ECLI:CZ:NS:2011:28.CDO.5072.2009.1
sp. zn. 28 Cdo 5072/2009
USNESENÍ
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu Mgr. Petra Krause a soudců JUDr. Ludvíka Davida, CSc., a JUDr. Jana Eliáše, Ph.D., ve věci žalobkyně R. D. , zastoupené JUDr. Milanem Vašíčkem, advokátem se sídlem v Brně, Lidická 57, proti žalované České republice – Ministerstvu zdravotnictví , se sídlem v Praze 2, Palackého náměstí 4, o zaplacení 160.660,02 Kč , vedené u Obvodního soudu pro Prahu 2 pod sp. zn. 13 C 47/2005, o dovolání žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 9. září 2009, č. j. 23 Co 286/2009-183, takto:
I. Dovolání se odmítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů dovolacího řízení.
Odůvodnění:
Shora označeným rozsudkem Městský soud v Praze (dále též jako „odvolací soud“) potvrdil rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 2 ze dne 13. února 2009, č. j. 13 C 47/2005-165, jímž byla zamítnuta žaloba, kterou se žalobkyně domáhala po žalované zaplacení částky 160.660,02 Kč (výrok I); současně bylo rozhodnuto o náhradě nákladů odvolacího řízení (výrok II).
Odvolací soud vyšel ze zjištění, že v letech 2003 a 2004 žalobkyně poskytovala zdravotní péči v odbornosti č. 921 – porodní asistentka, pro níž nebyla tzv. dohodovacím řízením v systému veřejného zdravotního pojištění stanovena hodnota zdravotnického bodu. Proto zdravotní pojišťovny podřazovaly žalobkyní poskytovanou péči „nouzově“ pod odbornost číslo 925 – sestra domácí péče a ve výši odpovídající této odbornosti jí pak platily úhradu za poskytovanou zdravotní péči. V dané věci se žalobkyně domáhá vyplacení rozdílu takto určených částek a má za to, že jde o škodu, která jí byla způsobena nesprávným úředním postupem Ministerstva zdravotnictví, jež schválilo výsledky dohodovacího řízení pro roky 2003 a 2004 bez ujednání o výši hodnoty bodu pro odbornost porodní asistentky. Současně označuje postup tohoto ministerstva za diskriminační, vedl-li ke stanovení rozdílné výše hodnoty bodu pro odbornost sestry domácí péče zdravotnických zařízení o nestejné velikosti.
Žalobkyní uplatněný nárok odvolací soud posoudil podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění účinném před novelou provedenou zákonem č. 160/2006 Sb., tj. do 26. 4. 2006 (dále jen „zákon č. 82/1998 Sb.“). Dospěl však k závěru, že předpoklady vzniku odpovědnosti státu za žalobkyní tvrzenou majetkovou újmu naplněny nejsou, neboť výsledek dohodovacího řízení, včetně posouzení jeho souladu s právními předpisy a veřejným zájmem podle §17 zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon č. 48/1997 Sb.“), není úředním postupem ve smyslu §13 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb., ale jedná se o výsledek normotvorného procesu. Dodal, že tímto legislativním postupem stát neporušil ani směrnici Rady č. 80/155/EHS, jelikož ta stanovila pouze kvalifikační předpoklady a náplň práce porodních asistentek a lhůtu pro její transpozici do vnitrostátního zákonodárství; otázkou úhrad za poskytovanou zdravotnickou péči (tj. odměňování porodních asistentek) se směrnice nezabývá a přenechává ji bezezbytku vnitrostátnímu zákonodárství.
Proti rozsudku odvolacího soudu podala žalobkyně dovolání. Co do jeho přípustnosti odkázala na ustanovení §237 odst. 1 písm. a) o. s. ř., příp. na §237 odst. 1 písm. c) o. s. ř., co do důvodů měla za to, že rozhodnutí spočívá na nesprávném právním posouzení věci (§241a odst. 2 písm. b/ o. s. ř.). Konkrétně pak zpochybňovala odvolacím soudem učiněný právní závěr, že pojmu „nesprávný úřední postup“ ve smyslu §13 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb. nelze podřadit činnost Ministerstva zdravotnictví podle §17 zákona č. 48/1997 Sb., dovolávajíc se přitom zásady rovnosti účastníků občanskoprávních vztahů a zásady obecné rovnosti v právech podle článku 1 Listiny základních práv a svobod. Namílala, že pokud odvolací soud neshledal odpovědnost žalované za škodu podle zákona č. 82/1998 Sb., měl se zabývat tím, nelze-li žalobkyni poskytnout odškodnění podle obecného předpisu – ustanovení §420 občanského zákoníku. Rovněž zpochybnila výklad čl. 4 směrnice Rady č. 80/155/EHS podaný odvolacím soudem, dovozujíc, že daný článek (mimo jiné) pojednává o systému financování porodních asistentek ze systému veřejného zdravotního pojištění; pro odstranění pochybností v jeho výkladu se domáhá předložení předběžné otázky Evropskému soudnímu dvoru. Navrhla, aby Nejvyšší soud zrušil rozsudky soudů obou stupňů (a tedy aby věc vrátil soudu prvního stupně k dalšímu řízení).
Žalovaná označila rozsudek odvolacího soudu za správný a navrhla, aby dovolání (jež pokládá za nepřípustné) bylo odmítnuto.
Nejvyšší soud jako soud dovolací (§10a o. s. ř.) postupoval v dovolacím řízení podle zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění účinném od 1. 7. 2009, neboť dovoláním byl napaden rozsudek odvolacího soudu, který byl vydán po 30. 6. 2009 (srov. článek II., bod 12 zákona č. 7/2009 Sb., kterým se mění zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů a další související zákony). Po zjištění, že dovolání proti pravomocnému rozsudku odvolacího soudu bylo podáno oprávněnou osobou (účastnicí řízení), zastoupenou advokátem (§241 odst. 1 o. s. ř.) a ve lhůtě stanovené §240 odst. 1 o. s. ř., se nejprve zabýval otázkou přípustnosti dovolání.
Dovoláním lze napadnout pravomocná rozhodnutí odvolacího soudu, pokud to zákon připouští (§236 odst. 1 o. s. ř.).
Dovolání je přípustné proti rozsudku odvolacího soudu a proti usnesení odvolacího soudu, jimiž bylo změněno rozhodnutí soudu prvního stupně ve věci samé (§237 odst. 1 písm. a/ o. s. ř.), jimiž bylo potvrzeno rozhodnutí soudu prvního stupně, kterým soud prvního stupně rozhodl ve věci samé jinak než v dřívějším rozsudku (usnesení) proto, že byl vázán právním názorem odvolacího soudu, který dřívější rozhodnutí zrušil (§237 odst. 1 písm. b/ o. s. ř.), nebo jimiž bylo potvrzeno rozhodnutí soudu prvního stupně, jestliže dovolání není přípustné podle písmene b) a dovolací soud dospěje k závěru, že napadené rozhodnutí má ve věci samé po právní stránce zásadní význam (§237 odst. 1 písm. c/ o. s. ř.).
Jelikož rozsudkem odvolacího soudu byl rozsudek soudu prvního stupně potvrzen, je vyloučena přípustnost dovolání podle ustanovení §237 odst. 1 písm. a) o. s. ř. Dovolání není přípustné ani podle ustanovení §237 odst. 1 písm. b) o. s. ř., již proto, že dřívější rozsudek soudu prvního stupně (vyhlášený dne 27. dubna 2006, č. j. 13 C 47/2005-82, jímž bylo žalobě vyhověno a jenž byl odklizen usnesením odvolacího soudu ze dne 2. července 2007, č. j. 23 Co 251/2007-127), byl rozsudkem pro zmeškání (§153b o. s. ř.), založený na jiných důvodech (zmeškání žalovaného) než na posouzení žaloby po stránce věcné; o případ skryté diformity (odlišného rozhodnutí v důsledku právního názoru odvolacího soudu, jímž by byl soud prvního stupně vázán), proto nejde. Dovolání tak může být přípustné jen při splnění předpokladů uvedených v ustanovení §237 odst. 1 písm. c) o. s. ř., tedy má-li rozhodnutí odvolacího soudu ve věci samé po právní stránce zásadní význam.
Rozhodnutí odvolacího soudu má po právní stránce zásadní význam ve smyslu §237 odst. 1 písm. c) o. s. ř. zejména tehdy, řeší-li právní otázku, která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo která je soudy rozhodována rozdílně, nebo má-li být dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak; k okolnostem uplatněným dovolacími důvody podle §241a odst. 2 písm. a) a §241a odst. 3 o. s. ř. se přitom nepřihlíží (§237 odst. 3 o. s. ř.).
Přípustnost dovolání podle ustanovení §237 odst. 1 písm. c) o. s. ř. není založena již tím, že dovolatel tvrdí, že napadené rozhodnutí odvolacího soudu má ve věci samé po právní stránce zásadní význam. Přípustnost dovolání nastává tehdy, jestliže dovolací soud za použití hledisek, příkladmo uvedených v ustanovení §237 odst. 3 o. s. ř., dospěje k závěru, že napadené rozhodnutí odvolacího soudu ve věci samé po právní stránce zásadní význam vskutku má. Dovolací soud přitom může posuzovat jen takové právní otázky, které dovolatel v dovolání označil (srov. §242 odst. 3 věty prvé o. s. ř. o vázanosti dovolacího soudu uplatněnými dovolacími důvody).
V posuzované věci spočívá rozsudek odvolacího soudu na právním závěru, že posouzení a vyhlášení výsledků dohodovacího řízení o hodnotě bodu a výši úhrad Ministerstvem zdravotnictví ve věstníku tohoto ministerstva podle §17 zákona č. 48/1997 Sb. není úředním postupem (ale normotvornou činností), a není tudíž způsobilé založit odpovědnost státu za nesprávný úřední postup podle §13 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb. Současně odvolací soud uzavírá, že touto normotvornou činností státu nedošlo k porušení evropského práva - článku 4 směrnice Rady č. 80/155/EHS, jehož se žalobkyně dovolává.
O nesprávné právní posouzení věci, které jako dovolací důvod dovolatelka uplatňuje (§241a odst. 2 písm. b/ o. s. ř.), může jít tehdy, posoudil-li odvolací soud věc podle nesprávného právního předpisu, nebo správně vybraný právní předpis nesprávně vyložil, případně jej na zjištěný skutkový stav nesprávně aplikoval.
Podle ustanovení §13 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb. (ve znění účinném do 26. 4. 2006, před novelou provedenou zákonem č. 160/2006 Sb.) stát odpovídá za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem. Nesprávným úředním postupem je také porušení povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě. Podle odstavce 2 tohoto ustanovení právo na náhradu škody má ten, jemuž byla nesprávným úředním postupem způsobena škoda.
Podle §17 odst. 5 zákona č. 48/1997 Sb. (ve znění účinném do 31. 3. 2006) hodnoty bodu a výše úhrad zdravotní péče hrazené ze zdravotního pojištění se dohodnou v dohodovacím řízení zástupců Všeobecné zdravotní pojišťovny České republiky a ostatních zdravotních pojišťoven a příslušných profesních sdružení poskytovatelů jako zástupců smluvních zdravotnických zařízení. Podrobné podmínky svolání a průběhu jednání stanoví účastníci dohodovacího řízení v jednacím řádu. Podle odstavce 8 je-li výsledkem dohodovacího řízení podle odstavce 5 dohoda o cenách bodu v rámci platné regulace cen a o výši úhrad včetně regulačních omezení pro příslušné období, posoudí Ministerstvo zdravotnictví tento výsledek z hlediska souladu s právními předpisy a veřejným zájmem. Podle odstavce 9 neshledá-li Ministerstvo zdravotnictví při posuzování výsledku dohodovacího řízení podle odstavce 5 nesoulad s právními předpisy a veřejným zájmem, vyhlásí jej ve Věstníku Ministerstva zdravotnictví; tento výsledek je pro zdravotnická zařízení a pro zdravotní pojišťovny závazný.
Zákon sám definici nesprávného úředního postupu nepodává (§13 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb.); Nejvyšší soud však již dříve ve svých rozhodnutích dovodil, že podle konkrétních okolností může jít o jakoukoliv činnost spojenou s výkonem pravomocí státního orgánu, dojde-li při ní nebo v jejím důsledku k porušení pravidel předepsaných právními normami pro počínání státního orgánu nebo k porušení pořádku určeného povahou a funkcí postupu (srov. např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 25. 9. 2003, sp. zn. 25 Cdo 319/2002, uveřejněný v Souboru civilních rozhodnutí Nejvyššího soudu, sešit č. 27/2004, pod č. C 2180; nebo rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 31. 10. 2005, sp. zn. 25 Cdo 1935/2004). Avšak úředním postupem, jenž by zakládal odpovědnost státu za škodu podle zákona č. 82/1998 Sb., není vydání normativního právního aktu, a to ani v případě, že akt byl vydán ministerstvem jakožto složkou moci výkonné. Jak v rozsudku ze dne 26. 9. 2007, sp. zn. 25 Cdo 2064/2005, uveřejněném ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek, ročník 2008, pod poř. č. 52 (kdy ústavní stížnost proti němu podaná byla usnesením ze dne 22. 5. 2008, sp. zn. II. ÚS 492/08, odmítnuta), Nejvyšší soud uvedl, vydání normativního právního aktu není úředním postupem příslušného státního orgánu, nýbrž výsledkem normotvorné činnosti. Jestliže normotvorná činnost nebo nečinnost orgánu veřejné moci nemůže být posuzována jako nesprávný úřední postup, nelze ani dovodit odpovědnost státu za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem ve smyslu §13 zákona č. 82/1998 Sb. či §18 zákona č. 58/1969 Sb. (shodně Hendrych, D. a kol.: Správní právo. Obecná část. 6 vydání. Praha: C. H. Beck, 2006, str. 633). S takto formulovanými závěry se ztotožnil i Ústavní soud ve svém nálezu ze dne 9. 2. 2011, sp. zn. IV. ÚS 1521/10, kdy ve vztahu k těmto závěrům uvedl, že stanovisko obecných soudů připouštějící normotvorný charakter některých aktů vydaných ministerstvy považuje za zcela ústavně konformní.
Právě s ohledem na shora citované závěry pak Nejvyšší soud v rozsudku ze dne 20. 6. 2011, sp. zn. 28 Cdo 2334/2010, dovodil, že publikaci výsledku dohodovacího řízení ve Věstníku Ministerstva zdravotnictví podle §17 odst. 8 a 9 zákona č. 48/1997 Sb. nelze považovat za nesprávný úřední postup ve smyslu §13 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb., neboť se jedná o normotvornou činnost. Nejvyšší soud neshledává důvody, pro které by se měl v nyní posuzované věci od tohoto názoru odchýlit.
Domáhá-li se žalobkyně posouzení odpovědnosti žalované i podle ustanovení §420 obč. zák., pak ani tato otázka nečiní napadené rozhodnutí zásadně právně významným. Ustanovení §420 obč. zák. upravuje odpovědnost za škodu v občanskoprávních vztazích, v nichž žádný z jejich subjektů nevystupuje – na rozdíl od veřejnoprávních vztahů – v pozici nositele autoritativně vykonávané svrchované výsostné veřejné moci, ale naopak hmotněprávní postavení těchto subjektů je rovné (srov. §2 odst. 2 obč. zák.). Judikatura je současně již ustálena v názoru, že stát v rámci své normotvorné činnosti (tj. vydávání právních aktů normativní a individuální povahy) vystupuje v tzv. vrchnostenském postavení a jeho případná odpovědnost za takovouto činnost je povahy veřejnoprávní (srov. nález Ústavního soudu ze dne 3. 10. 2001, sp. zn. II. ÚS 93/99, uveřejněný ve Sbírce nálezů a usnesení, svazek 24, pod č. 141, dále rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 31. 7. 2007, sp. zn. 25 Cdo 312/2005, uveřejněný ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek, ročník 2008, pod č. 14, usnesení Nejvyššího soudu ze dne 30. 1. 2008, sp. zn. 25 Cdo 4531/2007, nebo usnesení ze dne 21. 4. 2009, sp. zn. 25 Cdo 1893/2008). Proto je odpovědnost státu za takovouto činnost podle občanského zákoníku vyloučena.
Zpochybňuje-li žalobkyně výklad článku 4 směrnice Rady č. 80/155/EHS, provedený odvolacím soudem, pak i touto otázkou se Nejvyšší soud ve své rozhodovací praxi již zabýval, konkrétně v rozsudku ze dne 20. 6. 2011, sp. zn. 28 Cdo 2334/2010 (veřejnosti dostupném na webových stránkách Nejvyššího soudu), v němž dovodil, že „… cílem přijetí směrnic Rady č. 80/155/EHS a č. 80/154/EHS bylo odstranění diskriminace na základě státní příslušnosti mezi porodními asistentkami z jednotlivých členských států, zajištění jejich volného pohybu v rámci Společenství a odstranění omezení svobody jejich usazování, nikoliv řešení otázky financování veřejné zdravotní péče jako takové nebo financování péče poskytované porodními asistentkami zvláště; cíl této směrnice (včetně jejího čl. 4) je zřetelně jiný, a to sice zajistit, aby porodní asistentka z jednoho státu mohla vykonávat své povolání i v ostatních členských státech, aniž by přitom byla diskriminována z důvodu své státní příslušnosti. A je-li tak zcela zjevné (jde tedy o tzv. acte clair ), že čl. 4 směrnice Rady č. 80/155/EHS neukládá členským státům povinnost určitým způsobem financovat činnost porodních asistentek z veřejného zdravotního pojištění (např. zajistit stejnou hodnotu bodu pro zdravotnická zařízení o nestejné velikosti), Nejvyšší soud – ač je v dané věci ve smyslu článku 267 Smlouvy o fungování Evropské unie soudem, jehož rozhodnutí nelze napadnout opravnými prostředky podle vnitrostátního práva – věc [s ohledem na závěry přijaté v rozhodnutí Soudního dvora v případu 283/81 CILFIT (1982), ECR 3415] nepředkládá Soudnímu dvoru Evropské unie k rozhodnutí o předběžné otázce. Uzavírá proto, že nebyla-li (členskému) státu uložena směrnicí Rady č. 80/155/EHS povinnost napojit porodní asistentky na systém financování (v podmínkách České republiky na veřejné zdravotní pojištění), nemohlo nesplněním takovéto povinnosti dojít ke vzniku tvrzené škody, za níž by žalovaná odpovídala z titulu odpovědnosti za porušení komunitárního práva“.
Z výše uvedeného vyplývá, že rozsudek odvolacího sodu – sledující konstantní a nerozpornou judikaturu dovolacího soudu (jíž Nejvyšší soud ani v nyní posuzované věci neopouští) – po právní stránce zásadně významný není a přípustnost dovolání tak nelze opřít ani o ustanovení §237 odst. 1 písm. c) o. s. ř.
Nejvyšší soud proto – aniž nařizoval jednání (§243a odst. 1 věty první o.s.ř.) – nepřípustné dovolání odmítl (§243b odst. 5 věty první, §218 písm. c/ o.s.ř.).
O náhradě nákladů dovolacího řízení bylo rozhodnuto podle §243b odst. 5 věty první, §224 odst. 1, §151 odst. 1 části věty před středníkem a §146 odst. 3 o. s. ř. Žalobkyně, jejíž dovolání bylo odmítnuto, nemá na náhradu nákladů řízení právo a žalované v dovolacím řízení žádné účelně vynaložené náklady nevznikly.
Proti tomuto usnesení není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 21. září 2011
Mgr. Petr Kraus
předseda senátu