ECLI:CZ:NS:2013:28.CDO.778.2013.1
sp. zn. 28 Cdo 778/2013
ROZSUDEK
Nejvyšší soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jana Eliáše, Ph.D., a soudců JUDr. Ludvíka Davida, CSc., a Mgr. Zdeňka Sajdla v právní věci žalobce města Česká Lípa , IČ: 00260428, se sídlem v České Lípě, T. G. Masaryka 1, zastoupeného JUDr. Stanislavem Kadečkou, Ph.D., advokátem se sídlem v Pardubicích, Sladkovského 601, proti žalované VETT a. s. , IČ: 25404717, se sídlem v Praze 4, Chodově, Nad Opatovem 2140, zastoupené JUDr. Michalem Říhou, advokátem se sídlem v Praze 5, Ke Klimentce 2186/15, o zaplacení částky 70.512.023,68 Kč s příslušenstvím, vedené u Okresního soudu v České Lípě pod sp. zn. 13 C 203/2007, o dovolání žalované proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem - pobočka v Liberci ze dne 4. prosince 2012, č. j. 29 Co 393/2009-527, takto:
Dovolání se zamítá .
Odůvodnění:
Okresní soud v České Lípě mezitímním rozsudkem ze dne 20. 4. 2009, č. j. 13 C 203/2007-288, rozhodl, že nárok žalobce na zaplacení částky 70.512.023,68 Kč s příslušenstvím je co do základu důvodný. Žalobou uplatněné právo odůvodňoval žalobce tvrzením, že se žalovaná na jeho úkor bezdůvodně obohatila ve výši žalované částky tím, že na základě neplatného právního úkonu – „Smlouvy o závazku veřejné služby k zajištění dopravní obslužnosti města Česká Lípa podle §19c zákona č. 111/1994 Sb.“ ze dne 1. 3. 2002 (dále jen smlouvy) od něho přijala finanční podporu za účelem rozvoje dopravní obslužnosti města. Uvedenému rozsudku předcházelo usnesení okresního soudu ze dne 18. 5. 2009, č. j. 13 C 203/2007-287, jímž soud připustil rozšíření žaloby na částku uvedenou v záhlaví a současně rozhodl, že námitka věcné nepříslušnosti není důvodná. Okresní soud uvedl, že jde-li o nárok na vydání bezdůvodného obohacení vzniklého plněním z neplatné smlouvy, je jeho pravomoc dána i přesto, že samotný závazek ze smlouvy platně uzavřené by měl charakter veřejnoprávního vztahu a byl by přezkoumatelný správním orgánem. V odůvodnění mezitímního rozsudku pak okresní soud dovodil, že účastníci chtěli uzavřít smlouvu o závazku veřejné služby dle §19a zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, představující veřejnoprávní smlouvu spadající pod právní úpravu obsaženou v zákoně č. 500/2004 Sb., správním řádu, jelikož však součástí smlouvy nebyl dopravcem předložený předběžný odborný odhad prokazatelné ztráty vyžadovaný §19b zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, ve znění účinném k datu uzavření smlouvy, je třeba smlouvu pro tento nedostatek zákonné náležitosti považovat za neplatnou. Plnění na základě neplatné smlouvy přitom má za následek vznik bezdůvodného obohacení, z čehož lze usoudit, že žaloba je co do základu důvodná.
K odvolání žalované přezkoumal uvedené rozhodnutí Krajský soud v Ústí nad Labem - pobočka v Liberci a usnesením ze dne 11. 3. 2010, č. j. 29 Co 393/2009-346, je zrušil a řízení zastavil (výrok I.), současně rozhodl, že po právní moci tohoto usnesení bude věc postoupena Krajskému úřadu pro Liberecký kraj (dále též jen „Krajský úřad“) jako správnímu orgánu věcně a místně příslušnému (výrok II.), a dále rozhodl o náhradě nákladů řízení před soudy obou stupňů (výrok III.). Odvolací soud dospěl k závěru, že vzhledem k tomu, že se jedná o spor z veřejnoprávní smlouvy, jenž je v souladu s ustanovením §169 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, povolán rozhodovat správní orgán, nemají dle §7 odst. 1 o. s. ř. soudy pravomoc o věci rozhodovat v občanském soudním řízení. Nebyla tak splněna základní podmínka řízení, a odvolacímu soudu proto nezbylo, než mezitímní rozsudek soudu prvního stupně zrušit, řízení zastavit a věc postoupit příslušnému orgánu, do jehož pravomoci náleží.
Na základě dovolání žalobce přezkoumal uvedené rozhodnutí Nejvyšší soud, jenž je usnesením ze dne 12. 1. 2011, sp. zn. 28 Cdo 4410/2010, zrušil a věc vrátil odvolacímu soudu k dalšímu řízení. Nejvyšší soud zdůraznil, že v daném případě je třeba přihlédnout k tomu, že projednávaný spor je dle žalobních tvrzení sporem o vydání bezdůvodného obohacení, tedy v podstatě sporem z občanskoprávního závazkového vztahu dle §451 a násl. obč. zák. Není přitom důvodu odpírat civilním soudům pravomoc posoudit jako předběžnou otázku, zda byl dán titul pro poskytnutí plnění z oblasti veřejného práva, a zda se tak může jednat o bezdůvodné obohacení.
Krajský soud následně rozsudkem ze dne 4. 12. 2012, č. j. 29 Co 393/2009-527, rozsudek okresního soudu potvrdil. Odmítl námitku žalované, jíž bylo poukazováno na údajnou protiústavnost usnesení Nejvyššího soudu sp. zn. 28 Cdo 4410/2010 spočívající v nerespektování skutečnosti, že v době rozhodování Nejvyššího soudu již bylo v téže věci vydáno Krajským úřadem Libereckého kraje rozhodnutí ze dne 1. 11. 2010. Jelikož toto rozhodnutí bylo vydáno orgánem absolutně věcně nepříslušným (což v uvedené věci bylo konstatováno i v rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem - pobočka v Liberci ze dne 4. 4. 2012, č. j. 52 A 2/2011-113), jde o rozhodnutí nicotné, jež není způsobilé založit překážku věci rozhodnuté. Poukazuje-li žalovaná na to, že se v jiném sporu domáhá plnění z veřejnoprávní smlouvy a okresním soudem bylo rozhodnuto o postoupení Krajskému úřadu, pak je třeba připomenout, že v uvedené věci je žalobní požadavek vymezen jako plnění z veřejnoprávní smlouvy, a nikoliv jako bezdůvodné obohacení, o němž jsou příslušné rozhodovat obecné soudy.
Odvolací soud dále uvedl, že s ohledem na to, že smlouva o závazku veřejné služby k zajištění ostatní dopravní obslužnosti byla uzavřena dne 1. 3. 2002, tedy před účinností zákona č. 500/2004 Sb., jenž nově upravil režim veřejnoprávních smluv, je v souladu s přechodným ustanovením obsaženým v §182 odst. 2 tohoto zákona třeba posoudit vznik veřejnoprávních smluv, jakož i nároky z nich vzniklé před nabytím účinnosti tohoto předpisu, podle dosavadních právních předpisů. V daném případě je tak možno se zabývat neplatností předmětné smlouvy pro rozpor se zákonem ve smyslu §39 obč. zák. Smlouva byla uzavírána dle zákona č. 111/94 Sb., o silniční dopravě, jelikož šlo o tzv. ostatní dopravní obslužnost ve smyslu §19c cit. zák., přiměřeně se pak použijí ustanovení §19, §19a a §19b zákona č. 111/94 Sb. Podle ustanovení §19 odst. 3 zákona č. 111/94 Sb. vzniká závazek veřejné služby ve veřejné linkové dopravě na základě smlouvy uzavřené s dopravním úřadem. Ustanovením §19 odst. 4 zák. č. 111/94 Sb. je umožněn vznik závazku i v případě, že dopravce ještě nemá licenci. Z pohledu posuzované věci je pak stěžejní ustanovení §19b odst. 2 cit. zák., dle nějž je povinnou součástí smlouvy o závazku veřejné služby dopravcem předložený předběžný odborný odhad prokazatelné ztráty (dále též jen „předběžný odhad“) za celé období, na které se závazek veřejné služby uzavírá. Dopravní úřad uhradí prokazatelnou ztrátu nejvýše ve výši tohoto předběžného odborného odhadu, zvýšeného pouze o nepředvídatelné prokazatelné ztráty. Tento odhad je třeba pokládat za podstatnou náležitost předmětné smlouvy, a to zejména proto, že ustanovení §19b odst. 2 zák. č. 111/94 Sb. stanoví limit, do nějž je objednatel povinen dopravci z titulu ztráty plnit. Odhad prokazatelné ztráty musí obsahovat smlouva proto, aby tento limit byl závazný pro obě strany. Pro vlastní vyúčtování již nejsou žádné zákonné limity nákladů dopravce, takže z právního hlediska by byl objednatel povinen zaplatit prokazatelné ztráty i v neobvyklé, nepřiměřené výši. Ustanovení §19b odst. 2 zák. č. 111/94 Sb. je zákonným ustanovením limitujícím cenu služby, jejíž sjednání je podstatnou náležitostí každé smlouvy, jejímž předmětem je úplatné plnění. Neobsahuje-li smlouva předběžný odborný odhad prokazatelné ztráty, je absolutně neplatná dle §39 obč. zák. Odvolací soud dále uvedl k otázce vzniku závazku veřejné služby ve veřejné linkové dopravě, že z udělení licence nevyplývá povinnost za službu platit. Pro závazek úhrady za služby je podstatný obsah smlouvy, v níž je stanovena horní hranice prokazatelné ztráty, a to přesto, že způsob výpočtu prokazatelné ztráty je stanoven prováděcím předpisem. Tyto úvahy tedy vedly odvolací soud k potvrzení rozsudku soudu prvního stupně jako věcně správného.
Proti rozsudku odvolacího soudu podala žalovaná dovolání. Jeho přípustnost má za danou v souladu s §237 odst. 1 písm. c) o. s. ř. zásadním právním významem v napadeném rozhodnutí řešených otázek platnosti sporné smlouvy o zajištění veřejné dopravní obslužnosti a existence právního důvodu plnění i v případě neplatnosti předmětné smlouvy. Závažnost výtky, že soudy nesprávně aplikovaly ustanovení §39 obč. zák. ve spojení s §19b zák. č. 111/94 Sb., platného v době uzavírání smlouvy dne 1. 3. 2002, doložila poukazem na to, že v daném případě byla vydána řada soudních a správních rozhodnutí, která se otázkou platnosti smlouvy zabývala z různých úhlů pohledu. Byť rozhodnutí Krajského úřadu a Ministerstva dopravy vyjadřující se k platnosti předmětné smlouvy byla prohlášena za nicotná, měl se s nimi odvolací soud vypořádat, neboť důkazní hodnota v řízení obstaraných listin a svědeckých výpovědí tím nijak není dotčena. Za nicotná navíc nebyla prohlášena časově předcházející stanoviska Ministerstva dopravy, vydávaná na žádost žalobce orgánem povolaným k výkonu správního dozoru na úseku veřejné dopravy, jež žalovaná pokládala za správná a celé roky se jimi řídila. K otázce platnosti předmětné smlouvy se vyslovoval i Okresní soud v České Lípě v souvisejícím řízení vedeném pod sp. zn. 6 C 57/2009, v němž se žalovaná (v uvedeném řízení žalobkyně) domáhala zaplacení nedoplatku za veřejnou službu poskytnutou v kalendářním roce 2005. V tomto řízení bylo pravomocně rozhodnuto o postoupení věci Krajskému úřadu Libereckého kraje s odkazem na veřejnoprávní charakter smlouvy. Krajský úřad byl přitom uznán povinným rozhodnout v uvedeném sporu jak rozsudkem Krajského soudu v Ústí nad Labem - pobočka v Liberci, tak usnesením zvláštního kompetenčního senátu. Rozhodnutí zvláštního kompetenčního senátu je obecně závazné pro všechny orgány a osoby, nikoliv pouze pro účastníka řízení. Z tohoto úhlu pohledu se posouzení předmětné smlouvy krajským soudem jako neplatné jeví jako faktické odepření spravedlnosti, jelikož dovolatelka se nemůže domoci rozhodnutí o jejím nároku na úhradu nedoplatku za účetní období roku 2005, neboť Krajský úřad řízení přerušil s odkazem na nyní dovoláním napadené odvolací civilní řízení a uvedl, že vyčkává na rozsudek krajského soudu, jenž zodpoví předběžnou otázku platnosti smlouvy. Pokud soud dojde k závěru o neplatnosti smlouvy, úřad řízení zastaví vzhledem k nedostatku své pravomoci.
Dovolatelka pokládá za nedostatek posouzení odvolacího soudu i to, že se nevypořádal s rozhodnutími zvláštního senátu v této věci i v jiných sporech. Zvláštní senát v unesení č. j. Konf. 85/2009-166 sice rozhodl o odmítnutí návrhu na zahájení řízení o kompetenčním sporu, v odůvodnění ovšem zmínil, že je třeba přihlédnout k závěrům vysloveným v usnesení č. j. Konf 31/2007-82 a k ustanovením §159 a §170 správního řádu, čímž vyjevil svůj právní názor na posuzování smlouvy i to, že dle textu správního řádu ani nemůže být neplatná.
Své další výtky dovolatelka zaměřila proti posouzení smlouvy odvolacím soudem jako neplatného právního úkonu. Domnívá se, že předběžný odhad očekávané ztráty není podstatnou náležitostí smlouvy, a argument, že představuje de facto limitaci cenového plnění ze strany objednatele veřejné služby, nepokládá za případný. Dovolatelka zdůraznila, že ve smlouvě je stanoven výpočet předběžného odhadu prokazatelné ztráty dle prováděcího předpisu - vyhl. č. 50/1998 Sb., což lze pokládat za postačující. Na podporu této úvahy odkázala i na závěry vyslovené v rozhodnutí č. j. Konf. 31/2007–82 jakož i na stanoviska Ministerstva dopravy a rozhodnutí (nyní pokládaná za nicotná) vydaná ve správní linii sporu. Připomněla dále závěry správních orgánů (zejména Ministerstva dopravy), že tvrzenou náležitost a povinnost předložit předběžný odhad ani nelze splnit. Dle nyní platného prováděcího předpisu - §5 nařízení vlády č. 493/2004 Sb., které „novelizovalo“ dřívější vyhlášku č. 50/1998 Sb., je povinností dopravce provést výpočet předběžného odhadu podle výsledků provozování veřejné linkové dopravy v předchozím kalendářním roce, popř. kratším období. Obdobná argumentace je obsažena i ve stanovisku Ministerstva dopravy č. j. 103/2007-190-STSP/1, dle nějž neobsahuje-li předložená smlouva předběžný odhad na celé období její platnosti, nelze to považovat za vadu způsobující neplatnost smlouvy. Dovolatelka má za to, že žalobce si protiřečí, přiznává-li, že předběžný odhad je spjat s rozpočtem schvalovaným na rok, avšak současně tvrdí, že odhad měl být ke smlouvě přiložen na celých deset let. Na místě je rovněž přihlédnout k zásadě ochrany práv nabytých v dobré víře. Pokud opakovaně správní orgán na úseku veřejné dopravní obslužnosti prohlásil žalobcem až ex post namítanou vadu za okolnost, jež smlouvu „nezneplatňuje“, nemohou orgány veřejné moci dospět k závěru opačnému a z dobré víry žalovaného přepravce ve správnost posouzení věci Ministerstvem dopravy dovozovat pro něj nepříznivé důsledky. S ohledem na tyto okolnosti je tedy třeba pokládat aplikaci ustanovení §39 obč. zák. ve spojení s §19b zákona č. 111/94 Sb. odvolacím soudem za nesprávnou a současně za zakládající zásadní právní význam napadeného rozhodnutí, neboť předestřená otázka je posuzována soudy (a rovněž správními orgány, jež by měly být dle dovolatelky taktéž podřaditelné pod termín soudy v §237 odst. 3 o. s. ř.) rozdílně v civilní a správní linii sporu.
I v případě, že by smlouvu bylo možno pokládat za neplatnou, mělo by dle dovolatelky být na dovolání pohlíženo jako na přípustné ve smyslu §237 odst. 1 písm. c) o. s. ř., jelikož se zaobírá další zásadní, dovolacím soudem doposud neřešenou, právní otázkou. I tehdy by totiž nárok žalobce nemohl být důvodný, neboť vznik závazku veřejné služby není spjat až s okamžikem uzavření veřejnoprávní smlouvy, ale již s právní mocí příslušné licence, což je zřejmé i z argumentace obsažené v rozhodnutích zvláštního senátu č. j. Konf. 33/2007-65 a č. j. Konf 6/2008-66. Uzavřením veřejnoprávní smlouvy o závazku veřejné služby jsou nanejvýš specifikovány podmínky úhrady prokazatelné ztráty z provozu v rámci závazku veřejné služby, jakož i některé další podmínky provozování dopravy v rámci závazku veřejné služby tam, kde tyto nestanoví zákon. Dovolatelka dále připomněla, že ke každé jednotlivé udělené licenci se vztahuje jízdní řád, který je rovněž správním rozhodnutím schvalovaným správním orgánem. Jedná se tedy o autoritativní rozhodnutí objednatele závazku veřejné služby, jímž je nařizován provoz konkrétní linky dle konkrétního jízdního řádu. Obsah právního vztahu je tak dostatečně vymezen licencemi a k nim náležejícími jízdními řády, jež společně zakládají závazek veřejné služby, přičemž finanční otázka je řešena obecně závazným předpisem. Smlouva obsahuje navíc maximálně splátkový kalendář záloh, povinnost dopravce předložit ve stanoveném termínu výpočet skutečné ztráty a předpokládanou výši této ztráty na daný rok zjištěnou předběžným odborným odhadem. I v případě neplatnosti smlouvy tak po celou dobu existovala kauza (závazek dopravce na úseku veřejné dopravy dle objednávek města) i titul (udělené licence a schválené jízdní řády) k poskytování plnění, a nemůže tak jít o bezdůvodné obohacení. Žalobce současně tyto služby pět let odebíral, než začal mít účelové výhrady. Dovolatelka podotkla, že tyto závěry vyplývají i z důkazů provedených v rámci nyní již nicotného (avšak jinak proběhlého zcela v souladu se správním řádem) správního řízení. Zmínila zejména výpověď svědka O., vedoucího odboru dopravy žalobce, jenž považoval smlouvu za platnou, a dále spis odboru dopravy vedený v řízení, v němž byla dovolatelce udělena pokuta (zatím nepravomocně) za tvrzené porušování podmínek vydaných licencí a schválených jízdních řádů. Pokud by skutečně žádný vztah na úseku veřejné dopravy v důsledku neplatnosti smlouvy neexistoval, není zřejmé, jak by mohlo vést tvrzené porušení pravidel dle udělených licencí a schválených jízdních řádů orgán státního dozoru k zahájení správního řízení o uložení pokuty.
Dovolatelka má tedy za to, že bez ohledu na konkrétní obsah smlouvy a její případné vady měla povinnosti na úseku veřejné dopravy, smluvní vztah mezi stranami existoval a žalobce byl povinen jí platit, přičemž výše plnění, kterou jí měl poskytnout, vyplývá z právního předpisu. Poukázala přitom na to, že obdobné závěry byly vysloveny i v odborné literatuře. Rovněž Ministerstvo vnitra ve svém rozhodnutí č. j. MV-41251-3/ODK-2009 uvádí, že úhrady prokazatelné ztráty se lze domáhat i za dobu, na niž nebyla uzavřena smlouva dle §19 zák. č. 111/94 Sb. Ministerstvo připomnělo, že nárok dopravce na úhradu za provozovanou službu, která případně není kryta veřejnoprávní smlouvou, vyplývá přímo z nařízení ES 1191/69. Předestřená argumentace vedla dovolatelku k návrhu, aby Nejvyšší soud zrušil rozhodnutí soudů obou stupňů.
V řízení o dovolání bylo postupováno podle zákona č. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu („o. s. ř.“), ve znění účinném do 31. 12. 2012, které je podle čl. II bodu 7 zákona č. 404/2012 Sb., kterým se mění zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, rozhodující pro dovolací přezkum.
Nejvyšší soud jako soud dovolací (§10a o. s. ř.) po zjištění, že dovolání bylo podáno řádně a včas, osobou k tomu oprávněnou a řádně zastoupenou podle §241 odst. 1 o. s. ř., se zabýval přípustností dovolání.
Podle §236 odst. 1 o. s. ř. lze dovoláním napadnout pravomocná rozhodnutí odvolacího soudu, jestliže to zákon připouští. Jelikož napadený rozsudek odvolacího soudu není měnícím §237 odst. 1 písm. a) o. s. ř., ani potvrzujícím poté, co předchozí rozsudek soudu prvního stupně (jímž rozhodl „jinak“) byl odvolacím soudem zrušen §237 odst. 1 písm. b) o. s. ř., přichází v úvahu přípustnost dovolání toliko na základě §237 odst. 1 písm. c) o. s. ř.
Pro dovození přípustnosti dovolání ve smyslu tohoto ustanovení by dovolací soud musel dospět k závěru, že napadené rozhodnutí je ve věci samé po právní stránce zásadně významné. Podle §237 odst. 3 o. s. ř. má rozhodnutí odvolacího soudu po právní stránce zásadní význam zejména tehdy, řeší-li právní otázku, která v rozhodování dovolacího soudu nebyla dosud vyřešena nebo která je soudy rozhodována rozdílně, anebo má-li být dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak; k okolnostem uplatněným dovolacími důvody podle §241a odst. 2 písm. a) a §241a odst. 3 o. s. ř. se nepřihlíží.
V daném případě je možno dovolatelce přisvědčit, že napadené rozhodnutí se zaobírá otázkami doposud v judikatuře Nejvyššího soudu neřešenými, pročež je lze pokládat za zásadně právně významné. Důvodnost ovšem podanému dovolání přiznat nelze.
Usuzuje-li dovolatelka na nesprávnost právních úvah odvolacího soudu z toho, že se odvolací soud dostatečně nevypořádal se závěry vyslovenými v jiných rozhodnutích (a to zejména v rozhodnutích správních orgánů), poněkud přehlíží, že soudy jsou ve své rozhodovací činnosti v souladu s čl. 95 odst. 1 zákona č. 1/1993 Sb., Ústavy České republiky, vázány zákonem a mezinárodní smlouvou, která je součástí právního řádu. Okolnost, že správní orgány dospěly k odlišnému výkladu týchž zákonných ustanovení, pak sama o sobě nemůže ovlivnit rozhodnutí soudu. V souladu s §135 odst. 1 o. s. ř. jsou soudy vázány toliko rozhodnutím příslušného orgánu o tom, že byl spáchán přestupek nebo jiný správní delikt a kdo jej spáchal, jakož i rozhodnutím o osobním stavu. Dle §135 odst. 2 o. s. ř. jiné otázky, o nichž přísluší rozhodovat jinému orgánu, může soud posoudit sám, bylo-li však o takové otázce vydáno příslušným orgánem rozhodnutí, soud z něho vychází. Nejedná-li se tedy o případ, v němž je soud ze zákona vázán rozhodnutím správního orgánu, lze s dovolatelkou souhlasit potud, že by soud v rámci svého posouzení věci neměl opomenout úvahy, které správní orgán vedly k zaujetí určitého názoru na tutéž právní otázku, vyloží-li však přesvědčivě svůj právní názor, jenž jej vedl k závěru odchylnému od rozhodnutí správních orgánů, není důvodu mít jeho postup za chybný a způsobilý zatížit řízení vadou potenciálně ohrožující správnost rozhodnutí ve věci. Nerozebral-li odvolací soud v odůvodnění svého rozhodnutí, jež jinak dostatečně objasňuje jeho právní pohled na věc, výslovně jednotlivá připomínaná správní rozhodnutí, pak z této skutečnosti za daných okolností nelze usuzovat na nesprávnost posouzení věci. Je rovněž možno podotknout, že již s ohledem na zásadu přímosti (srov. §122 o. s. ř.) a zásadu volného hodnocení důkazů (§132 o. s. ř.) může soud přihlížet pouze k důkazům, jež jsou provedeny v rámci daného soudního řízení, a tyto hodnotit dle své vlastní úvahy. Nic přitom nebrání tomu, aby byly v řízení před soudem provedeny důkazy, jejichž relevance pro danou věc vyšla najevo (přinejmenším dle názoru účastníků, jež jejich opětovné provedení mohou navrhnout) v rámci správního řízení. Tak tomu v projednávané věci bylo i kupříkladu i při dovolatelkou zdůrazňovaném výslechu svědka O., jenž byl opětovně vyslechnut soudem prvního stupně. Námitka dovolatelky, že za podklad pro rozhodnutí soudů měly být bez dalšího pokládány i důkazy provedené ve správním řízení, je ovšem nepřípadná.
Argumentuje-li dále dovolatelka tím, že v řízení vedeném u Okresního soudu v České Lípě pod sp. zn. 6 C 57/2009, v němž je předmětem sporu zaplacení nedoplatku za veřejnou službu za kalendářní rok 2005, bylo pravomocně rozhodnuto o postoupení věci Krajskému úřadu Libereckého kraje s odkazem na veřejnoprávní charakter smlouvy, pak je nutno uvést, že z procesního hlediska není na místě, aby se dovolací soud vyslovoval k rozhodnutím a postupu soudu v jiné věci, než v té, jíž se má zabývat na základě podaného dovolání. V tomto případě se však jeví vhodné podotknout, že již z tvrzení dovolatelky je zřejmý odlišný charakter zmiňovaného sporu - dle žalobních tvrzení očividně vymezeného jako spor o plnění z řádně uzavřené veřejnoprávní smlouvy. Vedla-li zmíněná tvrzení k procesnímu závěru, že věc náleží do pravomoci správních orgánů, nelze v tom spatřovat odchylné posuzování otázky platnosti smlouvy. Je pak na správním orgánu, aby se s touto otázkou jako otázkou předběžnou vypořádal a uvážil, zda může podanému návrhu vyhovět. Závěr, že pro posouzení pravomoci rozhodnout o tvrzeném nároku z veřejnoprávní smlouvy je stěžejní, jak je žalobními tvrzeními vymezen požadavek strany, jež se plnění domáhá, ostatně vyplývá i z rozhodnutí zvláštního senátu v uvedené věci ze dne 8. 3. 2012, č. j. Konf 5/2012-11.
Je-li odvolacímu soudu dále vytýkáno, že nerespektoval závaznost rozhodnutí zvláštního senátu zřízeného dle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, pak ani tyto výtky dovolatelky nelze pokládat za opodstatněné. Zvláštní senát se v této věci návrhem na zahájení řízení o kompetenčním sporu nemohl věcně zabývat, jelikož v době rozhodování soudu nebyly dány zákonné podmínky pro jeho projednání, pročež mu nezbylo, než návrh odmítnout. Odkázal-li v usnesení ze dne 29. 11. 2009, sp. zn. Konf 85/2009, nad rámec vysvětlení svého procesního postupu i na usnesení zvláštního senátu ze dne 24. 10. 2008, sp. zn. Konf 31/2007, pak zjevně pokládal za vhodné připomenout závěry již dříve vyslovené k problematice posuzování smlouvy o závazku veřejné služby ve veřejné linkové dopravě jako smlouvy veřejnoprávní, jež by v této souvislosti neměly být opomíjeny, nikterak tím však nepopřel nutnost přihlížet ke specifikům nyní projednávaného sporu. Odvolací soud, jenž se na rozdíl od zvláštního senátu zabýval posouzením sporu meritorně, pak zcela případně přihlédl k tomu, že se jedná o veřejnoprávní smlouvu uzavřenou před účinností zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, a dle přechodného ustanovení obsaženého v §182 odst. 2 s. ř. se vznik veřejnoprávních smluv, jakož i nároky z nich vzniklé přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona posuzují podle dosavadních právních předpisů, a její právní režim tak nelze bezvýhradně podřazovat úpravě obsažené ve správním řádu účinném od 1. 1. 2006. Zohlednil zcela přiléhavě i to, jak je žalobními tvrzeními vymezován žalovaný nárok a z jakého titulu je plnění požadováno, což lze pokládat za odpovídající rozhodnutím zvláštního senátu zmiňovaným již v předchozím usnesení Nejvyššího soudu v této věci (např. usnesení ze dne 30. 6. 2005, sp. zn. Konf 132/2005) - i aktuální rozhodovací praxi zvláštního senátu. Ten v usnesení ze dne 27. 3. 2013, sp. zn. Konf 22/2012, ve sporu, jenž se taktéž týkal smluvně založeného závazku veřejné služby ve veřejné linkové dopravě, dovodil, že pravomoc správního orgánu obecně nadaného pravomocí k řešení sporů z veřejnoprávních smluv nebude dána, pokud se žalobce domáhá po žalovaném plnění z titulu náhrady škody, a spor tak bude jako spor civilní v souladu s §7 odst. 1 o. s. ř. náležet do pravomoci obecných soudů. Z uvedeného je tedy zřejmé, že odvolací soud svými úvahami nevybočil z pojetí dané problematiky rozhodovací praxí zvláštního senátu. Na okraj lze podotknout, že předestřený náhled na rozebíranou otázku byl podpořen i závěry vyslovenými v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 9. 2012, sp. zn. 4 As 37/2012.
Polemizuje-li dovolatelka s názorem odvolacího soudu, dle nějž je na smlouvu třeba pohlížet jako na neplatnou pro absenci předběžného odborného odhadu prokazatelné ztráty za celé období, na něž je smlouva sjednána, je možno k jejím výtkám v tomto směru uvést následující. Absolutní neplatnost smlouvy je objektivní kategorií, jež se odvíjí od toho, zda je předmětný právní úkon stižen takovým nedostatkem, s nímž zákon tento následek spojuje. Subjektivní přesvědčení účastníků, jiných osob či orgánů o její platnosti (a tomu odpovídající jednání) pak není způsobilé objektivně nastalou neplatnost zvrátit. Jak již bylo vyloženo výše, soudy, coby orgány Ústavou povolané k ochraně zachovávání zákonnosti právních vztahů, při posuzování otázky platnosti smlouvy v souladu s ústavní i zákonnou úpravou nejsou bez dalšího vázány ani právním názorem správních orgánů. Je na soudech, aby nezávisle a nestranně posoudili zákonné uspořádání právních vztahů komplexně, z pohledu právního řádu jako celku. Zvážení, zdali smlouva odporuje zákonu či jej obchází (tedy je-li dán důvod neplatnosti ve smyslu §39 obč. zák.), je pak třeba činit z pohledu právní úpravy účinné k okamžiku uzavření předmětné smlouvy. Irelevantní jsou za daných okolností i zmínky o nařízení vlády, které v době uzavření smlouvy nebylo účinné, a nařízení ES, jež v předmětné době s ohledem na to, že Česká republika ještě nebyla členem Evropského společenství, nebylo součástí českého právního řádu. Zákon č. 111/94 Sb., ve znění účinném k datu uzavření smlouvy, v §19b odst. 2 výslovně hovoří o tom, že povinnou součástí smlouvy je dopravcem předložený předběžný odborný odhad prokazatelné ztráty za celé období, na které se závazek veřejné služby uzavírá, jakož i o tom, že dopravní úřad nebo Ministerstvo dopravy uhradí prokazatelnou ztrátu maximálně ve výši tohoto odhadu zvýšeného pouze o nepředvídatelné prokazatelné ztráty. Vychází-li dovolatelka z toho, že úprava výpočtu prokazatelné ztráty je obsažena ve vyhlášce č. 50/1998 Sb. a odkázáním na tuto vyhlášku je splněna povinnost doložit výši prokazatelné ztráty, je třeba uvést, že zmíněná vyhláška hovoří pouze o obecných proměnných, za něž je třeba pro dosažení výsledného výpočtu zjevně dosadit konkrétní údaje. Sama o sobě tak neposkytuje jednoznačný údaj o částce, jež dle očekávání bude vynakládána na zajištění dopravní obslužnosti. Specifika kontraktačního procesu s územně samosprávnou jednotkou, jejímž úkolem je pečovat o veřejné zájmy jejích obyvatel a hospodaření s veřejnými prostředky, si žádají striktní lpění na dodržení zákonných požadavků na obcí činěné právní úkony (v tomto lze přiměřeně odkázat na nález Ústavního soudu ze dne 10. 7. 2001, sp. zn. III. ÚS 721/2000, či jeho usnesení ze dne 15. 5. 2012, sp. zn. I. ÚS 2384/11, byť týkající se jiné problematiky, je z nich patrný důraz na dodržování zákonnosti při hospodaření obce). Pokud by zákonodárce byl toho názoru, že postačující je uzavření smlouvy bez uvedeného odhadu, neboť výše prokazatelné ztráty bude i za těchto okolností dokládána výpočtem dle zmíněné vyhlášky, nevtělil by zřejmě do §19b zák. č. 111/94 Sb. požadavek, aby součástí smlouvy byl zmiňovaný odhad zajišťující, že z veřejných prostředků nebudou odčerpávány částky mimo řádně sjednaný rámec. Závěry odvolacího soudu tedy obstojí i v tomto ohledu.
Poukazuje-li dovolatelka svými námitkami (jakož i citací odborné literatury a judikatury) na skutečnost, že povinnost zajišťovat dopravu jí vznikla už na základě udělené licence a schválených jízdních řádů, a má tak nárok na tomu odpovídající protiplnění ze strany žalobce, pak této její úvaze nelze upřít jistou právní relevanci, nicméně nikoliv z pohledu nyní řešené otázky - zda je co do základu nárok žalobce důvodný. Je záhodno připomenout, že žalobce vymezil svůj požadavek jako nárok z titulu bezdůvodného obohacení vzniklého na straně žalované plněním z neplatného právního úkonu. Závěr, že žalované bylo poskytováno plnění na základě neplatného právního úkonu, pak musí následovat úvaha, v jaké výši bylo toto obohacení nabyto. Realizovala-li žalovaná povinnosti vyplývající z licence a schválených jízdních řádů, aniž by zákon předpokládal, že se tak bude dít bez práva na úhradu ze strany žalobce, a aniž by současně byly vzájemné vztahy mezi žalovanou a žalobcem, pro nějž na základě těchto aktů v podstatě zajišťovala dopravní obslužnost, vypořádány na základě řádně uzavřené smlouvy o závazku veřejné služby dle zákona č. 111/1994 Sb., pak bude dozajista třeba zohlednit, jaký prospěch byl tímto nabyt žalobcem. Výše výsledného bezdůvodného obohacení by pak v souladu s §§451 a 457 obč. zák. měla být dána rozdílem majetkových prospěchů, jež nabyl každý z účastníků z neplatné smlouvy (srov. např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 29. 1. 2009, sp. zn. 33 Odo 1615/2006, publikovaný v Souboru civilních rozhodnutí Nejvyššího soudu pod C 7114, CD 9/2009), popřípadě rozdílem mezi výsledným prospěchem z neplatné smlouvy a hodnotou plnění poskytnutého na základě právního důvodu (licence a jízdní řád). Odvolacímu soudu lze přisvědčit, že udělení licence či schválení jízdního řádu samo o sobě není dle dikce zákona přímo spjato s povinností obce uhradit dopravci určitou částku za provozování dopravy podle těchto rozhodnutí. Pokud by ostatně právo dopravce na konkrétně určenou finanční kompenzaci za zajištění dopravní obslužnosti bylo založeno již právní mocí zmíněných rozhodnutí, pak by byla zákonná úprava závazku veřejné služby k zajištění dopravní obslužnosti zcela redundantní. Je zjevné, že rozebíraná problematika vykazuje značná specifika – především autoritativní stanovení povinností, za něž má být poskytována finanční kompenzace dle zvláštní smlouvy, ovšem opět ve výši stanovené způsobem předvídaným právními předpisy. Nemění to však nic na tom, že nedošlo-li k platnému uzavření smlouvy, na jejímž základě mělo být žalované poskytováno finanční protiplnění, žalované nemohlo vzniknout právo na sjednané plnění, aniž by tím bylo ovšem popřeno její právo na kompenzaci za služby poskytnuté žalobci. Toto právo, jak bylo ozřejměno výše, však nebude bez dalšího totožné s právem na poskytnutí protiplnění dle neplatné smlouvy, ale bude je třeba vymezit v souladu se zákonnou úpravou bezdůvodného obohacení, jakož i jinými na věc dopadajícími předpisy. Rozhodnutími zvláštního senátu sp. zn. Konf 33/2007 a sp. zn. Konf 6/2008 akcentovaná veřejnoprávní povaha povinnosti zajišťovat dopravní obslužnost není nikterak popírána ani uvedenými závěry. Jistá „dvojstupňovitost“, jíž se vyznačuje právní úprava dané problematiky, si tak bude žádat, aby i v případě, že na jednotlivé právní akty, jimiž měla být založena a upravena práva a povinnosti z daného závazku, nebude možno pohlížet jako na řádně učiněné, byla nastalá situace po právní stránce vypořádána jak s přihlédnutím k následkům vadnosti či neplatnosti jednoho z nich, tak současně i závaznosti aktů zbývajících.
Z dovolacích námitek tedy nelze usuzovat na důvodnost podaného dovolání, pročež je Nejvyšší soud podle §243b odst. 2, části věty před středníkem, o. s. ř. zamítl.
Dovolací soud nerozhodoval o nákladech řízení, protože šlo o dovolání proti tzv. mezitímnímu a nikoliv konečnému rozsudku odvolacího soudu; o všech dosavadních i dalších nákladech řízení proto rozhodne soud prvního stupně ve svém konečném rozhodnutí o věci.
Proti tomuto rozhodnutí není přípustný opravný prostředek podle občanského soudního řádu.
V Brně dne 19. července 2013
JUDr. Jan E l i á š, Ph.D.
předseda senátu