
ROZSUDEK
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Marty Škárové a soudců JUDr. Petra Vojtka a JUDr. Roberta Waltra, v právní věci žalobců a) Ing. P. H., b) V. D.-H., obou zastoupených advokátem, proti žalované České republice – Ministerstvu financí ČR, zastoupené advokátem, o náhradu škody, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 1 pod sp. zn. 18 C 81/2005, o dovolání obou žalobců proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 20. prosince 2006, č. j. 19 Co 360/2006 - 73, takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 20. prosince 2006, č. j. 19 Co 360/2006 - 73, a rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 9. 6. 2006, č. j. 18 C 81/2005-55, se zrušují a věc se vrací Obvodnímu soudu pro Prahu 1 k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Žalobci se jako spoluvlastníci nájemního domu v Praze 2 domáhali proti státu náhrady škody, vzniklé v důsledku veřejnoprávní regulace nájemného v šesti bytech v tomto domě za období od 1. 1. 1994 do 30. 6. 2005.
Obvodní soud pro Prahu 1 rozsudkem ze dne 9. 6. 2006, č. j. 18 C 81/2005-55, žalobu na zaplacení částky 4.884.596,25,- Kč s příslušenstvím žalobci a) a částky 1.628.198,75,- Kč s příslušenstvím žalobkyni b) zamítl a rozhodl o náhradě nákladů řízení. Dospěl k závěru, že žaloba není důvodná, neboť na uplatněný nárok nedopadá úprava obsažená v zákoně č. 82/1998 Sb., protože postup zákonodárného orgánu, jenž nepřijal v určitém období konkrétní zákonnou úpravu, nelze hodnotit jako nesprávný úřední postup ve smyslu §13 zákona č. 82/1998 Sb. Legislativní proces není postupem, jenž by ústil v provedení jakéhokoli úkonu či vydání rozhodnutí, který by byl adresován konkrétní individuálně určené osobě, do jejíž práv a povinností by zasahoval. Z Ústavou zaručeného principu dělby moci vyplývá i princip vzájemného oddělování jejich složek, který neumožňuje orgánu, jemuž je výkon jedné složky moci svěřen, zasahovat svým rozhodováním do výkonu moci jiné. Obecným soudům proto nepřísluší suplovat činnost orgánu zákonodárného, případně do jeho činnosti zasahovat, a nelze připustit, aby soud nad rámec své pravomoci dané Ústavou a dalšími zákony rozhodoval o zrušení protiústavního právního předpisu a aby konstatoval, jakou konkrétní úpravu či výrok měly tyto zákonodárné akty obsahovat. Na závěru o nedůvodnosti uplatněného nároku nic nemění ani nálezy Ústavního soudu ČR sp. zn. Pl. ÚS 20/05 a I. ÚS 489/05. Žalobcům poté, kdy došlo ke zrušení předpisů, jež regulovanou výši nájemného upravovaly, nic nebránilo, aby se domáhali vydání soudního rozhodnutí, jež ke zvýšení nájemného povede. Pokud tak žalobci neučinili, nelze tuto skutečnost přičítat žalovanému k tíži.
K odvolání žalobců Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 20. 12. 2006, č. j. 19 Co 360/2006-73, rozsudek soudu prvního stupně potvrdil a rozhodl o náhradě nákladů odvolacího řízení. Odvolací soud vyšel ze skutkového stavu zjištěného soudem prvního stupně a ztotožnil se s jeho právním posouzením. Uvedl, že zákon č. 82/1998 Sb. je zákon zvláštní, který má přednost před občanským zákoníkem, který na daný vztah nedopadá. Nelze dovodit, že by vyhláška č. 176/1993 Sb. mohla být posouzena jako nesprávný úřední postup orgánu státu, a byť byla Ústavním soudem následně zrušena, až do data svého zrušení byla součástí právního řádu České republiky a bylo nutné z ní vycházet. Rozhodnutí Ústavního soudu o jejím zrušení nemá zpětnou účinnost, jak vyplývá z §71 odst. 4 zák. č. 182/1993 Sb., a nesprávný úřední postup nelze spatřovat ani v tom, že v období, které následovalo po zrušení vyhl. č. 176/1993 Sb., nebyl vydán nový právní předpis. Parlament tvořený Poslaneckou sněmovnou a Senátem je vrcholným orgánem moci zákonodárné, rozhoduje hlasováním svých poslanců a senátorů, kteří nejsou vázáni příkazy, a proces přijímání zákonů hlasováním v Parlamentu není úředním postupem ve smyslu §13 zákona č. 82/1998 Sb.
Proti tomuto rozsudku odvolacího soudu podali žalobci dovolání, jehož přípustnost dovozují z ust. §237 odst. 1 písm. c) o. s. ř. Uvádějí, že je třeba zabývat se otázkou zásadního významu, že „bylo poškozeno jejich vlastnictví k domu, vlastnické právo dané jim §123 obč. zák., tj. že vlastník je oprávněn předmět svého vlastnictví držet, užívat, požívat jeho plody a užitky a nakládat s ním“. Dovolatelé namítají, že se odvolací soud nezabýval zásadami svobodného rozhodování vlastníka ve vztahu k nájemci a že „nevzal za závazné“ nálezy Ústavního soudu od roku 2000 a neřídil se zásadami mezinárodního práva jako jsou Úmluva o ochraně lidských práv a svobod, Dodatkový protokol č. 1 čl. 1 a dále čl. 13 a čl. 14. Za nesprávný považují závěr odvolacího soudu, že proces přijímání zákonů v Parlamentu nelze považovat za úřední postup dle §13 zákona č. 82/1998 Sb. Navrhli, aby Nejvyšší soud rozsudek odvolacího soudu, jakož i rozsudek soudu prvního stupně zrušil a věc vrátil soudu prvního stupně k dalšímu řízení.
Žalovaná ve vyjádření k dovolání uvedla, že rozsudek odvolacího soudu i soudu prvního stupně je správný, jejich rozhodnutí nemá po právní stránce zásadní význam a vznesená právní otázka již byla Nejvyšším soudem vyřešena. Požadavku žalobců na přiznání rozdílu v nájemném do 20. 3. 2003 nelze vyhovět i z toho důvodu, že do té doby platil poslední předpis regulující výši nájemného z bytů (nař. vl. č. 567/2002), jenž byl zrušen nálezem Ústavního soudu č. 84/2003 Sb. ke dni 20. 3. 2003, a podle §74 odst. 4 zákona č. 182/1993 Sb. zůstávají práva a povinnosti z právních vztahů vzniklých před zrušením právního předpisu nedotčena. Po tomto datu je primární vztah mezi žalobci a jejich nájemci, vztah mezi žalobcem a státem je vztahem sekundárním. Navrhla zamítnutí dovolání.
Nejvyšší soud jako soud dovolací (§10a o. s. ř.) po zjištění, že dovolání bylo podáno včas, účastníky řízení (§240 odst. 1 o. s. ř.), zastoupenými advokátem, rozhodl o dovolání podle dosavadních předpisů (tj. podle občanského soudního řádu ve znění účinném před 1. 7. 2009 – srov. bod 12. čl. II zákona č. 7/2009 Sb.) vzhledem k tomu, že dovoláním napadený rozsudek byl vydán dne 20. prosince 2006.
S ohledem na současný vývoj rozhodovací činnosti Ústavního soudu, který se otázkou regulace nájemného opakovaně zabýval, a zejména vzhledem ke stanovisku pléna Ústavního soudu ze dne 28. 4. 2009, sp. zn. Pl. ÚS-st 27/09, dospěl Nejvyšší soud k závěru, že dovolání proti rozsudku odvolacího soudu je přípustné, a to pro otázku právního posouzení uplatněného nároku pronajímatele na finanční plnění proti státu. Tato otázka je v uvedeném nálezu řešena a bezesporu má zásadní význam nejen pro rozhodnutí této konkrétní věci ale i pro další rozhodovací činnost soudů (§237 odst. 1 písm. c/, o. s. ř., odst. 3). Avšak ostatní námitky v dovolání nečiní rozhodnutí odvolacího soudu zásadně právně významným ve smyslu ust. §237 odst. 3 o. s. ř.
Rozhodnutí odvolacího soudu je založeno na závěru, že namítaná nečinnost zákonodárného orgánu nemůže být považována za nesprávný úřední postup podle §13 zákona č. 82/1998 Sb. Otázka, zda nepřijetí zákona Parlamentem nezakládá nárok na náhradu škody podle zákona č. 82/1998 Sb., byla již dovolacím soudem na obdobném skutkovém základě vyřešena, např. v rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 31. 1. 2007, sp. zn. 25 Cdo 1124/2005 (R 7/2008), v němž s poukazem na čl. 15, čl. 23 odst. 3 a čl. 26 Ústavy České republiky byl vysloven závěr, že proces přijímání zákonů hlasováním v Poslanecké sněmovně či v Senátu PČR není úředním postupem ve smyslu §13 zák. č. 82/1998 Sb. a z výsledku hlasování o návrhu zákona nelze dovozovat odpovědnost státu za škodu ve vztahu k jednotlivým voličům (srov. též rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne 26. září 2007, sp. zn. 25 Cdo 3034/2005, rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne 26. 2. 2008, sp. zn. 25 Cdo 290/2006, rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne 11. března 2008, sp. zn. 25 Cdo 2864/2006).
Ani nálezy Ústavního soudu ze dne 28. února 2006, sp. zn. Pl. ÚS 20/05 a ze dne 6. dubna 2006, sp. zn. I. ÚS 489/05, na něž dovolatelé poukazují, nezakládají odpovědnost státu za škodu podle zákona č. 82/1998 Sb., neboť se v nich Ústavní soud nevyjadřoval k otázce, zda je legislativní činnost či nečinnost Parlamentu ČR nesprávným úředním postupem ve smyslu ust. §13 zákona č. 82/1998 Sb., nýbrž v nich dovodil, že obecné soudy i přes absenci předvídané konkrétní úpravy, musí rozhodnout o zvýšení nájemného v závislosti na místních podmínkách tak, aby nedocházelo k diskriminaci.
Podzákonné právní předpisy, týkající se regulace nájemného z bytů (vyhláška Ministerstva financí č. 176/1993 Sb., výměry Ministerstva financí č. 1/2002 a č. 6/2002 a nařízení vlády č. 567/2002 Sb.) byly až do zrušení nálezy Ústavního soudu součástí českého právního řádu a práva a povinnosti z právních vztahů vzniklých před jejich zrušením zůstala podle §71 odst. 4 zákona č. 182/1993 Sb. nedotčena, takže nájemné z bytů bylo regulováno až do 20. 3. 2003 (dne vyhlášení nálezu Ústavního soudu ČR publikovaného pod č. 84/2003 Sb., kterým byl zrušen poslední z těchto předpisů, nařízení vlády č. 567/2002 Sb.).
Právní názor odvolacího soudu, že pro vznik odpovědnosti státu za škodu nebyl splněn předpoklad nesprávného úředního postupu státního orgánu při uplatňování veřejné moci, je správný a ostatně vyplývá i z následně vydaného stanoviska pléna Ústavního soudu ze dne 28. 4. 2009, sp. zn. Pl. ÚS-st 27/09.
V tomto stanovisku Ústavní soud vyslovil, že žaloby pronajímatelů (vlastníků bytů) na náhradu škody vůči státu (opírající se o zákon č. 82/1998 Sb.), jež měla vzniknout v důsledku dlouhodobé protiústavní nečinnosti Parlamentu spočívající v nepřijetí zvláštního právního předpisu vymezujícího případy, ve kterých je pronajímatel oprávněn jednostranně zvýšit nájemné, úhradu za plnění poskytovaná s užíváním bytu a změnit další podmínky nájemní smlouvy (nález Ústavního soudu ze dne 28. února 2006 sp. zn. Pl. ÚS 20/05), jsou obecné soudy povinny posoudit z hlediska jejich práva na náhradu za nucené omezení vlastnického práva podle čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod a v tomto smyslu poskytnout účastníkům řízení procesní prostor, aby se mohli vyjádřit k uvedené změně právního posouzení. Nárok vůči státu na náhradu za nucené omezení vlastnického práva podle čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod má subsidiární charakter vůči nároku pronajímatele bytu proti nájemci na zvýšení nájemného jen za dobu počínající dnem podání žaloby. Za dobu, která tomuto dni předchází, může pronajímatel bytu uplatnit svůj nárok na náhradu za nucené omezení vlastnického práva proti státu přímo.
V dané věci byl žalobou, podanou dne 13. 7. 2005, uplatněn nárok pronajímatelů proti státu na náhradu ušlého zisku ze šesti bytů s regulovaným nájemným za dobu od 1. 1. 1994 do 30. 6. 2005, tedy za dobu před podáním žaloby, a dle stanoviska Ústavního soudu v takovém případě lze nárok proti státu uplatnit přímo a je třeba jej posoudit z hlediska náhrady za nucené omezení vlastnického práva, přičemž oběma stranám sporu je třeba umožnit řádné vyjádření ke změně právního posouzení včetně případných důkazních návrhů. V dalším řízení bude proto soud postupovat ve smyslu právních závěrů v uvedeném stanovisku a zabývat se otázkou, zda v intencích uvedeného stanoviska náleží žalobcům náhrada za omezení vlastnického práva, a pokud ano, za jaké období a v jaké výši, přičemž výše nároku na náhradu za nucené omezení vlastnického práva nemusí být totožná s rozdílem mezi obvyklým a regulovaným nájemným (srov. např. nález Ústavního soudu ze dne 16. 6. 2009, sp. zn I. ÚS 3241/07).
Z důvodů shora uvedených dovolací soud rozsudek odvolacího soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení (§243b odst. 2, věta za středníkem, odst. 3, věta první o. s. ř.). Protože důvody, pro které bylo zrušeno rozhodnutí odvolacího soudu, platí i na rozhodnutí soudu prvního stupně, zrušil dovolací soud v uvedeném rozsahu i toto rozhodnutí a vrátil věc soudu prvního stupně k dalšímu řízení (§243b odst. 3, věta druhá, o. s. ř.).
Vyslovený právní názor dovolacího soudu je pro další řízení závazný (§243d odst. 1, věta za středníkem, a §226 odst. 1 o. s. ř.). V novém rozhodnutí soud znovu rozhodne o nákladech řízení, včetně nákladů řízení dovolacího (§243d odst. 1, věta druhá, o. s. ř.).
Proti tomuto rozsudku není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 25. srpna 2009
JUDr. Marta Škárová, v. r.
předsedkyně senátu