ECLI:CZ:NS:2013:30.CDO.2470.2012.1
sp. zn. 30 Cdo 2470/2012
ROZSUDEK
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Františka Ištvánka a soudců JUDr. Lubomíra Ptáčka, Ph.D., a JUDr. Pavla Simona, ve věci žalobkyně E. K. , zastoupené Mgr. Davidem Strupkem, advokátem se sídlem v Praze 1, Jungmannova 31, proti žalované České republice – Ministerstvu vnitra , se sídlem v Praze 7, Nad Štolou 936/3, o náhradu nemajetkové újmy, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 7 pod sp. zn. 4 C 127/2010, o dovolání žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 7. 12. 2011, č. j. 23 Co 370/2011-50, takto:
I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 7. 12. 2011, č. j. 23 Co 370/2011-50, a rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 7 ze dne 17. 3. 2011, č. j. 4 C 127/2010-26, se zrušují a řízení se zastavuje.
II. Po právní moci tohoto rozsudku bude věc postoupena Ministerstvu vnitra k dalšímu řízení.
III. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení před soudem prvního stupně, odvolacího řízení a dovolacího řízení.
Odůvodnění:
Městský soud v Praze v záhlaví uvedeným rozsudkem potvrdil rozsudek soudu prvního stupně, kterým byla zamítnuta žaloba na zaplacení náhrady nemajetkové újmy ve výši 150.000,- Kč, jíž se žalobkyně domáhala z titulu nezákonného rozhodnutí.
Žalobkyně se domáhala zaplacení shora uvedené částky s tím, že rozhodnutím ředitele Okresního ředitelství PČR v Sokolově byla přeřazena na nižší služební místo jen z důvodu svého těhotenství, v čemž spatřovala diskriminaci z důvodu pohlaví.
Odvolací soud vyšel ze skutkových zjištění soudu prvního stupně. Rozhodnutím ředitele PČR OŘ Sokolov ze dne 24. 12. 2006 s účinností od 1. 1. 2007 byla žalobkyně ustavena na služební místo asistent v I. skupině služebních míst (dohled nad silničním provozem), když předtím byla zařazena jako referent státní správy a samosprávy. V odůvodnění bylo uvedeno, že se tak stalo podle služebního zákona s ohledem na splnění stanoveného stupně vzdělání, a to podle služebních hodností, tarifních stupňů, doby praxe a míry využitelnosti pro výkon služby po 31. 12. 2006. Z úředního záznamu ze dne 2. 2. 2006 mělo vyplynout, že žalobkyně nebude ochotna si doplnit své vzdělání, ale naopak se zaměří jen na své těhotenství a mateřství. Proti rozhodnutí ředitele PČR OŘ Sokolov podala žalobkyně odvolání, které bylo rozhodnutím odvolacího orgánu PČR zamítnuto s odůvodněním, že zařazení žalobkyně do funkce i hodnosti bylo provedeno podle potřeb PČR a v souladu se služebním zákonem. Tvrzení o diskriminaci žalobkyně nepovažoval odvolací orgán za odůvodněné. Rozhodnutí nabylo právní moci dne 26. 3. 2007. Rozsudkem Krajského soudu v Plzni ze dne 28. 5. 2009, č. j. 30 Ca 44/2007-49, bylo zrušeno rozhodnutí ředitele PČR Správy západočeského kraje ze dne 21. 3. 2007 a rozhodnutí ředitele PČR OŘ Sokolov ze dne 24. 12. 2006 z důvodu nepřezkoumatelnosti rozhodnutí, a věc vrácena tomuto subjektu k dalšímu řízení; to však již neproběhlo, když žalobkyně v mezidobí svůj služební poměr ukončila. Žalobkyně uplatnila u žalované dne 8. 12. 2009 žádost o odškodnění nemajetkové újmy vzniklé v důsledku vydání nezákonného rozhodnutí, které nebylo ze strany žalované vyhověno.
Odvolací soud se ztotožnil s názorem soudu prvního stupně, že obecné soudy nejsou povolány přezkoumávat služební vztahy navazované rozkazem příslušného orgánu policie, resp. jeho rozhodnutím, a rovněž nemohou ani předběžně přezkoumat postup policejních orgánů rozhodujících o zařazení žalobkyně do konkrétní funkce a hodnosti. Správní soud zrušil rozhodnutí ředitele Policie ČR OŘ Sokolov a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Z odůvodnění rozhodnutí nelze dovodit podklad pro posouzení rozhodnutí ohledně přeřazení žalobkyně jako rozhodnutí nezákonného, zakládajícího důvod pro přiznání nároku, jehož se domáhala. Jestliže žalobkyně ukončila služební poměr u policie a netrvala na novém rozhodnutí, pak za tohoto stavu nelze dovodit, že se nárok žalobkyně opírá o nezákonné rozhodnutí. Správní soud se otázkou diskriminace žalobkyně nezabýval, a toto nebylo ani předmětem dalšího řízení, k němuž ani nedošlo. Za tohoto stavu nebylo možné dovodit, k jaké nemajetkové újmě žalobkyně došlo, ostatně sama žalobkyně v tomto ohledu nic netvrdila ani neprokazovala.
Rozsudek odvolacího soudu napadla žalobkyně v celém rozsahu dovoláním z důvodu nesprávného právního posouzení věci. Za otázky zásadního právního významu považuje: 1. Jak aplikovat obecně zásady pravomoci občanskoprávních soudů v řízení podle zákona č. 82/1998 Sb. v případech, kdy nezákonné rozhodnutí je sice zrušeno, ale ve věci samé již s ohledem na specifickou skutkovou situaci není znovu rozhodováno; 2. Jak lze za situace, kdy je namítána diskriminace ve věcech služebního poměru, v nichž není dána pravomoc obecného občanskoprávního soudu, garantovat právo na přístup k prostředkům nápravy předpokládaným čl. 6 Směrnice 76/207/EHS, ve znění směrnice 2002/73/ES (dále jen „Směrnice“). Dospěje-li dovolací soud k závěru, že čl. 6 Směrnice není ve vztahu k posuzované situaci acte clair nebo acte éclairé, pak by se měl obrátit na SDEU (míněn zřejmě Soudní dvůr Evropské unie, pozn. Nejvyššího soudu) seč žádostí o zodpovězení předběžných otázek. Dovolatelka souhlasí s odvolacím soudem v tom, že teprve na základě konečného rozhodnutí ve věci lze definitivně uzavřít, zda zrušené rozhodnutí bylo nezákonné či nikoliv. K tomu však v posuzované věci nedošlo proto, že žalobkyně v mezidobí sama ukončila služební poměr, a nebylo tedy již o čem rozhodovat. Situace žalobkyně je specifická v tom, že jí tvrzená nemajetková újma vznikla jen tehdy, pokud důvodem k jejímu přeřazení bylo její těhotenství, což je otázka, která již v řízení o služebním poměru ani v řízení ve správním soudnictví řešena být nemůže a nebude. Dovolatelka se proto domnívá, že tuto otázku by měly vyřešit soudu rozhodující o nároku podle z. č. 82/1998 Sb., tedy měly by mít oprávnění přezkoumat zrušené nezákonné rozhodnutí i z jiných aspektů, než které k jeho zrušení vedly. Právo žalobkyně, aby bylo přezkoumáno a vysloveno, zda v rámci rozhodnutí o jejím služebním poměru došlo k diskriminaci, je garantováno právem Evropské unie, konkrétně čl. 6 Směrnice, která se vztahuje i na služební poměr. V daném případě jde dle žalobkyně o soulad či nesoulad českého práva s právem EU. Dovolatelka proto navrhuje tři řešení. Buď dá dovolací soud za pravdu žalobkyni s tím, že výklad zákona č. 82/1998 Sb. učiněný soudy prvního a druhého stupně není v souladu s čl. 6 Směrnice, nebo sdělí jiný způsob, jakým žalobkyně může, resp. mohla dosáhnout na opravný prostředek předpokládaný čl. 6 Směrnice, nebo se obrátí na SDEU s žádostí o zodpovězení předběžné otázky. Dovolatelka navrhla napadený rozsudek odvolacího soudu zrušit a věc mu vrátit k dalšímu řízení.
Žalovaná ve vyjádření k dovolání uvedla, že k vydání nového rozhodnutí mohlo dojít i přesto, že žalobkyně již nebyla ve služebním poměru, neboť zákon č. 361/2003 Sb. na podobné případy pamatuje, když za účastníky řízení pokládá i bývalého příslušníka (viz §169 zákona). V novém rozhodnutí by se pak služební funkcionáři museli vypořádat se závěry uvedenými v odůvodnění rozsudku správního soudu.
Nejvyšší soud v dovolacím řízení postupoval a o dovolání rozhodl podle zákona č. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu, ve znění účinném od 1. 7. 2009 (viz čl. II., bod 12 zákona č. 7/2009 Sb. a čl. II. zák. č. 404/2012 Sb.) – dále jen „o. s. ř.“
Dovolání bylo podáno včas, osobou k tomu oprávněnou, řádně zastoupenou podle §241 odst. 1 o. s. ř., dovolací soud se proto zabýval jeho přípustností.
Podle §236 odst. 1 o. s. ř. lze dovoláním napadnout pravomocná rozhodnutí odvolacího soudu, pokud to zákon připouští.
Dovolatelka napadla rozsudek odvolacího soudu ve všech jeho výrocích, včetně výroku o náhradě nákladů řízení. Proti výroku o náhradě nákladů řízení však není dovolání přípustné, neboť rozhodnutí o nákladech řízení má vždy povahu usnesení, přestože je začleněno do rozsudku a stává se tak formálně jeho součástí (§167 odst. 1 o. s. ř.). Přípustnost usnesení o nákladech řízení tak nemůže být dána podle §237 o. s. ř., neboť se nejedná o rozhodnutí ve věci samé, a nemůže být založena ani §238, §238a a §239 o. s. ř., nadto žalobkyně v dovolání proti tomuto výroku žádným způsobem nebrojila.
Dovolání proti potvrzujícímu výroku rozhodnutí ve věci samé může být přípustné pouze podle ustanovení §237 odst. 1 písm. c) o. s. ř. (se zřetelem k nálezu Ústavního soudu ČR ze dne 28. 2. 2012, sp. zn. Pl. ÚS 29/11, je zrušeno uplynutím doby dne 31. 12. 2012), přičemž o situaci předvídanou v ustanovení §237 odst. 1 písm. b) o. s. ř. nejde, tedy tak, že dovolací soud - jsa přitom vázán uplatněnými dovolacími důvody včetně jejich obsahového vymezení (§242 odst. 3 o. s. ř.) - dospěje k závěru, že napadené rozhodnutí má po právní stránce zásadní význam (§237 odst. 3 o. s. ř.).
Dovolání je přípustné pro posouzení otázky, podle jakého právního předpisu bylo možné v rozhodné době posoudit nárok žalobkyně na náhradu nemajetkové újmy spočívající v tvrzené diskriminaci z důvodu pohlaví, ke které mělo dojít v důsledku rozhodnutí ředitele Policie ČR, okresního ředitelství, v rámci služebního poměru. Dovolací soud zároveň dospěl k závěru, že dovolání je důvodné, byť převážně z jiných důvodů, než dovolatelka vymezila.
Z hlediska skutkového stavu bylo v posuzované věci zjištěno, že žalobkyně působila u žalované ve služebním poměru příslušnice Policie ČR ve funkci referent státní správy a samosprávy PČR okresní ředitelství Sokolov, služba dopravní policie DI. Rozhodnutím ředitele PČR OŘ Sokolov ze dne 24. 12. 2006 byla žalobkyně s účinností od 1. 1. 2007 ustavena na služební místo asistent PČR OŘ Sokolov, služba dopravní policie DI, 1. skupina – dohled nad silničním provozem, tedy na nižší služební místo, v čemž spatřovala diskriminaci z důvodu pohlaví, a domáhá se odškodnění nemajetkové újmy ve výši 150.000,- Kč. Domáhá se tedy nároku na finanční odškodnění, který dovozuje z porušení povinnosti zajišťovat rovné zacházení, způsobeného služebním funkcionářem za trvání jejího služebního poměru příslušnice Policie ČR, přičemž k jednání služebního funkcionáře, v němž spatřuje žalobkyně porušení povinností z rovného zacházení, došlo v prosinci 2006.
Názoru dovolatelky, že věc je třeba posoudit podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád) (dále jen „OdpŠk“), přisvědčit nelze.
O výkon státní (veřejné) moci nejde tam, kde stát nevystupuje v tzv. vrchnostenské pozici, nýbrž kde vstupuje do právních vztahů jako jejich účastník rovný s účastníky ostatními. U nároků, kde stát vystupuje jako zaměstnavatel, je dána je pracovněprávní odpovědnost. Tomu se blíží i specifické vztahy služební, tedy vztahy svou podstatou zaměstnanecké s určitými modifikacemi, které zdánlivě mohou evokovat jisté rysy výkonu veřejné moci. Avšak příslušné služební zákony obsahují konkrétní právní úpravu odpovědnosti státu za škodu v těchto vztazích (srov. Vojtek, P. Odpovědnost za škodu při výkonu veřejné moci. Komentář. 3. vydání. Prah: C. H. Beck, 2012, s. 8.). Požadavek žalobkyně na náhradu škody (újmy) se odvíjí od porušení právní povinnosti zaměstnanci žalované (ne)jednajícími jejím jménem při změně služebněprávního vztahu, nejedná se tedy o odpovědností vztah veřejnoprávní povahy vyplývající z rozhodnutí žalované při výkonu její svrchované veřejné moci, na který by bylo možné vztáhnout působnost zákona č. 82/1998 Sb. Jelikož žalobkyní uplatněný nárok nelze posuzovat podle zákona č. 82/1998 Sb., bylo by zcela nadbytečné zabývat se předpoklady odpovědnosti podle tohoto zákona, tedy i otázkou, zda bylo třeba vyčkat v dané situaci nového rozhodnutí ve věci či nikoliv (k tomu lze odkázat na Vojtek, P. Odpovědnost za škodu při výkonu veřejné moci. Komentář. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012, s. 97-98) nebo zda mají obecné soudy oprávnění přezkoumávat, z jakého důvodu bylo tzv. nezákonné rozhodnutí zrušeno (srov. tamtéž s. 93-94).
Jelikož k jednání služebního funkcionáře, kterým měly být porušeny povinnosti z rovného zacházení, došlo v době do 31. 12. 2006, respektive rozhodnutím ze dne 24. 12. 2006, mohou být nároky z tohoto se odvíjející posuzovány jen na základě právní úpravy v té době účinné, tj. zákona č. 186/1992 Sb., o služebním poměru příslušníků Policie České republiky, ve znění pozdějších předpisů, účinném do 31. 12. 2006 (dále jen „zákon č. 186/1992 Sb.“), nikoliv podle zákona č. 361/2003 Sb., který nabyl účinnosti až dnem 1. 1. 2007. Podle ustanovení §155 zákona č. 186/1992 Sb. se na služební poměr policistů použije obdobně těchto ustanovení zákoníku práce č. 65/1965 Sb., ve znění pozdějších předpisů: §1 odst. 3 a 4, §7 odst. 2 až 6, §10, §11 odst. 1, §12, §14 až 17, §94, §110a, §132 až 134e, §135 odst. 1, 3, 4 a 5, §143 odst. 6, §157 až 161, §241, 244, §245 odst. 1 až 3, §246 až 260, §265 až 266a, §273 a §274 odst. 1. Z uvedeného vyplývá, že nároky příslušníků Policie ČR z porušení povinnosti rovného zacházení, které vznikly v době do 31. 12. 2006, se řídí obdobně ustanoveními §1 odst. 3 a 4 a §7 odst. 2 až 6 zákona č. 65/1965 Sb., zákoníku práce, ve znění pozdějších předpisů, účinném do 31. 12. 2006 (dále jen „ZP“) (srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 27. 11. 2008, sp. zn. 21 Cdo 5469/2007, dostupné na internetových stránkách Nejvyššího soudu www.nsoud.cz ).
Směrnici ES č. 76/207/EC, o realizaci zásady rovného zacházení pro muže a ženy, pokud jde o přístup k zaměstnání, odbornou přípravu, služební povýšení a pracovní podmínky, a směrnici ES č. 75/117/EEC, o sladění zákonů členských států, týkajících se uplatnění zásady stejné odměny pro muže a ženy, promítá do českého právního řádu §1 odst. 3 ZP. Směrnici Rady 2000/43/ES, kterou se provádí zásady rovného zacházení mezi osobami bez ohledu na jejich rasový nebo etický původ, a směrnici Rady 2000/78/ES, která stanoví obecný rámec pro rovné zacházení v zaměstnání a při výkonu povolání a směrnici Evropského parlamentu a Rady 2002/73/ES, kterou se mění směrnice Rady 76/207/EHS, tedy zákaz přímé i nepřímé diskriminace v pracovních vztazích promítá do českého právního řádu §1 odst. 4 až 10 ZP (srov. Součková, M. a kol. Zákoník práce. Komentář. 4. vydání. Praha: C. H. Beck, 2004, s. 6). Žalobkyně tedy mohla dosáhnout na opravný prostředek předpokládaný čl. 6 Směrnice 76/207/EHS ve znění směrnice 2002/73/ES, neboť ten zakotvoval v rozhodné době zákoník práce, jehož ustanovení o diskriminaci se použila obdobně i ve služebních vztazích.
Nejvyšší soud ve svých rozhodnutích opakovaně uvedl, že služební poměr policisty je typickým právním poměrem státně zaměstnaneckým, veřejnoprávním. Vzniká mocenským aktem služebního funkcionáře a po celou dobu svého průběhu se výrazně odlišuje od poměru pracovního, který je naopak typickým poměrem soukromoprávním. Právní úprava služebního poměru policisty totiž musí postihnout zvláštní povahu „zaměstnavatele“ jako primárního nositele veřejné moci, potřebu začlenění policisty do organizmu této veřejné moci a účast na jejím výkonu. Právní úprava služebního poměru policisty má komplexní charakter, prvky soukromoprávní a veřejnoprávní regulace jsou tu v různé míře smíseny a je nutno vždy rozborem platné právní úpravy dovodit, zda jde o vztah pracovní nebo zda jde o vztah jiný. Nejvyšší soud proto dospěl k závěru, že úprava služebního poměru má kodexový charakter, neboť užití zákoníku práce je zde v převážné části vyloučeno, a tudíž jde o poměr veřejnoprávní (srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 28. 5. 1998, sp. zn. 2 Cdon 949/97, uveřejněné pod č. 162 v časopise Soudní judikatura, roč. 1998). Nemůže být proto dána pravomoc soudu pro pojednání této věci ve smyslu §7 odst. 1 o. s. ř.
Řízení ve věcech služebního poměru upravuje zákon č. 186/1992 Sb. tím způsobem, že pravomoc jménem policie jednat a rozhodovat ve věcech služebního poměru podle tohoto zákona svěřil podle §2 odst. 2 zákona ministru vnitra České republiky a v rozsahu jím stanoveném dalším funkcionářům. Pravomoc ministra vnitra, příp. služebního funkcionáře, jednat a rozhodovat ve věcech služebního poměru je dána nejen pro věci vzniku, změny či zániku služebního poměru, ale i pro nároky s existencí či zánikem služebního poměru související, a to i v případech, kdy služební poměr skončil (srov. výše citované usnesení Nejvyššího soudu České republiky ze dne 28. 5. 1998, sp. zn. 2 Cdon 949/97). Z uvedeného vyplývá, že zákon pravomoc k projednání a rozhodnutí o dané věci, která souvisí s existencí služebního poměru žalobkyně k Policii ČR, nesvěřuje soudu v rámci občanského řízení sporného ani ve smyslu ustanovení §7 odst. 2 o. s. ř. (srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 12. 8. 2003, sp. zn. 21 Cdo 683/2003, dostupné na www.nsoud.cz , usnesení Městského soudu v Praze ze dne 14. 10. 2003, sp. zn. 16 Co 468/2003, uveřejněné pod č. 55/2005 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 10. 2003, sp. zn. 6 As 29/2003, uveřejněný pod č. 12/2004 Sbírky rozhodnutí Nejvyššího správního soudu).
Nejvyšší soud proto neshledal důvod pro to, aby se obrátil na Soudní dvůr Evropské unie s žádostí o posouzení žalobkyní navržených předběžných otázek, neboť nárok žalobkyně na finanční odškodnění v důsledku jednání služebního funkcionáře, jež považuje za diskriminační, bylo možné posoudit na základě aplikace ustanovení §1 odst. 3 a 4, §7 odst. 2 až 6 ZP, přestože služební poměr žalobkyně již skončil, přičemž pravomoc o této otázce rozhodnout byla zákonem č. 186/1992 Sb. svěřena ministru vnitra, případě jinému služebnímu funkcionáři, a podle §2 odst. 1 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, pak řediteli bezpečnostního sboru.
Podle §103 o. s. ř. kdykoli za řízení přihlíží soud k tomu, zda jsou splněny podmínky, za nichž může rozhodnout ve věci samé (podmínky řízení).
Podle §104 odst. 1 věta první o. s. ř. jde-li o takový nedostatek podmínky řízení, který nelze odstranit, soud řízení zastaví. Nespadá-li věc do pravomoci soudů nebo má-li předcházet jiné řízení, soud postoupí věc po právní moci usnesení o zastavení řízení příslušnému orgánu; právní účinky spojené s podáním žaloby (návrhu na zahájení řízení) zůstávají přitom zachovány.
Vzhledem k tomu, že v daném případě se soudy obou stupňů zabývaly jen posouzením, zda jsou splněny předpoklady odpovědnosti státu podle zákona č. 82/1998 Sb., a nezkoumaly, zda k projednání a k rozhodnutí ve věci je dána pravomoc soudu, a protože dovoláním napadeným rozsudkem odvolacího soudu tak bylo rozhodnuto ve věci, která nenáleží do pravomoci soudu [§229 odst. 1 písm. a) o. s. ř.], přičemž uvedenou vadou je postiženo i rozhodnutí soudu prvního stupně, Nejvyšší soud tato rozhodnutí zrušil (§243b odst. 3 o. s. ř.), řízení zastavil a rozhodl o postoupení věci orgánu, do jehož pravomoci náleží (§243b odst. 4 o. s. ř.).
O náhradě nákladů řízení bylo rozhodnuto podle ust. §243b odst. 5 věty první, §224 odst. 1, §151 odst. 1 části věty před středníkem a §146 odst. 1 písm. c) o. s. ř.
Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 9. ledna 2013
JUDr. František I š t v á n e k, v. r.
předseda senátu