ECLI:CZ:NS:2016:30.CDO.2013.2013.1
sp. zn. 30 Cdo 2013/2013
ROZSUDEK
Nejvyšší soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Lubomíra Ptáčka, Ph.D. a soudců JUDr. Františka Ištvánka, a JUDr. Pavla Simona v právní věci žalobkyně Moravskoslezské cukrovary, a.s., IČO 469 00 764, se sídlem v Hrušovanech nad Jevišovkou, Cukrovarská 657, zastoupené JUDr. Pavlem Marcem, LL.M. advokátem se sídlem v Praze 1, Jungmanova č. 750/34, proti žalované České republice - Ministerstvu zemědělství , IČO 000 20 478, se sídlem v Praze 1, Těšnov č. 65/17, zastoupené Úřadem pro zastupování státu ve věcech majetkových , IČO 697 97 111, se sídlem v Praze 2, Rašínovo nábřeží č. 390/42, o zaplacení částky 365,424.000 Kč s příslušenstvím, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 1 pod sp. zn. 24 C 77/2010, o dovolání žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 5. února 2013, č. j. 15 Co 456/2012-213, takto:
Rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 9. května 2012, č. j. 24 C 77/2010-163, a rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 5. února 2013, č. j. 15 Co 456/2012-213 se zrušují a věc se vrací Obvodnímu soudu pro Prahu 1 k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Žalobkyně se domáhala zaplacení částky 365,424.000 Kč s příslušenstvím představující ušlý zisk, za který je odpovědná žalovaná podle zák. č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád) (dále jen „OdpŠk“). Žalobkyni (která je cukrovarnickým podnikem ve smyslu ustanovení §2 písm. a) nařízení vlády č. 337/2006 Sb.) a dalším šesti producentům cukru byla rozhodnutími Státního zemědělského a intervenčního fondu (dále jen "SZIF") přidělena kvóta na výrobu cukru z rezervy pro hospodářský rok 2003/2004. Všechna rozhodnutí SZIF byla vydána dne 10. 7. 2003 a mají shodné číslo jednací 0012003/22321. Celková výše kvóty na výrobu cukru z rezervy byla stanovena pevně na základě právních předpisů. Žalobkyni bylo přiděleno menší procento z kvóty z rezervy, než jakým se podílela na výrobě cukru v poměru k ostatním producentům cukru, kterým byla rovněž kvóta z rezervy přidělena. Žalobkyně proto podala proti všem rozhodnutím SZIF odvolání, která byla rozhodnutími Prezídia zamítnuta. Všechna rozhodnutí Prezídia SZIF napadla žalobkyně žalobou ve správním soudnictví. Rozsudky Městského soud v Praze vydanými pod sp. zn. 11 Ca 7912006, 11 Ca 8012006, 11 Ca 81/2006, 11 Ca 82/2006, 11 Ca 83/2006 a 11 Ca 84/2006, týkající se ostatních producentů a rozsudkem vydaným pod sp. zn. 11 Ca 323/2003 týkajícím se žalobkyně, byla rozhodnutí Prezídia SZIF zrušena pro nezákonnost. Žalobkyně následně vzala zpět odvolání proti rozhodnutí SZIF, kterým jí byla stanovena kvóta na výrobu cukru z rezervy, a rozhodnutí SZIF ve vztahu k žalobkyni nabylo právní moci. Ve vztahu k ostatním rozhodnutím žalobkyně tvrdila, že se žalovaná dopustila nesprávného úředního postupu, neboť o odvoláních žalobkyně nerozhodla bezodkladně, nejpozději do 60 dnů od zahájení řízení. Nezákonnost všech rozhodnutí žalobkyně spatřovala v tom, že jí nebyla stanovena kvóta na výrobu cukru z rezervy poměrně podle ustanovení §12 odst. 3 nařízení vlády č. 114/2001 Sb. Nezákonné stanovení kvóty se pak odrazilo do dalších hospodářských let a má vliv i na množství žalobkyní vyrobeného cukru v rámci rezervy až do konce hospodářského roku 2014/2015. Žalobkyní tvrzená škoda ve výši 365,424.000 Kč pak představuje zisk, který žalobkyni ušel a bude i v budoucnu ucházet v důsledku nezákonně stanovené kvóty na výrobu cukru z rezervy.
Obvodní soud pro Prahu 1 rozsudkem ze dne 9. 5. 2012, č. j. 24 C 77/2010-163, žalobu zamítl a současně rozhodl o tom, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. Soud prvního stupně vyšel ze zjištění, že žalobkyni podnikající v oboru výroby potravinářských výrobků, byla rozhodnutím SZIF ze dne 15. 5. 2003 stanovena individuální produkční kvóta na výrobu cukru ve výši 83 093 998 tun na kvótové roky 2003/2004 a 2004/2005. Rozhodnutí SZIF nabylo právní moci dne 4. 6. 2003. Dne 23. 4. 2003 podala žalobkyně u SZIF žádost o zvýšení kvóty na výrobu cukru z rezervy, žádost doložila přílohami prokazujícími splnění podmínek pro zvýšení kvóty. Rozhodnutím SZIF ze dne 4. 6. 2003, č. j. 00/2003/13133, byla žádost žalobkyně zamítnuta z důvodu její předčasnosti, neboť žalobkyně neměla v době podání žádosti stanovenu individuální kvótu na výrobu cukru. Podáním došlým SZIF dne 12. 6. 2003 se žalobkyně vzdala práva na podání odvolání do uvedeného usnesení.
Soud prvního stupně, s odkazem na ustanovení §8 odst. 1 a §13 odst. 1 OdpŠk dospěl k závěru, že v projednávané věci se žalobkyně domáhala po žalované náhrady škody, která jí měla být způsobena jak nezákonným rozhodnutím, tak nesprávným úředním postupem.
Odpovědnost žalované z titulu nezákonného rozhodnutí neshledal, neboť nedovodil odpovědnost státu za škodu způsobenou rozhodnutím, které nebylo zrušeno. V řízení bylo prokázáno, že rozhodnutí SZIF, kterým byla žalobkyni stanovena kvóta na výrobu cukru z rezervy, nikdy nebylo pro nezákonnost zrušeno. Městský soud zrušil pouze rozhodnutí Prezídia SZIF jako odvolacího orgánu, nikoliv však rozhodnutí SZIF, kterým byla žalobkyni stanovena kvóta. Vzhledem k tomu, že žalobkyně vzala následně zpět odvolání proti tomuto rozhodnutí, rozhodnutí SZIF nabylo právní moci, nelze dospět k závěru, že byla splněna základní podmínka pro odpovědnost žalované za škodu, tedy zrušení pravomocného rozhodnutí pro nezákonnost. Zpětvzetí odvolání pak lze přisuzovat stejné účinky, jako nepodání řádného opravného prostředku. Soud prvního stupně se proto důvody, které žalobkyně uváděla jako zvláštního zřetele hodné, a pro které vzala své odvolání proti rozhodnutí SZIF zpět, nezabýval. Rozhodnutí SZIF o výši kvóty na výrobu cukru z rezervy ve vztahu k žalobkyni nabylo právní moci, a proto se soudu prvního stupně „jevilo nepodstatné z hlediska posuzovaného nároku žalobkyně, že rozhodnutí ve vztahu k ostatním producentům cukru nenabyla právní moci“. Žalobkyni byla kvóta na výrobu cukru z rezervy pravomocně stanovena, proto by nemohla být nikdy v budoucnu její výše změněna ani v případě, že by ve vztahu k ostatním producentům byla po zrušení jednotlivých rozhodnutí Prezídia SZIF soudem stanovená kvóta nově. Vzhledem k tomu, že žalobkyně vzala své odvolání proti rozhodnutí SZIF, kterým jí byla stanovena kvóta na výrobu cukru zpět, a rovněž s ohledem na skutečnost, že pravomoc stanovit kvóty na výrobu cukru přešla v souvislosti se vstupem ČR do EU na její orgány, správní orgány neměly možnost vypořádat se s vadami rozhodnutí, resp. správního řízení samotného, které byly vytýkány jednotlivým správním rozhodnutím soudem, zejména okruhem účastníků, zahájení řízení, včasností podání žádosti žalobkyně a popisu důvodu, pro které SZIF stanovil jednotlivým producentům určitý konkrétní podíl na kvótě z rezervy. Soud prvního stupně uzavřel, že mu nepřísluší nahrazovat rozhodnutí správního orgánu a posuzovat, jak měla být správně stanovena výše kvóty na výrobu cukru z rezervy jednotlivých producentů. Proto se výše uvedenými otázkami nezabýval a pouze konstatoval, že Městský soud v Praze v rozsudku ze dne 20. 1. 2005, č. j. 11 Ca 323/2003-93, uzavřel, že SZIF nepochybil, když kvótu rozděloval podle §12 odst. 8 nařízení vlády č. 114/2001 Sb. Soud prvního stupně následně uzavřel, že pravomocným rozhodnutím správního orgánu, které nebylo pro nezákonnost zrušeno či změněno, byla žalobkyni stanovena kvóta na výrobu cukru podle §12 odst. 8 uvedeného nařízení vlády. Tímto rozhodnutím správního orgánu byl soud prvního stupně v projednávané věci vázán. Žalobkyni tak nemohla vzniknout žádná škoda ve smyslu zákona o odpovědnosti státu za škodu, když nemohla vyrábět cukr ve větším množství, než stanovila kvóta.
Soud prvního stupně rovněž neshledal odpovědnost žalované za škodu představující ušlý zisk v příčinné souvislosti s nesprávným úředním postupem žalované ve smyslu ustanovení §13 odst. 1 OdpŠk spočívajícím v nepřiměřené době trvání jednotlivých správních řízení. Soud prvního stupně uzavřel, že mezi žalobkyní tvrzenou škodou a nesprávným úředním postupem žalované není dána příčinná souvislost, neboť i v případě, že by správní orgány rozhodly po zrušení všech rozhodnutí Prezídia SZIF soudem ve správním řádě stanovené lhůtě, nemělo by takové rozhodnutí vliv na výši zisku žalobkyně, protože ta se odvíjela od pravomocného rozhodnutí SZIF stanovujícího žalobkyni kvótu na výrobu cukru z rezervy.
Rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 5. 2. 2013, č. j. 15 Co 456/2012-213, byl rozsudek soudu prvního stupně potvrzen a odvolací soud rozhodl o nákladech odvolacího řízení. Odvolací soud uzavřel, že soud prvního stupně se nejprve správně zabýval tím, zda je dána odpovědnost za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím podle ustanovení §8 odst. 1 OdpŠk a taktéž správně dospěl k závěru, že žádné takové rozhodnutí, na jehož podkladě by žalobkyně měla nárok na náhradu škody, neexistuje. Účastníkem „tohoto řízení byla žalobkyně a v důsledku toho rozhodnutí ve vztahu k ostatním producentům cukru nejsou pro žalobkyni relevantní“. Žalobkyni byla kvóta na výrobu cukru z rezervy pravomocně stanovena a v důsledku toho neexistuje nezákonné rozhodnutí, na jehož podkladě by mohl být její nárok odškodněn. Za správný považoval i závěr o absenci odpovědnosti žalované z titulu ušlého zisku, který měl být dán v příčinné souvislosti s nesprávným úředním postupem žalované ve smyslu ustanovení §13 odst. 1 OdpŠk, spočívajícím v nepřiměřené době trvání jednotlivých správních řízení. Soud prvního stupně dle odvolacího soudu nepochybil, jestliže uzavřel, že mezi žalobkyní tvrzenou škodou a nesprávným úředním postupem žalované není dána příčinná souvislost, „neboť i v případě, že by správní orgány rozhodly po zrušení všech rozhodnutí prezidia SZIF soudem ve správním řádu stanovené lhůtě, nemělo by takové rozhodnutí vliv na výši zisku žalobkyně, neboť ty se odvíjely od pravomocného rozhodnutí SZIF, který stanovil žalobkyni kvótu na výrobu cukru z rezervy“. Odvolací soud se proto se závěry soudu prvního stupně v celém rozsahu ztotožnil a jeho rozhodnutí jako věcně správné potvrdil.
Proti rozsudku odvolacího soudu podala dovolání žalobkyně (dále též „dovolatelka“). Dovolává se nepřezkoumatelnosti rozsudku odvolacího soudu a uplatňuje „otázku zásadního právního významu, která dosud v rozhodovací činnosti dovolacího soudu nebyla vyřešena“. Odvolacímu soudu dovolatelka předně vytýká, že nezjišťoval, zda existují další nezákonná správní rozhodnutí, ve kterých s žalobkyní mělo být jednáno jako s účastníkem řízení, přičemž pozitivní závěr o účastenství žalobkyně byl vysloven pravomocnými rozsudky Městského soudu v Praze ve správním řízení soudním. Odvolací soud vzal při zkoumání existence nezákonného rozhodnutí v potaz pouze rozhodnutí ve správním řízení původně vedeném s žalobkyní, aniž by zohlednil, že žalobní nárok byl postaven na nezákonnosti všech ostatních správních rozhodnutí vydaných v řízeních, ve kterých s žalobkyní mělo být jednáno jako s účastníkem. Dovolatelka tak má za to, že odůvodnění rozsudku odvolacího soudu je nepřezkoumatelné, přičemž poukazuje na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 30. 6. 2010, sp. zn. 33 Cdo 903/2003. Úvaha odvolacího soudu, že „rozhodnutí ve vztahu k ostatním producentům cukru nejsou relevantní ve vztahu k žalobkyni“, je podle dovolatelky nesrozumitelná a není zřejmé, jak a zda vůbec odvolací soud zohlednil argumentaci žalobkyně, obsaženou v jejím odvolání proti rozsudku soudu prvního stupně. Konstatuje dále, že argumentaci žalobkyně obsaženou v odvolání odvolací soud cituje (zčásti), nijak se s ní ale nevypořádává. Nesprávný procesní postup odvolacího soudu je o to zřejmější, že u soudního jednání, při kterém byl vyhlášen rozsudek odvolacího soudu, soud pouze odkázal na odůvodnění, které bude obsaženo v písemném vyhotovení rozsudku, odůvodnění rozsudku odvolacího soudu je ale z hledisek určených judikaturou Nejvyššího soudu zcela neuspokojivé.
Zásadní právní otázku, která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena, dle dovolatelky představuje, zdali žalobkyně mohla nabýt kvótu z rezervy i ve správních řízeních, ve kterých s ní mělo být jednáno jako s účastníkem, a zdali jí tím, že kvótu z rezervy v těchto řízeních nenabyla, mohla vzniknout škoda.
Dovolatelka má za to, že mohla nabýt kvótu z rezervy v řízeních, ve kterých s žalobkyní mělo být jednáno jako s účastníkem, a že jí škoda vznikla, a že proto rozhodnutí ve vztahu k ostatním producentům cukru jsou relevantní i ve vztahu k žalobkyni. Poukazuje přitom na ustanovení §7 odst. 2 zákona OdpŠk, podle něhož má právo na náhradu škody i ten, s nímž nebylo jednáno jako s účastníkem řízení, ačkoliv s ním jako s účastníkem řízení jednáno být mělo. Již „samotná ignorace“ tohoto ustanovení během celého soudního řízení zakládá nesprávné právní posouzení věci. Odvolací soud při zkoumání tvrzeného nároku (částečně i s odkazem na soud prvního stupně) vzal v potaz pouze rozhodnutí ve správním řízení původně vedeném s žalobkyní, ač byla žaloba (i odvolání v této věci) postavena primárně na nezákonnosti rozhodnutí vydaných ve správních řízeních, ve kterých se žalobkyní mělo být jednáno jako s účastníkem. Dovolatelka nepopírá, že se ve správním řízení původně s ní vedeném vzdala práva na odvolání, čímž ji k 26. 6. 2006 byla část kvóty z rezervy pravomocně přidělena. Avšak již od 20. 1. 2005, kdy byla Městským soudem v Praze konstatována nezákonnost rozhodnutí ve správním řízení původně vedeném s žalobkyní, nebyla žalobkyni přidělena kvóta z rezervy, jelikož zde nebylo žádné pravomocné rozhodnutí, které by tak činilo. Žalobkyně tak neměla téměř rok a půl přidělenu kvótu z rezervy a musela vyrábět nižší množství tzv. kvótového cukru, jehož výroba a prodej byly a jsou ekonomicky výhodnější oproti tzv. nekvótovému cukru. Žalobkyně zpětvzetím toliko plnila svou zákonnou prevenční povinnost k odvracení hrozící škody a zároveň členové představenstva žalobkyně tímto dostáli svým povinnostem jednat s péčí řádného hospodáře. Odvolání se přitom žalobkyně vzdala toliko proti rozhodnutí, kterým jí byl nárok přiznán, nikoliv proti rozhodnutí, kterým by byl její nárok zamítnut, navíc ve chvíli, kdy ještě neznala výsledek ostatních řízení o správních žalobách, neboť nezákonnost ostatních správních řízení byla rozsudky Městského soudu v Praze konstatována až 13. 9. 2006. Bylo by absurdní vykládat výše uvedené zpětvzetí tak, že tím žalobkyně přijala jako konečnou jí přidělenou kvótu z rezervy – zpětvzetím se žalobkyně ani nemohla vzdát nároku na přidělení kvóty v řízeních, ve kterých se žalobkyní mělo být jednáno jako s účastníkem, jelikož v době zpětvzetí nezákonnost těchto řízení ještě nebyla určena. Otázka zpětvzetí však nic nemění na tom, že rozsudky Městského soudu v Praze bylo určeno, že s žalobkyní v ostatních správních řízeních mělo být jednáno jako s účastníkem řízení. Právním podkladem pro rozdělení kvóty z rezervy bylo nařízení vlády č. 114/2001 Sb., o stanovení produkčních kvót cukru na kvótové roky 2001/2002 až 2004/2005, zejména ustanovení §11 a 12.
Dovolatelka zdůrazňuje, že kvóta z rezervy byla předem omezená, konečná národní kvóta, která se rozdělovala mezi omezený počet žadatelů, výrobců cukru. To znamená, že pokud byla někomu přidělena vyšší kvóta, musela být ostatním přidělena nižší kvóta. Klíčem k rozdělení této kvóty mělo být poměrné dělení podle již dříve rozdělené základní kvóty. Jelikož žalobkyně dostala nepoměrně malou kvótu z rezervy (nepoměrně vůči původně stanovené kvótě), rozhodla se proti tomuto rozdělení bojovat všemi právními prostředky. Má za to, že SZIF svévolně vedl samostatná správní řízení s jednotlivými producenty cukru (srov. judikaturu Nejvyššího správního soudu k této otázce - viz rozsudky sp. zn. 1 As 17/2010 a sp. zn. 5 As 56/2010) a vyloučil tak možnost, aby se jednotliví producenti cukru mohli vzájemně vyjádřit k podkladům pro rozhodnutí či se proti nim odvolat, zároveň pak i podstatně zkomplikoval možnosti procesní obrany poškozeného producenta cukru. Tímto se také dopustil nesprávného úředního postupu. Jelikož žalobkyni v jejím řízení ani nemohla být přidělena vyšší kvóta z rezervy, aniž by byla jinému producentovi ubrána, je zcela logické, že požadovala zvýšení kvóty z rezervy přidělené ostatním producentům, čehož také částečně dosáhla tím, že rozsudky Městského soudu v Praze bylo určeno, že se žalobkyní v ostatních řízeních mělo být jednáno jako s účastníkem řízení. Rozhodnutí SZIF o přidělení kvóty z rezervy jiným producentům cukru byla de facto zamítavými rozhodnutími ve vztahu k žalobkyni (přidělením kvóty jinému producentovi se vylučovalo její přidělení žalobkyni) a zvýšení kvóty z rezervy pro žalobkyni bylo možné dosáhnout pouze v těchto dalších řízeních, nikoliv v tom řízení, ve kterém byla kvóta z rezervy přidělena žalobkyni. Jedině kdyby byla část kvóty z rezervy odebrána jinému producentovi, mohla ji na základě nového rozhodnutí získat žalobkyně. Dále si je třeba uvědomit, že ve chvíli, kdy rozsudky Městského soudu v Praze byla zrušena ostatní správní rozhodnutí, uvolnila se tím i kvóta z rezervy, která tak mohla být dále dělena. Stanovení kvóty z rezervy totiž nebylo nutně jednorázové – ustanovení §12 odst. 3 a zejména odst. 4 nařízení 114/2001 Sb. explicitně předvídají možnost přidělení nové kvóty, případně její zvýšení. Neobstojí ani argument, že zde nebyla kvóta z rezervy k dalšímu rozdělení. V současnosti je v podstatě pouze část rezervy původně přidělená žalobkyni přidělena pravomocným rozhodnutím, zbylá část kvóty z rezervy je dosud stále nerozdělená a může být dále rozdělena. Dle dovolatelky však SZIF však tento právní stav ignoruje a tvrdí, že nařízením Rady (ES) č. 318/2006 a následujícími právními předpisy Evropské unie byl zakonzervován stav rozdělení kvót z období 2005/2006, které vycházelo z rozdělení dle nařízení vlády č. 114/2001 Sb. Takovýto výklad je dle dovolatelky nezákonný a neústavní, i proto, že SZIF byl povinen kvótu z rezervy rozdělit. Povinnost přidělit kvótu, jakož i nárokovost kvóty, jednoznačně potvrzují vydané rozsudky Městského soudu v Praze ve správních řízeních soudních. Z toho dle dovolatelky vyplývá, že odvolací soud nesprávně posoudil význam správních řízení, ve kterých se žalobkyní mělo být jednáno jako s účastníkem ve vztahu k celému zákonu o odpovědnosti státu za škodu, zejména pak k jeho §7 odst. 2, tedy že odvolací soud věc nesprávně právně posoudil (ve smyslu §241a odst. 1 o.s.ř.). Protože se odvolací soud nesprávně nezabýval otázkou účastenství žalobkyně v jiných správních řízeních, nezabýval se ani otázkou výše škody a příčinné souvislosti. Navrhla proto, aby dovolací soud rozsudky soudů obou stupňů zrušil a věc vrátil soudu prvního stupně k dalšímu řízení.
Žalovaná ve vyjádření k dovolání uvedla, že žalobkyní prosazovaný právní názor trpí ve vztahu k rozdělení „kvóty z rezervy“ zásadními vadami. Žalobkyně ve vztahu k režimu rozdělení „kvóty z rezervy“ citovanou právní normu vykládá jako by její §12 měl toliko odst. 1 až 7 (nikoli tedy pro věc rozhodný odst. 8), vědomě s cílem přesvědčit soudy, že SZIF byl povinen kvótu z rezervy rozdělit poměrným způsobem, nicméně žalobkyní stěžovaný institut „rezervy“ má, v intencích nařízení vlády č. 114/2001 Sb. vydaného k provedení zákona č. 256/2000 Sb., i jiné variantní aplikace. Žalovaná odmítá námitku dovolatelky o nepřezkoumatelnosti rozsudku odvolacího soudu s tím, že postup obecných soudů považuje za zcela přiléhavý jak po stránce skutkové, tak i procesní. Doplňuje, že žalobkyně žalobu odůvodnila tak, že rozhodnutím SZIF č. 00/2003/13132 jí byla přidělena základní produkční kvóta cukru a následně, rozhodnutím SZIF č.j. 00/2003/22321, jí tato kvóta byla zvýšena. Ačkoli se obě rozhodnutí SZIF stala pravomocnými a vykonatelnými, žalobkyně tvrdí, aniž by svůj nárok řádně specifikovala, že předmětnými rozhodnutími SZIF jí byla přidělena nižší kvóta, v důsledku čehož jí za období 2003 až 2011 ušel zisk v žalované výši. Ačkoli nalézací soud žalobkyni uložil, aby „ve lhůtě 1 měsíce soudu dotvrdil skutečnosti podstatné pro posouzení nároku na náhradu škody a označil důkazy, a to i ke skutečnostem již dříve tvrzeným“, žalobkyně obsah citované výzvy podáním ze dne 26. 9. 2011 nenaplnila a nenaplnila ho ani podáním ze dne 9. 3. 2012.
Ve vztahu k namítané nezákonnosti rozhodnutí žalovaná uvádí, že jestliže orgán státu zjišťuje či posuzuje předpoklady pro rozhodnutí, shromažďuje podklady pro rozhodnutí, hodnotí zjištěné skutečnosti, právně je posuzuje apod., jde o činnosti přímo směřující k vydání rozhodnutí; případné nesprávnosti či vady tohoto postupu se pak projeví v obsahu rozhodnutí a mohou být zvažovány jedině z hlediska odpovědnosti státu za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím (viz. např. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 23. 2. 2011 sp. zn. 28 Cdo 3199/2009 či usnesení Nejvyššího soudu ze dne 3. 3. 2011 sp. zn. 28 Cdo 2025/2009). V souladu se zásadou presumpce správnosti rozhodnutí není soud v řízení o odpovědnosti státu za škodu oprávněn sám posuzovat zákonnost rozhodnutí vydaného v jiném řízení. Nárok na náhradu škody tak nemůže být dán na základě nesprávného úředního postupu, ale jedině v případě, že by uvedené rozhodnutí bylo příslušným orgánem zrušeno či změněno coby nezákonné ve smyslu ust. §8 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb. Jelikož předmětné rozhodnutí SZIF týkající se kvóty žalobkyně nebylo změněno ani zrušeno, nelze na něj pohlížet jako na nezákonné. Z odůvodnění žalobkyní soudu předložených rozsudků (ve správním soudnictví) Městského soudu v Praze vyplývá, že důvodem zrušení rozhodnutí týkajících se „ostatních producentů cukru“ je nepřezkoumatelnost napadených rozhodnutí daná tím, že zrušené rozhodnutí vyšlo z údajů známých z úřední činnosti, aniž tyto skutečnosti byly součástí spisového materiálu. Důvodem pro zrušení napadeného rozhodnutí tedy nebylo, že žalovaná rozdělila kvótu cukru ve vztahu k žalobkyni nesprávně či dokonce nezákonně. Ke vzniku objektivní odpovědnosti státu za škodu je zapotřebí současné splnění tří podmínek (nezákonné rozhodnutí či nesprávný úřední postup, vznik škody a příčinná souvislost mezi nezákonným rozhodnutím či nesprávným úředním postupem a vznikem škody); z uvedeného je však zřejmé, že ve vztahu k rubrikovaným rozhodnutím SZIF nebyla naplněna zákonná podmínka nezákonnosti, podmínka vzniku škody ani podmínka příčinné souvislosti.
Ve vztahu k namítanému nesprávnému úřednímu postupu žalobkyně neprokázala, že jí toliko tvrzená škoda je v příčinné souvislosti s údajně nesprávným úředním postupem, tj. že tato skutečnost byla příčinnou ve vztahu ke vzniku škody, neboť neprokázala, že žalobkyni byla majetková újma způsobená tím, že údajná škodní událost (nesprávný úřední postup žalované) zasáhla do průběhu děje vedoucího k dosažení zisku. Odškodňuje se jen za předpokladu, že ke škodě došlo v příčinné souvislosti se škodní událostí; pouhé tvrzení zmaření zamýšleného podnikatelského záměru poškozeného, které spočívá v prodeji většího objemu cukru za alespoň intervenční cenu intervenčnímu orgánu, nestačí k odškodnění a poškozený by musel prokázat, že měl zajištěny předpoklady pro tzv. pravidelný běh věcí, tedy že tam, kde je k provozování výdělečné činnosti zapotřebí splnění určitých podmínek, byl reálný předpoklad jejich dosažení, pokud by nepříznivě nezasáhla škodná událost. Nelze proto zásadně dovodit, že by nesprávný úřední postup tak, jak byl formulován žalobkyní, zasáhl do pravidelného běhu věcí směřujícího za obvyklých okolností k dosažení předpokládaného zisku. Navrhla proto, aby dovolací soud dovolání žalobkyně zamítl.
Nejvyšší soud České republiky jako soud dovolací (§10a občanského soudního řádu, dále jen „o. s. ř.“) věc projednal podle hlavy třetí, části čtvrté o. s. ř. (ve znění účinném od 1. 1. 2013, a to s ohledem na ustanovení §243f odst. 2 o. s. ř. ve spojení s čl. II. bod 7 zákona č. 404/2012 Sb.), bez nařízení jednání (§243a odst. 1 věta prvá o. s. ř.).
Podle §236 odst. 1 o. s. ř. lze dovoláním napadnout pravomocná rozhodnutí odvolacího soudu, jestliže to zákon připouští.
Podle ustanovení §237 o. s. ř., není-li stanoveno jinak, je dovolání přípustné proti každému rozhodnutí odvolacího soudu, kterým se odvolací řízení končí, jestliže napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního práva, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu nebo která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo je dovolacím soudem rozhodována rozdílně anebo má-li být dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak.
Dovolání žalobkyně je přípustné podle ustanovení §237 o. s. ř., neboť pro rozhodnutí odvolacího soudu bylo rozhodující vyřešení právní otázky, zdali žalobkyně mohla nabýt kvótu z rezervy i ve správních řízeních, ve kterých s ní mělo být jednáno jako s účastníkem, a zdali jí tím, že kvótu z rezervy v těchto řízeních nenabyla, mohla vzniknout škoda v podobě ušlého zisku a tato otázka nebyla v minulosti vyřešena ve všech souvislostech. Dovolací soud zároveň dospěl k závěru, že dovolání je důvodné.
Předně je třeba uvést, že právní závěr odvolacího soudu (ztotožňujícího se s právním názorem soudu prvního stupně) nemá podklad ve zjištěních, ze kterých odvolací soud vycházel. Závěr, že „účastníkem tohoto řízení (rozuměno správního řízení před Městským soudem v Praze pod sp. zn. 11 Ca 323/2003) byla žalobkyně a v důsledku toho rozhodnutí ve vztahu k ostatním producentům cukru nejsou pro žalobkyni relevantní“ je v rozporu se závěry podávajícími se z rozhodnutí Městského soudu v Praze pod č. j. 11 Ca 79/2006-122, 11 Ca 80/2006-133, 11 Ca 81/2006-140, 11 Ca 82/2006-166, 11 Ca 83/2006-129 a 11 Ca 84/2006-137 na které odvolací soud na straně 6 odůvodnění odkazuje a z nichž (citováno dle rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 13.9.2006, č.j. 11 Ca 79/2006-122) plyne, že jestliže je množství cukru, které lze rozdělit mezi producenty cukru jako rezervu, závazně stanoveno, pak se rozhodnutí o zvýšení kvóty cukru z rezervy jednomu z producentů může přímo dotknout právního postavení dalších producentů, neboť mezi jednotlivé producenty cukru lze rozdělit pouze takové množství cukru, které je závazně zařazeno do rezervy, a zvýšení kvóty cukru jednomu z producentů se promítne do celkového množství cukru. K citovanému rozhodnutí Městského soudu v Praze přitom soudy obou stupňů přihlížely, nevyvodily však z něj odpovídající právní závěr pro přezkoumávanou věc.
Městský soud se v citovaném rozhodnutí zabýval otázkou, zda práva, právem chráněné zájmy nebo povinnosti žalobkyně mohly být vydáním rozhodnutí, kterým bylo rozhodnuto o zvýšení kvóty cukru z rezervy jinému producentovi, přímo dotčeny, tedy zda takové rozhodnutí se mohlo dotknout právní pozice žalobkyně. Žalobou napadené rozhodnutí bylo vydáno v rámci řízení, jež bylo zahájeno podle ustanovení §12 odst. 8 nařízení vlády č. 114/2001 Sb., kdy bylo rozhodováno o zvýšení kvóty cukru z rezervy akciové společnosti C., Těchto řízení bylo zahájeno celkem sedm se sedmi producenty cukru, kdy žalobkyně je jedním z nich. Množství cukru, které bylo určeno jako rezerva, bylo pro kvótový rok 2003/2004 stanoveno nařízením vlády konkrétním množstvím cukru ve výši 39 862 tun cukru. Ze součtu množství cukru, které bylo jednotlivými rozhodnutími uvedeným sedmi producentům cukru přiděleno, vyplývá, že veškeré množství cukru zařazené do této rezervy bylo rozděleno postupem podle uvedeného právního ustanovení §12 odst. 8 nařízení vlády č. 114/2001 Sb. Jestliže je množství cukru, které lze rozdělit mezi producenty cukru jako rezerva, závazně stanoveno, je zřejmé, že rozhodnutí o zvýšení kvóty cukru z rezervy jednomu z producentů cukru se může přímo dotknout právního postavení dalších producentů cukru, neboť mezi jednotlivé producenty cukru lze rozdělit pouze to množství cukru, které je závazně zařazeno do rezervy, a zvýšení kvóty cukru jednomu z producentů cukru se promítne do množství cukru, které lze z rezervy přidělit zbývajícím producentům cukru. Rozhodnutí, kterým bylo rozhodnuto o zvýšení kvóty cukru z rezervy jinému producentovi cukru, se tedy mohlo dotknout právní pozice žalobkyně. Po opakovaném posouzení otázky, zda měl žalobkyně být účastníkem řízení, které bylo zahájeno z podnětu fondu podle ustanovení §12 odst. 8 nařízení vlády č. 114/2001 Sb. a v jehož rámci bylo rozhodnuto o zvýšení kvóty cukru z rezervy ve vztahu k jinému producentu cukru, než byla žalobkyně, dospěl Městský soud v Praze k závěru, že otázka účastenství žalobkyně v tomto řízení byla v napadeném rozhodnutí nesprávně právně posouzena, a tuto námitku žalobkyně proto shledal (městský) soud rozhodující ve správním soudnictví důvodnou. Z tohoto důvodu Městský soud v Praze žalobou napadené rozhodnutí pro nezákonnost podle ustanovení §78 odst. 1 s.ř.s. zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení (§78 odst. 4 s.ř.s.) s tím, že na žalovaném bude, aby v další fázi řízení, kdy bude znovu rozhodovat o odvolání žalobkyně, jednal s žalobkyní v této věci jako s účastníkem řízení. Současně však Městský soud v Praze poukázal na to, že Nejvyšší správní soud ve zrušujícím rozsudku uvedl, že pro posouzení otázky účastenství žalobkyně je třeba posoudit ustanovení §11 a §12 odstavců 1 až 7 nařízení vlády č. 114/2001 Sb. na straně jedné a ustanovení §12 odst. 8 nařízení vlády č. 114/2001 Sb. na straně druhé, totiž kde lze postupovat podle ustanovení §12 odst. 8 nařízení vlády a zvýšit kvótu producentovi cukru z rezervy z vlastního podnětu fondu, a jaké je její množství, pokud producent cukru podal řádně a včas žádost o zvýšení své individuální kvóty a má právo na postup a rozdělení rezervy uvedené v tomto nařízení vlády. Tuto otázku žalovaný, resp. jeho právní předchůdce, v napadeném rozhodnutí neřešil, proto se touto otázkou nemůže zabývat ani soud, neboť by předjímal právní názor správního orgánu, což mu nepřísluší. Je tedy na žalovaném, aby se touto otázkou zabýval v odůvodnění nového rozhodnutí, kterým bude znovu rozhodovat o odvolání žalobkyně.
Z výše uvedeného je zřejmé, že právní názor odvolacího soudu, že výsledek správního řízení jiných producentů cukrů ohledně zvýšení kvóty cukru z rezervy se do poměrů žalobkyně nemůže promítnout, je nesprávný. Závěr odvolacího soudu, jakož i soudu prvního stupně, že žalobkyni nemohla vzniknout škoda, je však současně předčasný. Jak – v souladu se závěry Městského soudu v Praze o tom, že zvýšit kvótu producentovi cukru z rezervy z vlastního podnětu fondu, lze jen tehdy, jestliže producent cukru podal řádně a včas žádost o zvýšení své individuální kvóty – správně poukazuje i žalovaná ve vyjádření k dovolání žalobkyně, nebyla dosud posouzena otázka, zda žalobkyně řádně a včas podala žádost o zvýšení své individuální kvóty. Základní podmínkou pro poměrný způsob rozdělení kvóty či jejího přidělení podle ustanovení §12 odst. 3 nařízení vlády č. 114/2001 Sb. byla včasnost podání příslušné žádosti, resp. podání žádosti v době mezi datem obdržení rozhodnutí o přidělení prvotní kvóty (u žalobkyně se mělo jednat o 15. 5. 2003, rozhodnutí SZIF č.j. 00/2003/13132) a dnem 24. 04. 2003, stanoveným v §16a nařízení vlády č. 114/2001 Sb., ve znění nařízení vlády č. 97/2003 Sb., kterým se mění nařízení vlády č. 114/2001 Sb., o stanovení produkčních kvót cukru na kvótové roky 2001/2002 až 2004/2005, ve znění pozdějších předpisů a nálezu Ústavního soudu vyhlášeného pod č. 499/2002 Sb. a podle něhož žádost o rezervu pro kvótový rok 2003/2004 bylo nutno podat do 15 dnů ode dne nabytí účinnosti tohoto nařízení. Nařízení nabylo účinnosti vyhlášením ve Sbírce zákonů dne 9. 4. 2003.
Otázka řádnosti a včasnosti žádosti o zvýšení individuální kvóty nebyla v citovaném rozhodnutí Městského soudu v Praze vyřešena. Bude-li vyřešena kladně, je možno se zabývat tím, zda žalobkyni vznikla škoda. Tu spatřuje dovolatelka v nesprávném úředním postupu žalované, resp. v nečinnosti Prezidia SZIF po zrušení rozhodnutí ve vztahu k ostatním producentům cukru, kdy již s odkazem na změnu právní úpravy po vstupu ČR do EU nedošlo k novému přerozdělení cukerné kvóty. V této souvislosti žalobkyně uvádí, že již od 20.1.2005, kdy byla Městským soudem v Praze konstatována nezákonnost rozhodnutí ve správním řízení původně vedeném s žalobkyní nebyla žalobkyni přidělena kvóta z rezervy a žalobkyně po dobu jednoho a půl roku musela vyrábět nižší množství tzv. kvótového cukru, jehož výroba a prodej byly a jsou ekonomicky výhodnější oproti tzv. nekvótovému cukru (což dovolatelka tvrdila nejen v dovolání, ale již před soudem prvního stupně, na č. l.78).
V této souvislosti Nejvyšší soud odkazuje na závěry dosažené v rozsudku ze dne 20. 1. 2016 sp. zn. 30 Cdo 2179/2013, kde Nejvyšší soud vyložil, že jestliže je vydání úředního povolení pro výkon určité činnosti součástí obvyklého běhu věcí, je třeba jeho nevydání v zákonem stanovení lhůtě považovat za příčinu zisku ušlého tím, že poškozený nemohl činnost, pro niž o povolení žádal, realizovat.
Neboť podmínky pro změnu dovoláním napadeného rozsudku splněny nebyly, Nejvyšší soud toto rozhodnutí podle §243e odst. 1 o. s. ř. zrušil. Protože důvody, pro které byl rozsudek odvolacího soudu zrušen, platí i na rozsudek soudu prvního stupně, zrušil Nejvyšší soud i toto rozhodnutí a věc vrátil soudu prvního stupně k dalšímu řízení (§243e odst. 2 věta druhá o. s. ř.).
Právní názor vyslovený v tomto rozsudku je závazný; v novém rozhodnutí o věci rozhodne soud nejen o náhradě nákladů vzniklých v novém řízení a v dovolacím řízení, ale znovu rozhodne i o nákladech původního řízení (§243g odst. 1 o. s. ř.).
Proti tomuto rozhodnutí není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 29. února 2016
JUDr. Lubomír Ptáček, Ph.D.
předseda senátu