ECLI:CZ:NSS:2006:2.AFS.66.2004:53
sp. zn. 2 Afs 66/2004 - 53
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v rozšířeném senátu složeném z předsedy JUDr. Josefa
Baxy a soudců JUDr. Miluše Doškové, JUDr. Michala Mazance, JUDr. Václava Novotného,
JUDr. Marie Součkové, JUDr. Milady Tomkové a JUDr. Marie Turkové v právní věci
žalobce: ing. M. B., správce konkursní podstaty úpadce L. C., proti žalovanému: Finanční
ředitelství v Ostravě se sídlem Na Jízdárně 3, Ostrava, o kasační stížnosti žalovaného proti
rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 19. 2. 2004, č. j. 22 Ca 149/2003 – 24,
takto:
Věc se vrací osmému senátu k dalšímu projednání a rozhodnutí.
Odůvodnění:
Žalovaný (dále „stěžovatel“) kasační stížností brojí proti shora označenému rozsudku
Krajského soudu v Ostravě, kterým tento soud zrušil rozhodnutí Finančního ředitelství
v Ostravě ze dne 13. 3. 2003, č. j. 6579/150/2002. Citovaným rozhodnutím stěžovatel zamítl
odvolání žalobce proti rozhodnutí Finančního úřadu v Zábřehu ze dne 11. 6. 2002,
č. j. 37003/02/400920/0199, jímž byla zamítnuta žádost žalobce o vrácení přeplatku na dani
z přidané hodnoty za období červen, srpen a září 2001. K zamítnutí této žádosti došlo proto,
že žalobci údajně nevznikl vratitelný přeplatek, jelikož na účtu žalobce byly evidovány
daňové nedoplatky vyšší než vyměřený nadměrný odpočet. Proto správce daně ve smyslu
ustanovení §64 odst. 4 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků použil přeplatek
na úhradu daňových nedoplatků.
Usnesením ze dne 26. 10. 2005, č. j. 2 Afs 66/2004-47, osmý senát Nejvyššího
správního soudu podle ustanovení §17 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní
(„s. ř. s.“) předložil shora označenou právní věc rozšířenému senátu zdejšího soudu,
protože při předběžné poradě dospěl k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru
judikovaného dosud Nejvyšším správním soudem např. v rozsudcích ze dne 29. 7. 2004,
č. j. 5 Afs 19/2003 – 51, ze dne 24. 6. 2004, č. j. 2 Afs 41/2004 - 50 a ze dne 1. 7. 2004,
č. j. 2 Afs 54/2004 – 47. Jde o právní otázku vztahu §64 zákona č. 337/1992 Sb.,
o správě daní a poplatků a §14 odst. 1 písm. i) zákona č. 328/1991 Sb., o konkursu
a vyrovnání.
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu konstatuje, že shora citované rozsudky
vycházejí z právního názoru, obsaženého ve stanovisku pléna zdejšího soudu,
vydanému postupem podle ustanovení §12 odst. 2, §19 odst. 2 s. ř. s. (č. 215/2004 Sb. NSS).
Podstata tohoto stanoviska spočívá v následující právní větě: „Daňový přeplatek lze vrátit
daňovému subjektu jen za předpokladu, že se jedná o vratitelný přeplatek,
to jest není-li evidován na žádném z jeho osobních účtů žádným správcem daně nedoplatek
na dani, přičemž není rozhodné, zda nedoplatek vznikl před nebo po prohlášení konkursu.
Postup správce daně není nezákonný, postupuje-li při vracení přeplatku v souladu
s podmínkami pro jeho vrácení stanovenými daňovými předpisy.“
V předkládací zprávě osmý senát konstatuje, že se hodlá od tohoto stanoviska odchýlit
a že napříště chce vycházet z právního názoru obsaženého v nálezu Ústavního soudu
ze dne 28. 7. 2005, sp. zn. III. ÚS 648/04. Ratio decidenci zmíněného nálezu lze shrnout tak,
že „ustanovení §14 odst. 1 písm. i) zákona o konkursu a vyrovnání je zvláštním právním
předpisem, zakotvujícím nepřípustnost kompenzace nejen soukromoprávních,
nýbrž rovněž veřejnoprávních pohledávek. Jako takové má proto v pozici speciální úpravy
přednost před úpravou obecnou, obsaženou v ustanoveních §59 odst. 3 písm. e), §40 odst. 11
a §64 odst. 2 daňového řádu. Rozhodnutí obecných soudů, jež uvedenou souvztažnost norem
jednoduchého práva neakceptují, ocitají se z tohoto důvodu v rozporu s ustanoveními
čl. 4 odst. 4 a čl. 11 odst. 1 Listiny.“ Ze srovnání citovaného nálezu a uvedené právní věty,
blíže argumentačně rozvedené ve stanovisku Nejvyššího správního soudu, je jasně patrno,
že vedle sebe neobstojí, neboť jsou založeny na zcela odlišných základech. Pro úplnost
je vhodné dodat, že citovaný nález není ojedinělý, nýbrž že je součástí ustálené judikatury
Ústavního soudu k této právní otázce (viz též např. nález ze dne 29. 9. 2005,
sp. zn. III. ÚS 38/05, nebo nález ze dne 7. 4. 2005, sp. zn. I. ÚS 544/02).
Osmý senát v předkládací zprávě zároveň uvádí, že se neztotožnil s právním názorem
obsaženém v rozsudku zdejšího soudu ze dne 14. 9. 2002, č. j. 2 Afs 180/2004-44,
že vázanost citovaným nálezem Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 648/04 je dána bez toho,
že by bylo nutno věc předložit k rozhodnutí rozšířenému senátu.
Lze proto konstatovat, že postoupením projednávané věci rozšířenému senátu
mu tímto byly v zásadě položeny dvě právní otázky. Nejprve se tak musí vypořádat s právní
otázkou, (1.) zda je dána jeho věcná působnost k rozhodování za situace, kdy důvodem
odlišnosti právního názoru od již dříve vyjádřeného právního názoru vyjádřeného
v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu je judikatura Ústavního soudu. Teprve poté,
co by dospěl k závěru, že tato jeho působnost zde je dána, by bylo možno přistoupit
k posouzení (2.) otázky, jejíž rozpornost vyplývá ze shora citované judikatury Nejvyššího
správního soudu a Ústavního soudu a na kterou z důvodu stručnosti postačuje na tomto místě
toliko odkázat.
Při hledání odpovědi na první položenou otázku vycházel rozšířený senát především
z dikce ustanovení §17 s. ř. s., podle něhož
„(1) Dospěl-li senát Nejvyššího správního soudu při svém rozhodování k právnímu
názoru, který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího
správního soudu, postoupí věc k rozhodnutí rozšířenému senátu. Při postoupení svůj odlišný
právní názor zdůvodní.
(2) Ustanovení odstavce 1 neplatí, byl-li odlišný právní názor již vysloven
ve stanovisku Nejvyššího správního soudu.“
Při výkladu citovaného ustanovení není možno se mechanicky omezovat na doslovnou
dikci této normy, nýbrž je třeba je vnímat z komplexního a funkčního hlediska.
Takto nazíráno vychází smysl a funkce rozšířeného senátu podle citovaného zákonného
ustanovení z předpokladu, že příslušný „běžný“ senát vlastním intelektuálním procesem
dospěje k přesvědčení, že dříve v rozhodnutí vyjádřený právní názor není správný
a že je proto případné se od něj odchýlit. Ratio legis tohoto mechanismu je založeno
na myšlence, že judikatura Nejvyššího správního soudu musí být jednotná a předvídatelná,
což prakticky znamená, že ve skutkově a právně obdobných případech má soud dospívat
ke stejným právním závěrům. Tato zásada je nepochybně jednou ze základních zásad
fungování právního státu, neboť – ve svých důsledcích - představuje konkretizaci zákazu
jurisdikční libovůle a provedení principu rovnosti. Aktivováním rozšířeného senátu
je proto nastolena situace, kdy bude ke konkrétní předložené právní otázce zformulován
právní názor, respektovaný pro futuro všemi senáty rozhodujícími obdobné případy.
Základním vstupním předpokladem pro tento postup je situace vnitřního přesvědčení
dotčeného senátu o nesprávnosti dříve judikovaného právního názoru (viz dikce „dospěl-li“).
V projednávané věci se nicméně jedná o kvalitativně zcela odlišnou situaci.
Důvod, pro který se osmý senát rozhodl odchýlit se od dřívější ustálené judikatury Nejvyššího
správního soudu, totiž nespočíval v jeho vnitřním přesvědčení o věcné nesprávnosti
této judikatury, nýbrž ve vědomí nutnosti respektovat shora citované nálezy Ústavního soudu.
Jinak řečeno, činnost rozšířeného senátu slouží ke sjednocování právních názorů uvnitř
samotného Nejvyššího správního soudu, zjevně však nepamatuje na situaci,
nastalou v této věci, tzn. na odlišnost právního názoru ve vztahu k Ústavnímu soudu.
Zatímco totiž přijetí rozhodnutí rozšířeného senátu zrcadlí vnitřní přesvědčení Nejvyššího
správního soudu o správnosti určitého právního náhledu, neznamená respektování právního
názoru Ústavního soudu v další rozhodovací činnosti Nejvyššího správního soudu nic méně
a nic více než akceptaci jeho ústavního vymezení, což v konkrétním případě vůbec nemusí
znamenat též názorovou shodu těchto soudů ve vztahu ke sporné právní otázce.
Pokud by zdejší soud připustil opačný výklad, tzn. aktivaci rozšířeného senátu
v případě existence ustálené judikatury Ústavního soudu odporující judikatuře Nejvyššího
správního soudu, mohlo by to ve svých důsledcích znamenat dva výsledky.
Buď by se rozšířený senát cítil být vázán právními závěry Ústavního soudu,
respektujíc jeho ústavní vymezení; anebo by setrval na právních závěrech Nejvyššího
správního soudu. První řešení by znamenalo, že funkce rozšířeného senátu by byla ponížena
z pozice významného sjednocovatele judikatury na pouhého formálního hlasatele názorů
Ústavního soudu, což by s sebou nutně přinášelo i faktickou svázanost jeho členů
při formování výsledných právních závěrů. Druhé řešení by oproti tomu sice neznamenalo
snížení funkce rozšířeného senátu, nicméně představovalo by zásadní ohrožení funkčnosti
soudního systému. Toto řešení je totiž pojmově založeno na možnosti vzniku odlišnosti
judikatury ke stejným právním otázkám správních soudů na straně jedné a Ústavního soudu
na straně druhé. Jestliže tedy první z nabízených možností činí rozhodování rozšířeného
senátu veskrze zbytečným a jen formálním, představuje druhá možnost systémové riziko.
Nejvyšší správní soud nicméně ve svých úvahách vycházel ze skutečnosti,
že celý vnitrostátní právní řád je založen na principu vnitřního souladu a hierarchického
uspořádání. Tato základní maxima musí být nazírána jako dominující hledisko při výkladu
jeho jednotlivých součástí. Je proto chybný takový náhled na právní řád, který jeho jednotlivé
vrstvy vnímá relativně izolovaně, a to z hlediska materiálního i formálního. V tomto kontextu
se jeví velmi významným čl. 95 Ústavy, který lze – mimo jiné – vnímat též jako potvrzení
zmíněné hierarchie právního řádu a jako prostředek komunikace mezi Ústavním soudem
na straně jedné a mezi soudy obecnými na straně druhé. Především z něj lze dovodit,
že obecné soudy (mezi něž v tomto smyslu a se značným zjednodušením patří i Nejvyšší
správní soud) jsou při svém rozhodování vázány nejen zákonem, nýbrž také ústavním
pořádkem (arg. a minori ad maius). Právě v tomto kontextu vystupuje do popředí funkce
Ústavního soudu, kterou je podle čl. 83 Ústavy ČR ochrana ústavnosti. Ústavní soud
je tedy hlavní interpretátor ústavního pořádku a právě v tomto smyslu musí
být jeho rozhodnutí závazná.
Nejvyšší správní soud dále uvádí, že podle imperativu ústavně konformní interpretace
a aplikace právních předpisů jsou všechny subjekty aplikující právo povinny postupovat tak,
aby zvolený výklad právních předpisů byl souladný s ústavností, a to ve smyslu výslovného
znění konkrétních ústavních norem i ústavních principů a hodnot, nezřídka v ústavních
textech expressis verbis nevyjádřených. Teprve pokud takový výklad možný není,
je namístě protiústavní ustanovení právních předpisů k tomu příslušným mechanismem
odstranit. V tomto kontextu viděno, jestliže Ústavní soud v některém svém rozhodnutí
zformuluje ústavně konformní výklad právního předpisu, je nutno tento výklad respektovat
i v obdobných kauzách, byť se jedná o procesně samostatná řízení. Opačný výklad,
který by kupř. s odkazem na vázanost soudce zákonem podle čl. 95 odst. 1 Ústavy ČR odmítal
respektovat právní názor Ústavního soudu, by představoval logickou chybu,
jelikož tato vázanost výkladem norem nadzákonné (ústavní) síly musí být pro soud
při aplikaci jednoduchého práva určující. Navíc nelze přehlédnout, že opačný závěr
by ve svých důsledcích vedl k nerovnosti účastníků jednotlivých soudních řízení
a k nepředvídatelnosti soudního rozhodování, což samozřejmě představuje pochybení
dosahující ústavní intenzity. Nelze rovněž opomenout, že určujícím společným prvkem
obecných soudů a Ústavního soudu je jejich poslání zakotvené v čl. 4 Ústavy,
kterým je ochrana základních práv a svobod. Mezi oběma složkami soudní moci
tak musí existovat souhra a harmonie, nikoliv animozita. V podmínkách právního státu
je proto nemyslitelné, aby obecný soud – s vědomím jednotné a jasně seznatelné judikatury
Ústavního soudu – s odvoláním na dikci zákona zvolil takovou jeho interpretaci,
kterou Ústavní soud považuje za protiústavní.
Jakkoliv tedy se Česká republika nenachází v tradičním prostředí precedentálního
práva, jsou obecné soudy povinny judikaturu Ústavního soudu respektovat a v tomto smyslu
je pro ně závazná. K odchylce od ní by mohly přistoupit pouze ve výjimečných případech,
a to např. tehdy, pokud by došlo ke změně právní úpravy; tato judikatura by byla vnitřně
nesourodá a nepředstavovala by proto tzv. ustálenou (konstantní) judikaturu; nevypořádávala
by se dostatečně se všemi možnými a uplatněnými zásadními argumentačními pozicemi
a zároveň by bylo z obsahu takovéhoto rozhodnutí a z konkrétních okolností věci patrno,
že k tomuto nevypořádání nedošlo záměrně, nýbrž v důsledku opomenutí anebo by došlo
k zásadní změně společenských či ekonomických poměrů, což by obecný soud
ve svém rozhodnutí přesvědčivě odůvodnil. Setrvalou a vnitřně nerozpornou judikaturu
Ústavního soudu proto nelze vnímat jako naroveň postavenou právním předpisům (zákonům),
nýbrž jako závazná interpretační vodítka při rozhodování ve skutkově a právně obdobných
věcech, od nichž je sice možný odklon, to však pouze ve výjimečných a racionálně
odůvodněných případech, jejichž demonstrativní nástin byl proveden výše.
Na základě zmíněných východisek lze zformulovat závěr, že věcná příslušnost
rozšířeného senátu v daném případě dána není, protože skutečný důvod, pro který se osmý
senát Nejvyššího správního soudu hodlá odchýlit od dřívější judikatury zdejšího soudu,
nespočívá v jeho názorovém nesouhlasu s právními názory v této judikatuře obsaženými,
nýbrž v akceptaci ústavního vymezení Ústavního soudu. Ohnisko odlišnosti obou
shora nastíněných právních názorů se tak nenachází v interní sféře Nejvyššího správního
soudu, což by vyvolalo nutnost sjednocení judikatury právě aktivací rozšířeného senátu,
nýbrž je dáno judikaturou Ústavního soudu. Spočívá tedy ve vnějším a na vůli zdejšího soudu
nezávislém faktoru, ve svých faktických důsledcích srovnatelném se změnou právní úpravy
nebo s rozhodovací činností mezinárodních soudů. Rozšířený senát proto konstatuje,
že jeho věcná působnost k rozhodování za této situace dána není. Proto nemůže ani meritorně
posoudit shora popsaný judikatorní rozpor.
Vyřešením této sporné otázky je vyčerpána pravomoc rozšířeného senátu,
rozhodnout o věci samé v meritu pak náleží senátu příslušnému podle rozvrhu práce,
jemuž se současně spisy vrací.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 11. ledna 2006
JUDr. Josef Baxa
předseda rozšířeného senátu