ECLI:CZ:NS:2015:30.CDO.3099.2013.1
sp. zn. 30 Cdo 3099/2013
ROZSUDEK
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Pavla Simona a soudců JUDr. Františka Ištvánka a JUDr. Lubomíra Ptáčka, Ph.D., ve věci žalobkyně CS TRANS s.r.o. , IČ 62958038, se sídlem v Praze 5, Radlická 663/28, zastoupené JUDr. Robertem Kučerou, advokátem se sídlem v Praze 7, Dukelských hrdinů 471/29, proti žalované České republice - Ministerstvu dopravy , se sídlem v Praze 1, nábřeží Ludvíka Svobody 1222/12, o zaplacení částky 11.866.988,60 Kč s příslušenstvím, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 1 pod sp. zn. 30 C 68/2009, o dovolání žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 11. dubna 2013, č. j. 29 Co 37/2013-107, takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 11. dubna 2013, č. j. 29 Co 37/2013-107, a rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 3. května 2012, č. j. 30 C 68/2009-80, se zrušují a věc se vrací Obvodnímu soudu pro Prahu 1 k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Žalobkyně se žalobou ze dne 26. listopadu 2008 domáhá náhrady škody (ušlého zisku ve výši 11.866.988,60 Kč s příslušenstvím), která jí měla být způsobena nesprávným úředním postupem odboru dopravy Krajského úřadu Středočeského kraje při rozhodování o žádosti žalobkyně o udělení licence k provozování osobní autobusové přepravy na vybraných linkách. Nesprávný úřední postup spatřovala žalobkyně ve skutečnosti, že odborem dopravy nebyly dodrženy lhůty dané zákonem č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, a byla vydána vadná, zamítavá rozhodnutí, založená na nepravdivých informacích, což způsobilo prodloužení řízení, neboť žalobkyně byla nucena podat odvolání. V mezidobí došlo k takové změně poměrů, že žalobkyně pozbyla možnost získat licence pro linkovou osobní přepravu bez omezení a důsledky původního vadného rozhodnutí již nemohly být napraveny. Správní úřad její žádost o vydání licence k provozování osobní autobusové přepravy ze dne 6. prosince 2005 neakceptoval pro nedostatek potřebných náležitostí. Její druhou žádost ze dne 30. prosince 2005 zamítl rozhodnutími ze dne 17. března 2006 s odůvodněním, že k předmětným linkám již byla v mezidobí uzavřena smlouva o závazku veřejné služby s jiným dopravcem, společností ANEXIA s. r. o., což je podle žalobkyně nepravdivý důvod. K datu vydání zamítavých rozhodnutí nebyla na žádnou z předmětných linek uzavřena smlouva o závazku veřejné služby, na jejichž základě by byly některému dopravci poskytovány dotace vylučující udělení licencí bez omezení, a žalobkyně tak splňovala veškeré zákonné podmínky pro vydání licencí bez jakýchkoliv omezení. Smlouva o závazku veřejné služby ve vnitrostátní linkové osobní dopravě byla se společností ANEXIA s. r. o. uzavřena dne 11. dubna 2006. Rozhodnutí Krajského úřadu Středočeského kraje ze dne 17. března 2006 sice byla k odvolání žalobkyně Ministerstvem dopravy zrušena a věc byla vrácena správnímu úřadu prvního stupně k dalšímu řízení, ale vzhledem k tomu, že v průběhu řízení již byla smlouva o závazku veřejné služby dne 11. dubna 2006 uzavřena, obdržela žalobkyně licenci s omezujícími podmínkami.
Obvodní soud pro Prahu 1 jako soud prvního stupně rozsudkem ze dne 3. května 2012, č. j. 30 C 68/2009-80, žalobu zamítl. Městský soud v Praze jako soud odvolací rozsudkem ze dne 11. dubna 2013, č. j. 29 Co 37/2013-107, potvrdil rozsudek soudu prvního stupně, a žádnému z účastníků nepřiznal právo na náhradu nákladů odvolacího řízení.
Soud prvního stupně zjistil, že žalobkyně dne 6. prosince 2005 požádala „o udělení (popř. převod) licencí a o uzavření smlouvy o závazku veřejné služby v rozsahu, v jakém jsou (popř. byly) provozovány J. V. – NEUTRANS, vč. příslušejících příspěvků.“ Dopisem ze dne 15. prosince 2005 Krajský úřad Středočeského kraje žalobkyni sdělil, že žádost o udělení licence nelze akceptovat, protože nemá náležitosti vyžadované zákonem. O nové žádosti ze dne 30. prosince 2005 rozhodl krajský úřad coby úřad dopravní rozhodnutími ze dne 17. března 2006, kterými žádost žalobkyně o udělení licence k provozování vnitrostátní veřejné linkové osobní dopravy zamítl. Rozhodnutí opřel o skutečnosti, které neměly oporu v provedeném dokazování, resp. ve správním spisu (existence uzavřené smlouvy o závazku veřejné služby s jiným dopravcem). Kvůli této vadě byla jeho rozhodnutí odvolacím orgánem zrušena. V dalším řízení byly žalobkyni licence vydány, ovšem s výraznými omezujícími podmínkami, neboť v mezidobí již smlouva o závazku veřejné služby s jiným dopravcem uzavřena byla. Z této skutečnosti vycházel následně i odvolací orgán v řízení o odvolání, když rozsah udělených licencí pouze upravil. Rozhodnutí odvolacího orgánu nabyla právní moci a nikdy nebyla zrušena.
Po právní stránce soud prvního stupně uzavřel, že žalobkyní namítané pochybení dopravního úřadu představuje vadu zjišťování skutkového stavu, která vyústila ve vydání zamítavého rozhodnutí – pochybení v procesu tvorby rozhodnutí. Nejedná se proto o nesprávný úřední postup ve smyslu §13 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění zákona č. 160/2006 Sb., dále také jen „OdpŠk“, ale ani o nezákonné rozhodnutí ve smyslu §8 odst. 1 OdpŠk, když správní rozhodnutí, kterými byly žalobkyni licence k provozování vnitrostátní veřejné osobní linkové dopravy vydány, nabyla právní moci a nebyla jako nezákonná zrušena a tudíž nebyl naplněn odpovědnostní titul.
Odvolací soud vyšel ze skutkového stavu zjištěného soudem prvního stupně a ztotožnil se i s jeho právními závěry. Pokud správní orgán své rozhodnutí založil na skutečnostech, které neměly oporu ve spise, jde o vadu interpretace právní normy, která vyústila ve vydání rozhodnutí, jež bylo pro tuto vadu odvolacím orgánem zrušeno. Žalovaná proto nemůže odpovídat z titulu nesprávného úředního postupu ve smyslu §13 OdpŠk. Vzhledem k tomu, že zrušená rozhodnutí nenabyla právní moci a nejsou zde ani žádná jiná pravomocná rozhodnutí, která by byla pro nezákonnost zrušena, nebylo možné žalobě vyhovět.
Rozsudek odvolacího soudu napadla žalobkyně dovoláním, jehož přípustnost spatřuje v tom, že rozhodnutí odvolacího soudu závisí na vyřešení otázky hmotného práva, která podle názoru žalobkyně nebyla dosud dovolacím soudem řešena. Za dovolací důvody označila dovolatelka nesprávné právní posouzení věci a vady řízení. Dovolatelka nesouhlasí s hodnocením věci soudy nižších stupňů, které vyloučily jak odpovědnost státu za nesprávný úřední postup, tak odpovědnost za nezákonné rozhodnutí, a tím zcela vyloučily odpovědnost státu za protiprávní výkon veřejné moci. Podle názoru žalobkyně škoda nevznikla konečným rozhodnutím ve správním řízení, které již odpovídalo stavu v době rozhodování, a nebylo proto možno je označit za nezákonné, ale průtahy způsobenými správním orgánem. V případě dovolatelky nebyly dodrženy lhůty dané zákonem č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, a vydané rozhodnutí bylo v rozporu se skutkovým stavem a s právními předpisy. Pokud by byly dodrženy zákonné lhůty, tak by v době rozhodování byly ještě splněny podmínky pro vydání licencí bez omezení. Správní orgán porušil i základní zásady správního řízení formulované v §2 až 8 správního řádu. V důsledku průtahů v řízení dovolatelka pozbyla možnost získat licenci pro linkovou osobní přepravu bez omezení.
Dovolatelka dále namítá vady řízení, za které považuje skutečnost, že soudy nevedly žádné dokazování k otázce výše nemajetkové újmy ani k příčinné souvislosti s průtahy v řízení. Z okolností celého případu přitom vyplývá, že vadné rozhodnutí bylo správním orgánem vydáno vědomě, a soud by se měl jako předběžnou otázkou zabývat i tím, zda pochybení správního orgánu nedosahovalo takového rozsahu, že by se jednalo o rozhodnutí nicotné. Výklad právní normy učiněný soudy obou stupňů je dle dovolatelky příliš formalistický. S odkazem na judikaturu Ústavního soudu dovolatelka uvedla, že zákon lze vykládat i ve prospěch vzniku odpovědnosti státu vůči žalobkyni. Za podstatu dovolání považuje dovolatelka posouzení otázky, zda soudy interpretovaly příslušná ustanovení zákona č. 82/1998 Sb. v souladu s ústavními imperativy čl. 36 odst. 3 a čl. 4 odst. 4 Listiny. Zákon nemůže ústavně zaručené právo zcela popřít. Poukazuje na rozhodnutí Nejvyššího soudu ve věci 1 Cz 6/90. Pokud odvolací soud dospěl k názoru, že prokázání toho, že nepravdivé skutečnosti byly žalobkyni sděleny vědomě, mohlo být významné pro posouzení věci, měl žalobkyni o tomto poučit a vyzvat ji k označení důkazů na prokázání daného tvrzení. Pakliže tak neučinil, zatížil tím řízení vadou, která mohla mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci. Odvolací soud se rovněž nevypořádal s odkazy žalobkyně na judikaturu Ústavního soudu. Dovolatelka navrhla rozsudky soudů obou stupňů zrušit a věc vrátit soudu prvního stupně k dalšímu řízení.
Žalovaná ve vyjádření k dovolání navrhla dovolání zamítnout. Poukázala na usnesení Nejvyššího soudu ze dne 22. května 2013, sp. zn. 30 Cdo 276/2013, podle něhož víceinstanční rozhodování samo o sobě nepředstavuje nesprávný úřední postup ve smyslu §13 OdpŠk. Vyjádřila rovněž nesouhlas s námitkou žalobkyně, že by dopravní úřad vydal vadné rozhodnutí vědomě za použití nepravdivých tvrzení. Podotýká, že žalobkyně toto své tvrzení nikterak nedoložila. Nesprávný úřední postup spatřuje „pouze“ v tom, že prvoinstanční orgán vydal nepravomocná věcně nesprávná rozhodnutí. Žalovaná se vyjádřila i k námitce žalobkyně týkající se nedodržení pětačtyřicetidenní lhůty pro vydání rozhodnutí a zdůraznila rozdíl mezi udělením licence k provozování linkové osobní dopravy a uzavřením smlouvy o závazku veřejné služby. Zatímco udělení licence je podle žalované za splnění stanovených podmínek nárokovou záležitostí, uzavření smlouvy o závazku veřejné služby je dvoustranný smluvní vztah a žádná ze smluvních stran nemá právní nárok ani povinnost smlouvu o závazku veřejné služby uzavřít. K výkladu §8 OdpŠk žalovaná uvedla, že zákon neumožňuje domáhat se náhrady škody či újmy způsobené vydáním věcně nesprávného rozhodnutí, které bylo napraveno řádnými opravnými prostředky. Zrušení prvoinstančního rozhodnutí je logickým vyústěním zásady dvouinstančnosti řízení.
Nejvyšší soud v dovolacím řízení postupoval a o dovolání rozhodl podle zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění účinném od 1. ledna 2013 do 31. prosince 2013 (viz čl. II bod 7 zákona č. 404/2012 Sb. a čl. II bod 2 zákona č. 293/2013 Sb.), dále jen „o. s. ř.“.
Dovolání bylo podáno včas, osobou k tomu oprávněnou, za splnění podmínky §241 odst. 1 o. s. ř. a obsahovalo náležitosti vyžadované ustanovením §241a odst. 2 o. s. ř. Dovolací soud se proto zabýval přípustností dovolání.
Podle §236 odst. 1 o. s. ř. lze dovoláním napadnout pravomocná rozhodnutí odvolacího soudu, jestliže to zákon připouští.
Podle §237 o. s. ř. není-li stanoveno jinak, je dovolání přípustné proti každému rozhodnutí odvolacího soudu, kterým se odvolací řízení končí, jestliže napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního práva, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu nebo která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo je dovolacím soudem rozhodována rozdílně anebo má-li být dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak.
Dovolání je přípustné pro posouzení otázky, zda se jedná o škodu způsobenou (nezákonným) rozhodnutím, nebo o škodu způsobenou nesprávným úředním postupem, pokud poškozenému vznikla škoda (ušlý zisk) v důsledku toho, že o jeho žádosti o udělení povolení k určité činnosti bylo rozhodnuto později než v zákonem stanovené, případně přiměřené, lhůtě. Uvedená otázka dosud nebyla v judikatuře Nejvyššího soudu vyřešena.
Podle ustanovení §13 zákona č. 82/1998 Sb. (OdpŠk) stát odpovídá za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem (odstavec 1). Nesprávným úředním postupem je také porušení povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě (odstavec 2). Nestanoví-li zákon pro provedení úkonu nebo vydání rozhodnutí žádnou lhůtu, považuje se za nesprávný úřední postup rovněž porušení povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v přiměřené lhůtě (odstavec 3).
V nyní posuzovaném případě dospěl odvolací soud k závěru, že na straně krajského úřadu nešlo o nesprávný úřední postup, jestliže nebyly dodrženy zákonné lhůty k vydání rozhodnutí, neboť činnost správního orgánu v průběhu řízení našla svůj odraz v obsahu vydaného rozhodnutí. Tento závěr však, v poměrech projednávané věci, nemůže být správný.
Žalobkyně mj. tvrdí, že jí škoda vznikla v důsledku toho, že o její žádosti o vydání licence k provozování linkové osobní dopravy nebylo (konečným způsobem) rozhodnuto dříve (v zákonem stanovených lhůtách). V důsledku toho došlo v mezidobí, před vydáním konečného rozhodnutí, k takové změně okolností (kraj uzavřel smlouvu o poskytování veřejné služby pro předmětné linky s jiným dopravcem), že žalobkyni již mohla být licence udělena pouze s výraznými omezeními.
Příčinou, která v posuzovaném případě měla vést ke vzniku škody, je proto tvrzený nesprávný úřední postup spočívající v nevydání rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě nebo ve lhůtě přiměřené, nikoliv vydání nezákonného rozhodnutí.
Z obdobné úvahy ostatně Nejvyšší soud ve své judikatuře již vycházel, ač ji neformuloval výslovně (srov. rozsudky Nejvyššího soudu ze dne 8. září 2010, sp. zn. 25 Cdo 4918/2007, ze dne 30. července 2015, sp. zn. 30 Cdo 530/2014, a ze dne 26. listopadu 2008, sp. zn. 25 Cdo 269/2006, proti němuž podaná ústavní stížnost byla odmítnuta usnesením Ústavního soudu ze dne 20. dubna 2010, sp. zn. IV. ÚS 724/2010).
Nejvyšší soud nadále setrvává na závěrech své judikatury, podle které odpovědnost za škodu z nesprávného úředního postupu orgánu státu nezakládá úřední postup, který se následně projevil v obsahu rozhodnutí (srov. např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 29. června 1999, sp. zn. 2 Cdon 129/97). Uvedená judikatura však vymezuje odpovědnost za nesprávný úřední postup oproti odpovědnosti za nezákonné rozhodnutí s ohledem na skutečnost, že nesprávný úřední postup není v zákoně č. 82/1998 Sb. (resp. v předchozím zákoně č. 58/1969 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou rozhodnutím orgánu státu nebo jeho nesprávným úředním postupem) nijak definován. Jedinou výjimku představuje ustanovení §13 odst. 1 OdpŠk věta druhá a třetí. Podle tohoto ustanovení je nesprávným úředním postupem porušení povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě, nebo ve lhůtě přiměřené. Porušení této povinnosti je proto (podle zákona č. 82/1998 Sb.) nesprávným úředním postupem vždy. Na porušení povinnosti vydat rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě nebo ve lhůtě přiměřené se z toho důvodu výše uvedená judikatura nepoužije.
Závěr odvolacího soudu, že v posuzovaném případě nemohla žalobkyni škoda vzniknout v důsledku nesprávného úředního postupu, ale pouze v důsledku vydání nezákonného rozhodnutí, je vzhledem k výše uvedenému nesprávný. K nesprávnému úřednímu postupu dojít mohlo, zbývá tedy posoudit, zda k němu skutečně došlo, a případně, zda byl tento nesprávný úřední postup v příčinné souvislosti se vznikem škody.
S ohledem na nesprávnost základní úvahy odvolacího soudu ohledně důvodnosti žalovaného nároku je předčasné, aby se Nejvyšší soud vyjadřoval k dalším námitkám dovolatelky, které musejí být teprve soudy nižších stupňů posouzeny.
Nejvyšší soud vzhledem k výše uvedenému napadený rozsudek odvolacího soudu podle ustanovení §243e odst. 1 o. s. ř. zrušil. Protože se důvody pro zrušení rozsudku odvolacího soudu vztahují i na rozsudek soudu prvního stupně a ve věci bude nadto nutno provádět další dokazování, zrušil Nejvyšší soud podle ustanovení §243e odst. 2 o. s. ř. i rozsudek soudu prvního stupně a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
V dalším řízení se budou soudy zabývat otázkou, zda na straně krajského úřadu došlo k nesprávnému úřednímu postupu ve smyslu §13 odst. 1 věta druhá OdpŠk a v případě kladné odpovědi, zda je žalobkyní tvrzený ušlý zisk v příčinné souvislosti s tímto nesprávným úředním postupem. V té souvislosti bude třeba odpovědět na otázku, zda bylo udělení licence nárokové, jak tvrdí žalobkyně, tj. licence jí musela být udělena při splnění zákonných náležitostí, nebo zda se tak stát nemuselo. Bude rovněž třeba posoudit, zda by v případě udělení licence bylo součástí obvyklého běhu věcí, jako podmínky pro vznik škody ve formě ušlého zisku, uzavření smlouvy o závazku veřejné služby, na jejímž základě by žalobkyně tvrzený zisk bývala realizovala. Teprve pak bude na místě zabývat se existencí škody a případně i její výší.
Soudy jsou ve smyslu §243g odst. 1 části první věty za středníkem o. s. ř. ve spojení s §226 o. s. ř. vázány právními názory dovolacího soudu v tomto rozhodnutí vyslovenými.
O náhradě nákladů řízení včetně nákladů řízení dovolacího rozhodne soud v rámci nového rozhodnutí ve věci (§243g odst. 1 o. s. ř.).
Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 3. listopadu 2015
JUDr. Pavel Simon
předseda senátu