ECLI:CZ:NS:2021:30.CDO.2557.2020.1
sp. zn. 30 Cdo 2557/2020-675
ROZSUDEK
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Víta Bičáka a soudců Mgr. Lucie Jackwerthové a JUDr. Davida Vláčila v právní věci žalobce A. V., nar. XY, IČO XY, se sídlem XY, zastoupeného Mgr. Pavlem Černým, advokátem se sídlem v Brně, Údolní 567/33, proti žalované České republice – Ministerstvu životního prostředí , se sídlem v Praze 10, Vršovická 1442/65, za kterou jedná Úřad pro zastupování státu ve věcech majetkových, se sídlem v Praze 2, Rašínovo nábřeží 390/42, o zaplacení 10 523 315,52 Kč s příslušenstvím, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 10 pod sp. zn. 28 C 153/2015, o dovolání žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 20. 2. 2020, č. j. 70 Co 11/2020-628, takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 20. 2. 2020, č. j. 70 Co 11/2020-628, ve výroku I o věci samé v rozsahu, v jakém jím bylo rozhodnuto o nároku žalobce na náhradu nemajetkové újmy ve výši 6 500 000 Kč s příslušenstvím, a ve výroku II o nákladech řízení a rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 10 ze dne 1. 10. 2019, č. j. 28 C 153/2015-543, ve výrocích III, IV a V se zrušují a věc se v tomto rozsahu vrací Obvodnímu soudu pro Prahu 10 k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Dosavadní průběh řízení
1. Žalobce se domáhá náhrady škody ve výši 4 023 315,52 Kč s příslušenstvím a náhrady nemajetkové újmy ve výši 6 500 000 Kč s příslušenstvím, které mu měly být způsobeny nesprávným úředním postupem Krajského úřadu Středočeského kraje (dále též jen „Krajský úřad“). Žalovaná jeho nárok odmítla.
2. Obvodní soud pro Prahu 10 jako soud prvního stupně rozsudkem ze dne 1. 10. 2019, č. j. 28 C 153/2015-543, uložil žalované zaplatit žalobci na náhradě škody 1 644 821,72 Kč s úrokem z prodlení ve výši 8,05 % z této částky od 12. 2. 2015 do zaplacení (výrok I), v části, aby žalovaná byla povinna zaplatit žalobci náhradu škody ve výši 2 378 493,80 Kč s příslušenstvím, žalobu zamítl (výrok II), uložil žalované zaplatit žalobci na náhradě nemajetkové újmy 3 000 Kč s úrokem z prodlení ve výši 8,05 % z této částky od 12. 2. 2015 do zaplacení (výrok III), v části, aby žalovaná byla povinna zaplatit žalobci náhradu nemajetkové újmy ve výši 6 497 000 Kč s příslušenstvím, žalobu zamítl (výrok IV) a rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení (výrok IV).
3. Městský soud v Praze jako soud odvolací k odvolání žalobce i žalované napadeným rozsudkem rozsudek soudu prvního stupně ve vyhovujících výrocích I a III potvrdil a v zamítavém výroku IV jej ohledně částky 2 000 Kč s příslušenstvím změnil tak, že uložil žalované zaplatit žalobci 2 000 Kč s úrokem z prodlení z této částky od 12. 2. 2015 do zaplacení, jinak jej i v tomto výroku potvrdil (výrok I rozsudku odvolacího soudu), uložil žalobci zaplatit žalované na náhradě nákladů řízení před soudem prvního stupně 11 001,30 Kč (výrok II rozsudku odvolacího soudu) a uložil žalované zaplatit žalobci na náhradě nákladů odvolacího řízení 58 089,70 Kč (výrok III rozsudku odvolacího soudu).
4. Odvolací soud vyšel ze skutkových zjištění soudu prvního stupně, že dne 27. 11. 2013 podal žalobce ke Krajskému úřadu žádost o povolení provozu mobilní recyklační linky v režimu zákona č. 201/2012 Sb., o ochraně ovzduší (dále jen „zákon č. 201/2012 Sb.“). Krajský úřad o této žádosti rozhodl dne 7. 7. 2014, rozhodnutím č. j. 068 209/2014/KUSK, které nabylo právní moci dne 23. 7. 2014, a celkově tak posuzované správní řízení trvalo téměř 8 měsíců.
5. Dovodil, že podle §71 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „správní řád“), byl Krajský úřad povinen v případě složitého řízení vydat rozhodnutí nejpozději do 60 dnů s tím, že podle §64 odst. 1 písm. a) správního řádu byla tato lhůta prodloužena o dobu, po níž bylo řízení přerušeno za účelem odstranění nedostatků žádosti, tj. od 24. 3. 2014 do 24. 4. 2014, a celkově mohla činit nejvýše 90 dní. Krajský úřad v uvedené lhůtě nerozhodl a v posuzovaném správním řízení tak došlo k nesprávnému úřednímu postupu spočívajícímu v porušení povinnosti vydat rozhodnutí v zákonné lhůtě podle §13 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů, dále jen „OdpŠk“ nebo „zákon č. 82/1998 Sb.“.
6. Za správný považoval závěr soudu prvního stupně, že v příčinné souvislosti s nesprávným úředním postupem Krajského úřadu vznikla žalobci škoda v celkové výši 1 644 821,72 Kč sestávající z nákladů, které musel vynaložit, aby mohl dostát svým závazkům ze smlouvy uzavřené se společností STRABAG a. s., ve výši 765 584,72 Kč a z ušlého zisku ve výši 879 237 Kč.
7. Neztotožnil se však se závěrem soudu prvního stupně o výši nemajetkové újmy. Měl za to, že správní orgán nerozhodoval o soukromoprávním nároku, ale posuzoval, zda žalobce splňuje kritéria provozu mobilní recyklační linky dané veřejnoprávním předpisem, a na posuzované správní řízení tudíž nedopadají čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“) a čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod a nelze na ně aplikovat stanovisko Nejvyššího soudu ze dne 13. 4. 2011, sp. zn. Cpjn 206/2010, uveřejněné pod číslem 58/2011 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek (dále jen „Stanovisko“). V daném případě měl za prokázané, že žalobce po dobu, kdy byl Krajský úřad v prodlení s vydáním rozhodnutí, trpěl zvýšeným stresem, neboť se obával hrozící škody, která mu nakonec skutečně vznikla, i o osud svého podnikání, a tedy že mu vznikla nemajetková újma. K jejímu odškodnění uvedl, že byť Stanovisko aplikovat nelze, přiznané odškodnění by mělo korelovat s judikaturou, která ze Stanoviska vychází, a nemělo by se nijak výrazně lišit. Vyšel proto ze základní částky odškodnění, která podle Stanoviska činí 15 000 Kč za jeden rok, což odpovídá částce 1 250 Kč za měsíc. Vzhledem k tomu, že žalobce požadoval odškodnění za průtahy, které trvaly cca 4 měsíce, za odpovídající zadostiučinění považoval částku 5 000 Kč (4 x 1 250 Kč). Neshledal přitom existenci mimořádných okolností, které by odůvodňovaly její zvýšení či snížení. I když řízení mělo pro žalobce význam, nebyly prokázány takové okolnosti, které by dopady do jeho osobní sféry zvyšovaly.
II. Dovolání a vyjádření k němu
8. Rozsudek odvolacího soudu napadl žalobce dovoláním, a to v rozsahu, v němž odvolací soud potvrdil rozsudek soudu prvního stupně, kterým byla žaloba zamítnuta ohledně náhrady nemajetkové újmy ve výši 6 495 000 Kč s příslušenstvím.
9. Měl za to, že rozhodnutí odvolacího soudu závisí na vyřešení otázek hmotného práva, které dosud nebyly v judikatuře dovolacího soudu řešeny:
a) Lze při stanovení výše přiměřeného zadostiučinění za nemajetkovou újmu ve smyslu §31a odst. 2 OdpŠk v případě nesprávného úředního postupu správního orgánu, kdy správní orgán nevydal rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě ve smyslu §13 odst. 1 druhá věta OdpŠk v rámci správního řízení o vydání povolení k provozu mobilní recyklační linky ve smyslu §11 odst. 2 písm. d) zákona č. 201/2012 Sb., vycházet ze Stanoviska co do existence vyvratitelné domněnky vzniku nemajetkové újmy a výše přiměřeného zadostiučinění za nemajetkovou újmu?
b) Je výše přiměřeného zadostiučinění za nemajetkovou újmu ve smyslu §31a odst. 2 OdpŠk v případě nesprávného úředního postupu správního orgánu, kdy správní orgán nevydal rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě ve smyslu §13 odst. 1 druhá věta OdpŠk v rámci správního řízení o vydání povolení k provozu mobilní recyklační linky ve smyslu §11 odst. 2 písm. d) zákona č. 201/2012 Sb., v případě, když účastník prokáže nemajetkovou újmu a příčinnou souvislost mezi újmou a průtahy řízení, omezena výší částek, které se podle Stanoviska mají přiznávat při existenci vyvratitelné domněnky nemajetkové újmy?
c) Jaká je výše přiměřeného zadostiučinění za nemajetkovou újmu ve smyslu §31a odst. 2 OdpŠk v případě nesprávného úředního postupu správního orgánu, kdy správní orgán nevydal rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě ve smyslu §13 odst. 1 druhá věta OdpŠk v rámci správního řízení o vydání povolení k provozu mobilní recyklační linky ve smyslu §11 odst. 2 písm. d) zákona č. 201/2012 Sb., a když:
- řízení o povolení provozu mobilní recyklační linky trvalo téměř 8 měsíců (od 27. 11. 2013 do 23. 7. 2014),
- žalobce bez povolení provozu mobilní recyklační linky nemohl recyklační linku používat, jinak by se vystavil riziku pokuty ve výši 10 000 000 Kč,
- žalobce musel vynaložit na plnění smlouvy uzavřené se společností STRABAG a. s. dne 28. 2. 2014 další náklady na splnění této smlouvy ve výši několika stovek tisíc Kč, jinak by se vystavil riziku smluvních i mimosmluvních sankcí (smluvní pokuty, náhrada škody, poškození dobrého jména),
- žalobce musel odmítnout nové poptávky od klientů, ze kterých by měl čistý zisk ve výši několika stovek tisíc Kč,
- žalobce se nemohl zúčastňovat víc než polovinu roku 2014 výběrových řízení na práci většího rozsahu,
- žalobce byl v roce 2014 nucen zredukovat své podnikatelské plány, přičemž po vydání povolení provozu mobilní recyklační linky se žalobci nepodařilo dostat podnikání na předchozí úroveň,
- žalobce byl nucen odprodat část svého podnikatelského vybavení (část recyklačních linek, nákladní automobil),
- všechny výše uvedené skutečnosti vedly k tomu, že byla narušena kvalita osobního života žalobce, žalobce byl v extrémním stresovém vypětí vyplývajícím ze závažných finančních rizik týkajících se podnikání žalobce (přímé finanční ztráty ve výši milionů Kč, riziko ztráty klientů, jejich důvěry apod.)?
10. Poukázal na to, že dílčí aspekty těchto otázek již byly řešeny např. v rozsudcích Nejvyššího soudu ze dne 9. 11. 2016, sp. zn. 30 Cdo 3282/2015, ze dne 29. 9. 2015, sp. zn. 30 Cdo 344/2015, ze dne 20. 1. 2016, sp. zn. 30 Cdo 2865/2015, či ze dne 7. 10. 2014, sp. zn. 30 Cdo 2018/2014, přičemž odvolací soud se od závěrů v nich vyslovených odchýlil. Sice uvedl, že Stanovisko na daný případ aplikovat nelze, ve skutečnosti jej však aplikoval a vůbec nezvažoval konkrétní okolnosti případu ani jednotlivá kritéria uvedená v §31a odst. 3 OdpŠk.
11. Navrhl, aby dovolací soud rozsudek odvolacího soudu v napadeném rozsahu změnil, případně, aby jej spolu s rozsudkem soudu prvního stupně zrušil a věc vrátil soudu prvního stupně k dalšímu řízení.
12. Žalovaná se k podanému dovolání nevyjádřila.
III. Přípustnost dovolání
13. Nejvyšší soud v dovolacím řízení postupoval a o dovolání rozhodl podle občanského soudního řádu ve znění účinném od 30. 9. 2017 (viz čl. II bod 1 zákona č. 296/2017 Sb.).
14. Dovolání bylo podáno včas (§240 odst. 1 o. s. ř.), osobou k tomu oprávněnou, za splnění podmínky §241 odst. 1 o. s. ř.
15. Podle §236 odst. 1 o. s. ř. lze dovoláním napadnout pravomocná rozhodnutí odvolacího soudu, jestliže to zákon připouští.
16. Podle §237 o. s. ř., není-li stanoveno jinak, je dovolání přípustné proti každému rozhodnutí odvolacího soudu, kterým se odvolací řízení končí, jestliže napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního práva, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu nebo která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo je dovolacím soudem rozhodována rozdílně anebo má-li být dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak.
17. Dovolání je ve smyslu §237 o. s. ř. přípustné, neboť při řešení otázky, jakým způsobem lze postupovat při stanovení zadostiučinění za újmu vzniklou nesprávným úředním postupem podle §13 odst. 1 věty druhé OdpŠk, se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu.
IV. Důvodnost dovolání
18. Podle §31a OdpŠk bez ohledu na to, zda byla nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem způsobena škoda, poskytuje se podle tohoto zákona též přiměřené zadostiučinění za vzniklou nemajetkovou újmu (odstavec 1). Zadostiučinění se poskytne v penězích, jestliže nemajetkovou újmu nebylo možno nahradit jinak a samotné konstatování porušení práva by se nejevilo jako dostačující. Při stanovení výše přiměřeného zadostiučinění se přihlédne k závažnosti vzniklé újmy a k okolnostem, za nichž k nemajetkové újmě došlo (odstavec 2). V případech, kdy nemajetková újma vznikla nesprávným úředním postupem podle §13 odst. 1 věty druhé a třetí nebo §22 odst. 1 věty druhé a třetí, přihlédne se při stanovení výše přiměřeného zadostiučinění rovněž ke konkrétním okolnostem případu, zejména k a) celkové délce řízení, b) složitosti řízení, c) jednání poškozeného, kterým přispěl k průtahům v řízení, a k tomu, zda využil dostupných prostředků způsobilých odstranit průtahy v řízení, d) postupu orgánů veřejné moci během řízení a e) významu předmětu řízení pro poškozeného (odstavec 3).
19. V projednávané věci dovoláním nebyl zpochybněn závěr, že Krajský úřad nevydal rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě a že se tím dopustil nesprávného úředního postupu podle §13 odst. 1 věty druhé OdpŠk.
20. Na tento nesprávný úřední postup závěry Stanoviska nedopadají (srov. např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 29. 9. 2015, sp. zn. 30 Cdo 344/2014, uveřejněný pod číslem 113/2017 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek). Stanovisko směřuje ke sjednocení rozhodování v otázkách, jak posoudit celkovou dobu řízení, v němž mělo dojít k nesprávnému úřednímu postupu ve smyslu §13 odst. 1 věty druhé a třetí (či §22 odst. 1 věty druhé a třetí) OdpŠk v případě nevydání rozhodnutí v přiměřené lhůtě, jaká kritéria je nutno vzít v úvahu při posouzení přiměřenosti celkové doby řízení, jak postupovat při stanovení formy a výše přiměřeného zadostiučinění ve smyslu §31a odst. 3 OdpŠk a jak posuzovat výši zadostiučinění v řízeních, která ještě nebyla pravomocně skončena (srov. např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 7. 10. 2014, sp. zn. 30 Cdo 2018/2014).
21. K otázce, jakým způsobem lze postupovat při stanovení zadostiučinění za újmu vzniklou nesprávným úředním postupem podle §13 odst. 1 věty druhé OdpŠk, se Nejvyšší soud vyjádřil např. v rozsudku ze dne 25. 9. 2019, sp. zn. 30 Cdo 3645/2017. V něm uvedl, že nedopadají-li na nesprávný úřední postup závěry Stanoviska, neuplatní se ani vyvratitelná domněnka vzniku újmy spočívající v nejistotě ohledně výsledku řízení. V takovém případě je poškozený povinen prokázat nejen nesprávný úřední postup, ale i vznik újmy a příčinnou souvislost mezi průtahy a vznikem újmy (srov. např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 28. 11. 2017, sp. zn. 30 Cdo 4084/2016). Pokud se pak týče případného stanovení výše zadostiučinění, bude jistě na místě vedle kritérií uvedených v §31a odst. 3 písm. b) až e) OdpŠk hodnotit i míru překročení zákonné (přiměřené) lhůty pro vydání rozhodnutí, míru zásahu průtahů do práv poškozeného, přičemž zde nemusí být bez významu ani výsledek samotného řízení, a to za současné aplikace obecně platných pravidel pro stanovení výše zadostiučinění vyjádřených v rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 16. 9. 2015, sp. zn. 30 Cdo 1747/2014, uveřejněném pod číslem 67/2016 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek.
22. Podle těchto obecně platných pravidel pak výše zadostiučinění odpovídat musí výši zadostiučinění přiznaného v případech, které se s projednávanou věcí v podstatných znacích shodují; významnější odchylka je možná jen tehdy, bude-li soudem řádně a přesvědčivě zdůvodněna. Nelze-li nalézt takový případ, který by se v podstatných znacích shodoval s projednávanou věcí, je třeba provést srovnání s jinými případy náhrad nemajetkové újmy (např. z titulu odpovědnosti státu za nezákonné omezení osobní svobody, nepřiměřenou délku řízení, náhrady nemajetkové újmy na zdraví ve formě bolestného nebo ztížení společenského uplatnění, újmy na osobnostních právech v rámci ochrany osobnosti, újmy z titulu porušení zákazu diskriminace podle obecné úpravy i v pracovněprávních vztazích apod.). Soud přitom neopomene uvést podstatné společné a rozdílné znaky a v odůvodnění svého rozhodnutí vysvětlit, jakým způsobem se tyto společné a rozdílné znaky promítly do výše stanoveného zadostiučinění, tj. z jakého důvodu je přiznané zadostiučinění přiměřené ve srovnání s jiným zadostiučiněním přiznaným z jiného právního důvodu. Není-li možné postupovat ani podle jiného případu náhrady nemajetkové újmy, je třeba stanovit přiměřené zadostiučinění v takové výši, která bude odpovídat ekonomické realitě České republiky a tomu, co by obecně bylo vnímáno jako spravedlivé (např. s ohledem na cenovou úroveň nebo výši průměrné mzdy). V každém případě je primárně na žalobci, aby zvolil přesvědčivé srovnání, podle kterého jeho újma z hlediska spravedlnosti není menší než újma jiná, za kterou se přiznává minimálně žalovaná částka.
23. V posuzované věci odvolací soud nepostupoval v souladu s výše uvedenými závěry. Při stanovení výše zadostiučinění hodnotil pouze míru překročení zákonné lhůty pro vydání rozhodnutí a význam předmětu řízení pro poškozeného, nevzal však v úvahu další kritéria uvedená v §31a odst. 3 písm. b) až d) OdpŠk a ani neprovedl srovnání s jinými případy a nevedl účastníky řízení k tomu, aby doplnili svá tvrzení o takové srovnání, především však z odůvodnění napadeného rozsudku není zřejmé, v čem konkrétně má nemajetková újma žalobce způsobená průtahy spočívat.
24. Právní posouzení věci odvolacím soudem je proto neúplné, a tudíž i nesprávné. Protože tytéž důvody platí i pro rozhodnutí soudu prvního stupně, dovolací soud podle §243e odst. 1 a 2 o. s. ř. rozsudek odvolacího soudu i rozsudek soudu prvního stupně zrušil (v širším rozsahu, než byl dovoláním napaden – srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 19. 11. 2014, sp. zn. 30 Cdo 3850/2014, uveřejněný pod číslem 37/2015 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek), včetně výroku o náhradě nákladů řízení [§242 odst. 2 písm. a) o. s. ř.], a věc vrátil soudu prvního stupně k dalšímu řízení.
25. V této fázi řízení by bylo předčasné zabývat se dovolatelovými námitkami zpochybňujícími výši zadostiučinění, neboť posouzení adekvátní formy a výše zadostiučinění je především úkolem soudu prvního stupně a přezkum úvah tohoto soudu úkolem soudu odvolacího. Dovolací soud při přezkumu výše přiznaného zadostiučinění v zásadě posuzuje právní otázky spojené s výkladem podmínek a kritérií obsažených v §31a OdpŠk, přičemž výslednou částkou se zabývá až tehdy, byla-li by vzhledem k aplikaci tohoto ustanovení na konkrétní případ zcela zjevně nepřiměřená (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 15. 12. 2010, sp. zn. 30 Cdo 4462/2009).
26. Soudy jsou smyslu §243g odst. 1 části první věty za středníkem o. s. ř. ve spojení s §226 o. s. ř. vázány právními názory dovolacího soudu v tomto rozhodnutí vyslovenými.
27. O náhradě nákladů řízení včetně nákladů řízení dovolacího rozhodne soud v rámci nového rozhodnutí o věci (§243g odst. 1 věta druhá o. s. ř.).
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 24. 3. 2021
Mgr. Vít Bičák
předseda senátu