ECLI:CZ:NSS:2005:5.AFS.246.2004
sp. zn. 5 Afs 246/2004 - 69
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Ludmily
Valentové a soudců JUDr. Lenky Matyášové a JUDr. Václava Novotného v právní věci
žalobce Č., a. s., proti žalovanému Celnímu ředitelství Brno, se sídlem Koliště 21, Brno,
v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne
23. 9. 2004, č. j. 30 Ca 418/2002 – 43,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 23. 9. 2004, č. j. 30 Ca 418/2002 – 43
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Kasační stížností se žalovaný (dále „stěžovatel“) domáhá zrušení výše označeného
rozsudku krajského soudu, kterým bylo zrušeno rozhodnutí žalovaného ze dne 17. 10. 2002,
č. j. 7118-02/2001-01-0101 pro nezákonnost a věc mu vrátil k dalšímu řízení; důvod
nezákonnosti přitom soud spatřoval v nerespektování právního názoru soudu, který vyslovil
ve svém předchozím rozsudku. Výše označeným správním rozhodnutím stěžovatel zamítl
odvolání žalobce proti rozhodnutí Celního úřadu Břeclav ze dne 31. 3. 1999
č. j. 1442/29-0211/99, kterým bylo žalobci uloženo zaplatit zaručenou částku celního dluhu
ve výši 4673 Kč.
Stěžovatel v kasační stížnosti uplatňuje důvod podle ustanovení §103 odst. 1 písm. a)
zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“), když napadá závěr
krajského soudu o nezákonnosti rozhodnutí žalovaného spočívající v nerespektování právního
názoru vysloveném v předchozím rozsudku.
Dle názoru stěžovatele krajský soud pochybil, pokud neposoudil žalobou napadené
rozhodnutí v kontextu důvodů, které k jeho vydání vedly. Stěžovatel má zejména na mysli
právní novoty, jejichž pramenem jsou ve zrušeném správním rozhodnutí citovaná rozhodnutí
Ústavního soudu, vydaná v typově shodných případech, a to jak po stránce skutkové, tak
i stránce právní.
V uvedené souvislosti poukazuje stěžovatel na četnou judikaturu Ústavního soudu,
podle které právní názory mající obecnou povahu obsažené v odůvodnění rozhodnutí, resp.
v právních větách Ústavního soudu, mají obecnou závaznost při řešení typově shodných
případů – např. I. ÚS 70/96, II. ÚS 355/02 a další, přičemž uvedená pravidla se odvíjí
od znění čl. 89 odst. 2 Ústavy ČR. Stěžovatel posléze řešil, při respektování výroku
předchozího rozsudku, konflikt právních názorů jimiž se cítil vázán tak, jak jej v následném
procesu řešil, neboť tehdejší právní úprava neumožňovala právní názor vyslovený
v předchozím rozsudku legálně napadnout. V uvedené souvislosti stěžovatel poukazuje
i na usnesení Ústavního soudu III. ÚS 94/2000 odmítající ústavní stížnost Celního ředitelství
Praha pro absenci aktivní legitimace, podanou ve věci právně shodné skutkově obdobné
s touto stěžovanou věcí, v níž další procesní stranou byl druhý účastník řízení.
Krajský soud ve svém rozsudku stručně zrekapituloval právní názor vyslovený
v předchozím rozsudku, spočívající v konstatování, že globální záruka se vztahuje na každý
celní dluh téhož dlužníka, přičemž se ručitel zavázal uhradit jednotlivé celní dluhy
do maximální výše uvedené v záruční listině a dodal, že vázanost právním názorem soudu
může být prolomena pouze v důsledku nových skutkových zjištění, nebo změny právní
úpravy, přičemž z dalšího odůvodnění rozsudku krajského soudu plyne, že změnu právní
úpravy Krajský soud v Brně chápe jako případnou změnu ustanovení původního právního
předpisu provedenou ustanovením právního předpisu nového, s dovětkem, že o tento případ
se v přezkoumávané věci nejedná.
Stěžovatel dále odkazuje na odůvodnění zrušeného správního rozhodnutí, kde jsou
uvedeny důvody pro výklad pojmu globální záruka učiněný stěžovatelem a dodává, že při
rozhodování o právních poměrech žalobce, v době vydání zrušeného správního rozhodnutí,
řešil konflikt právních názorů prezentovaných na jedné straně v individuálně rozhodnuté věci
rozsudkem krajského soudu a na druhé straně v typově shodných případech rozhodovaných
Ústavním soudem o ústavních stížnostech, podaných i žalobcem (např. II. ÚS 158/2000,
II. ÚS 212/02). Z výroku zrušeného správního rozhodnutí je patrno jak stěžovatel zmíněný
konflikt právních názorů vyřešil. Vycházel zejména z judikatury Ústavního soudu, z níž lze
dovodit, že právní věty a právní názory v odůvodněních rozhodnutí ÚS působí v typově
shodných případech erga omnes (např. I. ÚS 70/96, II. ÚS 355/02).
S poukazem na předchozí argumentaci stěžovatel popírá důvodnost interpretace
odůvodnění zrušeného správního rozhodnutí, jak činí v rozsudku krajský soud, v tom směru,
že se stěžovatel domáhá rozsouzení své věci analogicky s rozhodnutími Ústavního soudu,
čímž stěžovatel zároveň popírá očekávání, že rozhodnutí Ústavního soudu bude použit jako
precedens a pramen práva. Předmět řízení před Ústavním soudem chápe stěžovatel především
jako nalézání práva v konkrétní věci ve vztahu k ústavnímu pořádku z pohledu ochrany
ústavnosti. Velmi zjednodušeně řečeno, bez ohledu na výsledek řízení z hlediska ochrany
ústavnosti, však Ústavní soud jakož i soudy obecné právo nalézají a nikoli tvoří. Vedlejším
produktem je dle názoru stěžovatele v nalézacím procesu výklad právních norem provedený
příslušným soudem v konkrétní věci, přičemž stěžovatel považuje za žádoucí a domáhá
se jednotného soudního výkladu právních norem a nikoli jednotného rozhodování
v obdobných věcech. Z uvedených důvodů popírá stěžovatel i nezákonnost zrušeného
správního rozhodnutí.
Stěžovatel svým podáním současně sleduje ujednocení rozhodovací praxe krajských
soudů, které v typově shodných případech rozhodovaly rozdílně. V uvedené souvislosti
stěžovatel Nejvyššímu správnímu soudu navrhuje, aby se zabýval i výkladem sporných
ustanovení celního zákona a textu záruční listiny.
S ohledem na shora uvedené navrhuje stěžovatel, aby Nejvyšší správní soud rozsudek
krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalobce v písemném vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že se ztotožňuje s názorem
vysloveným v napadeném rozsudku. Stěžovatel se v. kasační stížnosti zabývá právními
novotami, které měl dle jeho názoru vzít i Krajský soud v Brně do úvahy před vydáním
kasační stížností napadeného rozsudku. Stěžovatel dovozuje, že na základě čl. 89 odst. 2
Ústavy jsou rozhodnutí Ústavního soudu závazná pro všechny orgány a osoby, tj. i pro něj
jako odvolací orgán a pro krajský soud. Žalobce uvádí, že obecnou závaznost těch
vykonatelných rozhodnutí Ústavního soudu týkajících se platnosti právních předpisů považuje
za správnou a logickou. Naproti tomu u ostatních vykonatelných rozhodnutí, které se týkají
jen konkrétních právních poměrů a určitých osob, nemůže obecná závaznost znamenat nic
jiného, než povinnost uznávat jejich závaznost právě jen pro ony konkrétní poměry. Ústavní
soud přezkoumával v předmětném usnesení napadené rozhodnutí soudu pouze z hlediska
ústavně zaručených práv a svobod, nikoli z hlediska jeho věcné správnosti.
Žalobce považuje rovněž za nutné zmínit se o problematice závaznosti nálezů
a usnesení Ústavního soudu. V této věci žalobce zastává stanovisko, které prezentují autoři V.
M. a V. S., tj., že vykonatelnými rozhodnutími Ústavního soudu se rozumí jen výrok jeho
nálezu, nikoli však usnesení (jako pouhé procesní rozhodnutí), to plyne i z toho, že pouze
nálezy jsou vykonatelné. Právní názory Ústavního soudu, vyjádřené v odůvodněních jeho
nálezů, jsou poté závazné jen pro tento soud. Pro jiné orgány veřejné moci, jakož i pro fyzické
a právnické osoby nejsou názory Ústavního soudu závazné právně, nýbrž jen silou své
myšlenkové a názorové přesvědčivosti.
Rovněž rozhodnutí Ústavního soudu I. ÚS 70/96 a II. ÚS 355/02, na které stěžovatel
odkazuje, se ve věci závaznosti týkají pouze nálezů Ústavního soudu, nikoli však jeho
usnesení jako pouhých procesních rozhodnutí. Vzhledem k tomu, že ve věci globální celní
záruky za společnost Ch., a. s. vydával Ústavní soud pouze usnesení, nelze o jejich závaznosti
ve vztahu k soudům vůbec hovořit.
K výkladu pojmu globální záruka, žalobce cituje ustanovení §256 a §257 odst. 1
celního zákona, ve kterých byl dle žalobce tento institut velmi stručně vymezen. Veškerá další
úprava práv a povinností ručitele byla zakotvena v textu záruční listiny. Žalobce byl nucen
se závazné formě formuláře záruční listiny podrobit, přičemž z jeho textu vyplývající obsah
práv a povinností chápal tak, že ručitel přebírá ručení do výše 37 000 000 Kč. Pokud záruční
listina vystavená žalobcem výslovně stanoví, že ručitel přebírá ručení do výše 37 000 000 Kč,
aniž by bylo výslovně uvedeno, že ručení se obnovuje v případě dalšího celního dluhu, pak
je nutno trvat na výkladu, že částka uvedená v záruční listině je stanovením maximální výše,
do které se ručitel zavázal za dlužníka plnit a zároveň výše, která nemůže být překročena.
V této souvislosti žalobce zmiňuje a srovnává texty záručních listin dle vyhlášky
č. 92/1993 Sb. a vyhlášky č. 135/1998 Sb. Dle žalobce byla účelem nové novely změna
výkladu textu ve vzoru záruční listiny s cílem upřesnit dříve platnou formulaci, aby
nedocházelo k mylnému výkladu. Žalobce je toho názoru, že při výkladu pojmu globální celní
záruky je třeba vycházet pouze ze znění záruční listiny vystavené žalobcem dle vzoru
ve vyhlášce č. 92/1993 Sb. a jakékoliv pozdější změny tohoto právního předpisu nemají
na obsah záruční listiny a na výklad jejího textu žádný vliv. Pokud záruční listina výslovně
stanoví, že žalobce přebírá ručení do výše 37 000 000 Kč, aniž by bylo výslovně uvedeno,
že se ručení obnovuje v případě vzniku dalšího celního dluhu, pak je nutno trvat na výkladu,
že částka uvedená v záruční listině je stanovením maximální výše, do které je ručitel
za dlužníka povinen plnit. V případě, že by měla záruční listina poskytovat zajištění každého
jednotlivého celního dluhu jednoho deklaranta, potom by její text musel odpovídat textu
obsaženému v Příloze č. 35 k vyhlášce MF č. 135/1998 Sb., v němž se stanoví, že ručitel
se zavazuje splnit do zaručené částky „každý jednotlivý celní dluh“.Tato vyhláška však
nabyla účinnosti až dne 1. 7. 1998.
Žalobce považuje svou interpretaci pojmu globální záruka za logickou a k tomuto
uvádí, že mělo-li by být ručení neomezené, pak by naprosto ztratilo svůj smysl ustanovení
§257 odst. 1, poslední věta, celního zákona, které celním orgánům ukládá povinnost určit
takovou výši globálního zajištění, aby byl dluh vždy zajištěn.
Stejný názor jako žalobce sdílel taktéž Městský soud v Praze – rozsudek
č. j. 38 Ca 87/99, Krajský soud v Hradci Králové – rozsudek č. j. 31 Ca 165/99, 31 Ca 166/99,
Krajský soud v Ústí nad Labem – rozsudek č. j. 15 Ca 318/99, Krajský soud v Brně –
rozsudky č. j. 29 Ca 355/99 - 38, 29 Ca 384/99 - 27, 30 Ca 89/99 - 42, 30 Ca 224/99 - 31.
Dále žalobce zmiňuje rozhodnutí celních orgánů, kdy bylo žalobci vyhověno v odvoláních
a dále zmiňuje obsah celního řízení ve věci O., a. s.
Od doby publikace výše zmiňované vyhlášky k celnímu zákonu č. 135/1998 Sb.
se změnil dle žalobce rozsah ručení a poskytování celních záruk se stalo nepřijatelným, neboť
banky namohly převzít neomezenou záruku. Jako reakci na vyhlášku zakázala ČNB úředním
sdělením č. 6/99 peněžním ústavům celní záruky poskytovat.
Dále žalobce uvádí, že z rozhodovací praxe Ústavního soudu ČR, ale i Evropského
soudu pro lidská práva jednoznačně vyplývá, že právní předpis, na jehož základě je činěn
zásah do práv zaručených Listinou základních práv a svobod, popř. Evropskou úmluvou
o lidských právech, musí být zcela určitý a jednoznačný a musí umožňovat osobě, které
se týká, předvídat důsledky, které z takového zákona vyplývají, aby mohla upravit své
chování v souladu s předvídatelnými důsledky určitého aktu ( např. rozsudky ESLP ve věcech
Kruslin a Huvig z roku 1990, A176- A a A176-B nebo rozsudek ve věci Sunday Times z roku
1978, A- 30, popř. plenární nález Ústavního soudu ČR uveřejněný pod č.25/1994 Sbírky
nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek I., str. 197)
Žalobce odkazuje na čl. 2 odst. 2 a dále na čl. 2 odst. 3 a čl. 4 odst. 1 Listiny
základních práv a svobod. Zmiňuje plenární nález Ústavního soudu uveřejněný pod
č. 16/1994 Sbírky nálezů a usnesení Ústavního soudu, který zdůraznil, že příkazy obecně
závazných právních předpisů musí být zřetelně a přesně definovány, protože v právním
a ústavním státě není důležité jen to, jakým způsobem jsou schopny zákony interpretovat
soudy, ale také jak si tyto zákony bude vykládat občanská veřejnost, když právní nejistota
občanů znamená ztrátu věrohodnosti právního státu a překážku občanské aktivity zároveň.
Ústavní soud rovněž opakovaně ve své rozhodovací praxi jednoznačně konstatoval
(plenární nálezy č. 21/1996, č. 98/1996, č. 50/1997, č. 141/1998), že v situaci, kdy z textu
veřejnoprávního předpisu a jeho jednotlivých ustanovení nevyplývají jednoznačné povinnosti
účastníka vůči orgánu státní správy a kdy určité ustanovení právního předpisu umožňuje dvě
různé interpretace, nelze taková ustanovení účelově vykládat v neprospěch účastníka
za použití nepřiměřeného, extenzivního a účelového výkladu, který zasahuje do některého
ústavně garantovaného základního práva a je povinností všech státních orgánů interpretovat
dané ustanovení ústavně konformním způsobem. V praxi to znamená, že pokud
nejednoznačnost určitého právního předpisu implikuje různé interpretace, nelze přijmout
tu, jež je k tíži dotčeného subjektu.
Orgány veřejné moci uložily žalobci povinnost, kterou zákon výslovně neukládá, která
ze zákona jednoznačně nevyplývá a která není uložena ani jiným právním předpisem
vydaným na základě zákona, čímž porušily zásadu stanovenou v článku 2 odst. 3, v článku 4
odst. 1 a článku 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod. Žalobce tak byl nucen činit něco,
co zákon neukládá, ale pouze a jenom rozhodnutí orgánu veřejné moci, které se opírá
o extenzivní výklad právního předpisu.
Vymáhání plnění na základě záruky dle §256 celního zákona je zásahem orgánu
veřejné moci do majetkové sféry právnické osoby ve smyslu čl. 2 odst. 2 Listiny a žalobce
má za to, že byl napadeným rozhodnutím orgánu veřejné moci zbaven majetku v rozporu
s veřejným zájmem a v rozporu s podmínkami, které stanoví zákon. Podle ustanovení čl. 1
Dodatkového protokolu k evropské Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod,
která je mezinárodní smlouvou podle čl. 10 Ústavy, „každá fyzická nebo právnická osoba
má právo pokojně užívat svůj majetek“ a „nikdo nemůže být zbaven svého majetku
s výjimkou veřejného zájmu a za podmínek, které stanoví zákon a obecné zásady
mezinárodního práva“.
Na závěr svého vyjádření žalobce uvádí, že v době přejímání globální záruky žádné
ustanovení celního zákona ani prováděcí předpis nestanovil, že se stanovená výše celní záruky
vztahuje vždy k jednotlivému celnímu dluhu. Stěžovatel tak uplatňuje účelový výklad právní
normy a nikoli legální aplikaci podle obecných právních zásad. Svůj výklad tak povýšilo nad
právní normu.
Přijetí opačného názoru by znamenalo, že by ručitel nevěděl, za jaké celní dluhy
a v jaké výši ručí. Uvedení přesné částky v záruční listině by ztratilo svůj význam.
Interpretačně sporné ustanovení celního zákona tak nemůže být vykládáno k tíži
subjektu dotčeného takovým rozhodnutím. S ohledem na výše uvedené žádá žalobce, aby
Nejvyšší správní soud kasační stížnost jako nedůvodnou zamítl.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek Krajského soudu v Brně
v rozsahu důvodu kasační stížnosti uplatněného dle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s a dospěl
k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
Ze spisu vyplynulo, že žalobce vystavil dne 8. 3. 1996 záruční listinu č. H661NO4116
pro jiné operace než režim tranzitu (systém globální záruky); tuto následně doplnil dne
27. 3. 1998. Poskytnutou globální zárukou se žalobce zavázal uhradit případný celní dluh pro
deklaranta CH., a. s., až do částky uvedené v záruční listině. Dne 11. 3. 1996 byla záruční
listina přijata Generálním ředitelstvím cel. Dne 27. 3. 1998 byl text záruční listiny změněn
tak, že záruka se poskytuje vůči celním úřadům v České republice až po nejvyšší částku
37 000 000 Kč. Z titulu výše uvedené záruky plnil ve prospěch deklaranta Ch. a. s. dne
9. 9. 1998 částku 25 462 073 Kč a dne 1. 10. 1998 částku 11 537 927 Kč (celkem
37 000 000 Kč) na účet Ministerstva financí – GŘ cel. Rozhodnutím Celního úřadu v Břeclavi
ze dne 31. 3. 1999 bylo žalobci uloženo zaplatit celní dluh ve výši 4673 Kč za dlužníka Ch.
a. s., a to na základě záruční listiny č. H61NO4116 ze dne 11. 3. 1996, ve které se žalobce
zavázal, že společně a nerozdílně s dlužníkem splní zaručenou výši celního dluhu ; zaručená
výše činí 37 000 000 Kč.
Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce odvolání, o němž rozhodl stěžovatel dne
21. 6. 1999 (rozhodnutí č. j. 2202-0101-01/99-29) tak, že odvolání zamítl. Žalobce předmětné
rozhodnutí napadl žalobou ke Krajskému soudu v Brně, který dne 26. 9. 2001 rozsudkem
č. j. 30 Ca 305/99 - 27 rozhodnutí žalovaného zrušil a věc vrátil k dalšímu řízení.
V odůvodnění zrušujícího rozsudku soud konstatoval, že globální záruka zajišťuje
do budoucna všechny celní dluhy jednoho dlužníka, avšak vzhledem k obsahu záruční listiny
s omezením do maximální výše nepřesahující v daném případě částku 37 000 000 Kč.
Žalovaný znovu o odvolání žalobce rozhodl dne 17. 10. 2002, č. j. 7118-02/2001-01-0101 tak,
že je zamítl, přitom v odůvodnění poukázal na výklad učiněný Ústavním soudem v usnesení
Pléna ÚS Pl. 54/2000, dále na rozhodnutí sp. zn. II. ÚS 158/2000, sp. zn. III. ÚS 144/99
a následně i na rozhodnutí sp. zn. II. ÚS 212/02. Stěžovatel s odkazem na Čl. 89 odst. 2
Ústavy ČR dospěl k závěru, že výše citovaná rozhodnutí Ústavního soudu ČR jsou také pro
něj závazná a proto nerespektoval právní názor krajského soudu vyjádřený ve zrušujícím
rozsudku. Nové rozhodnutí stěžovatele napadl žalobce žalobou ke Krajskému soudu v Brně,
když namítal, že stěžovatel nerespektoval právní názor soudu. Krajský soud námitce vyhověl
a rozhodnutí stěžovatele pro nezákonnost z tohoto důvodu zrušil. V odůvodnění rozsudku
uvedl, že vázanost právním názorem soudu může být prolomena pouze v důsledku nových
skutkových zjištění, nebo v důsledku nové právní úpravy, k čemuž v projednávané věci
nedošlo. Dále konstatoval, že nesdílí názor stěžovatele, že rozhodnutí Ústavního soudu, byť
v obdobné věci, by mohlo být důvodem, jenž by vázanost právním názorem soudu dle
ustanovení §250j odst. 3 o. s. ř. prolamoval. V soustavě českého soudnictví nepůsobí
rozsudky soudů jako precedens, tj. závazná norma pro obdobné případy a rozhodnutí žádného
soudu není natolik zavazující, že by se od něj jiný soud nemohl odchýlit. O individuální
stížnosti pro porušení Ústavou či Listinou zaručených práv fyzických a právnických osob
rozhoduje Ústavní soud v kontradiktorním řízení, a i pro tato rozhodnutí platí, že jsou závazná
pouze pro strany sporu. Obdobná situace je i u rozhodnutí (nálezů) Ústavního soudu
publikovaných ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek, které i přes svou nespornou
integrující a sjednocující roli působí pouze tak, jako by se o pramen práva jednalo, nicméně
z hlediska právního pramenem práva nejsou. Normativní sílu mají pouze nálezy Ústavního
soudu vydávané v rámci kontroly ústavnosti určitého právního předpisu, pokud nějaký zákon
či některá jeho ustanovení svým rozhodnutím pro rozpor s Ústavou ruší.
Stran argumentace stěžovatele ustanovením čl. 89 odst. 2 Ústavy ČR, z něhož
dovozuje obecnou závaznost rozhodnutí ÚS uvedl, že takové pojetí by bylo v rozporu
s ustanovením čl. 95 odst. 1 Ústavy, v němž je však zakotveno, že soudce je při rozhodování
vázán zákonem. Připuštění všeobecné závaznosti publikovaných rozhodnutí ÚS, by mělo
za následek, že by tato rozhodnutí musela být přinejmenším na úrovni zákona; pro toto tvrzení
však nelze nalézt oporu v zákoně. Krajský soud dospěl k závěru, že z čl. 89 odst. 2 Ústavy
nelze dovodit všeobecnou závaznost všech vykonatelných rozhodnutí Ústavního soudu
ve smyslu jejich obligatorního dodržování všemi orgány a osobami. Článek 89 odst. 2 by měl
být chápán pouze v tom smyslu, že rozhodnutí ÚS jsou závazná pro zúčastněné orgány
a osoby, nikoli pro všechny, kteří jsou sice povinni taková rozhodnutí respektovat, nikoli
je však aplikovat v budoucnu.
Stěžejní námitkou stěžovatele je nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení
právní otázky soudem v předcházejícím řízení. Tvrzená nezákonnost by mohla být v zásadě
dána buď tím, že krajský soud nerespektoval kogentní znění aplikovaného právního předpisu,
anebo tím, že tento právní předpis umožňuje vícero možných výkladů, přičemž výklad
zvolený krajským soudem odporuje základním výkladovým pravidlům (teleologický,
jazykový, systematický, logický apod.), popř. že ve svých důsledcích není souladný
s ústavností, a to ve smyslu jednotlivých ústavních norem i ústavních principů a hodnot.
Nejvyšší správní soud se musel především vypořádat s argumentací krajského soudu,
obsaženou v odůvodnění napadeného rozsudku, podle níž normativní sílu mají toliko nálezy
Ústavního soudu vydávané v rámci řízení o kontrole norem a nálezy o ústavních stížnostech
nemohou být pramenem práva, a to s odkazem na čl. 95 odst. 1 Ústavy ČR, když právě tato
byla jedinou argumentací pro závěr soudu stran jeho postupu.
Jak již Nejvyšší správní soud judikoval (rozsudek č. j. 2 Afs 180/2004 ze dne
14. 9. 2005), celý vnitrostátní právní řád je založen na principu vnitřního souladu
(konzistence) a hierarchického uspořádání. Tato základní maxima musí být nazírána jako
dominující hledisko při výkladu jeho jednotlivých součástí. Je proto chybný takový náhled
na právní řád, který jeho jednotlivé vrstvy vnímá relativně izolovaně, a to z hlediska
materiálního i formálního. V tomto kontextu představuje krajským soudem citovaný čl. 95
Ústavy mj. potvrzení zmíněné hierarchie právního řádu a též prostředek komunikace mezi
Ústavním soudem na straně jedné a mezi soudy obecnými na straně druhé. Především z něj
lze dovodit, že obecné soudy jsou při svém rozhodování vázány nejen zákonem, nýbrž také
ústavním pořádkem (arg. a minori ad maius). Právě v tomto kontextu vystupuje do popředí
funkce Ústavního soudu, kterou je podle čl. 83 Ústavy ČR ochrana ústavnosti. Ústavní soud
je tedy hlavní interpretátor ústavního pořádku a právě v tomto smyslu musí být jeho
rozhodnutí závazná.
Nejvyšší správní soud dále uvádí, že podle imperativu ústavně konformní interpretace
a aplikace právních předpisů jsou všechny subjekty aplikující právo povinny postupovat tak,
aby zvolený výklad právních předpisů byl souladný s ústavností, a to ve smyslu výslovného
znění konkrétních ústavních norem i ústavních principů a hodnot, nezřídka v ústavních
textech expressis verbis nevyjádřených. Pokud takový výklad možný není, je namístě
protiústavní ustanovení právních předpisů k tomu příslušným mechanismem odstranit.
V tomto kontextu viděno, jestliže Ústavní soud v některém svém rozhodnutí zformuluje
ústavně konformní výklad, je nutno tento výklad respektovat i v obdobných kauzách, byť
se jedná o procesně samostatná řízení. Krajský soud se proto dopouští logické chyby, když
s odkazem na vázanost soudce zákonem podle čl. 95 odst. 1 Ústavy ČR odmítá respektovat
právní názor Ústavního soudu, jelikož tato vázanost výkladem norem nadzákonné (ústavní)
síly musí být pro soud při aplikaci jednoduchého práva určující. Navíc nelze přehlédnout,
že opačný závěr by ve svých důsledcích vedl k nerovnosti účastníků jednotlivých soudních
řízení a k nepředvídatelnosti soudního rozhodování, což samozřejmě představuje pochybení
dosahující ústavní intenzity.
Logická chyba krajského soudu se projevuje dále v tom, že srovnává rozhodnutí
Ústavního soudu se zákonem a formuluje názor, že vázanost těmito rozhodnutími by byla
dána jen tehdy, když by měly právní sílu přinejmenším zákona. Tato chyba je dána tím,
že samozřejmě zákon představuje normativní právní akt a rozhodnutí je aktem aplikace práva,
tzn. individuálním právním aktem, a jedná se proto o kvalitativně zcela odlišné pojmy. Tato
odlišnost však nemůže vést k jejich stavění do vzájemné kontrapozice, neboť úkoly Ústavního
soudu i soudů obecných jsou stejné v tom směru, že pro tyto obě složky soudní moci platí
zmíněné principy hierarchie a vnitřní souladnosti právního řádu a jejich společným posláním
je ochrana základních práv a svobod (čl. 4 Ústavy). V podmínkách právního státu je proto
nemyslitelné, aby obecný soud – s vědomím jednotné a jasně seznatelné judikatury Ústavního
soudu – s odvoláním na dikci zákona zvolil takovou jeho interpretaci, kterou Ústavní soud
považuje za protiústavní.
Nejvyšší správní soud proto činí závěr, že jakkoliv se Česká republika nenachází
v tradičním prostředí precedentálního práva, jsou obecné soudy povinny judikaturu Ústavního
soudu respektovat. K odchylce od ní by mohly přistoupit pouze ve výjimečných případech,
a to např. tehdy, pokud by došlo ke změně právní úpravy, tato judikatura by byla vnitřně
nekonzistentní anebo by došlo k zásadní změně společenských či ekonomických poměrů, což
by soud přesvědčivě odůvodnil. Žádná z naznačených možností však v projednávané věci
zjevně nenastala, krajský soud tak byl povinen shora citovanou judikaturu Ústavního soudu
respektovat a pokud tak neučinil, zatížil své rozhodnutí nezákonností v popsaném smyslu.
V projednávané věci byla spornou otázka výkladu pojmu globální záruka, resp.
výkladu rozsahu ručení při této záruce ve smyslu ustanovení §256 celního zákona. K této
otázce zaujalo již dříve stanovisko Plénum Ústavního soudu (usnesení Pl. ÚS 54/2000) dne
23. 1. 2001 tak, aby byly odstraněny rozpory v dosavadní judikatuře krajských soudů.
Předmětné interpretační usnesení je třeba v daném případě odlišit od usnesení o odmítnutí
ústavních stížností z důvodů čistě formálních, resp. procesních (§43 odst. 1 zákona
o Ústavním soudu). Již z gramatického znění výrazu „zjevná neopodstatněnost“ vyplývá,
že tento důvod odmítnutí znamená odmítnutí z důvodů obsahových, k takovému závěru lze
přitom dojít až po prostudování celého spisového materiálu. Ústavní soud v daném případě
přezkoumal podstatu jemu předložených stížností s cílem zachovat jednotnost judikatury
a zkoumal ústavnost výkladu podaného nižšími soudy. V odůvodnění usnesení Ústavní soud
popsal rozhodovací důvody, které jej vedly k odmítnutí ústavních stížností ve skutkově
a procesně obdobných věcech. V dalších svých rozhodnutích, kdy jednotně odmítal ústavní
stížnosti brojící proti rozsahu tzv. globálního ručení odkazoval Ústavní soud na rozhodovací
důvody uvedené v předmětném usnesení pléna. Předmětné stanovisko pléna bylo taktéž
publikováno ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu. Samotná publikace předmětného
usnesení za situace, kdy publikace usnesení ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu není
povinná, je výrazem obecného významu vybraného usnesení, o němž rozhodlo plénum
Ústavního soudu.
Ústavní soud v něm konstatoval, že výklad zákona, které poskytují celní orgány při
aplikaci globálního zajištění celního dluhu při každém jednotlivém dovozu má oporu jak
v zákoně, jehož postulátem je mimo jiné zabránit celním únikům, ale i ve slovním textu
zákona (singulár „celní dluh“, nikoli plurál „celní dluhy“ nebo souhrn blíže
nespecifikovaných celních dluhů), ale vyplývá i z praxe vlastního celního řízení. Protože
se globální záruka vztahuje na každý jednotlivý dovoz s příslušnými operacemi, musí být clo
vyměřeno po ukončení celního řízení o tomto jednotlivém dovozu. V případě, kdy celní orgán
stanovil nejvýše možný celní dluh nižší než je jeho konečné vyúčtování, je rozhodující výše
přijaté globální záruky. Nad původně stanovenou a přijatou výši celního dluhu ručitel
neodpovídá. Pokud clo nedosáhne výše globální záruky, nelze nevyčerpaný rozdíl převádět
jako event. části záruky na další dovoz, ale musí být vystavena nová samostatná záruka
na nový jednotlivý dovoz.
S výkladem globálního ručení učiněným Ústavním soudem se Nejvyšší správní soud
plně ztotožňuje a konstatuje, že je na místě jej aplikovat v projednávané věci.
Globální zajištění celního dluhu bylo v rozhodné době upraveno v ustanovení §256
celního zákona tak, že na žádost dlužníka povolí celní orgány globální zajištění celního dluhu,
který vznikl nebo by mohl vzniknout z jedné nebo několika operací prováděných jedním
dlužníkem.
Ze zákonného textu i gramatického výkladu tohoto ustanovení nutno dovodit,
že globálním zajištěním jsou zajišťovány všechny celní dluhy téhož dlužníka, které vzniknou
po dobu trvání globálního zajištění. Stejně tak vyplývá ze samotného pojmu globální záruky,
který svým jazykovým významem vyjadřuje, že zajišťuje do budoucna všechny celní dluhy
určitého dlužníka. Kdyby se nejednalo o zajištění všech takových celních dluhů, pak by
globálního zajištění nebylo třeba. Globálnost poskytnuté záruky je nutno v daném případě
chápat nikoli ve vztahu k výši ručení, tak, jak to učinil žalobce a následně i krajský soud,
nýbrž ve vztahu k neomezenému počtu dovozů.
Ke stejnému závěru nutno dojít též vyložením toho, co je smyslem a účelem
globálního zajištění celního dluhu. Pro vyřešení otázky účelu tohoto zajišťovacího institutu
je nutno vycházet ze samotného institutu celního dluhu a jeho vzniku. Celní zákon definuje
celní dluh jako povinnost osoby zaplatit příslušné dovozní clo (celní dluh při dovozu) nebo
příslušné vývozní clo (celní dluh při vývozu). Celní dluh vzniká několika zákonem
předpokládanými způsoby a výše dluhu nemusí být v době zahájení celního řízení známa.
Celní řízení je podle §100 odst. 2 celního zákona zahájeno dnem, kdy celní úřad přijal celní
prohlášení na propuštění zboží do navrženého režimu nebo na ukončení režimu.
Z ustanovení §238 celního zákona pak vyplývá, že celní dluh při dovozu vzniká vždy
při každém jednotlivém dovozu, a to okamžikem přijetí celního prohlášení. Z výše uvedeného
je zřejmé, že celní dluh pro případ dodržení povinnosti předložit zboží celnímu dohledu
vzniká vždy v případě každého jednotlivě podaného a přijatého celního prohlášení.
Ze zákonných dikcí ustanovení §256 a §260 odst. 1 celního zákona, upravující ručení
v celním řízení, je zřejmé, že ručením, bez ohledu na formu zajištění, ve které se ručení
poskytuje, se vždy zajišťuje konkrétní celní dluh, čemuž jednoznačně svědčí použití
jednotného čísla (singulár) ve výše citovaných ustanoveních. Taktéž ze samotného textu
záruční listiny (Vzor záruční listiny z přílohy č. 25 prováděcího předpisu č. 92/1993 Sb.
platného do 1. července 1998), kdy „níže podepsaný ručitel poskytuje celnímu orgánu záruku
až do maximální výše … Kč a zavazuje se, že společně s dlužníkem zaplatí celní dluh s úroky
až do výše stanovené záruční listinou přijatou celním úřadem.“ vyplývá, že se ručitel zavazuje
„společně a nerozdílně s dlužníkem uhradit celní dluh“, nikoli celní dluhy. Je-li tedy záruční
listina použita k zajištění celního dluhu v konkrétním případě (pro konkrétní operaci), tak
tento dluh zajišťuje v tomto konkrétním případě až do částky uvedené v záruční listině, resp.
ručitel v případě nečinnosti dlužníka odpovídá v tomto konkrétním případě za nezaplacený
celní dluh až do částky uvedené v záruční listině.
Zákonnému pojmu „celní dluh z jedné nebo několika operací“ nutno pak rozumět tak,
že dovážené zboží může být projednáno a propuštěno do příslušného režimu na základě jedné
celní deklarace jednou či několikrát. V každém případě se jedná o situaci, kdy totéž zboží
je na základě téže celní deklarace propouštěno postupně do několika režimů, např. jedna
operace celního deklaranta přichází v úvahu tehdy, jestliže dovážené zboží je propuštěno
do režimu volného oběhu. Několik operací pak přichází v úvahu např. tehdy, je-li zboží
nejprve propuštěno do režimu uskladňování v celním skladu a teprve poté je propouštěno
do režimu volného oběhu.
Pro výklad pojmu globální zajištění celního dluhu je dále podstatné, že jde o kogentní
právní úpravu, a též zánik záruky je regulován zákonem.
Na uvedených závěrech nic nemění ani žalobcem namítaná skutečnost, že vyhláška
č. 92/1993 Sb. ČR, která globální zajištění celního dluhu upravovala, byla nahrazena
vyhláškou č. 135/1998 Sb. ČR, která byla s účinností od 1. 7. 1999 též novelizována.
Vyhlášky jakožto normy podzákonné, byly vydány k provedení celního zákona, přičemž
zákonná úprava globálního zajištění celního dluhu zůstala novelizací celního zákona téměř
nedotčena. Změna učiněná ve vzoru záruční listiny v příloze vyhlášky č. 135/1998 Sb. pouze
upřesňovala formulaci prováděcích předpisů, aniž by se měnil obsah zákona či jeho výklad.
Nelze se proto ztotožnit s názorem žalobce, že by vyhláška č. 135/1998 Sb. upravila
odlišný způsob zajištění, resp. rozšířila rozsah poskytovaného ručení, tedy že právní úprava
předchozí upravovala institut globální záruky odlišně.
Krajský soud ve zrušujícím rozsudku ze dne 26. 9. 2001 právní názor Ústavního soudu
nerespektoval, rozhodnutí stěžovatele zrušil, ačkoliv jeho výklad globálního ručení byl
totožný s výkladem učiněným Ústavním soudem. V odůvodnění svého rozsudku potom
vyložil pojem globální záruka a z něho vyplývající rozsah ručení zcela odlišně a zavázal
stěžovatele v dalším řízení postupovat v intencích tohoto názoru.
Nejvyšší správní soud konstatuje, že krajský soud pochybil, pokud z textu záruční
listiny dovodil projev vůle účastníků ručit za celní dluhy dlužníka souhrnně po dobu trvání
zajištění pouze do sjednané částky. Takový závěr nemá oporu v celním zákoně, stejně tak
nevyplývá z textu záruční listiny. Nejvyšší správní soud je v této souvislosti nucen poukázat
na skutečnost, že právní úprava celního zákona neumožňuje ani tak nelze dovozovat, sčítání
celních dluhů pro potřeby ručení formou globální záruky, resp. neřeší případy, kdy součet
celních dluhů přesáhne částku uvedenou v záruční listině, neboť vzhledem k povaze tohoto
zajišťovacího institutu nepřichází sčítání celních dluhů v úvahu. Výklad, jež učinil krajský
soud je v protikladu ke smyslu a cíli této formy ručení za celní dluh. Z úpravy ručení formou
globálního zajištění celního dluhu naopak vyplývá, že se tato forma ručení vztahuje vždy
k individuálně určenému celnímu dluhu vzniklému za podmínek zákonem stanovených
a předvídaných a s odkazem na text záruční listiny se touto ručitel zavazuje k zajištění
jednotlivého celního dluhu až do výše částky v ní uvedené.
Globálním zajištěním celního dluhu je po dobu trvání ručitelského vztahu zajišťován
každý celní dluh celního dlužníka, který vznikl nebo by mohl vzniknout z jedné či více
operací subjektu, pro který byla tato forma zajištění povolena nikoli souhrnně všechny celní
dluhy tohoto subjektu. V daném případě tak žalobce ručil za každý ze vzniklých dluhů vždy
do celkové výše 37 000 000 Kč, nikoli pouze do úhrnné výše 37 000 000 Kč za všechny
vzniklé celní dluhy. Vyčerpáním rozsahu ručitelského závazku na dvou žalobcem uvedených
platbách by tak, při opačném chápání smyslu institutu globální záruky, veškeré dále
poskytnuté záruky postrádaly smyslu.
Na základě výše uvedeného nelze dospět k jinému závěru než že globálním zajištěním
celního dluhu jsou po dobu trvání ručitelského vztahu zajišťovány všechny dluhy celního
dlužníka, a to tak, že je zajišťován každý z nich, pokud vznikl nebo by mohl vzniknout
z jedné či více operací subjektu, pro který byla tato forma zajištění povolena, a to až do výše
částky v záruční listině uvedené.
Vzhledem k výše popsanému závěru, dle kterého jsou obecné soudy povinny
judikaturu Ústavního soudu respektovat, neshledává Nejvyšší správní soud postup
stěžovatele, který nerespektoval právní názor zrušujícího rozsudku a aplikoval právní závěry
Ústavního soudu nezákonným. Stěžovatel nepochybil, pokud se při opětovném rozhodování
o odvolání žalobce, přesto, že ho krajský soud zavázal v předchozím zrušujícím rozsudku
k odlišnému výkladu pojmu globální záruka, cítil být vázán a respektoval v souladu
s ustanovením §89 odst. 2 Ústavy právní názor Ústavního soudu, vyslovený v jeho
rozhodnutích, zejména pak usnesení pléna č. j. Pl. ÚS 54/2000 ze dne 23. 1. 2001. Důvody,
pro které se odchýlil od právního názoru krajského soudu, byť si byl vědom závaznosti
právního názoru vyplývající z ustanovení §250j odst. 3 o. s. ř., podrobně popsal
v odůvodnění svého rozhodnutí, kde odkázal na výše citované usnesení pléna a dále
na rozhodnutí ÚS č. j. II. 212/02 a IV. ÚS 239/02. Odůvodnění tohoto postupu shledává
Nejvyšší správní soud dostačujícím, když je v daném případě patrné, že se nejedná o svévoli
stěžovatele, nýbrž o aplikaci závazného výkladu, jenž učinil ve svém rozhodnutí v obdobném
případě Ústavní soud. Nejvyšší správní soud je toho názoru, že závěry stanoviska Pléna
Ústavního soudu byly v daném případě plně aplikovatelné.
Nejvyšší správní soud došel k závěru, že krajský soud pochybil, když opětovně při
projednání žaloby zcela pominul právní názor Ústavního soudu a opětovně nové rozhodnutí
stěžovatele pro nezákonnost zrušil a věc vrátil k dalšímu řízení, když se neztotožnil s názorem
stěžovatele, že rozhodnutí Ústavního soudu, byť v obdobné věci, by mohlo být důvodem pro
prolomení vázanosti právním názorem soudu dle ustanovení §250j a odst. 3 o. s. ř., nyní
§78 odst. 5 s. ř. s.
Nejvyšší správní soud při projednávání věci nemohl rovněž nepřihlédnout k faktu,
že výklad učiněný Ústavním soudem shledal zákonným taktéž Evropský soud pro lidská
práva (dále jen „Soudní dvůr“), když stížnost žalobce č. 55728/00 prohlásil za nepřijatelnou
pro zjevnou neopodstatněnost. Soudní dvůr dospěl k závěru, že se národní soudy věnovaly
výkladu práva, opírajíc se o logické, gramatické a účelové prvky, které jasně vyslovily
ve svých rozhodnutích. Soudy tak plnily úlohu, která jim byla svěřena v právním státě
a přitom podle závěrů Ústavního soudu, které Soudní dvůr nezpochybňuje, nepřekročily
rámec své hodnotící vymezené pravomoci. Soudní dvůr přitom sám nemůže zpochybnit
závěry vnitrostátních soudů, které z možných výkladů celního zákona zvolily určitou
interpretaci, přitom taková interpretace nebyla nepředvídatelná nebo svévolná a tudíž
neslučitelná se zásadou legality.
Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že byl naplněn kasační důvod ve smyslu
ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., když Krajský soud v Brně zrušil rozhodnutí
stěžovatele pro nezákonnost a odmítl respektovat výklad učiněný Ústavním soudem.
Nejvyšší správní soud proto napadený rozsudek Krajského soudu v Brně dle
§110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení. V něm je vázán právním
názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem v tomto rozsudku; při výkladu pojmu
globální záruka je nutno vyjít zejména ze závěrů, které vyslovil Ústavní soud v usnesení pléna
Pl. ÚS 54/2000, kde podal výklad tohoto pojmu s cílem sjednotit judikaturu v dané
problematice.
V novém rozhodnutí rozhodne Krajský soud v Brně i o náhradě nákladů řízení o kasační
stížnosti (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3,
§120 s. ř. s.).
V Brně dne 24. října 2005
JUDr. Ludmila Valentová
předsedkyně senátu