ECLI:CZ:NS:2019:30.CDO.4588.2017.1
sp. zn. 30 Cdo 4588/2017-113
ROZSUDEK
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Pavla Simona a soudců Mgr. Víta Bičáka a JUDr. Františka Ištvánka v právní věci žalobce P. V., nar. XY, bytem XY, zastoupeného JUDr. Zuzanou Smítkovou, Ph.D., advokátkou se sídlem v Praze 2, Trojanova 2022/12, proti žalované České republice – Ministerstvu financí, se sídlem v Praze 1, Letenská 525/15, o zaplacení 19 481 EUR s příslušenstvím, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 1 pod sp. zn. 25 C 26/2014, o dovolání žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 15. 3. 2017, č. j. 72 Co 529/2016-87, takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 15. 3. 2017, č. j. 72 Co 529/2016-87, se zrušuje a věc se mu vrací k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Dosavadní průběh řízení
1. Žalobou doručenou soudu prvního stupně dne 25. 4. 2014, ve znění změny provedené podáním doručeným soudu dne 24. 3. 2016, se žalobce domáhá vůči žalované zaplacení částky 19 481 EUR s příslušenstvím, jako náhrady škody vzniklé mu v souvislosti s celním řízením započatým na základě celního prohlášení č. 11CZ0962002B8VGU25, podaného dne 28. 4. 2011 u Celního úřadu Šumperk. Příčinu škody spatřoval žalobce ve vydání nezákonného rozhodnutí o nepropuštění zboží do navrženého celního režimu a v délce celního řízení.
2. Obvodní soud pro Prahu 1 jako soud prvního stupně rozsudkem ze dne 26. 8. 2016, č. j. 25 C 26/2014-36, zamítl žalobu, aby žalovaná byla povinna zaplatit žalobci částku 19 481 EUR s příslušenstvím (výrok I), a uložil žalobci zaplatit žalované na náhradě nákladů řízení částku 1 200 Kč (výrok II).
3. Městský soud v Praze jako soud odvolací rozsudkem ze dne 15. 3. 2017, č. j. 72 Co 529/2016-87, potvrdil rozsudek soudu prvního stupně (výrok I), a uložil žalobci zaplatit žalované na náhradu nákladů odvolacího řízení částku 600 Kč (výrok II).
4. Soud prvního stupně dospěl k následujícím skutkovým zjištěním. Žalobce podal dne 28. 4. 2011 celní prohlášení, jímž žádal o propuštění konkrétního zboží (motoru) pro běloruského odběratele Aeromash do celního režimu vývoz. Za toto zboží byla s odběratelem sjednána kupní cena 19 841 EUR, která byla na účet žalobce připsána ve dnech 19. 5. 2009 (částka 18 000 EUR) a 7. 7. 2009 (doplatek 1 841 EUR dle pozdějšího dodatku smlouvy). Současně bylo dohodnuto dodání zboží ve lhůtě do 55 dní od obdržení zálohy žalobcem, tato lhůta byla opakovaně prodlužována až na konečných 620 dní a uplynula (počítáno od úhrady doplatku) ke dni 19. 3. 2011. Důvodem prodlužování dodací lhůty byla skutečnost, že předmětný motor stále nesplňoval požadavky kladené na něj odběratelem. Na základě podaného celního prohlášení rozhodl Celní úřad Šumperk dne 4. 5. 2011 o nepropuštění zboží do celního režimu vývoz s tím, že zboží podléhá individuálnímu vývoznímu povolení a licenci žalobce nepředložil. Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce dne 1. 6. 2011 odvolání. Nebylo zjištěno, že by žalobce o udělení licence (či o potvrzení, že licence není pro tento vývoz třeba) u příslušné Licenční správy Ministerstva průmyslu a obchodu požádal (ani před vydáním napadeného rozhodnutí, ani po něm v průběhu odvolacího řízení), bylo však zjištěno, že dopisem tohoto orgánu ze dne 5. 8. 2011 bylo žalobci sděleno, že licence v případě vývozů pro tohoto odběratele potřebná je. Dne 9. 8. 2011 byla mezi žalobcem a odběratelem uzavřena dohoda o ukončení kontraktu. Ke dni 17. 10. 2011 byla vrácená částka 19 841 EUR odepsána z účtu žalobce. Žalobce pak navrhl zastavení celního řízení s tím, že celní prohlášení se stalo bezpředmětným. V odvolacím řízení bylo rozhodnuto až dne 14. 10. 2011, a to tak, že napadené rozhodnutí bylo zrušeno a řízení o propuštění zboží do navrženého celního režimu bylo zastaveno. Žádostí doručenou žalované dne 21. 5. 2013 požádal žalobce o náhradu vzniklé škody (ušlého zisku), této žádosti však nebylo vyhověno.
5. Po právní stránce vyšel soud prvního stupně ze zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „OdpŠk“), přičemž konstatoval, že v dané věci není žádné pravomocné rozhodnutí, které by bylo později zrušeno a které by tedy bylo možno považovat za nezákonné ve smyslu §8 odst. 1 OdpŠk. V činnosti celních orgánů soud prvního stupně neshledal ani nesprávný úřední postup, když pro samotné celní řízení nejsou stanoveny žádné zvláštní lhůty a zákon č. 280/2009 Sb., daňový řád, který se použije i na celní řízení, neobsahuje žádnou vlastní úpravu lhůt pro vydání rozhodnutí celním úřadem a použití zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, je podle §262 daňového řádu vyloučeno. Přesto soud prvního stupně vyjádřil přesvědčení, že předmětné celní řízení je podle své povahy správním řízením, které se svými parametry nijak zásadně neliší od správních řízení podléhajících právní úpravě správního řádu. Na všechna řízení podléhající správnímu řádu je podle soudu prvního stupně nutno aplikovat též §71 správního řádu, podle kterého je třeba vydat rozhodnutí zásadně bez zbytečného odkladu, případně nejdéle do 30 dnů, k nimž se připočítá doba dalších až 30 dnů, je-li třeba provést ústní jednání či místní šetření nebo jde-li o zvlášť složitý případ. Podle soudu prvního stupně i účastník celního řízení může legitimně očekávat, že obdobným způsobem budou postupovat též celní orgány v průběhu celního řízení, tj. že citovanou úpravu lhůt pro vydání rozhodnutí lze použít analogicky i v nyní řešeném případě. Na základě výše uvedeného soud prvního stupně zdůraznil, že prvostupňové celní řízení bylo ukončeno v průběhu několika dní, přičemž ani v odvolacím řízení soud neshledal žádné průtahy. I kdyby však bylo možné v průběhu odvolacího řízení shledat nesprávný úřední postup, nemohl by být příčinou toho, že již ke dni 9. 8. 2011 došlo k ukončení kontraktu. Nadto podle soudu prvního stupně žalobce sám byl v prodlení s plněním svých povinností vůči odběrateli ke dni podání celního prohlášení, neboť lhůta 620 dnů od realizace celé kupní smlouvy uplynula již ke dni 19. 3. 2011, a nakolik odběratel žádal běloruskou národní banku o povolení k prodloužení termínu dokončení zahraničně-obchodní operace až do 18. 5. 2011, nebyla tím nijak zpochybněna i tam uváděná doba 620 dní pro dodání motoru dle uzavřené smlouvy. Datum 18. 5. 2011 počítá mj. s rezervou 30 dní na přepravu zboží a jeho proclení. Teprve v průběhu této rezervní lhůty, kdy se již počítalo s tím, že veškeré povinnosti žalobce budou splněny, bylo celní prohlášení podáno. Důvodem pro opakované prodlužování doby dodání předmětného motoru bylo podle soudu prvního stupně to, že motor nesplňoval požadavky na něj kladené. Došlo-li tedy k prodlení žalobce s dodáním motoru (a následně k ukončení smluvního vztahu), nelze dle názoru soudu prvního stupně za těchto okolností v žádném případě dovozovat odpovědnost státu, neboť k prodlení žalobce došlo již ode dne 20. 3. 2011, tedy více než měsíc před podáním předmětného celního prohlášení a započetím celního řízení, z něhož žalobce svůj nárok odvozuje.
6. Odvolací soud vyšel ze skutkových zjištění soudu prvního stupně a uvedl, že závěr soudu prvního stupně, že v projednávané věci není žádné pravomocné rozhodnutí, které by bylo později pro svoji nezákonnost zrušeno, je správný. Žalobce svůj nárok na náhradu škody odvozoval od rozhodnutí Celního úřadu Šumperk ze dne 4. 5. 2011, kterým bylo rozhodnuto o nepropuštění zboží do celního režimu. Uvedené rozhodnutí však nikdy nenabylo právní moci, neboť bylo odvolacím orgánem v rámci odvolacího řízení sice zrušeno, ale řízení bylo současně k návrhu žalobce zastaveno. Není tak splněna základní podmínka objektivní odpovědnosti státu za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím. Odvolací soud souhlasil i se závěrem soudu prvního stupně, že v předmětném celním řízení nelze shledat ani nesprávný úřední postup ve smyslu §13 odst. 1 OdpŠk. Nesprávným úředním postupem je totiž porušení pravidel předepsaných právními normami pro počínání státního orgánu při jeho činnosti, a to zejména takové, které nevede k vydání rozhodnutí. Pokud však orgán státu zjišťuje či posuzuje předpoklady pro rozhodnutí, shromažďuje podklady pro rozhodnutí, hodnotí zjištěné skutečnosti, právně je posuzuje apod., jde o činnost přímo směřující k vydání rozhodnutí. Případné nesprávnosti či vady tohoto postupu se projeví právě v obsahu rozhodnutí a mohou být zvažovány jedině z hlediska odpovědnosti státu za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím. Taková situace podle odvolacího soudu nastala i v předmětném celním řízení, kdy orgán státu shromažďoval a posuzoval podklady pro své rozhodnutí závisející na tom, zda vyvážené zboží je či není zbožím dvojího určení, tedy zda je či není položkou podléhající kontrole podle nařízení Rady ES. Z výše uvedených důvodů odvolací soud napadený rozsudek jako věcně správný potvrdil.
II. Dovolání a vyjádření k němu
7. Rozsudek odvolacího soudu napadl žalobce v celém rozsahu dovoláním, ve kterém uplatnil následující dovolací důvody.
8. Odvolacím soudem byla nesprávně shledána jako přiměřená celková doba celního řízení dosahující téměř 6 měsíců, tj. výrazně přesahující celkovou lhůtu 60 dnů dle §71 správního řádu.
9. Odvolací soud nesprávně posoudil otázky, jaká je přiměřená lhůta pro postoupení spisu odvolacímu správnímu orgánu k rozhodnutí o odvolání a zda lhůta pro rozhodnutí o odvolání počíná běžet již okamžikem zahájení odvolacího řízení podáním odvolání nebo až okamžikem, kdy je odvolací spis postoupen odvolacímu správnímu orgánu. Přípustnost dovolání ohledně daných otázek spatřuje žalobce v tom, že dosud nebyly v judikatuře dovolacího soudu vyřešeny.
10. Dále odvolací soud nesprávně posoudil otázku, zda lze považovat za nesprávný úřední postup porušení pravidel předepsaných právními normami pro počínání státního orgánu při jeho činnosti, které vede k vydání rozhodnutí, konkrétně porušení lhůty pro vydání rozhodnutí. Odvolací soud k tomuto přijal podle žalobce nesprávný závěr, že zde nejde o nesprávný úřední postup, ale o činnost přímo směřující k vydání rozhodnutí, čímž se měl odchýlit od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu, kterou v dovolání specifikuje.
11. Odvolací soud taktéž nesprávně posoudil otázku existence nezákonného rozhodnutí. Podle žalobce bylo rozhodnutí Celního úřadu Šumperk ze dne 4. 5. 2011 zcela nezákonné, což mělo potvrdit i Celní ředitelství Olomouc ve svém rozhodnutí o odvolání žalobce ze dne 14. 10. 2011, které předmětné rozhodnutí Celního úřadu Šumperk zrušilo a řízení o propuštění do navrženého celního režimu zastavilo.
12. Žalovaná se k dovolání nevyjádřila.
III. Zastoupení, včasnost a náležitosti dovolání
13. Nejvyšší soud v dovolacím řízení postupoval a o dovolání rozhodl podle zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění účinném od 1. 1. 2014 do 29. 9. 2017 (viz čl. II bod 2 zákona č. 293/2013 Sb. a čl. II bod 2 zákona č. 296/2017 Sb.), dále jen „o. s. ř.“.
14. Dovolání bylo podáno včas, osobou k tomu oprávněnou, za splnění podmínky §241 odst. 1 o. s. ř. a obsahovalo náležitosti vyžadované ustanovením §241a odst. 2 o. s. ř. Nejvyšší soud se proto dále zabýval přípustností dovolání.
IV. Přípustnost dovolání
15. Podle §236 odst. 1 o. s. ř. lze dovoláním napadnout pravomocná rozhodnutí odvolacího soudu, jestliže to zákon připouští.
16. Podle §237 o. s. ř. není-li stanoveno jinak, je dovolání přípustné proti každému rozhodnutí odvolacího soudu, kterým se odvolací řízení končí, jestliže napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního práva, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu nebo která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo je dovolacím soudem rozhodována rozdílně anebo má-li být dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak.
17. Dovolání není přípustné pro posouzení otázky existence nezákonného rozhodnutí ve smyslu §8 odst. 1 a 2 OdpŠk, neboť tuto zodpověděl odvolací soud v souladu s judikaturou dovolacího soudu (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 29. 11. 2017, sp. zn. 30 Cdo 337/2016, proti němuž podaná ústavní stížnost byla odmítnuta usnesením Ústavního soudu ze dne 5. 6. 2018, sp. zn. II. ÚS 645/18), pokud ze skutkových zjištění plyne, že důvodem zrušení rozhodnutí Celního úřadu Šumperk ze dne 4. 5. 2011 byl návrh žalobce na zastavení řízení o propuštění zboží do navrženého celního režimu pro bezpředmětnost. Jestliže žalobce v dovolání uvádí, že předmětné rozhodnutí bylo zrušeno pro nepřezkoumatelnost, uplatňuje tím výhradu proti skutkovým zjištěním, tedy nezpůsobilý dovolací důvod (§241a odst. 1 věta prvá o. s. ř.). Dovolací námitka týkající se výkladu §8 odst. 2 OdpŠk se tak míjí s právním posouzením věci odvolacím soudem, a nemůže proto přípustnost dovolání ve smyslu §237 o. s. ř. založit, když změna nebo zrušení rozhodnutí právě pro nezákonnost je podmínkou aplikace rovněž §8 odst. 2 OdpŠk.
18. Dovolání je však přípustné pro posouzení otázky, zda průtahy ve správním řízení představují nesprávný úřední postup ve smyslu §13 odst. 1 věty druhé a třetí OdpŠk, neboť při jejím posouzení se odvolací soud odchýlil od judikatury Nejvyššího soudu.
V. Důvodnost dovolání a právní úvahy dovolacího soudu
19. Podle ustanovení §13 OdpŠk stát odpovídá za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem (odstavec 1). Nesprávným úředním postupem je také porušení povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě (odstavec 2). Nestanoví-li zákon pro provedení úkonu nebo vydání rozhodnutí žádnou lhůtu, považuje se za nesprávný úřední postup rovněž porušení povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v přiměřené lhůtě (odstavec 3).
20. V nyní posuzovaném případě dospěl odvolací soud k závěru, že v předmětném celním řízení nešlo o nesprávný úřední postup spočívající v délce předmětného řízení, neboť činnost správního orgánu v průběhu řízení našla svůj odraz v obsahu vydaného rozhodnutí. Tento závěr však, v poměrech projednávané věci, odporuje konstantní judikatuře Nejvyššího soudu.
21. Příčinou, která v posuzovaném případě měla vést ke vzniku škody, je tvrzený nesprávný úřední postup spočívající v nevydání rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě nebo ve lhůtě přiměřené, nikoliv vydání nezákonného rozhodnutí.
22. Z obdobné úvahy ostatně Nejvyšší soud ve své judikatuře již vycházel například v rozsudcích Nejvyššího soudu ze dne 3. 11. 2015, sp. zn. 30 Cdo 3099/2013, ze dne 8. 9. 2010, sp. zn. 25 Cdo 4918/2007, ze dne 30. 7. 2015, sp. zn. 30 Cdo 530/2014, proti němuž podaná ústavní stížnost byla odmítnuta usnesením Ústavního soudu ze dne 31. 5. 2016, sp. zn. IV. ÚS 3231/15, a ze dne 26. 11. 2008, sp. zn. 25 Cdo 269/2006, proti němuž podaná ústavní stížnost byla odmítnuta usnesením Ústavního soudu ze dne 20. 4. 2010, sp. zn. IV. ÚS 724/2010.
23. Nejvyšší soud nadále setrvává na závěrech své judikatury, podle které odpovědnost za škodu z nesprávného úředního postupu orgánu státu nezakládá úřední postup, který se následně projevil v obsahu rozhodnutí (srov. např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 29. 6. 1999, sp. zn. 2 Cdon 129/97). Uvedená judikatura však vymezuje odpovědnost za nesprávný úřední postup oproti odpovědnosti za nezákonné rozhodnutí s ohledem na skutečnost, že nesprávný úřední postup není v zákoně č. 82/1998 Sb. (resp. v předchozím zákoně č. 58/1969 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou rozhodnutím orgánu státu nebo jeho nesprávným úředním postupem) nijak definován. Jedinou výjimku představuje ustanovení §13 odst. 1 OdpŠk věta druhá a třetí. Podle tohoto ustanovení je nesprávným úředním postupem porušení povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě nebo ve lhůtě přiměřené. Porušení této povinnosti je proto (podle zákona č. 82/1998 Sb.) nesprávným úředním postupem vždy. Na porušení povinnosti vydat rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě nebo ve lhůtě přiměřené se z toho důvodu výše uvedená judikatura nepoužije.
24. Závěr odvolacího soudu, že v posuzovaném případě nemohla žalobci škoda vzniknout v důsledku nesprávného úředního postupu, ale pouze v důsledku vydání nezákonného rozhodnutí, je vzhledem k výše uvedenému nesprávný. K nesprávnému úřednímu postupu dojít mohlo, zbývá tedy posoudit, zda k němu skutečně došlo a případně, zda byl tento nesprávný úřední postup v příčinné souvislosti se vznikem škody.
25. S ohledem na nesprávnost základní úvahy odvolacího soudu ohledně existence nesprávného úředního postupu ve smyslu §13 odst. 1 věty druhé, případně třetí OdpŠk je předčasné, aby se Nejvyšší soud vyjadřoval k dalším námitkám žalobce (posouzení přiměřenosti celkové délky řízení, přiměřenost lhůty pro postoupení spisu odvolacímu správnímu orgánu k rozhodnutí o odvolání a zda lhůta pro rozhodnutí o odvolání počíná běžet již okamžikem zahájení odvolacího řízení podáním odvolání nebo až okamžikem, kdy je odvolací spis postoupen odvolacímu správnímu orgánu), které musejí být teprve soudy nižších stupňů posouzeny.
VI. Závěr
26. Nejvyšší soud vzhledem k výše uvedenému napadený rozsudek odvolacího soudu podle ustanovení §243e odst. 1 o. s. ř. zrušil a věc mu v uvedeném rozsahu vrátil k dalšímu řízení.
27. Z důvodu procesní ekonomie by se měl odvolací soud na prvém místě zabývat otázkou, kterou již posoudil soud prvního stupně, a k níž se odvolací soud v napadeném rozsudku nevyjádřil, a to, zda případné průtahy v posuzovaném řízení, zakládaly-li by nesprávný úřední postup ve smyslu §13 odst. 1 věty druhé, případně třetí OdpŠk, mohly být příčinou žalobcem tvrzené škody. Dospěje-li odvolací soud k odlišnému závěru stran příčinné souvislosti než soud prvního stupně, bude muset posoudit, zda předmětné řízení skutečně bylo stiženo průtahy (k tomu srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 24. 4. 2014, sp. zn. 30 Cdo 3271/2012) a do kdy mělo být řízení skončeno v případě jeho bezprůtahového postupu (srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 4. 9. 2013, sp. zn. 30 Cdo 1549/2013, proti němuž podaná ústavní stížnost byla odmítnuta usnesením Ústavního soudu ze dne 27. 5. 2015, sp. zn. II. ÚS 3631/13).
28. Soudy jsou ve smyslu §243g odst. 1 části první věty za středníkem o. s. ř. ve spojení s §226 o. s. ř. vázány právními názory dovolacího soudu v tomto rozhodnutí vyslovenými.
29. O náhradě nákladů řízení včetně nákladů řízení dovolacího rozhodne soud v rámci nového rozhodnutí ve věci (§243g odst. 1 o. s. ř.).
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 30. 5. 2019
JUDr. Pavel Simon
předseda senátu