ECLI:CZ:NS:2020:22.CDO.1472.2020.1
sp. zn. 22 Cdo 1472/2020-321
ROZSUDEK
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Michala Králíka, Ph.D., a soudců JUDr. Jiřího Spáčila, CSc., a Mgr. Davida Havlíka ve věci žalobkyně obce Morávka , se sídlem v Morávce 599, IČO 00296945, zastoupené JUDr. Filipem Jirouskem, advokátem se sídlem v Ostravě, Preslova 361/9, proti žalované RWL System a. s. , se sídlem v Ostravě, 28. října 250/285, IČO 29382637, zastoupené Mgr. Danielem Grimmem, advokátem se sídlem v Ostravě, Janáčkova 1089/20, o povolení nezbytné cesty, vedené u Okresního soudu ve Frýdku-Místku pod sp. zn. 20 C 60/2017, o dovolání žalované proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 8. listopadu 2019, č. j. 11 Co 177/2019-287, takto:
Rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 8. listopadu 2019, č. j. 11 Co 177/2019
-287, se ruší a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Okresní soud ve Frýdku-Místku (dále jen „soud prvního stupně“) rozsudkem ze dne 8. 3. 2019, č. j. 20 C 60/2017-251, povolil nezbytnou cestu ve prospěch vlastníka pozemku parc. č. st. 1186, zastavěná plocha a nádvoří, jehož součástí je stavba – budova č. p. 125, občanské vybavenosti v části obce Morávka, a pozemku parc. č. 3839/2, jiná plocha, ostatní plocha, zapsaných v katastru nemovitostí vedeném Katastrálním úřadem pro Moravskoslezský kraj, Katastrálním pracovištěm Frýdek-Místek, na LV č. 1 pro obec a k. ú. Morávka, okres Frýdek-Místek (dále také „panující pozemky žalobkyně“), přes pozemek parc. č. 3836/10, ostatní plocha, ostatní komunikace, zapsaný v katastru nemovitostí vedeném Katastrálním úřadem pro Moravskoslezský kraj, Katastrálním pracovištěm Frýdek-Místek, na LV č. 1682 pro obec a k. ú. Morávka, okres Frýdek-Místek (dále také „služebný pozemek žalované“), a to jako služebnost stezky a cesty, zakládající jednak právo chodit nebo se dopravovat lidskou silou přes služebný pozemek a jednak právo jízdy přes služebný pozemek jakýmikoliv vozidly, a to v rozsahu celého tohoto služebného pozemku parc. č. 3836/10, s tím, že vlastník služebného pozemku je povinen tuto služebnost strpět (výrok I). Uložil žalobkyni povinnost zaplatit žalované jednorázovou úplatu ve výši 87 210 Kč (výrok II). Dále rozhodl o nákladech řízení (výroky III–IV).
Soud prvního stupně považoval podmínky pro zřízení nezbytné cesty za splněné, a žalobu proto shledal důvodnou. Soud se věnoval otázce, zda si žalobkyně nemohla zajistit přístup k panujícím pozemkům jinak, či zda o přístup nepřišla z hrubé nedbalosti nebo úmyslně. Žalovaná nenabídla jiný způsob zajištění přístupu k panujícím pozemkům než směnu služebného pozemku za pozemky žalobkyně parc. č. 4178/15, 4178/266, 4178/237 a 3697/1 v k. ú. Morávka. Žalobkyně směnu pozemků odmítla s tím, že jde o pozemky v centru obce tvořící veřejné prostranství a o jedny z nejcennějších obecních pozemků. V případě směny by se žalobkyně zbavila možnosti nabízet tyto pozemky k užívání veřejnosti, jak tomu bylo doposud. Porovnáním výměry směňovaných pozemků a jejich způsobu využití dospěl soud k závěru, že podmínka, že přístup žalobce k jeho nemovitostem nelze zajistit jinak, je splněna. V řízení dále nebylo prokázáno, že by si žalobkyně způsobila nedostatek přístupu ke svým nemovitostem z hrubé nedbalosti či úmyslně. Mezi účastníky nebylo sporu o tom, že původním vlastníkem služebného pozemku žalované bylo ČSAD Frýdek
-Místek, a. s., přičemž žalobkyně se stala vlastníkem pozemku parc. č. st. 1186, jehož součástí je stavba č. p. 125, na základě §1 zákona č. 172/1991 Sb., o přechodu některých věcí z majetku České republiky do vlastnictví obcí. Skutečnost, že žalobkyně od předchozího vlastníka služebný pozemek nekoupila, nebylo možné podle názoru soudu vyhodnotit jako způsobení si nedostatku přístupu k nemovitostem ve smyslu §1032 odst. 1 písm. b) zákona č. 89/2012 Sb., občanského zákoníku (dále jen „o. z.“).
Žalobkyně tvrdila, že služebný pozemek žalované je veřejným prostranstvím ve smyslu §34 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení) – (dále jen „zákon o obcích“). Žalovaná nesouhlasila s tím, že služebný pozemek znaky veřejného prostranství splňuje. Soud v dané věci existenci veřejného prostranství nezkoumal; měl za to, že existence veřejného prostranství na služebném pozemku žalované není rozhodující a je potřeba odlišit za jakým účelem má být využíván. Veřejným prostranstvím jsou všechna náměstí, ulice, tržiště, chodníky, veřejná zeleň, parky a další prostory přístupné každému bez omezení, tedy sloužící obecnému užívání, a to bez ohledu na vlastnictví k tomuto prostoru. Tradičním znakem obecného užívání je, že lze užívat věci (materiální statky) způsobem, který odpovídá jejich účelovému určení, předem neomezeným okruhem uživatelů, bez ohledu na vůli vlastníků užívaných věcí. Služebný pozemek žalované tak může sloužit současně obecnému užívání občany obce Morávka a jako pozemek, který spojuje nemovitosti žalobce s veřejnou cestou. S ohledem na okolnosti konkrétního případu navíc není vyloučeno povolit nezbytnou cestu i k veřejnému prostranství. Podle názoru soudu nebylo možné vyloučit, že bez povolení nezbytné cesty by žalovaná mohla žalobkyni přístup k panujícím pozemkům kdykoli znemožnit a žalobkyně by neměla jistotu ohledně přístupu k nim. V této souvislosti nelze přehlédnout dlouhodobě konfliktní vztahy mezi účastnicemi a nutnost rozhodnout ve věci předběžným opatřením.
K odvolání žalované Krajský soud v Ostravě (dále jen „odvolací soud“) rozsudkem ze dne 8. 11. 2019, č. j. 11 Co 177/2019-287, rozsudek soudu prvního stupně potvrdil s upřesněním, že pozemek parc. č. 3836/10 v k. ú. Morávka je v katastru nemovitostí zapsán jako „jiná plocha, ostatní plocha“ (výrok I). Dále rozhodl o nákladech odvolacího řízení (výrok II).
Odvolací soud dospěl k závěru, že služebný pozemek žalované je veřejným prostranstvím a že je-li pozemek podle veřejnoprávního předpisu veřejným prostranstvím, nevylučuje tato okolnost sama o sobě možnost rozhodnout o povolení nezbytné cesty přes tentýž pozemek, vyžaduje-li to řádné užívání sousední nemovité věci, která není dostatečně spojena s veřejnou cestou. V projednávaném případě mohou služebný pozemek žalované užívat – vzhledem k účinkům §34 zákona o obcích – všechny subjekty, neboť se jedná o veřejné prostranství. O zřízení nezbytné cesty může žalobkyně rovněž úspěšně žádat (za splnění podmínek podle příslušných ustanovení o. z.). Povinnost pečovat o potřeby občanů obce a chránit při plnění úkolů veřejný zájem je ostatně zakotvena v §2 odst. 2 zákona o obcích a je na obci, jakou formou uvedené povinnosti dostojí. Má-li obec za to, že účinným prostředkem ochrany veřejného zájmu (pod který lze zajisté podřadit potřebu funkčního přístupu a příjezdu k objektu ve vlastnictví obce, v němž se nachází sídlo jednotek HZS, jejich technické zázemí, a je v něm provozována spolková činnost občanů) je zřízení nezbytné cesty jako nástroje k realizaci vlastnického práva (soukromoprávní povahy), není důvod jej vlastníku sousedních pozemků odepřít.
Naléhavá potřeba zajistit žalobkyni dosud chybějící funkční spojení mezi nemovitostmi v jejím vlastnictví a veřejnou cestou (soukromoprávním institutem) již podle odvolacího soudu vyšla najevo, neboť žalobkyně byla nucena požádat v dané věci o zatímní, tj. předběžnou úpravu právních poměrů (a s návrhem na nařízení předběžného opatření uspěla). Stalo se tak v situaci, kdy žalovaná fakticky zabránila přístupu a příjezdu do objektu žalobkyně č. p. 125 složením stavebního materiálu na svůj pozemek, mimo jiné u hranice s pozemkem parc. č. st. 1186. Z nesporných tvrzení účastníků bylo najisto zjištěno, že z garáže v objektu č. p. 125, který je součástí pozemku parc. č. st. 1186, nelze vyjet vozidly protipožární ochrany jinak než vraty v průčelí objektu, tedy přes pozemek žalované. Pro příjezd k objektu č. p. 125 je přitom vyloučeno užívat jen část plochy pozemku žalované, s ohledem na jeho malou výměru.
Ze zjištěných skutkových okolností bylo podle odvolacího soudu zřejmé, že služebný pozemek žalované obklopený panujícími pozemky ve vlastnictví žalobkyně a pozemky ve vlastnictví třetích osob (parc. č. 3836/11 a 3839/5) žalovaná nabyla mj. za účelem zřízení parkoviště. Sama tedy počítala s možností, že pozemek bude do budoucna zatěžován provozem motorových vozidel. Pokud se žalobkyni jako veřejnoprávní korporaci v minulosti nezdařilo realizovat záměr nabýt služebný pozemek v centru obce do svého vlastnictví, a to s ohledem na jeho prodejní cenu, nelze stejnou skutečnost hodnotit jako její hrubou nedbalost či dokonce úmysl. Jiný přístup a příjezd k panujícím pozemkům nemá. Překážky povolení nezbytné cesty podle §1032 odst. 1 o. z. tu za popsané situace neexistují. Použití §1032 odst. 2 o. z. je vyloučeno, neboť služebný pozemek není uzavřeným prostorem; veřejný zájem naopak zřízení nezbytné cesty jako účinné formy zpřístupnění panujících pozemků ve vlastnictví obce vyžaduje.
Proti rozsudku odvolacího soudu podala žalovaná dovolání, které považuje za přípustné, neboť napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázek hmotného práva, které dosud nebyly v rozhodovací praxi Nejvyššího soudu řešeny: A) Může soud povolit nezbytnou cestu ve formě pozemkové služebnosti přes pozemek vlastníka, který je zároveň veřejným prostranstvím? B) Lze spojení s pozemní komunikací prostřednictvím pozemku soukromého vlastníka, který je veřejným prostranstvím, považovat za „dostatečné spojení s veřejnou cestou“ ve smyslu §1029 odst. 1 o. z.? C) Lze pro potřeby §1029 odst. 1 o. z. považovat veřejné prostranství ve smyslu §34 zákona o obcích za „veřejnou cestu“ ve smyslu předmětného §1029 odst. 1 o. z.? D) Poskytuje skutečnost, že je pozemek veřejným prostranstvím, dostatečnou právní jistotu k zajištění přístupu na přilehlé nemovitosti?, a dále na řešení otázek hmotného práva, při jejichž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu: E) Možnost zřídit nezbytnou cestu, aniž by byly splněny podmínky podle §1029 odst. 1 o. z. (tzn. nemožnost nemovitou věc řádně užívat z důvodu absence spojení s veřejnou cestou). F) Odvolací soud se dostatečně nezabýval otázkou, zda je dotčený pozemek účelovou komunikací; tato otázka je přitom zásadní, neboť účelová komunikace je veřejnou cestou ve smyslu §1029 o. z. G) Možnost zřídit nezbytnou cestu, ačkoli žalobkyni svědčilo právo užívání z titulu veřejného prostranství; tato otázka navíc nebyla v rozhodovací praxi Nejvyššího soudu dosud řešena. H) Posouzení situace, kdy vlastník pozemku, který se domáhá zřízení nezbytné cesty ve formě pozemkové služebnosti, v minulosti odmítl zakoupit přilehlý pozemek, přes nějž vede cesta k jeho pozemku, a vůči němuž se domáhá zřízení služebnosti, a tento pozemek tak nabyl třetí subjekt; jde o hrubou nedbalost podle §1032 odst. 2 písm. b) o. z. Odvolací soud se dostatečně nezabýval okolnostmi případu a své závěry o tom, že se o hrubou nedbalost nejedná, náležitě nezdůvodnil. V tomto ohledu je tudíž rozsudek nepřezkoumatelný. Žalovaná navrhuje, aby Nejvyšší soud napadený rozsudek zrušil, věc vrátil k dalšímu řízení a žalobkyni uložil povinnost k náhradě nákladů řízení.
Žalobkyně ve vyjádření k dovolání uvedla, že považuje rozsudky soudů obou stupňů za věcně správné. Povolení nezbytné cesty se žalobkyně domáhala kvůli dlouhodobě praktikovanému nátlakovému jednání žalované souvisejícímu s jejími podnikatelskými aktivitami v obci. Žalovaná nabízela směnu služebného pozemku za pozemky obce u splavu řeky Morávky, které jsou využívány k rekreaci a koupání, a dále zavezla služebný pozemek struskou, a to tak, aby žalobkyni zamezila přístup k panujícím pozemkům. Souhlasí se závěrem soudů, že nezbytnou cestu lze povolit přes veřejné prostranství, neboť to nemusí být tvořeno pouze veřejnými cestami. Podle žalobkyně nejde v případě služebného pozemku o veřejnou cestu. Dále žalobkyně uvádí, že tvrzení o tom, že „měla možnost získat přístup k dotčeným pozemkům koupí předmětné parcely za částku 20.000,- Kč“, je hrubě nepravdivé a neprokázané. Navrhuje, aby Nejvyšší soud dovolání odmítl, resp. zamítl a uložil žalované nahradit žalobkyni náklady dovolacího řízení.
Nejvyšší soud jako soud dovolací věc projednal podle zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění účinném od 30. 9. 2017 (dále jen „o. s. ř.“) – (srovnej článek II bod 2 části první zákona č. 296/2017 Sb.), neboť rozhodnutí odvolacího soudu byla vydáno po 29. 9. 2017.
Podle §237 o. s. ř. není-li stanoveno jinak, je dovolání přípustné proti každému rozhodnutí odvolacího soudu, kterým se odvolací řízení končí, jestliže napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního práva, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu nebo která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo je dovolacím soudem rozhodována rozdílně anebo má-li být dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak.
Dovolací soud přezkoumá rozhodnutí odvolacího soudu v rozsahu, ve kterém byl jeho výrok napaden (§242 odst. 1 o. s. ř.). Rozhodnutí odvolacího soudu lze přezkoumat jen z důvodu vymezeného v dovolání. Je-li dovolání přípustné, dovolací soud přihlédne též k vadám uvedeným v §229 odst. 1, §229 odst. 2 písm. a) a b) a §229 odst. 3, jakož i k jiným vadám řízení, které mohly mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci, i když nebyly v dovolání uplatněny (§242 odst. 3 o. s. ř.).
Jelikož bylo o zřízení nezbytné cesty jako služebnosti nezbytné stezky a cesty rozhodnuto po 1. 1. 2014, postupoval dovolací soud podle příslušných ustanovení o. z. [k tomu srovnej usnesení Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 28. 2. 2014, sp. zn. 7 Co 296/2014 (uveřejněné pod č. 78/2014 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek, rozh. obč.), nebo usnesení Nejvyššího soudu ze dne 7. 7. 2016, sp. zn. 22 Cdo 4205/2014 (dostupné na www.nsoud.cz )].
Žalovaná položila otázku, zda lze situaci, kdy vlastník pozemku, který se domáhá zřízení nezbytné cesty ve formě pozemkové služebnosti, v minulosti odmítl zakoupit přilehlý pozemek, přes nějž vede cesta k jeho pozemku, a vůči němuž se domáhá zřízení služebnost, a tento pozemek tak nabyl třetí subjekt, považovat za hrubou nedbalost či úmysl, pro které soud nezbytnou cestu ve smyslu §1032 odst. 1 písm. b) o. z. nepovolí.
Tato otázka zakládá přípustnost dovolání, neboť se při jejím řešení odvolací soud odchýlil od ustálené judikatury Nejvyššího soudu.
Podle §1029 odst. 1 o. z. vlastník nemovité věci, na níž nelze řádně hospodařit či jinak ji řádně užívat proto, že není dostatečně spojena s veřejnou cestou, může žádat, aby mu soused za náhradu povolil nezbytnou cestu přes svůj pozemek.
Podle §1032 odst. 1 o. z. soud nepovolí nezbytnou cestu, a) převýší-li škoda na nemovité věci souseda zřejmě výhodu nezbytné cesty, b) způsobil-li si nedostatek přístupu z hrubé nedbalosti či úmyslně ten, kdo o nezbytnou cestu žádá, nebo c) žádá-li se nezbytná cesta jen za účelem pohodlnějšího spojení.
Nejvyšší soud v usnesení ze dne 15. 11. 2016, sp. zn. 22 Cdo 3242/2015 (uveřejněném pod č. 37/2018 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek), či v usnesení ze dne 31. 1. 2017, sp. zn. 22 Cdo 2432/2016 (uveřejněném pod č. C 16 432 v Souboru civilních rozhodnutí a stanovisek Nejvyššího soudu, C. H. Beck – dále jen „Soubor“) podrobně vyložil, že „při řešení otázky, zda nabyvatel jednal hrubě nedbale či dokonce úmyslně, je třeba zvážit veškeré okolnosti případu. Zejména je nezbytné posoudit chování nabyvatele, zcizitele a dalších osob (např. sousedů), obsah listin dostupných před nabytím nemovité věci (např. znalecký posudek, výpis z katastru nemovitostí) a konkrétní místní podmínky (např. patrná absence cesty k nabývané nemovitosti). Zohlednit je nezbytné především a) jak se nabyvatel zajímal o existenci přístupu k nemovité věci, b) zda nabyvatel věděl o absenci přístupu či zda vědět o absenci přístupu měl, c) jak nabyvatel naložil s informací o absenci přístupu, d) zda se nabyvatel pokusil přístup zpravidla již před nabytím nemovitosti získat, e) zda bylo reálné docílit povolení cesty jednáním nabyvatele. Rovněž bude nezbytné přihlédnout k dobré víře nabyvatele v existenci přístupové komunikace vyvolané kupř. vyjádřením zcizitele či stavem v terénu, který pochybnosti o absenci přístupu nevyvolával.
Při posuzování jednání žadatele o nezbytnou cestu je třeba mít na paměti, že podmínkou obsaženou v §1032 odst. 1 písm. b) o. z. nemá být sankcionována sama o sobě skutečnost, že někdo nabyl nemovitou věc bez přístupu, nýbrž především ta okolnost, že nabyvatel se lehkovážně spoléhal na to, že mu bude přístup k pozemku po jeho nabytí umožněn sousedy či povolen soudem, přičemž se nepokusil si přístup zajistit před nabytím nemovité věci sám, ačkoliv tak nepochybně učinit mohl. Pokud se naopak o zajištění přístupu nabyvatel pokusil, jeho snaha však nebyla úspěšná (například pro kategorický nesouhlas sousedů či pro požadavky sousedů, které po nabyvateli nebylo možné spravedlivě požadovat), pak mu nelze tuto skutečnost přičítat k tíži. Úmyslem zákonodárce totiž zjevně nebylo vytvoření kategorie nemovitostí bez přístupu, k nimž již nebude moci být nezbytná cesta povolena, nýbrž úmyslem bylo sankcionovat lehkovážné jednání nabyvatelů.“
Jinak řečeno, rozhodovací praxe Nejvyššího soudu považuje za hrubě nedbalé jednání ve smyslu §1032 odst. 1 písm. b) o. z. mimo jiné takové jednání žadatele o nezbytnou cestu, kdy tento žadatel má možnost získat přístup ke své nemovité věci bez soudního rozhodnutí za podmínek, které po něm lze spravedlivě požadovat, ale takový způsob zajištění přístupu neodůvodněně odmítne. Může jít např. o situace, kdy vlastník pozemku, přes který má nezbytná cesta vést, nabídl žadateli zřízení plnohodnotného věcného či obligačního práva, které by zajistilo přístup za adekvátních podmínek, nabytí vlastnického práva k pozemku či jinou formu zajištění přístupu. Pokud možnost zajištění přístupu tímto způsobem žadatel o nezbytnou cestu odmítne, jde o hrubě nedbalé jednání ve smyslu §1032 odst. 1 písm. b) o. z.
Odvolací soud při zkoumání podmínek povolení nezbytné cesty v souladu s citovanou judikaturou Nejvyššího soudu zohlednil tvrzení žalované o tom, že žalobkyně měla možnost služebný pozemek koupit, čímž si měla zapříčinit nemožnost přístupu na své pozemky. Konkrétně odvolací soud dospěl k závěru, že skutečnost, že se žalobkyni nepodařilo nabýt dnešní služebný pozemek žalované, a to s ohledem na jeho prodejní cenu, nelze hodnotit jako jednání hrubě nedbalé či dokonce jako úmyslné ve vztahu ke způsobení si nedostatku přístupu k vlastním nemovitým věcem.
Tento závěr však v dovolacím přezkumu neobstojí pro svoji obecnost.
Soud prvního stupně se v daném směru omezil na nijak blíže nerozvedené konstatování, že „skutečnost, že žalobce od předchozího vlastníka předmětný pozemek nekoupil, nelze dle názoru soudu vyhodnotit jako způsobení si nedostatku přístupu k nemovitostem ve smyslu §1032 odst. 1 písm. b) o. z.“ Dovolací soud v této souvislosti toliko podotýká, že judikatura nepovažuje za hrubě nedbalé jednání samotné nenabytí pozemku, ale nevyužití právní možnosti k zajištění přístupu za podmínek, jejichž přijetí lze po žadateli o nezbytnou cestu spravedlivě požadovat.
Odvolací soud v odůvodnění napadeného rozhodnutí argumentuje nepřiměřeně vysokou kupní cenou pozemku žalované, v čemž spatřuje okolnost, pro niž jednání žalobkyně, která služebný pozemek žalované nekoupila, nelze hodnotit jako hrubě nedbalé či úmyslné ve vztahu ke způsobení si nedostatku přístupu. Nepřiměřeně vysoká nabízená kupní cena může být v daném konkrétním případě okolností, pro kterou odmítnutí takové nabídky nezakládá hrubou nedbalost ve smyslu §1032 odst. 1 písm. b) o. z.
V takovém případě však bylo na odvolacím soudu, aby v odůvodnění rozsudku nabízenou kupní cenu uvedl a zhodnotil s přihlédnutím ke všem okolnostem, zda skutečně byla pro žalobkyni nepřiměřeně vysoká. Závěr o nepřiměřeně vysoké kupní ceně učiněný bez toho, aby odvolací soud uvedl její výši a následně se vypořádal s tím, zda nepřiměřenou nabízená cena skutečně byla, zakládá neúplné, a tudíž nesprávné právní posouzení věci. Absence konkretizace kupní ceny a bližší argumentace v rozhodnutí odvolacího soudu je o to významnější, že žalovaná v průběhu řízení tvrdila – byť to soudy doposud nevzaly za prokázané a neučinily v rozsudcích v daném směru žádná skutková zjištění – že tato nabízená kupní cena měla být 20 000 Kč.
Oproti tomu dovolací soud nesouhlasí s námitkou žalované, že odvolací soud nezohlednil nabízenou směnu služebného pozemku za jiné pozemky žalobkyně. V bodě 16. odůvodnění napadeného rozhodnutí odvolací soud odkázal na rozsudek soudu prvního stupně, který konstatoval, že „v případě směny by se žalobce zbavil možnosti nabízet tyto pozemky k užívání veřejnosti, jak tomu bylo doposud.“ Soud prvního stupně pak podrobně odůvodnil, proč nelze po žalobkyni požadovat, aby akceptovala navrženou směnu pozemků se zdůrazněním mimo jiné toho, že jde o pozemky v centru obce tvořící veřejné prostranství a představující jedny z nejcennějších obecních pozemků. Tento závěr nelze hodnotit jako zjevně nepřiměřený (rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 24. 1. 2017,
sp. zn. 22 Cdo 3398/2016, publikovaný pod č. 5/2018 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek). Soud zohlednil výměru i způsob využívání pozemků.
V případě, že odvolací soud dospěje po zhodnocení všech relevantních okolností případu k závěru, že zde nejsou dány důvody pro zamítnutí žaloby z důvodu způsobení si nedostatku přístupu k panujícím pozemkům žalobkyně z hrubé nedbalosti či úmyslně, měl by se dále vypořádat i s dalšími dovolacími námitkami žalované.
K námitce, že předmětný pozemek žalované představuje účelovou komunikaci:
V případě, že by bylo třeba se zabývat otázkou, zda služebný pozemek žalované představuje účelovou komunikaci, odkazuje dovolací soud na usnesení Nejvyššího soudu ze dne 2. 8. 2017, sp. zn. 22 Cdo 4955/2015 (dostupné na www.nsoud.cz ), v němž jsou vymezeny pojmové znaky účelové komunikace.
V této souvislosti pak Nejvyšší soud připomíná své závěry formulované v usnesení ze dne 27. 3. 2018, sp. zn. 22 Cdo 581/2018 (uveřejněném v Souboru pod č. 17 333), podle kterých přístup k nemovitosti na základě obecného užívání přístupné účelové komunikace vylučuje povolení nezbytné cesty, neboť veřejnou cestou je i účelová komunikace (k tomu srovnej např. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 26. 1. 2016, sp. zn.
22 Cdo 4242/2015, uveřejněné v časopise Právní rozhledy, 2016, č. 18, str. 647).
K námitce, že předmětný pozemek žalované představuje veřejné prostranství:
Ve vztahu k otázce charakteru služebného pozemku žalované jako veřejného prostranství dovolací soud především konstatuje, že jeho přezkum je limitován skutečností, že jak odvolací soud, tak výslovně i dovolatelka tento pozemek za veřejné prostranství považují. U dovolatelky však došlo v průběhu řízení ke změně stanoviska ve vztahu k charakteru uvedeného pozemku, neboť v průběhu řízení před soudem prvního stupně zastávala názor, že pozemek veřejným prostranstvím není, zatímco v průběhu odvolacího soudu řízení naopak vycházela z toho, že o veřejné prostranství jde. Tato změna je u dovolatelky zjevně spojena s přesvědčením, že v daném konkrétním případu povaha pozemku jako veřejného prostranství brání povolení nezbytné cesty.
Protože dochází ke zrušení rozhodnutí odvolacího soudu již z jiných důvodů, odkazuje dovolací soud na rozsudek ze dne 26. 6. 2019, sp. zn. 22 Cdo 2378/2016 (dostupný na www.nsoud.cz ), v němž byly vymezeny znaky veřejného prostranství.
V uvedeném rozhodnutí Nejvyšší soud vysvětlil, že veřejná prostranství spadají mezi tzv. materiální statky, které jsou předmětem veřejného užívání [Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 8. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012, str. 311, marg. č. 37.]. Je-li pozemek veřejným prostranstvím, může být užíván každým, kdo splňuje stanovené předpoklady, a to na základě tzv. veřejného užívání. Veřejné užívání má veřejnoprávní povahu [k tomu srovnej např. nález Ústavního soudu ze dne 22. 3. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 21/02 (dostupný na http://nalus.usoud.cz ), nebo rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 2. 4. 2001, sp. zn. 22 Cdo 1817/99 (uveřejněný v Souboru pod č. C 384)]. Judikatura Nejvyššího soudu proto dovodila, že veřejné užívání není institutem soukromého práva, ale jde o veřejnoprávní oprávnění [srovnej rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 3. 5. 2000 sp. zn. 22 Cdo 178/99 (uveřejněný v časopise Soudní rozhledy, 2000, č. 10, str. 299)].
Dovolací soud dále v uvedeném rozhodnutí zdůraznil, že ze stejných východisek vychází i aktuální komentářová literatura k ustanovení §490 o. z. – veřejnému statku
– kde se zdůrazňuje obecná povaha pojmu veřejného statku s aplikovatelností jak v právu soukromém, tak i veřejném s tím, že §490 má obdobu např. v §34 zákona o obcích, jenž upravuje problematiku veřejných prostranství. K veřejnému statku tak přiřazuje i institut veřejného prostranství (k tomu srovnej blíže: Melzer, F. – Tégl, P. a kolektiv: Občanský zákoník – velký komentář. Svazek III. §419–654. Praha: Leges, 2014, str. 208 a násl.).
Institut veřejného prostranství je jedním z druhů veřejnoprávního omezení vlastnického práva, které vzniká ex lege naplněním zákonných znaků mimo jiné podle §14b zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, či podle §34 zákona o obcích. Pro kategorizaci určitého prostoru (pozemku) jako veřejného prostranství není přitom bez dalšího rozhodující, zda byl tento prostor jako veřejné prostranství označen ve správním aktu, zejména v obecně závazné vyhlášce, v opatření obecné povahy či ve správním rozhodnutí; stejně tak není podstatné, zdali určitý pozemek je ve vlastnictví obce coby veřejnoprávní korporace či soukromé osoby [k tomu srovnej např. nález Ústavního soudu ze dne 22. 3. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 21/02 (dostupný na http://nalus.usoud.cz ), rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 10. 2005, č. j. 5 As 49/2004-77 (dostupný na www.nssoud.cz )].
Aby bylo možno učinit závěr, že určitý prostor (pozemek či jeho část) je ex lege veřejným prostranstvím, je třeba naplnit veškeré jeho znaky.
Prvním znakem veřejného prostranství je existence určitého prostoru (pozemku či jeho části), který je přístupný každému bez omezení. O veřejné prostranství se tak nejedná v případě, kdy před jeho vznikem obecnému užívání brání faktická překážka, zejména zeď, plot, zátaras či cedule zákazu vstupu, z níž lze dovodit vůli vlastníka, že daný prostor není přístupný každému bez dalšího.
Druhým znakem veřejného prostranství, který lze dovodit z demonstrativního výčtu typů prostor, které jsou veřejným prostranstvím, je existence určitého veřejně prospěšného účelu, k němuž veřejné prostranství slouží. Jedná se především o účel dopravní (ulice, chodníky, cesty), o účel hospodářský a sociální (náměstí, tržiště), či o účel rekreační (veřejná zeleň, parky). Pokud určitý prostor takový účel plnit nebude, nepůjde o veřejné prostranství [srovnej usnesení Nejvyššího soudu ze dne 7. 10. 2014, sp. zn. 28 Cdo 1498/2014 (dostupné na www.nsoud.cz ), rovněž Černín, K. Veřejná prostranství, terra incognita. Právník, 2016, č. 10, str. 803–817, Huneš, K. – Randusová, E. – Mácha, A. Veřejné prostranství a jeho platný vznik. Právní rozhledy, 2017, č. 10, str. 366 a násl.]. Stran demonstrativního výčtu jednotlivých prostor jsoucích veřejným prostranstvím Ústavní soud zdůraznil, že část věty „a další prostory přístupné bez omezení“ obsažená v §34 zákona o obcích, je nutné vykládat tak, že nejde o jakékoliv prostory, tj. „jiné prostory“, ale že jde o prostranství mající obdobný charakter jako „náměstí, tržiště, silnice, místní komunikace, parky a veřejná zeleň“ [nález Ústavního soudu ze dne 22 3. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 21/02 (dostupný na https://nalus.usoud.cz )].
Na uvedeném ničeho nemění ani text legální definice veřejného prostranství, podle níž nehraje na existenci veřejného prostranství vliv vlastnické právo k prostoru. Tuto část legální definice je možné vykládat pouze tak, že veřejné prostranství může vzniknout i na pozemku soukromé osoby, nelze z této části však jakkoliv dovodit, že by souhlas vlastníka nebyl vyžadován (srovnej např. Huneš, K. – Randusová, E. – Mácha, A. Veřejné prostranství a jeho platný vznik. Právní rozhledy, 2017, č. 10, str. 366 a násl.). Právě souhlas vlastníka pozemku pak vymezuje uvedené rozhodnutí dovolacího soudu jako další podmínku pro vznik veřejného prostranství.
Samotný souhlas se vyžaduje pouze pro vznik veřejného prostranství, nevyžaduje se však nezbytně pro jeho existenci. Obecné užívání totiž nemůže být vyloučeno jednostranným úkonem vlastníka, jenž takový souhlas udělil, ani jeho právními nástupci; vlastník i jeho právní nástupci jsou vysloveným souhlasem vázáni [usnesení Nejvyššího soudu ze dne 21. 2. 2006, sp. zn. 22 Cdo 1173/2005 (dostupné na www.nsoud.cz ), či rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 5. 2012, č. j. 1 As 32/2012-42 (dostupný na www.nssoud.cz ), usnesení Ústavního soudu ze dne 26. 1. 2012, sp. zn. I. ÚS 1378/11 (dostupné na https://nalus.usoud.cz ), v odborné literatuře shodně např. Melzer, F. – Tégl, P. a kolektiv. Občanský zákoník – velký komentář. Svazek III. §419–654. Praha: Leges, 2014, str. 211].
Judikatura dříve dovodila, že souhlas vlastníka s veřejným užíváním jeho pozemku či jeho části může být dán výslovně (písemně či ústně), nebo i konkludentně. V případě konkludentního souhlasu postačuje jeho pouhá nečinnost, kdy vlastník dlouhou dobu trpí užívání jeho pozemku širokou veřejností. Jinými slovy, v případě, kdy pozemek či jeho část začne sloužit k obecnému užívání, vlastník by měl proti tomu aktivně zasáhnout [srovnej např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2009, č. j. 5 As 27/2009-66 a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 12. 2009, č. j. 1 As 76/2009-60 (oba dostupné na www.nssoud.cz )]. Tento závěr sdílí i odborná literatura (Melzer, F.
– Tégl, P. a kol. Občanský zákoník – velký komentář. Svazek III. §419-654. Praha: Leges, 2014, str. 211).
Souhlas vlastníka s užíváním pozemku či jeho části musí být dán ve vztahu k veřejnosti, tedy neomezenému okruhu osob. Pokud totiž vlastník trpí – byť bezplatně
– užívání svého pozemku či jeho části omezeným okruhem osob, o kterém má přehled, pak nelze i s ohledem na respekt vlastnického práva vlastníka k pozemku učinit závěr, že tyto osoby užívají pozemek na základě obecného užívání (srovnej např. Slováček, D. Veřejně přístupná účelová komunikace. Právní rozhledy, 2013, č. 13–14, str. 462, nebo Černín, K. Veřejná prostranství, terra inkognita. Právník, 2016, č. 10, str. 803–817).
Na posouzení konkrétních okolností případu je, zda-li vlastník trpí užívání svého pozemku neomezeným počtem osob již po dostatečně dlouhou dobu, takže lze usoudit na to, že konkludentní souhlas vlastníka byl dán. V pochybnostech o existenci konkludentního souhlasu pak judikatura Nejvyššího správního soudu zdůraznila, že je třeba rozhodnout ve prospěch vlastníka pozemku [srovnej např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 5. 2011, č. j. 2 As 44/2011-99, či rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 11. 2011, č. j. 9 As 55/2011-141 (dostupný na www.nssoud.cz ).
Dovolatelka ve vztahu k problematice veřejného prostranství podrobně v dovolání argumentuje, nicméně v základních ohledech jsou stanoviska odvolacího soudu a dovolatelky shodná.
Odvolací soud výslovně uvedl, že „je-li pozemek podle veřejnoprávního předpisu veřejným prostranstvím, nevylučuje tato skutečnost sama o sobě možnost rozhodnout o povolení nezbytné cesty přes tentýž pozemek, vyžaduje-li to řádné užívání sousední nemovité věci, která není dostatečně spojena s veřejnou cestou.“
Dovolatelka pak v dovolání výslovně uvádí, že „skutečnost, že je nemovitost veřejným prostranstvím, nevylučuje zřízení služebnosti. Podmínkou však je zjištění, že za daných skutkových okolností není možný přístup k pozemku v takovém rozsahu (takovým způsobem), aby byl tento pozemek řádně využíván v souladu se svým účelem.“
Potud se tedy názory odvolacího soudu a dovolatelky neliší a sdílí je i dovolací soud. Odlišný názor je mezi nimi v tom, zda v daném konkrétním případě povaha pozemku jako veřejného prostranství nevylučuje (jak dovodil odvolací soud) nebo vylučuje (jak argumentuje dovolatelka) povolení nezbytné cesty.
Dovolací soud se shoduje se závěry vyslovenými v odborné literatuře potud, že způsob užívání veřejného statku vychází z účelového určení veřejného statku. Nejde tedy o užívání libovolné, ale o užívání odpovídající povaze věci a určení statku (tzv. všeobecné užívání). V některých případech je jeho způsob v detailech stanoven zákonnou úpravou (pravidla silničního provozu, obecné užívání lesa v zákoně o lesích), jindy se vychází z povahy věci. K všeobecnému užívání nepotřebuje uživatel žádné povolení; možnost užívat veřejný statek plyne ze zákona nebo eventuálně (není-li takového zákona) z ústavní zásady „vše je dovoleno, co není zákonem zakázáno“ (k tomu srovnej Melzer, F. – Tégl, P. a kol. Občanský zákoník
– velký komentář. Svazek III. §419-654. Praha: Leges, 2014, str. 211, Staša, J. Veřejné užívání v Hendrych, D. a kol.: Správní právo. Obecná část. 7. Vydání. Praha. C. H. Beck, 2009, str. 334 a 335).
V poměrech požadavku na povolení nezbytné cesty to znamená, že pokud je rozsah nároku požadovaného žalobou na povolení nezbytné cesty dán již rozsahem práv vyplývajících z veřejného užívání, nejsou podmínky pro povolení nezbytné cesty dány a opačně, jestliže rozsah obecného užívání nezajišťuje řádné užívání nemovité věci nebo hospodaření na ní (§1029 o. z.), pak ani existence veřejného prostranství důvodnost požadavku na povolení nezbytné cesty nevylučuje.
Odpověď na tuto otázku pak vyžaduje zjištění, jaký je rozsah užívání případného veřejného prostranství v dané věci. Úvaha s tím spojená však v rozsudku odvolacího schází a potud je právní posouzení věci odvolacím soudem neúplné. Dovolatelka totiž v dovolání argumentuje mimo jiné tím, že předmětný pozemek je dlouhodobě užíván občany obce jako parkoviště a slouží také k výjezdu a otáčení hasičských vozidel. Uzavírá pak, že rozsah užívání z titulu veřejného prostranství je totožný, jako rozsah nezbytné cesty povolené soudem.
Úvahu odvolacího soudu je pak nutno blíže konkretizovat již proto, že i sám odvolací soud v odůvodnění rozsudku uvádí, že předmětný pozemek žalovaná nabyla mimo jiné za účelem zřízení parkoviště a „počítala tedy s možností, že pozemek bude do budoucna zatěžován provozem motorových vozidel.“
Jelikož rozsudek odvolacího soudu ve smyslu §241a odst. 1 o. s. ř. spočívá na nesprávném právním posouzení věci, dovolací soud podle §243e odst. 1 o. s. ř. napadený rozsudek zrušil a věc mu vrátil podle §243e odst. 2 věty první o. s. ř. k dalšímu řízení.
Odvolací soud je vysloveným právním názorem dovolacího soudu vázán (§243g odst. 1 věta první, část věty za středníkem o. s. ř. ve spojení s §226 o. s. ř.).
O náhradě nákladů řízení včetně nákladů dovolacího řízení rozhodne soud v novém rozhodnutí o věci (§243g odst. 1 in fine o. s. ř.).
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 14. 8. 2020
Mgr. Michal Králík, Ph.D.
předseda senátu