ECLI:CZ:NSS:2005:6.A.25.2002:42
sp. zn. 6 A 25/2002 - 42
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v rozšířeném senátě složeném z předsedy JUDr. Josefa
Baxy a soudců JUDr. Bohuslava Hnízdila, JUDr. Miluše Doškové, JUDr. Michala Mazance,
JUDr. Marie Turkové, JUDr. Ludmily Valentové a JUDr. Jaroslava Vlašína v právní věci
žalobce H. N., zastoupeného JUDr. Josefem Vávrou, advokátem v Doníně 170, 463 34
Hrádek nad Nisou, proti žalovanému Ministerstvu vnitra, U Obecního domu 3, 112 20
Praha 1, v řízení o žalobě proti rozhodnutí ministra vnitra ze dne 14. 12. 2001, č. j. VS-
462/RK/3-2001,
takto:
I. Žadatel o udělení státního občanství České republiky je legitimován k žalobě
proti rozhodnutí, jímž mu státní občanství nebylo uděleno, tvrdí-li, že v řízení
o jeho žádosti byla porušena jeho práva účastníka správního řízení.
II. Věc se vrací 8. senátu Nejvyššího správního soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Žalovaný rozhodnutím ze dne 1. 8. 2001, č. j. VS-3650/53/2-2000,
nevyhověl žalobcově žádosti o udělení státního občanství České republiky. Také rozklad,
který žalobce proti tomuto rozhodnutí podal, ministr vnitra rozhodnutím ze dne 14. 12. 2001,
č. j. VS-462/RK/3-2001, zamítl.
Žalobce se domáhá žalobou zrušení posléze uvedeného rozhodnutí. Namítl, že řízení
o jeho žádosti bylo přerušeno na dobu 18 měsíců s odůvodněním, že žadatel nesplňuje
podmínku pozbytí dosavadního státního občanství [S. P., §7 odst. 1 písm. b) zákona ČNR č.
40/1993 Sb., o nabývání a pozbývání státního občanství České republiky, v textu též jen
„zákon“]. Rozhodnutí ale obsahovalo doložku o tom, že – jestliže žadatel v době přerušeného
řízení předloží doklad o tom, že toto občanství pozbyl - bude mu občanství České republiky
uděleno. Žalobce s tímto cílem předložil doklad (získaný v zahraničí) o tom, že palestinské
zákony umožňují, aby nabyl české státní občanství, nicméně za podmínky, že zůstane i nadále
palestinským občanem. Žádost však žalovaný zamítl.
Žalobce proto po vydání rozhodnutí I. stupně navštívil velvyslanectví S. P. v Praze a
před rozhodnutím o rozkladu předložil nový doklad z 21. 8. 2001 o tom, že státním občanem
P. není a že jej lze považovat za osobu bez státního občanství. Žalovaný však v řízení o
rozkladu žalobci nevyhověl a rozklad zamítl s tím, že žalobce sice je osobou bez státního
občanství, a splňuje tedy podmínku §7 odst. 1 písm. b) zákona, nicméně po dobu, kdy má
v České republice povolen trvalý pobyt, se tu převážně nezdržuje [§7 odst. 1 písm. a)
zákona].
Žalobce na jedné straně nahlíží, že na udělení státního občanství není právní nárok,
na druhé straně poukazuje na to, že mu bylo udělení státního občanství přislíbeno,
splní-li zákonnou podmínku. Tu splnil, ale jeho žádost byla zamítnuta z důvodu jiného.
Žalobce má za to, že udělením příslibu došlo k prominutí podmínky „zdržování se“ a státní
občanství mu mělo být v souladu s daným příslibem uděleno. Správní orgán neposoudil
správně a úplně skutkový stav věci před vydáním rozhodnutí, a tím nesplnil povinnost
uloženou mu §3 odst. 4, §32 odst. 1 a §46 správního řádu, a v důsledku toho nesprávně
posoudil i žádost o udělení státního občanství.
Senát, který ve věci měl podle rozvrhu práce rozhodovat, dospěl při předběžném
projednání věci k tomu, že jeho názor o jedné z klíčových právních otázek je odchylný
od dosavadní judikatury Nejvyššího správního soudu; předmětem posouzení se stala otázka,
zda žalobci náleží žalobní legitimace, tvrdí-li zkrácení na procesních právech ve věci,
kde není nositelem práva hmotného.
V podobné věci již rozhodoval čtvrtý senát Nejvyššího správního soudu
(rozsudek ze dne 9. 1. 2004, č. j. 7 A 31/2002-33). Rozhodnutí, kterým ministr vnitra zamítl
rozklad a potvrdil rozhodnutí Ministerstva vnitra o zamítnutí žádosti o udělení státního
občanství, tento senát přezkoumal a zrušil je pro vady řízení. Při vědomí toho, že na udělení
státního občanství není právní nárok, čtvrtý senát konstatoval, že rozhodování správních
orgánů nesmí podléhat libovůli. Libovůle při rozhodovací činnosti správních orgánů
by totiž zjevně odporovala charakteru státní správy jako činnosti podzákonné a zákonem
řízené (ke shodnému závěru dospěl již předtím druhý senát v rozsudku ze dne 4. 9. 2003,
č. j. 6 A 94/2002-40; obě rozhodnutí jsou dostupná na internetové adrese www.nssoud.cz).
Naopak šestý senát obdobnou žalobu odmítl (usnesení ze dne 29. 6. 2004,
č. j. A 11/2003-34). Odkázal na judikaturu správních soudů (Soudní judikatura ve věcech
správních č. 839/2001), dle které je udělení státního občanství projevem neomezené státní
suverenity a děje se ve sféře absolutního správního uvážení. Na udělení státního občanství
nemá žadatel veřejné subjektivní právo a rozhodnutí, kterým se zamítá žádost o udělení
státního občanství, nezakládá, nemění, neruší ani závazně neurčuje existující práva žadatele.
Žaloba proti takovému rozhodnutí je proto nepřípustná [§65 s. ř. s., §46 odst. 1 písm. d)
se spojení s §70 s. ř. s.].
Za této situace předložil senát rozhodující v žalobcově věci (první senát)
věc usnesením rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu (§17 odst. 1 s. ř. s.).
Proti názoru šestého senátu první senát v předkládací zprávě namítl,
že i v takovémto případě má žadatel právo na to, aby byla respektována jeho práva účastníka
řízení. Přísluší mu tedy právo na řádně vedené správní řízení, v němž bude jeho žádost
vyřízena procesně správným postupem. Není-li tomu tak, má účastník řízení dostat možnost
namítat porušení svých procesních práv v řízení před soudem. Pravidla řádné správy
by totiž měla platit za jakýchkoli podmínek.
Než však může dojít ke kontrole zákonnosti správního aktu před správním soudem,
je třeba jednoznačně vyřešit otázku procesní legitimace. Šestý senát tuto otázku zhodnotil tak,
že žalobce (neúspěšný žadatel o udělení státního občanství) v řízení o žalobě proti rozhodnutí
správního orgánu nemá hmotněprávní legitimaci, neboť na udělení státního občanství
není subjektivní právo; nemůže-li být tedy zamítnutím žádosti žadatel zkrácen na právu,
které v tomto případě nemá, nemůže uspět ani s tvrzením o porušení práv v procesu
o své žádosti.
První senát se s tímto názorem neztotožnil. Je si samozřejmě vědom toho, že rozsah
soudního přezkumu je nutně omezen s ohledem na skutečnost, že rozhodnutí o neudělení
státního občanství je vydáváno ve sféře volného uvážení správního orgánu.
Kontrola zákonnosti takového rozhodnutí se proto může odehrát jen v rovině přezkumu
dodržení procesních práv žalobce a kontrole toho, zda nebyly překročeny zákonem stanovené
meze správního uvážení nebo jej nebylo zneužito. Nicméně i tam, kde správní orgán
vede řízení o žádosti, na jejíž kladné vyřízení nemá žadatel subjektivní
právo, musí být respektována zákonná procesní pravidla; jsou-li ta porušena,
musí mít i takový žadatel právo dovolat se na soudě ochrany. Jeho procesní legitimace
napadnout výsledek řízení správní žalobou a domáhat se zrušení vydaného rozhodnutí
pro porušení ustanovení o řízení nemůže být zpochybněna. V opačném případě by se otevírala
cesta ke správní libovůli.
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu posoudil věc
takto:
Právní otázkou, kterou se musel rozšířený senát v prvé řadě zabývat, je otázka,
zda je žalobce vůbec k žalobě legitimován či nikoliv; právě k tomuto problému
se váže rozporná judikatura Nejvyššího správního soudu.
Právo na přístup k soudu je jednou ze základních komponent práva na spravedlivý
proces, garantovaného jak mezinárodními smlouvami, tak i vnitrostátním ústavním právem.
Na ústavní úrovni má pro správní soudnictví klíčový význam čl. 36 odst. 2 Listiny základních
práv a svobod (dále jen „Listina“), podle něhož ten, „kdo tvrdí, že byl na svých právech
zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal
zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Z pravomoci soudu
však nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod
podle Listiny.“ Citovaný článek je sice oproti současným standardům soudní ochrany
formulován úžeji (z judikatury Evropského soudu pro lidská práva k čl. 6 odst. 1 Úmluvy
o ochraně lidských práv a základních svobod dále vyplývá požadavek plné jurisdikce;
krom toho se správní soudnictví dnes již neomezuje toliko na přezkum rozhodnutí,
ale poskytuje rovněž ochranu před nečinností i před nezákonnými zásahy); právo na přístup
soudu ve věcech správního soudnictví z něj však beze vší pochybnosti vyplývá.
Pravomoc správních soudů je podle tohoto článku založena na generální klauzuli:
přezkoumat lze každé rozhodnutí správního orgánu, ledaže by je ze soudního přezkumu
výslovně vyloučil zákon (u rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod
však žádná zákonná kompetenční výluka možná není).
Právo na soudní přezkum každého rozhodnutí správního orgánu
(ledaže by bylo zákonem výslovně vyloučeno), je tedy jedním z veřejných subjektivních práv
explicitně zaručených Listinou. Dopadá na něj i příkaz ústavodárce obsažený v čl. 4 odst. 4
Listiny, aby při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod bylo šetřeno
jejich podstaty a smyslu, a aby taková omezení nebyla zneužívána k jiným účelům,
než pro které byla stanovena. Mezemi práva na přístup k soudu jsou mj. kompetenční výluky:
proto při jejich používání je nutno vždy klást si otázku, proč zákon určitou kompetenční
výluku obsahuje, a respektovat její smysl; nepřípustný je zejména formalistický výklad,
dovolávající se textu zákona proti jeho skutečnému smyslu. Z ústavních interpretačních
pravidel zároveň plyne, že v pochybnostech o tom, zda žalobci svědčí právo na přístup
k soudu či nikoliv, je nezbytné přiklonit se k výkladu svědčícímu ve prospěch výkonu
tohoto práva.
Na základě těchto interpretačních východisek se nelze ztotožnit se závěrem, že
neúspěšný žadatel o udělení státního občanství není legitimován k žalobě, a to pro údajnou
absenci rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s., tj. pro kompetenční výluku vyplývající z §
70 písm. a) s. ř. s. Rozhodnutí o neudělení státního občanství totiž rozhodnutím správního
orgánu je.
Pojem rozhodnutí vymezuje pro řízení o žalobě §65 odst. 1 s. ř. s.,
podle něhož se jedná o úkon správního orgánu [viz §4 odst. 1 písm. a) s. ř. s.],
jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva nebo povinnosti žalobce.
Rozhodnutí je tedy vymezeno materiálními znaky; je proto nevýznamné, zda je úkon
správního orgánu jako rozhodnutí výslovně označen a zda má zákonem předepsanou formu
či nikoliv (posléze uvedená otázka je relevantní až při posuzování merita).
Koncepce citovaného ustanovení vyžaduje, aby interpret u každého jednotlivého
úkonu správního orgánu zkoumal, jaké právo vlastně napadený úkon založil, změnil,
zrušil či závazně určil. Je nasnadě, že u řady správních aktů, které soudy již dnes běžně
přezkoumávají, by při striktním doslovném výkladu tohoto ustanovení nebylo možno
žádné takové subjektivní právo nalézt. Tato situace může nastat typicky tam, kde správní
orgán rozhoduje o žádosti účastníka řízení o vydání konstitutivního rozhodnutí: pokud žádosti
vyhoví, jeho konstitutivní rozhodnutí je z hlediska hmotného práva zároveň
právní skutečností, tj. teprve jím je založeno subjektivní hmotné právo,
ovšem naproti tomu jestliže žádosti nevyhoví (zamítne ji), nemá takové zamítavé rozhodnutí
z hlediska hmotného práva pravotvornou povahu, tedy žádné subjektivní právo
nebylo založeno, změněno, zrušeno nebo závazně určeno. Např. vyhoví-li stavební úřad
žádosti o vydání stavebního povolení, zakládá tím stavebníkovi subjektivní hmotné právo
stavět (či provádět změny staveb a udržovací práce na nich); pokud naopak stavební povolení
neudělí, není tím žádné subjektivní hmotné právo založeno, změněno, zrušeno či závazně
určeno. Je ovšem zjevné, že i takové rozhodnutí se právní sféry žadatele dotýká,
a to zcela zásadním způsobem.
Problematický je rovněž požadavek, aby žalobce tvrdil, že jej rozhodnutí správního
orgánu zkrátilo na jeho hmotném, a nikoliv pouze procesním právu.
Vyskytují se totiž rozhodnutí, u nichž lze jenom zprostředkovaně dovodit zkrácení
na hmotných právech (přičemž takové situace nelze podřadit ani pod zkrácení
„v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení“, neboť nejde o vady řízení,
ale o nesprávné rozhodnutí, které je výsledkem tohoto řízení). Např. zamítne-li správní orgán
nesprávně odvolání jako nepřípustné nebo opožděné podle §60 správního řádu, nerozhoduje
tím ve věci samé a o subjektivním hmotném právu či povinnosti se nijak nevyslovuje.
Toto rozhodnutí netvoří jeden celek s rozhodnutím správního orgánu I. stupně a posuzuje
se samostatně. Zamítnutím odvolání jako opožděného nebo nepřípustného se toliko odvolateli
odpírá právo na projednání jeho odvolání pro nesplnění procesních předpokladů.
Přestože takové rozhodnutí, jak již bylo řečeno, odvolatelovo subjektivní hmotné právo
nijak nezkracuje (na něm byl eventuálně zkrácen již samostatně stojícím rozhodnutím
prvoinstančním), dovozuje novodobá judikatura Nejvyššího správního soudu jeho žalobní
legitimaci z §65 odst. 1 s. ř. s. Výslovně se to podává z publikovaného rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 5. 12. 2003, č. j. 5 A 14/2002-35, č. 287/2005 Sb. NSS:
„Rozhodnutí podle §60 správního řádu je rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s.;
k podání žaloby je legitimován účastník, jehož odvolání (rozklad) správní orgán zamítl.“
Obdobné otázky vyvolává i rozhodnutí o zastavení správního řízení. Zastaví-li správní
orgán správní řízení např. z důvodu, že žadatel na výzvu neodstraní vady žádosti
(nepředloží požadované podklady), nerozhoduje tím meritorně o podané žádosti
(neposuzuje žádost z hlediska hmotného práva), nýbrž se jeho rozhodnutí zakládá výlučně
na aplikaci procesních norem; osoba, ohledně jejíž žádosti bylo řízení zastaveno,
není zkrácena na svých hmotných právech, nýbrž opět na právu na meritorní projednání věci.
I přesto jsou správní soudy povinny se žalobou proti takovému rozhodnutí o zastavení řízení
meritorně zabývat. Tento závěr bez jakýchkoliv pochybností vyplývá mj. z rozsudku
Evropského soudu pro lidská práva v rozsudku ve věci Kilián proti České republice
(stížnost č. 48309/99, Přehled rozsudků Evropského soudu pro lidská práva 1/2005, s. 1).
V dané věci rozhodl správní orgán o zastavení řízení pro neodstranění vad podání;
odvolací správní orgán jeho rozhodnutí potvrdil. Krajský soud v Brně řízení usnesením
ze dne 20. 8. 1997 zastavil podle §248 odst. 2 písm. e) o. s. ř., ve znění před novelou
provedenou zákonem č. 30/2000 Sb., neboť dospěl k závěru, že rozhodnutí vydaná správními
orgány obou stupňů jsou svou povahou procesní. Ústavní soud ústavní stížnost odmítl,
neboť rozhodnutí krajského soudu bylo vydáno v souladu se zákonem. Evropský soud
pro lidská práva naproti tomu dospěl k závěru, že popsaným postupem byl porušen čl. 6
odst. 1 Úmluvy, neboť stěžovateli nebyla poskytnuta dostatečná soudní ochrana,
čímž byl zbaven práva na přístup soudu. Ani rozhodnutí o zastavení správního řízení
tedy ze soudního přezkumu vyloučit nelze, byť jde o rozhodnutí procesní povahy
a jenom s obtížemi lze nalézt hmotné právo, na němž by mohl být žalobce zkrácen.
Ostatně procesních rozhodnutí si výslovně povšiml i Ústavní soud v nálezu
ze dne 3. 6. 2003, sp. zn. II. ÚS 419/01. Konstatoval v něm, že „pokud zákonodárce
zcela jasně celou skupinu tzv. procesních rozhodnutí podrobil zákonem č. 30/2000 Sb.
opětovně soudnímu přezkumu, nelze jeho vůli ignorovat cestou extenzivního výkladu,
v jehož důsledku by rozhodnutí, dříve výslovně považovaná za rozhodnutí procesní povahy,
byla opětovně vyloučena ze soudního přezkumu s odvoláním na skutečnost, že nezasahují
do práv účastníka, která vyplývají z práva hmotného. Takový právní závěr soudu v podstatě
diskvalifikuje účel novely zák. č. 30/2000 Sb., jenž nepochybně směřoval k tomu,
podřadit soudnímu přezkumu i procesní rozhodnutí, tudíž rozhodnutí, jež nezasahují
do hmotných práv účastníků, ale do jejich práv ve sféře procesní.“
I Ústavní soud tedy výslovně připouští soudní přezkum procesních rozhodnutí
správních orgánů (tedy rozhodnutí nezasahujících do hmotněprávní sféry žalobce);
přestože se jeho právní názor vyslovuje o předešlé právní úpravě správního soudnictví
(část pátá o. s. ř., po novele provedené zákonem č. 30/2000 Sb.), plně platí i pro úpravu
současnou. Jestliže soudní řád správní nevylučuje ze soudního přezkumu rozhodnutí procesní
povahy, ale pouze rozhodnutí, jimiž se upravuje vedení řízení [§70 písm. c) s. ř. s.],
znamená to, že všechna ostatní rozhodnutí procesní povahy přezkoumatelná jsou,
přičemž pro jejich pouhý procesní (a chybějící hmotněprávní) charakter je nelze vylučovat
ze soudního přezkumu podle §70 písm. a) s. ř. s. s tím, že nejde o rozhodnutí správního
orgánu. Znamená to tedy, že procesní rozhodnutí (tj. rozhodnutí, která nezasahují
do hmotných práv účastníků, ale do jejich práv procesních) jako kategorie soudnímu
přezkumu podléhají, ledaže by je zákon z tohoto přezkumu výslovně vylučoval; jejich povaha
ale sama o sobě důvodem kompetenční výluky není a být nemůže.
Shora popsaný interpretační přístup, požadující, aby žalobce tvrdil zkrácení toliko
na hmotných právech, a zkoumající, zda úkon, jímž se tak mělo stát, nějaké (a jaké)
subjektivní hmotné právo nebo povinnost založil, změnil, zrušil či závazně určil,
není jediný myslitelný i z dalších důvodů.
Lze totiž poukázat jednak na německou literaturu z oblasti správního soudnictví,
která předmět sporu nechápe materiálně, ale procesně (např. Eyermann, E.:
Verwaltungsgerichtsordnung. Kommentar. 10. vydání, C. H. Beck, Mnichov, 1998,
zejm. s. 155 a 1002 a násl.). Předmětem sporu není subjektivní hmotné právo, ale procesní
nárok, jenž se skládá z předmětu nároku (z toho, čeho se žalobce domáhá), a ze základu
nároku (jenž je dán skutkovým dějem, jímž je odůvodňován žalobní petit). V oblasti civilního
procesu je toto pojetí ostatně již dostatečně vžité (srov. Macur, J.: Předmět sporu v civilním
soudním řízení. MU, Brno, 2002).
Dále je možno poukázat na §2 odst. 1 zákona č. 36/1876 ř. z., o nejvyšším správním
soudě, z něhož současný §65 odst. 1 s. ř. s. zcela zjevně vychází. Toto ustanovení na rozdíl
od §65 odst. 1 s. ř. s. nedefinovalo pojem rozhodnutí; pouze v návaznosti na čl. 15
základního zákona č. 144/1867 ř. z., o moci soudcovské, stanovovalo, že „Nejvyšší správní
soud rozhoduje ve všech případech, ve kterých někdo tvrdí, že nezákonným rozhodnutím
neb opatřením správního úřadu byl poškozen ve svých právech.“
J. Hoetzel (Hoetzel, J.: Soudní kontroly veřejné správy. 2. vydání, Všehrd, Praha,
1926, s. 22) k tomu dodával, že ochrana se poskytuje „jen proti jejich rozhodnutím
a opatřením, tedy aktům, které by mohly vůbec zasáhnouti do právní sféry občanovy.
Rozhodnutím a opatřením rozuměti je zajisté - … - jen ty úkony správních úřadů,
kterými se buď autoritativně deklaruje, co už je právem, nebo se zakládají pro občana práva
a povinnosti. Jde o to, aby se akt mohl dotknouti právní sféry občanovy. …beze sporu sem
patří i pouhé výroky určovací“. Hoetzel tedy klade důraz nikoliv na založení,
deklaraci či určení právního vztahu, ale na to, zda se rozhodnutí dotýká právní sféry občana.
Z Hoetzelových výkladů mají pro souzenou věc bezprostřední a aktuální význam
jeho úvahy o tom, jaká subjektivní práva měl na mysli již citovaný §2 odst. 1 zákona
č. 36/1876 ř. z., jak je to s přezkumem správního uvážení, jakož i rozhodnutí o udělení
státního občanství. Na str. 25-26 uvádí: „Práva arci nemusí býti jen hmotná, stačí,
jsou-li formální (procesní). Formální právo se chrání, i když meritum je dáno do volného
uvážení (někdy se o tom pochybuje). Správní soud může pouze zkoumati,
nepřekročil-li správní úřad okruhu své volné činnosti, držel-li se v zákonných mezích – padá
tu na váhu i účel zákona. Je tu možná celá stupnice omezení a všecko záleží na stylisaci
zákona. Nikdo např. nemá právního nároku na udělení československého státního občanství
podle §9 ústavního zákona č. 236/20…“. Z citovaného úryvku je patrné, že již Hoetzel
jednak připouštěl, aby zkrácení na právech spočívalo pouze ve zkrácení na právech
procesních, a jednak aby i v otázkách státního občanství správní soudy přezkoumávaly,
zda nedošlo k porušení procesních předpisů či k překročení mezí volného uvážení.
Z předestřených úvah tedy vcelku jednoznačně vyplývá neudržitelnost
takové interpretace §65 odst. 1 s. ř. s., která omezuje přístup k soudu tím, že striktně vyžaduje
v každém jednotlivém případě hledání porušeného subjektivního hmotného práva,
jakož i úkonu, který subjektivní hmotné právo založil, změnil, zrušil či závazně určil.
Vyskytují se totiž poměrně zhusta situace, kdy se správní úkon dotýká právní sféry žalobce,
a přesto žádné právo striktně vzato nezaložil, nezměnil nebo závazně neurčil.
Stejně tak nelze vždy žalobní legitimaci podmiňovat zkrácením na hmotných subjektivních
právech: jednak se určitá rozhodnutí hmotněprávní sféry žalobce vůbec nedotýkají
(a přesto jsou podrobena přezkumu – viz i citovaná judikatura Ústavního soudu a Evropského
soudu pro lidská práva), jednak je takový požadavek zpochybnitelný už z toho důvodu,
že předmětem soudního řízení není hmotné právo žalobce, ale jím uplatněný procesní nárok.
Ze všech těchto příčin nelze §65 odst. 1 s. ř. s. vykládat doslovným jazykovým výkladem,
ale podle jeho smyslu a účelu. Žalobní legitimace podle tohoto ustanovení musí být dána
pro všechny případy, kdy je dotčena právní sféra žalobce (srov. i uvedený Hoetzelův názor),
tj. kdy se jednostranný úkon správního orgánu, vztahující se ke konkrétní věci a konkrétním
adresátům, závazně a autoritativně dotýká jejich právní sféry. Nejde tedy o to, zda úkon
správního orgánu založil, změnil, zrušil či závazně určil práva a povinnosti žalobce,
nýbrž o to, zda se – podle tvrzení žalobce v žalobě – negativně projevil v jeho právní sféře.
Rozhodnutí o žádosti o udělení státního občanství – ať již kladné či záporné
- se bezesporu právní sféry žadatele dotýká: pokud Ministerstvo vnitra jeho žádosti vyhoví,
založí tímto konstitutivním rozhodnutím státoobčanský právní vztah mezi žadatelem a státem,
a tím i právní status žadatele jako státního občana České republiky; jestliže žádosti nevyhoví,
odepře tím žadateli možnost být nositelem práv, která vyplývají pouze ze státoobčanského
vztahu, tj. ústavou či zákony garantovanými subjektivními veřejnými právy, jež svědčí právě
toliko občanům. Není přitom rozhodné, zda se rozhodování o udělení státního občanství děje
ve sféře volného správního uvážení či nikoliv; rozhodnutí založené na diskreci správního
orgánu se může dotknout právní sféry zcela stejně negativně, jak rozhodnutí,
u nějž se diskrece neuplatňuje. Stejně tak může být zatíženo vadami nejen řízení předcházející
vydání takového rozhodnutí, ale může se rovněž přihodit, že i samo rozhodnutí založené
na volné úvaze nemůže pro zásadní porušení práva obstát (např. pro porušení principu
rovnosti, překročení mezí, zneužití atd.).
To, zda je rozhodnutí založeno na volné úvaze či nikoliv, má význam z hlediska
rozsahu přezkumu, a nikoliv z pohledu žalobní legitimace. Žalobní legitimace
musí být dána i pro případy přezkumu rozhodnutí založených na volném správním uvážení,
neboť jinak by soud vůbec nemohl přezkoumat jeho použití ani z těch hledisek,
které mu předepisuje §78 odst. 1 věta druhá s. ř. s. Proti tomuto závěru nelze argumentovat
ani tím, že v některých případech je správní uvážení absolutní, a nemá tedy meze,
které by vůbec mohly být překročeny. Úvaha šestého senátu o tom, že udělení státního
občanství je projevem „neomezené“ státní suverenity a děje se ve sféře „absolutního“
správního uvážení, je v podmínkách materiálního právního státu přinejmenším
velmi pochybná. Správní uvážení je v prvé řadě vždy limitováno principy vyplývajícími
z ústavního pořádku České republiky; z nich lze vyvodit, že i tam, kde vydání rozhodnutí
závisí toliko na uvážení správního orgánu, je tento orgán omezen zákazem libovůle,
příkazem rozhodovat v obdobných věcech obdobně a ve stejných věcech stejně
(různost rozhodování ve stejných či obdobných věcech může být právě projevem ústavně
reprobované libovůle), tj. principem rovnosti, zákazem diskriminace, příkazem zachovávat
lidskou důstojnost, jakož i povinností výslovně uvést, jaká kritéria v rámci své úvahy použil,
jaké důkazní prostředky si opatřil, jaké důkazy provedl a jak je hodnotil,
a k jakým skutkovým a právním závěrům dospěl. V této souvislosti je namístě poukázat
i na Doporučení Rady ministrů Rady Evropy č. (80) 2, týkající se výkonu správního uvážení
správními orgány, které upravuje řadu požadavků na výkon správního uvážení
(zákaz sledovat jiný účel než ten, pro který byla diskreční pravomoc stanovena; objektivnost
a nestrannost; rovnost a zákaz diskriminace; proporcionalita mezi negativními dopady
rozhodnutí na práva, svobody a zájmy osoby, a sledovaným účelem), jakož i požadavek
na přezkum zákonnosti správního uvážení soudem nebo jiným nezávislým orgánem.
Každé správní uvážení – i to, jež se (pouze) na úrovni obyčejného zákona jeví
jako neomezené či absolutní – tedy má své meze. I u něj proto správní soud zkoumá nejen to,
zda jej správní orgán nezneužil, ale i to, zda jeho meze nepřekročil (opětovně se přitom
zdůrazňuje, že neomezené správní uvážení v moderním právním státě neexistuje;
věc nelze konstruovat ani tak, že je neomezené pouze na úrovni obyčejného zákona,
neboť nelze od sebe uměle odrhovat jednoduché právo od práva ústavního; ústava již dávno
není pouhým monologem ústavodárce). Správní soud samozřejmě nepřezkoumává pouze
zneužití správního uvážení či překročení jeho mezí ve smyslu §78 odst. 1 s. ř. s., nýbrž i to,
zda řízení předcházející vydání napadenému rozhodnutí proběhlo v souladu se zákonem,
tj. zda v něm byla respektována všechna procesní práva žalobce (srov. i shora uvedenou
Hoetzelovu úvahu, že procesní práva se chrání, i když je meritum dáno do volného uvážení).
V souzené věci žalobce v žalobě právě na porušení svých procesních práv poukazoval:
správní orgán zjistil neúplně a nesprávně skutkový stav, a krom toho žádost zamítl z jiného
důvodu, než uvedl v závazném příslibu. Vzhledem k tomu, že se žalobce domáhal přezkumu
procesního postupu žalovaného, jemuž vytýkal porušení svých práv účastníka řízení,
je žalobce k žalobě nepochybně legitimován.
Dále se rozšířený senát ovšem musel zabývat otázkou, zda se žalobní legitimace
zakládá na §65 odst. 1 s. ř. s. nebo na druhém odstavci citovaného ustanovení.
Podle §65 odst. 1 s. ř. s. je k žalobě oprávněn ten, kdo tvrdí, že byl rozhodnutím
správního orgánu zkrácen na svých právech. Toto zkrácení, tj. porušení nebo ohrožení
subjektivních žalobcových práv, se mohlo udát buď přímo samotným rozhodnutím nebo tím,
že správní orgán v řízení, které předcházelo vydání napadeného rozhodnutí, porušil žalobcova
procesní práva. V každém případě žalobce musí tvrdit zkrácení na svých vlastních
subjektivních právech, tj. musí jít o subjektivní práva náležející žalobci, a nikoliv osobě třetí.
Ustanovení §65 odst. 2 s. ř. s. rozšiřuje žalobní legitimaci i na účastníky řízení
před správním orgánem, kteří nejsou k žalobě legitimováni podle §65 odst. 1 s. ř. s.
- neboť předmět správního řízení se nedotýkal jejich právní sféry, ale právní sféry
někoho jiného –, pokud tvrdí, že postupem správního orgánu byli zkráceni na svých právech
takovým způsobem, že to mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí. Ze systematického
výkladu se bez jakýchkoliv pochybností podává závěr, že pojem rozhodnutí,
užitý v tomto odstavci, má stejný význam, jako rozhodnutí podle odstavce prvého; závěr,
že by odstavec druhý měl na mysli zcela jiné „rozhodnutí“ než odstavec
prvý není odůvodnitelný jakýmikoliv korektně použitými interpretačními metodami.
Na rozdíl od žalobní legitimace podle předchozího odstavce je jejím předpokladem
podle odst. 2 účastenství v předcházejícím správním řízení (tato otázka se přitom posuzuje
materiálně; viz č. 162/2004 Sb. NSS). Podmínka, podle níž žalobce není k žalobě oprávněn
podle §65 odst. 1 s. ř. s., vystihuje to, proč se tomuto typu žalobců říká zájemníci:
ve správním řízení nemohli být dotčeni na své vlastní právní sféře, a nemohou tedy žalovat
podle odstavce prvého. Tyto osoby se účastnily správního řízení z toho důvodu,
že v něm uplatňovaly určitý zájem, např. zájem na ochraně přírody; nejčastějšími zájemníky
jsou právě ekologické spolky. Žalobce, jakožto účastník správního řízení, mohl být zkrácen
na svých procesních právech. Jeho žalobní legitimaci zakládá právě tvrzení o zkrácení
na procesních právech (č. 291/2004 Sb. NSS). Žalobce tedy musí tvrdit, že jako účastník
předchozího správního řízení – v němž pouze uplatňoval určitý zájem – byl zkrácen
na svých procesních právech; toto zkrácení zároveň musí být takové intenzity,
aby mohlo mít za následek nezákonnost rozhodnutí, proti němuž žalobce brojí.
Rozdíl mezi žalobní legitimací podle obou analyzovaných odstavců spočívá
tedy především v tom, že podle prvého odstavce může žalovat ten, jehož právní sféry
se napadené rozhodnutí dotýká, zatímco podle odstavce druhého je oprávněn podat žalobu
ten, kdo ve své právní sféře není rozhodnutím dotčen a kdo v tomto řízení uplatňoval určitý
zákonem chráněný zájem (např. na ochraně přírody a krajiny). Z toho je zřejmé, že v souzené
věci nemůže být žalobce k žalobě legitimován podle §65 odst. 2 s. ř. s., neboť nešlo o situaci,
kdy by se předcházejícího správního řízení účastnil z toho důvodu, že v něm uplatňoval
nějaký zájem a rozhodnutí by se nedotýkalo jeho právní sféry. Ve správním řízení
se rozhodovalo o žádosti o udělení státního občanství, kterou podal právě žalobce,
tedy o jeho právním postavení, a nikoliv o právní sféře nějaké jiné osoby. Z tohoto důvodu
je žalobní legitimace podle odstavce druhého vyloučena.
Lze tedy shrnout tak, že soudnímu přezkumu podléhají i ta rozhodnutí, jejichž vydání
závisí – na úrovni jednoduchého práva – toliko na volném uvážení správního orgánu
(přičemž o jeho neomezenosti již nemůže být v podmínkách materiálního právního státu
ani řeči). Tvrdí-li žalobce – jako je tomu v souzené věci –, že v řízení předcházejícím vydání
takového rozhodnutí byla porušena jeho práva účastníka řízení, je k žalobě legitimován
podle §65 odst. 1 s. ř. s.
S tímto právním názorem se věc vrací osmému senátu – jemuž věc dále náleží
v souladu s rozvrhem práce – k dalšímu řízení.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 23. března 2005
JUDr. Josef Baxa
předseda rozšířeného senátu