ECLI:CZ:NS:2020:30.CDO.4826.2017.1
sp. zn. 30 Cdo 4826/2017-92
ROZSUDEK
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Pavla Simona a soudců Mgr. Hynka Zoubka a Mgr. Víta Bičáka v právní věci žalobkyně O. V. , nar. XY, bytem XY, zastoupené Mgr. Pavlem Čižinským, advokátem se sídlem v Praze 3, Baranova 1026/33, proti žalované České republice – Ministerstvu vnitra, se sídlem v Praze 7, Nad Štolou 936/3, o náhradu škody a nemajetkové újmy, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 7 pod sp. zn. 29 C 24/2015, o dovolání žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 10. 5. 2017, č. j. 18 Co 152/2017-68, takto:
I. Dovolání proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 10. 5. 2017, č. j. 18 Co 152/2017-68, směřující proti výroku I v rozsahu, v němž byly potvrzeny výroky I, III a IV rozsudku Obvodního soudu pro Prahu 7 ze dne 13. 1. 2017, č. j. 29 C 24/2015-41, se zamítá ; v rozsahu, v němž byl potvrzen výrok VI rozsudku Obvodního soudu pro Prahu 7 ze dne 13. 1. 2017, č. j. 29 C 24/2015-41, se odmítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů dovolacího řízení.
Odůvodnění:
I. Dosavadní průběh řízení
1. Žalobkyně se domáhá konstatování porušení práva a zaplacení částky celkem 1 630 180 Kč s úrokem z prodlení z této částky ve výši 8,05 % ročně za dobu od 6. 12. 2014 do zaplacení coby náhrady škody a nemajetkové újmy, které jí měly vzniknout průtahy v řízení o žádosti ze dne 23. 10. 2012 její dcery K. V., nar. XY, o povolení k trvalému pobytu, vedeném u žalované pod sp. zn. OAM-23469/TP-2012 (dále jen „posuzované řízení“). Konkrétně se žalobkyně domáhala konstatování porušení práva a zaplacení částky 55 000 Kč s příslušenstvím z titulu zadostiučinění za nemajetkovou újmu vzniklou porušením jejího práva na spravedlivý proces, respektive na vydání rozhodnutí o žádosti dcery žalobkyně v zákonné lhůtě. Dále se žalobkyně domáhala konstatování porušení práva a zaplacení částky 166 500 Kč s příslušenstvím z titulu zadostiučinění za nemajetkovou újmu vzniklou porušením jejího práva na ochranu soukromého a rodinného života a práva na pobyt nezaopatřené dcery. Žalobkyně se rovněž domáhala konstatování porušení práva a zaplacení částky 1 000 000 Kč s příslušenstvím z titulu zadostiučinění za nemajetkovou újmu vzniklou zásahem do její lidské a občanské důstojnosti. Vedle zadostiučinění za nemajetkovou újmu se žalobkyně domáhala náhrady škody v celkové výši 408 180 Kč s příslušenstvím představující souhrn hotových výdajů, ušlého zisku a dalších nákladů vynaložených v souvislosti s posuzovaným řízením.
2. Obvodní soud pro Prahu 7 (dále jen „soud prvního stupně“) svým rozsudkem ze dne 13. 1. 2017, č. j. 29 C 24/2015-41, zamítl žalobu ohledně požadavku na konstatování, že průtahy v posuzovaném řízení došlo k zásahu do práva žalobkyně na spravedlivý proces, a ohledně požadavku na zaplacení částky 55 000 Kč s příslušenstvím (výrok I), konstatoval, že průtahy v posuzovaném řízení došlo k zásahu do práva žalobkyně na ochranu soukromého a rodinného života a do práva na pobyt nezaopatřené dcery žalobkyně (výrok II), zamítl žalobu ohledně požadavku na zaplacení částky 166 500 Kč s příslušenstvím (výrok III), požadavku na konstatování, že průtahy v posuzovaném řízení došlo k zásahu do práva žalobkyně na ochranu lidské důstojnosti (výrok IV), jakož i požadavků na zaplacení částky 1 000 000 Kč s příslušenstvím (výrok V) a částky 408 180 Kč s příslušenstvím (výrok VI) a rozhodl o náhradě nákladů řízení (výrok VII).
3. Soud prvního stupně při svém rozhodnutí vyšel z následujícího závěru o skutkovém stavu. Posuzované řízení bylo zahájeno podáním žádosti dcery žalobkyně o povolení k trvalému pobytu dne 23. 10. 2012, žalobkyně vystupovala v řízení jako zmocněnkyně své dcery. Dne 16. 1. 2013 podala žalobkyně návrh na opatření proti nečinnosti, o němž bylo rozhodnuto dne 5. 2. 2013 tak, že žalovaná (odbor azylové a migrační politiky) má rozhodnout do 30 dnů. V únoru a březnu 2013 byla žalobkyně vyzývána, aby doložila doklady k žádosti a aby odstranila její vady. Dne 11. 4. 2013 byla žádost dcery žalobkyně zamítnuta, neboť důvody uvedené v žádosti o povolení k trvalému pobytu (společné soužití žalobkyně s její dcerou v České republice) „nebyly potvrzeny“. Dne 16. 9. 2013 podala žalobkyně návrh na opatření proti nečinnosti, jelikož její odvolání nebylo projednáno. Dne 10. 10. 2013 bylo odvoláním napadené rozhodnutí ze dne 11. 4. 2013 zrušeno rozhodnutím Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců s odůvodněním, že žalobkyně nebyla vyzvána k doložení všech potřebných dokladů a že je třeba posoudit, zda bude naplněn účel žádosti (společné soužití). Dne 17. 12. 2013 podala žalobkyně další návrh na opatření proti nečinnosti, o němž bylo rozhodnuto dne 21. 1. 2014 tak, že žalovaná má rozhodnout do 30 dnů. V prosinci 2013 a únoru 2014 byla dcera žalobkyně vyzvána k seznámení se s podklady k rozhodnutí. Další návrh žalobkyně na opatření proti nečinnosti byl v dubnu 2014 „vyřízen“ jako bezpředmětný. Dne 29. 4. 2014 byl proveden dožádaný výslech dcery žalobkyně na Generálním konzulátu ve Lvově. Dcera žalobkyně zmocnila k dalšímu zastupování v posuzovaném řízení advokáta, který podal další návrh na opatření proti nečinnosti, o němž bylo rozhodnuto dne 16. 6. 2014 tak, že žalovaná má rozhodnout do 10 dnů. Dne 30. 6. 2014 žalovaná vydala rozhodnutí, jímž byl trvalý pobyt dcery žalobkyně povolen; rozhodnutí nabylo právní moci dne 14. 7. 2014.
4. Další skutková zjištění soud prvního stupně čerpal z účastnického výslechu žalobkyně a z úřední činnosti (z obsahu spisů vedených před soudem prvního stupně pod sp. zn. 29 C 6/2015 a 29 C 38/2015 a týkajících se souběžně projednávaných žalob podaných dcerou žalobkyně). Proti tomu soud prvního stupně neprováděl dokazování „směřující“ k nároku žalobkyně na náhradu škody, neboť tento nárok měl za nedůvodný.
5. Po právní stránce soud prvního stupně věc posuzoval podle §13 a §31a zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), dále jen „OdpŠk“, popřípadě „zákon č. 82/1998 Sb.“, a dospěl k závěru, že žalovaná se v posuzovaném řízení dopustila nesprávného úředního postupu, neboť zákonná 60denní lhůta pro vydání rozhodnutí byla překročena. To se týká jak řízení zahájeného podáním žádosti ze dne 23. 10. 2012 (o němž bylo rozhodnuto dne 11. 4. 2013), tak pokračujícího řízení po zrušení prvního rozhodnutí ve věci, kdy spis byl vrácen správnímu orgánu prvního stupně dne 31. 10. 2013 a nové rozhodnutí bylo vydáno dne 30. 6. 2014. Soud prvního stupně tak uzavřel, že v posuzovaném řízení došlo k průtahům „v celkové době 9,5 měsíce“.
6. Ohledně nároku na zadostiučinění žalobkyně za nemajetkovou újmu způsobenou průtahy v řízení (porušením práva na vydání rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě) soud prvního stupně dovodil, že k uplatňování takového nároku je „aktivně legitimován pouze účastník řízení“, kterým byla v posuzovaném řízení dcera žalobkyně, takže „právo na odškodnění […] přísluší dceři“, přičemž peněžité zadostiučinění za průtahy v posuzovaném řízení bylo dceři žalobkyně nepravomocně přiznáno v řízení vedeném před soudem prvního stupně pod sp. zn. 29 C 6/2015. Ohledně nároku na zadostiučinění žalobkyně za nemajetkovou újmu způsobenou zásahem do práva na soukromý a rodinný život (zaručeného článkem 10 Listiny základních práv a svobod) a do práva na pobyt [zaručeného §66 odst. 1 písm. d) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“), a směrnicí rady 2003/86/ES o právu na sloučení rodiny] soud prvního stupně rozvedl, že průtahy v posuzovaném řízení nejsou „v příčinné souvislosti s faktem“, že dcera žalobkyně nemohla pobývat s žalobkyní coby svou matkou žijící toho času v České republice, neboť žalobkyně odcestovala do České republiky v době, kdy bylo dceři 14 let, tedy „fakticky 8 let předtím, než její dcera požádala o trvalý pobyt v České republice“. Společné soužití žalobkyně a její dcery tak nebylo možno realizovat z toho důvodu, že se jednalo o „důsledek rozhodnutí žalobkyně“. Soud prvního stupně přesto shledal zásah do uvedených práv žalobkyně, protože dcera žalobkyně splňovala zákonné podmínky pro povolení trvalého pobytu a „rozhodnutí mělo být vydáno dříve“, a zhodnotil, že „dostatečnou satisfakcí“ je konstatování porušení uvedených práv. Ohledně nároku na náhradu škody soud prvního stupně vyložil, že se převážně jedná o náklady, které žalobkyně vynaložila jako zmocněnec své dcery v posuzovaném řízení, takže se jedná „o případný nárok účastnice řízení, tj. dcery žalobkyně“, přičemž však podle soudu prvního stupně „obecně platí, že účastník správního řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení“. U výdajů spojených s vyřizováním pozvání dcery žalobkyně do České republiky, placením školného na Ukrajině a placením komerčního zdravotního pojištění dcery žalobkyně pak soud prvního stupně neshledal příčinnou souvislost s průtahy v posuzovaném řízení. Soud prvního stupně dále odůvodnil svůj výrok o zamítnutí požadavku na zadostiučinění žalobkyně za tvrzenou nemajetkovou újmu způsobenou zásahem do práva na ochranu lidské důstojnosti, jakož i výrok o náhradě nákladů řízení.
7. Odvolací soud k odvolání žalobkyně napadeným rozsudkem potvrdil rozsudek soudu prvního stupně ve výrocích I, III, IV, V, VI a VII (výrok I rozsudku odvolacího soudu) a rozhodl o náhradě nákladů odvolacího řízení (výrok II rozsudku odvolacího soudu).
8. Odvolací soud vyšel ze skutkového stavu prokázaného před soudem prvního stupně a „zásadně“ se ztotožnil i s jeho právním posouzením věci. Zdůraznil, že se na posuzované řízení nevztahuje článek 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (publikované ve Sbírce zákonů jako sdělení federálního ministerstva zahraničních věcí pod č. 209/1992 Sb., dále jen „Úmluva“) a lze tak „odškodnit pouze jednotlivé průtahy v řízení, nikoliv nepřiměřenou délku celého řízení“. Žalobkyně však účastnicí posuzovaného řízení nebyla, a to ani podle §27 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád. Podle odvolacího soudu není žalobkyně osobou ve svých právech nebo povinnostech přímo dotčenou, neboť „o zhoršení jejího postavení vydáním předmětného správního rozhodnutí nemůže být řeč“, poněvadž vydání povolení k trvalému pobytu její dcery mohlo postavení žalobkyně pouze „potenciálně zlepšit“. Odvolací soud k tomuto uplatňovanému nároku dále uvedl, že právo na přiměřené zadostiučinění za nemajetkovou újmu způsobenou „nepřiměřenou délkou řízení“ je nárokem ryze osobního charakteru, pro nějž je příznačné, že je úzce spjat s postiženou fyzickou osobou a je „podle hmotného práva vázán na osobu účastníka“, takže žalobkyni, která účastnicí řízení nebyla, újma vzniknout nemohla. Ohledně nároku žalobkyně na přiměřené zadostiučinění za nemajetkovou újmu způsobenou zásahem do práva na soukromý a rodinný život a do práva na pobyt se odvolací soud ztotožnil s tím, že „prvotním důvodem rozdělení rodiny bylo rozhodnutí žalobkyně“, takže konstatování porušení práva žalobkyně je „zcela dostačující“, když aplikace §2957 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník (dále též jen „o. z.“), „nepřichází v úvahu“, jelikož zákon č. 82/1998 Sb. je zákonem speciálním a nároky žalobkyně navíc vznikly v období do 31. 12. 2012. Ohledně nároku žalobkyně na náhradu škody odvolací soud posoudil, že účastník správního řízení nemá obecně právo na náhradu nákladů řízení a že žalobkyně ani účastnicí správního řízení nebyla; nadto podle odvolacího soudu nejde o účelně vynaložené náklady ve smyslu §31 odst. 1 OdpŠk. Odvolací soud dále odůvodnil výrok týkající se potvrzení zamítavého rozhodnutí soudu prvního stupně o požadavku žalobkyně na zadostiučinění za tvrzenou nemajetkovou újmu způsobenou zásahem do práva na ochranu lidské důstojnosti, jakož i výrok o náhradě nákladů odvolacího řízení.
II. Dovolání a vyjádření k němu
9. Žalobkyně napadla rozsudek odvolacího soudu dovoláním. Posouzeno podle obsahu (§41 odst. 2, §243b o. s. ř.) směřuje dovolání proti výroku I ve věci samé rozsudku odvolacího soudu v té části, jíž byl rozsudek soudu prvního stupně potvrzen ve výrocích I, III, IV a VI, tedy ohledně nároků žalobkyně na zadostiučinění za nemajetkovou újmu způsobenou porušením práva na vydání rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě, zásahem do práva na soukromý a rodinný život a zásahem do práva na pobyt, jakož i nároku žalobkyně na náhradu škody. Dovoláním tak není napaden rozsudek odvolacího soudu ve výroku I ve věci samé v té části, jíž byl potvrzen rozsudek soudu prvního stupně ve výroku V ohledně nároku žalobkyně na zadostiučinění za nemajetkovou újmu způsobenou porušením práva na lidskou důstojnost a k tomuto nároku se tak dovolací soud v dalším odůvodnění svého rozhodnutí již nevyjadřuje.
10. Žalobkyně ve svém dovolání uplatnila následující dovolací důvody. Odvolací soud podle dovolatelky nesprávně posoudil otázku účastenství dovolatelky v posuzovaném řízení, pokud měl zato, že účastníkem správního řízení podle §27 odst. 2 správního řádu je jenom ta osoba, jejíž právní postavení se podle výsledku správního řízení může zhoršit, nikoliv osoba, jejíž práva a povinnosti jsou vydáním rozhodnutí v posuzovaném řízení obecně dotčeny (ať již negativně či pozitivně). Dovolatelka v tomto ohledu dále na rozdíl od odvolacího soudu míní, že nárok na zadostiučinění za nemajetkovou újmu způsobenou průtahy v řízení má (může mít) i osoba, která účastníkem posuzovaného správního řízení nebyla.
11. Ohledně nároku na zadostiučinění za nemajetkovou újmu způsobenou zásahem do práva na soukromý a rodinný život a do práva na pobyt dovolatelka odvolacímu soudu vytýká nesprávné řešení otázky příčinné souvislosti, jelikož skutečnost, že dovolatelka po dobu trvání průtahů (tj. od 27. 12. 2012 do 30. 6. 2014) nemohla se svou dcerou žít v České republice, má svoji příčinu v tom, že dceři dovolatelky nebyl v zákonné lhůtě povolen trvalý pobyt, nikoliv v tom, že dovolatelka v roce 2004 odjela do České republiky pracovat. Dovolatelka dále odvolacímu soudu vytýká, že při úvahách o způsobu a výši přiměřeného zadostiučinění vyloučil aplikaci §2957 o. z., který lze podle dovolatelky použít na základě §26 OdpŠk.
12. Konečně dovolatelka namítá nesprávné právní posouzení učiněné odvolacím soudem i ve vztahu k nároku na náhradu škody, neboť na rozdíl od odvolacího soudu je dovolatelka toho názoru, že rodič, který za své nezaopatřené dítě uhradí náklady zastupování, popřípadě jiné výdaje „související s protiprávním jednáním škůdce“, je „oprávněn domáhat se náhrady těchto náklady po škůdci“, což dovolatelka odůvodňuje tím, že v posuzovaném řízení uvedené výdaje za svou dceru „prokazatelně hradila“.
13. Přípustnost dovolání spatřuje dovolatelka v tom, že předestřené právní otázky nebyly v rozhodovací praxi dovolacího soudu doposud vyřešeny, „popřípadě“ se při jejich řešení odvolací soud odchýlil od rozhodovací praxe dovolacího soudu. Dovolatelka navrhuje, aby Nejvyšší soud zrušil napadený rozsudek odvolacího soudu v dovoláním dotčeném rozsahu a věc mu v tomto rozsahu vrátil k dalšímu řízení.
14. Žalovaná se k podanému dovolání nevyjádřila.
III. Zastoupení, včasnost a náležitosti dovolání
15. Nejvyšší soud v dovolacím řízení postupoval a o dovolání rozhodl podle zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění účinném od 1. 1. 2014 do 29. 9. 2017 (viz čl. II bod 2 zákona č. 293/2013 Sb. a čl. II bod 2 zákona č. 296/2017 Sb.), dále jen „o. s. ř.“.
16. Dovolání bylo podáno včas, osobou k tomu oprávněnou, za splnění podmínky povinného zastoupení uvedené v §241 odst. 1 o. s. ř. a v souladu s §241a odst. 2 o. s. ř. Dovolací soud se tak dále zabýval přípustností dovolání.
IV. Přípustnost dovolání
17. Podle §236 odst. 1 o. s. ř. lze dovoláním napadnout pravomocná rozhodnutí odvolacího soudu, pokud to zákon připouští.
18. Podle §237 o. s. ř. není-li stanoveno jinak, je dovolání přípustné proti každému rozhodnutí odvolacího soudu, kterým se odvolací řízení končí, jestliže napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního práva, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu nebo která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo je dovolacím soudem rozhodována rozdílně anebo má-li být dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak.
19. Otázka, zda právo na náhradu nemajetkové újmy způsobené průtahy v řízení náleží i jiné osobě než účastníkovi takového řízení, nemůže založit přípustnost dovolání podle §237 o. s. ř., neboť při jejím řešení se odvolací soud neodchýlil od řešení přijatého v judikatuře Nejvyššího soudu, pokud uzavřel, že uvedené právo je úzce spjato s poškozeným a cílem zadostiučinění je vyvážit a zmírnit nemajetkovou újmu vzniklou účastníkovi takového řízení. Poškozenou je totiž osoba, která byla nesprávným úředním postupem přímo dotčena, neboť výsledek řízení může její právní postavení (tj. práva a povinnosti vyplývající z hmotného práva) ovlivnit (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 27. 4. 2016, sp. zn. 30 Cdo 2539/2015, uveřejněný ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek pod číslem 91/2017).
20. Otázka, zda lze v režimu zákona č. 82/1998 Sb. použít při úvahách o formě a výši přiměřeného zadostiučinění ustanovení §2957 o. z., přípustnost dovolání podle §237 o. s. ř. rovněž nezakládá, neboť ohledně ní nepředstavuje rozsudek odvolacího soudu jiné řešení, než jakého bylo dosaženo v judikatuře Nejvyššího soudu, pokud odvolací soud vyšel z toho, že obecnou právní úpravu občanského zákoníku nelze použít tam, kde zákon č. 82/1998 Sb. obsahuje úpravu speciální, jíž je §31a OdpŠk (srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 9. 5. 2019, sp. zn. 30 Cdo 4517/2017, nebo usnesení Nejvyššího soudu ze dne 29. 1. 2014, sp. zn. 30 Cdo 2032/2013).
21. Žalobkyně dále svou žalobou uplatnila nárok na náhradu tvrzené škody v celkové výši 408 180 Kč s příslušenstvím, který se skládá z řady dílčích a samostatných nároků [náklady právního zastupování advokátem v posuzovaném řízení ve výši 6 500 Kč s příslušenstvím, hotové výdaje při vyřizování pozvání dcery do České republiky ve výši 9 466 Kč s příslušenstvím, náhrada cestovného a dalších hotových výdajů v posuzovaném řízení ve výši 2 600 Kč s příslušenstvím, náhrada ušlého zisku dovolatelky „za dny“, kdy byla dovolatelka účastna úkonům v posuzovaném řízení, ve výši 32 268 Kč s příslušenstvím, náhrada ušlé mzdy za čas vynaložený v souvislosti se zastupováním dcery (studium právní úpravy, „hledání a návštěvy právních kanceláří“, „hledání obdobných případů na internetových stránkách“) ve výši 330 012 Kč s příslušenstvím, náklady na školné dcery ve výši 26 534 Kč s příslušenstvím a náklady na komerční zdravotní pojištění dcery ve výši 800 Kč s příslušenstvím].
22. V případě řízení, jehož předmětem je částka skládající se z několika samostatných nároků odvíjejících se od odlišného skutkového základu, má rozhodnutí o každém z těchto nároků charakter samostatného výroku a přípustnost dovolání je třeba zkoumat ve vztahu ke každému z těchto nároků samostatně, a to bez ohledu na to, zda byly tyto nároky uplatněny v jednom řízení a zda o nich bylo rozhodnuto jedním výrokem (srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 26. 8. 2003, sp. zn. 32 Odo 747/2002, proti němuž podanou ústavní stížnost Ústavní soud odmítl usnesením ze dne 26. 5. 2004, sp. zn. III. ÚS 537/03, a usnesení Nejvyššího soudu ze dne 31. 5. 2011, sp. zn. 30 Cdo 3157/2009). Tak je tomu i v posuzované věci, v němž všechny jednotlivé nároky na náhradu škody (až na nárok na náhradu ušlé mzdy ve výši 330 012 Kč s příslušenstvím), o nichž odvolací soud napadeným rozsudkem rozhodoval, představují peněžité plnění nepřevyšující 50 000 Kč, aniž by šlo o vztah ze spotřebitelské smlouvy nebo o pracovněprávní vztah. Dovolání tak v této části musí být odmítnuto jako objektivně nepřípustné podle §238 odst. 1 písm. c) o. s. ř.
23. Ani ohledně zbývajícího nároku na náhradu škody představující ušlou mzdu ve výši 330 012 Kč s příslušenstvím není dovolání podle §237 o. s. ř. přípustné, neboť na dovolatelkou předložené otázce (bod 12.) napadený rozsudek odvolacího soudu v této části zjevně nezávisí. Dovolatelka se totiž v této části žaloby domáhá náhrady škody v podobě ušlého zisku, zatímco dovolací důvod je formulován, zda je dovolatelka aktivně věcně legitimována k vymáhání nákladů, které za svou dceru v souvislosti s posuzovaným řízením „prokazatelně hradila“ (tedy skutečné škody). Kromě toho odvolací soud svůj závěr o nedůvodnosti uplatněného nároku založil současně na dvou na sobě nezávislých důvodech (aktivně věcně legitimovaná k vymáhání nároku není dovolatelka, nýbrž dcera dovolatelky; nejedná se o účelně vynaložené náklady ve smyslu §31 odst. 1 OdpŠk) a druhý z uvedených důvodů není dovoláním dotčen, takže samostatně obstojí, což činí dovolání v této části nepřípustným (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 8. 12. 1997, sp. zn. 3 Cdon 1374/96).
24. Dovolání je nicméně přípustné pro právní otázku, zda je rodič zletilého nezaopatřeného dítěte žádajícího o vydání povolení k trvalému pobytu účastníkem správního řízení podle §27 odst. 2 správního řádu, neboť se jedná o otázku dovolacím soudem doposud nevyřešenou. Na vyřešení povahy účastenství podle §27 odst. 2 správního řádu pak závisí, zda je dovolání přípustné pro otázku hmotného práva ohledně existence příčinné souvislosti mezi jednáním dovolatelky, která v roce 2004 opustila svou dceru a přestěhovala se do České republiky, a tvrzeným zásahem do práva dovolatelky na soukromý a rodinný život.
V. Důvodnost dovolání a právní úvahy dovolacího soudu
25. Podle čl. 6 odst. 1 věty první Úmluvy má každý právo na to, aby jeho záležitost byla spravedlivě, veřejně a v přiměřené lhůtě projednána nezávislým a nestranným soudem, zřízeným zákonem, který rozhodne o jeho občanských právech nebo závazcích nebo o oprávněnosti jakéhokoliv trestního obvinění proti němu.
26. Podle §13 odst. 1 OdpŠk stát odpovídá za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem. Nesprávným úředním postupem je také porušení povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě. Nestanoví-li zákon pro provedení úkonu nebo vydání rozhodnutí žádnou lhůtu, považuje se za nesprávný úřední postup rovněž porušení povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v přiměřené lhůtě.
27. Podle §31a OdpŠk bez ohledu na to, zda byla nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem způsobena škoda, poskytuje se podle tohoto zákona též přiměřené zadostiučinění za vzniklou nemajetkovou újmu (odst. 1). Zadostiučinění se poskytne v penězích, jestliže nemajetkovou újmu nebylo možno nahradit jinak a samotné konstatování porušení práva by se nejevilo jako dostačující. Při stanovení výše přiměřeného zadostiučinění se přihlédne k závažnosti vzniklé újmy a k okolnostem, za nichž k nemajetkové újmě došlo (odst. 2). V případech, kdy nemajetková újma vznikla nesprávným úředním postupem podle §13 odst. 1 věty druhé a třetí nebo §22 odst. 1 věty druhé a třetí, přihlédne se při stanovení výše přiměřeného zadostiučinění rovněž ke konkrétním okolnostem případu, zejména k a) celkové délce řízení, b) složitosti řízení, c) jednání poškozeného, kterým přispěl k průtahům v řízení, a k tomu, zda využil dostupných prostředků způsobilých odstranit průtahy v řízení, d) postupu orgánů veřejné moci během řízení a e) významu předmětu řízení pro poškozeného (odst. 3).
28. Podle §27 odst. 2 správního řádu jsou účastníky též další dotčené osoby, pokud mohou být rozhodnutím přímo dotčeny ve svých právech nebo povinnostech.
29. Podle §66 odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců, v rozhodném znění účinném od 27. 4. 2006 do 14. 8. 2017, se povolení k trvalému pobytu bez podmínky předchozího nepřetržitého pobytu na území vydá cizinci, který o vydání tohoto povolení žádá jako nezletilé nebo zletilé nezaopatřené dítě cizince, jenž na území pobývá na základě povolení k trvalému pobytu, je-li důvodem žádosti společné soužití těchto cizinců.
30. Odvolací soud ve shodě s ustálenou rozhodovací praxí dovolacího soudu dovodil, že na posuzované správní řízení, které nevykazuje civilní povahu, článek 6 odst. 1 Úmluvy nedopadá, takže se nelze otázkou přiměřenosti (celkové) délky posuzovaného řízení zabývat a v úvahu připadá toliko odpovědnost státu za nesprávný úřední postup spočívající v neučinění úkonu nebo nevydání rozhodnutí v zákonné lhůtě podle §13 odst. 1 věty druhé OdpŠk (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 8. 11. 2016, sp. zn. 30 Cdo 2928/2016, uveřejněný ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek pod číslem 42/2018).
31. Při posouzení nároku dovolatelky na náhradu nemajetkové újmy vzniklé porušením práva na vydání rozhodnutí v posuzovaném řízení v zákonem stanovené lhůtě vyšel odvolací soud z toho, že dovolatelka nebyla účastnicí posuzovaného řízení. Svoje právní posouzení opíral o výklad §27 odst. 2 správního řádu, který však není správný.
32. Dovolatelka poukázala na skutečnost, že hypotéza §27 odst. 2 správního řádu nepožaduje, aby rozhodnutím správního orgánu došlo ke zhoršení právního postavení dotčené osoby. Účastníkem [odlišným od žadatele, jehož účastenství ve správním řízení je založeno §27 odst. 1 písm. a) správního řádu] správního řízení je každá dotčena osoba, pokud může být rozhodnutím přímo dotčena ve svých právech nebo povinnostech, přičemž tento přímý vliv na výkon práv a povinností dotčené osoby může být negativní i pozitivní. K tomu, aby byla dotčená osoba účastníkem správního řízení, postačuje možnost (potencialita), že bude rozhodnutím přímo dotčena ve svých právech nebo povinnostech. Není tedy podstatné, zda výsledným rozhodnutím skutečně na svých právech nebo povinnostech přímo dotčena bude či nikoliv. Z materiálního pojetí účastenství dále vyplývá, že účastníkem řízení je každá osoba, která může být rozhodnutím přímo dotčena ve svých právech nebo povinnostech, a to bez ohledu na to, zda s ní správní orgán jako s účastníkem jedná či nikoliv (srov. JEMELKA, L., PONDĚLÍČKOVÁ, K., BOHADLO, D. Správní řád. 6. vydání. Praha: Nakladatelství C. H. Beck, 2019, §27 [Vymezení účastníků řízení], s. 182.). Tím se účastník řízení odlišuje od tzv. zúčastněných osob, jichž se výsledek řízení netýká. Účastník správního řízení podle §27 odst. 2 správního řádu má přitom až na výjimky též veškerá procesní práva (srov. HRABÁK, J. Správní řád s výkladovými poznámkami a vybranou judikaturou. 5., aktualizované vydání. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2018. 484 s.).
33. Nejvyšší správní soud v typově obdobných situacích již dovodil, že účastníkem správního řízení podle §27 odst. 2 správního řádu je například nezletilé dítě cizinky, která má být vyhoštěna podle §124 zákona o pobytu cizinců, jelikož je toto dítě přímo dotčeno ve svém právu na rodinný život (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2011, sp. zn. 7 As 103/2011, nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 4. 2014, sp. zn. 2 Azs 58/2014). Správní soudy rovněž dovozují, že účastníkem řízení o udělení dlouhodobého pobytu za účelem společného soužití rodiny je manžel žadatele, opět s argumentem, že je přímo dotčen ve svém právu na rodinný život (srov. rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 2. 9. 2019, sp. zn. 5 A 55/2018); obdobně to platí v řízeních ve věci udělování krátkodobých víz rodinným příslušníkům cizince (srov. závěrečné stanovisko veřejného ochránce práv ze dne 7. 2. 2012, sp. zn. 3452/2010/VOP/PP, 3754/2010/VOP/PP a 3658/2011/VOP/PN, B. 2. Účastenství v řízení). Konečně Nejvyšší správní soud ohledně účastenství v řízení o povolení k dlouhodobému pobytu za účelem společného soužití rodiny zhodnotil, že rodinný příslušník žadatele může být podle §27 odst. 2 správního řádu účastníkem takového správního řízení (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 10. 2019, sp. zn. 9 Azs 256/2019).
34. Dovolací soud na podkladě předestřených judikaturních závěrů nepochybuje, že i v případě řízení o vydání povolení k trvalému pobytu rodič zletilého nezaopatřeného dítěte, jež podle §66 odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců žádá o vydání povolení k trvalému pobytu za účelem společného soužití s tímto svým rodičem na území České republiky, může být rozhodnutím správního orgánu o (ne)vydání povolení k trvalému pobytu přímo dotčen ve svém právu na rodinný život garantovaném čl. 8 Úmluvy a je tak účastníkem takového správního řízení podle §27 odst. 2 správního řádu.
35. Dovolání přesto není důvodné. Právní teorie rozlišuje účastníky správního řízení na účastníky hlavní (§27 odst. 1 správního řádu) a účastníky vedlejší (§27 odst. 2 správního řádu), což ovšem nelze zaměňovat za institut vedlejší účastenství ve sporném správním řízení ve smyslu §141 odst. 3 správního řádu. Uvedené rozlišování účastníků řízení na účastníky hlavní a účastníky vedlejší promítá do právní úpravy to, že rozsah procesních práv a povinností účastníků řízení závisí na jejich hmotněprávním poměru k věci, která je předmětem správního řízení (srov. opakovaně JEMELKA, L., PONDĚLÍČKOVÁ, K., BOHADLO, D. Správní řád. 6. vydání. Praha: Nakladatelství C. H. Beck, 2019, §27 [Vymezení účastníků řízení], s. 182.). Účastníkovi řízení podle §27 odst. 2 správního řádu totiž z rozhodnutí, které se v dotčeném správním řízení vydává, nevznikají žádná nová práva ani povinnosti, toto rozhodnutí však má přímý vliv (pozitivní nebo negativní) na výkon jeho práv nebo povinností (srov. VEDRAL, J. Správní řád: komentář. 1 vyd., Praha: Ivana Hexnerová – Bova Polygon, 2012, s. 333).
36. Účastníci hlavní (též esenciální či neopominutelní) jsou tak ti, jejichž právního postavení se předmět správního řízení přímo týká, tedy, jichž se přímo týká věc sama, pro niž se řízení vede. Podle zákonného vymezení se jedná (v řízení o žádosti) o žadatele a další dotčené osoby, na které se pro společenství práv nebo povinností s žadatelem musí vztahovat rozhodnutí správního orgánu [§27 odst. 1 písm. a) správního řádu]. V řízení z moci úřední se pak jedná o dotčené osoby, jimž má rozhodnutí založit, změnit nebo zrušit právo anebo povinnost nebo prohlásit, že právo nebo povinnost mají anebo nemají [§27 odst. 1 písm. b) správního řádu]. Proti tomu účastníci vedlejší jsou podle zákonného vymezení další dotčené osoby, pokud mohou být rozhodnutím přímo dotčeny ve svých právech nebo povinnostech (§27 odst. 2 správního řádu).
37. Promítnuto do poměrů posuzované věci je dcera žalobkyně coby žadatelka [§27 odst. 1 písm. a) správního řádu] hlavním účastníkem posuzovaného správního řízení o povolení k trvalému pobytu, kdežto dovolatelka jako její matka je účastníkem vedlejším. Vlastním předmětem správního řízení totiž není rozhodnutí o právech a povinnostech dovolatelky (o jejím právu na trvalý pobyt se řízení nevede), avšak výsledkem řízení může být dovolatelka přímo dotčena na (jiných) svých právech a povinnostech (viz odst. 36).
38. Povaha účastenství u vedlejšího účastníka podle §27 odst. 2 správního řádu tak má v některých ohledech shodné rysy jako institut vedlejšího účastníka v civilním řízení podle §93 o. s. ř., to však samozřejmě při vědomí, že se jedná o různé druhy řízení vedené před odlišnými orgány veřejné moci a že vedlejší účastenství podle §93 o. s. ř. připadá v úvahu pouze ve sporném řízení. Společné oběma právním institutům je však to, že se takové osoby na rozdíl od účastníků hlavních neúčastní řízení kvůli tomu, aby bylo v řízení o jejich právech nebo povinnostech rozhodováno, ale kvůli tomu, že mají na výsledku řízení právní zájem (výsledek řízení může přímo ovlivnit jejich právní postavení). Ani vedlejšímu účastníkovi podle §93 o. s. ř. totiž nemůže soud při rozhodování o věci samé přiznat práva nebo uložit povinnosti (DRÁPAL, L. §93 [Vedlejší účastník]. In: DRÁPAL, L., BUREŠ, J., DLOUHÁ, E., DOLEŽÍLEK, J., FIALA, R., HORÁČEK, R., KRÁLÍČKOVÁ, Z., KRBEK, P., KRČMÁŘ, Z., MAZANEC, M., NOVOTNÝ, Z., POLEDNE, P., PUTNA, M., SIMON, P., ŠEBEK, R., ŠTENGLOVÁ, I. Občanský soudní řád I, II. 1.vydání. Praha: Nakladatelství C. H. Beck, 2009, s. 604 a násl.).
39. Soudní praxe je ustálená v tom, že vedlejší účastník (ve smyslu §93 o. s. ř.) nemá právo na náhradu nemajetkové újmy způsobené nepřiměřenou délkou řízení (srov. opakovaně rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 27. 4. 2016, sp. zn. 30 Cdo 2539/2015, uveřejněný ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek pod číslem 91/2017). Dovolací soud v tomto rozhodnutí přijal a odůvodnil závěr, že příčinná souvislost mezi nesprávným úředním postupem, záležejícím v nepřiměřené délce řízení, a vznikem nemajetkové újmy na straně vedlejšího účastníka, je přerušena jeho právním poměrem k účastníkovi řízení, kterého podporuje, neboť od tohoto (tvrzeného) právního poměru, nikoliv od nesprávného úředního postupu, vedlejší účastník svou újmu osobně odvozuje (srov. obdobně rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 29. 11. 2011, sp. zn. 30 Cdo 675/2011). Ačkoliv nelze vyloučit, že důsledky nesprávného úředního postupu, spočívající v nejistotě ohledně výsledku řízení, pociťuje nejen účastník řízení, nýbrž také vedlejší účastník, děje se tak nikoli přímo, nýbrž zprostředkovaně skrze jeho hmotněprávní poměr k účastníkovi řízení. Nebýt totiž existence právního poměru k samotnému účastníkovi, újmu způsobenou nepřiměřenou délkou původního řízení by vedlejší účastník nepociťoval, neboť výsledek řízení by jeho právní postavení (tj. práva a povinnosti vyplývající z hmotného práva) nemohl nijak ovlivnit.
40. Uvedený závěr lze obdobně učinit u vedlejšího účastníka správního řízení (ve smyslu §27 odst. 2 správního řádu). Nelze vyloučit, že i tato osoba negativně pociťuje průtahy ve správním řízení a vzniká ji v tomto směru nemajetková újma. Děje se tak ale nikoli přímo, neboť o právech a povinnostech vedlejšího účastníka se ve správním řízení nerozhoduje, ale zprostředkovaně skrz jeho hmotněprávní vztah k hlavnímu účastníkovi řízení. Pokud by vedlejší účastník neměl právní poměr k hlavnímu účastníkovi, nemohl by výsledek řízení jeho právní postavení ovlivnit (jeho práva a povinnosti by rozhodnutím správního orgánu nemohla být nijak dotčena).
41. Nemajetková újma, jež mohla dovolatelce vznikat, tak má svou příčinu v jejím rodinněprávním poměru k její dceři coby hlavní účastnici posuzovaného řízení. Bez tohoto právního poměru k žadatelce by totiž dovolatelka nebyla (vedlejším) účastníkem v posuzovaném řízení a nemohla by pociťovat újmu v důsledku průtahů v posuzovaném řízení. Nadto lze poukázat na skutečnost, že v poměrech posuzované věci dovolatelka vystupovala jako zmocněnkyně žadatelky, sama ve správním řízení nijak aktivně nepůsobila, nečinila vlastním jménem procesní úkony jako účastnice řízení a nevyvolala tak postup předpokládaný ustanovením §28 odst. 1 správního řádu, kdy o tom, zda je či není určitá osoba účastníkem řízení, vydá správní orgán usnesení, jímž bude účastenství takové osoby ve správním řízení postaveno najisto. Lze tak uzavřít, že dovolatelka nemá nárok na náhradu tvrzené nemajetkové újmy způsobené průtahy v posuzovaném řízení.
42. Při posouzení nároku dovolatelky na náhradu tvrzené nemajetkové újmy vzniklé porušením práva na soukromý a rodinný život a na právo na pobyt její dcery pak je třeba vyjít z toho, že porušení uvedených práv má být opět způsobeno průtahy v posuzovaném řízení. Nesvědčí-li ovšem dovolatelce právo na náhradu nemajetkové újmy způsobené průtahy v posuzovaném řízení, nemůže mít ani právo na náhradu jiné nemajetkové újmy, která měla být opět vyvolána tím, že v posuzovaném řízení došlo k průtahům a že v důsledku toho mělo dojít k zásahu do dalších (jiných) práv dovolatelky. Lze poukázat i na skutečnost, že nevydáním povolení k trvalému pobytu dcery dovolatelky v zákonné lhůtě nemohla dovolatelce vzniknout jí tvrzená nemajetková újma, když její poměry se takovým postupem oproti jejím poměrům před zahájením posuzovaného řízení nezměnily (srov. obdobně rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 28. 6. 2017, sp. zn. 30 Cdo 2116/2015).
43. Právní posouzení odvolacího soudu, který vyšel z toho, že mezi průtahy v posuzovaném řízení a porušením uváděných práv dovolatelky („faktem, že dcera žalobkyně nemohla pobývat s matkou“) není vztah příčinné souvislosti, tak je ve výsledku správné.
44. Podle §242 odst. 3 o. s. ř. je-li dovolání přípustné, dovolací soud přihlédne též k vadám uvedeným v §229 odst. 1, §229 odst. 2 písm. a) a b) a §229 odst. 3 o. s. ř., jakož i k jiným vadám řízení, které mohly mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci. Žádné takové vady řízení se však z obsahu spisu nepodávají, ani nebyly dovolatelkou namítány.
VI. Závěr
45. Nejvyšší soud vzhledem k výše uvedenému uzavírá, že dovolatelce se prostřednictvím uplatněných dovolacích námitek nepodařilo zpochybnit správnost napadeného rozsudku odvolacího soudu, a proto Nejvyšší soud podle §243d odst. 1 o. s. ř. dovolání zamítl v části, v níž jej shledal přípustným; ve zbývající části pak Nejvyšší soud podle §243c odst. 1 o. s. ř. dovolání odmítl.
46. Výrok o náhradě nákladů dovolacího řízení je odůvodněn §243c odst. 3, §224 odst. 2 a §142 odst. 1 o. s. ř. za použití argumentace a contrario . Procesně úspěšná žalovaná má nárok na náhradu nákladů dovolacího řízení, avšak žádné náklady jí v dovolacím řízení nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 16. 1. 2020
JUDr. Pavel Simon
předseda senátu