ECLI:CZ:NSS:2007:1.AFS.66.2006
sp. zn. 1 Afs 66/2006 - 73
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Marie Žiškové
a soudců JUDr. Josefa Baxy a JUDr. Lenky Kaniové v právní věci žalobkyně: Č., a. s.,
zastoupené Mgr. Davidem Urbancem, advokátem se sídlem Na Příkopě 23, 110 00 Praha 1,
proti žalovanému Celnímu ředitelství Brno se sídlem Koliště 21, 601 44 Brno,
proti rozhodnutí ze dne 26. 9. 2003, č. j. 6549-34/03-0101-21, o kasační stížnosti žalobkyně
proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 24. 11. 2005, č. j. 30 Ca 361/2003 - 48,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 24. 11. 2005, č. j. 30 Ca 361/2003 - 48,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Rozhodnutím ze dne 4. 10. 1998 uložil Celní úřad Brno III žalobkyni povinnost
uhradit zaručenou částku celního dluhu ve výši 139 537 Kč z titulu ručení za dlužníka Ch.,
a. s., (dále jen „dlužník“); celní dluh byl přitom dlužníkovi vyměřen na základě celního
prohlášení JCD ev. č. 10162198018563 ze dne 8. 8. 1998. Proti tomuto rozhodnutí podala
žalobkyně odvolání, které žalovaný zamítl rozhodnutím ze dne 22. 3. 1999
(dále jen „rozhodnutí č. 1“). Toto rozhodnutí žalovaného zrušil Krajský soud v Brně
rozsudkem ze dne 25. 4. 2001 a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení, v němž žalovaný –
vázán názorem krajského soudu – zrušil svým rozhodnutím ze dne 23. 7. 2001
(dále jen „rozhodnutí č. 2“) rozhodnutí celního úřadu. Ministerstvo financí – Generální
ředitelství cel nařídilo dne 25. 8. 2003 přezkoumání rozhodnutí č. 2 a vyslovilo právní názor
zcela opačný než závazný právní názor krajského soudu. Žalovaný poté vydal dne 26. 9. 2003
rozhodnutí (dále jen „rozhodnutí č. 3“), jímž nahradil rozhodnutí č. 2. Změnil jím výrok
rozhodnutí celního úřadu co do formulace, ovšem podstatě jeho argumentace přisvědčil,
a potvrdil tak, že žalobkyně je povinna uhradit jako ručitel za dlužníka výše uvedenou částku,
ačkoli na základě vystavené celní záruky již uhradil celním orgánům maximální částku
ve výši 37 000 000 Kč.
V žalobě proti rozhodnutí č. 3 žalobkyně namítala jednak, že toto rozhodnutí
je nicotné, protože bylo vydáno v rozporu s §55b odst. 1 a s §56a odst. 2 zákona
ČNR č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků (dále jen „daňový řád“), jednak že rozhodnutí
je nezákonné pro nesprávný výklad rozsahu globální celní záruky, jak ostatně vyslovil
ve svém rozsudku ze dne 25. 4. 2001 krajský soud.
Krajský soud v Brně žalobu zamítl. Poukázal na to, že Nejvyšší správní soud
se ve svých rozsudcích z poslední doby plně ztotožnil s výkladem institutu globální celní
záruky, jak jej provedl Ústavní soud v usnesení sp. zn. Pl. ÚS 54/2000. V případě globálního
zajištění celního dluhu jde o zajištění každého celního dluhu až do výše částky uvedené
v záruce; při jiném výkladu by globální zajištění postrádalo svůj smysl. Celní dluh vznikne
vždy při každém dovozu a vždy při přijetí každého podaného celního prohlášení, a globální
záruka tedy zajišťuje každý jednotlivý celní dluh do výše částky uvedené v záruce. K námitce
zpochybňující postup podle §56 odst. 2 daňového řádu soud uvedl, že rozhodnutím
č. 3 bylo nahrazeno rozhodnutí č. 2, které krajský soud nepřezkoumával. Nebyl tedy porušen
§56 odst. 2 daňového řádu, neboť ten vylučuje použití mimořádného opravného prostředku
pouze vůči těm rozhodnutím, která byla pravomocně přezkoumána soudem.
Rozsudek krajského soudu napadla žalobkyně kasační stížností a domáhala
se jeho zrušení a vrácení věci zpět krajskému soudu k dalšímu řízení. Jako důvod kasační
stížnosti označila v prvé řadě nepřezkoumatelnost rozsudku pro nedostatek důvodů: soud
se totiž podle ní nevypořádal s námitkou nicotnosti napadeného rozhodnutí žalovaného
vyvolané nesplněním podmínek §55b odst. 1 daňového řádu. Krom toho namítla žalobkyně
i nesprávné posouzení právní otázky soudem. Ministerstvo financí – Generální ředitelství
cel podle ní porušilo princip dělby moci, když svým rozhodnutím nařídilo přezkoumání
rozhodnutí č. 2 a zavázalo žalovaného právním názorem zcela opačným, než je závazný
právní názor vyslovený krajským soudem v rozsudku ze dne 25. 4. 2001. Pro vydání
rozhodnutí o přezkoumání nebyly splněny zákonné podmínky, a toto rozhodnutí
je tak podle žalobkyně nicotné; nicotné je pak i rozhodnutí č. 3 vydané na jeho základě.
Žalobkyně pak dále rozvedla důvody, pro něž byl podle ní postupem Ministerstva financí –
Generálního ředitelství cel porušen jak §55b odst. 1, tak §56a odst. 2 daňového řádu.
Pokud krajský soud uzavřel, že §56 odst. 2 daňového řádu nebyl porušen, porušil zásadu
ne bis in idem, podle níž nemůže být věc jednou přezkoumaná soudem opakovaně
přezkoumávána.
Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti popřel, že by rozhodnutí
č. 3 bylo nicotné. Rozhodnutí netrpí vadami takové intenzity, které by vyvolávaly nicotnost;
současně je souladné s názorem Ústavního soudu vysloveným v usnesení pléna
sp. zn. Pl. ÚS 54/2000 ze dne 23. 1. 2001. Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne
25. 4. 2001 se od tohoto názoru zásadně odchyloval, a Ministerstvo financí – Generální
ředitelství cel proto zvolilo postup, který by umožnil prolomit vázanost právním názorem
soudu (§78 odst. 5 s. ř. s.). Co se týče údajného nesplnění podmínek podle §55b odst. 1
daňového řádu, žalobkyně tuto námitku v kasační stížnosti nijak nerozvinula.
Kasační stížnost je důvodná.
Žalobkyni je nutno přisvědčit v tom, že rozsudek krajského soudu trpí nedostatkem
důvodů, a to nejen ve vztahu k námitce týkající se §55b odst. 1 daňového řádu,
ale i ve vztahu k výkladu §56a odst. 2 daňového řádu. Žalobkyně v žalobě rozebrala
oba aspekty namítané nicotnosti rozhodnutí Ministerstva financí – Generálního ředitelství
cel a následně i rozhodnutí č. 3. Jak zřetelně plyne ze žalobní argumentace k §56a odst. 2
daňového řádu, žalobkyně si byla vědoma toho, že přezkoumáno soudem nebylo rozhodnutí
č. 2 (ze dne 23. 7. 2001), nýbrž rozhodnutí č. 1 (ze dne 22. 3. 1999). Zaměřila
se však na smysl ustanovení §56a odst. 2 daňového řádu a dovodila, že jím je vyloučit
z přezkoumání rozhodnutí o skutečnostech, které již byly pravomocně přezkoumány soudem.
Jiný výklad by podle žalobkyně umožnil správním orgánům kdykoli cestou mimořádného
opravného prostředku zvrátit rozhodnutí soudu, a oslabovat tak skrze nerespektování
závazného právního názoru autoritu soudů. Na tuto argumentaci krajský soud
nijak nereagoval. V jediné větě svého rozsudku, kterou této otázce věnoval, uvedl pouze tolik,
že v minulosti přezkoumal rozhodnutí č. 1 – nikoli rozhodnutí č. 2, které bylo později
nahrazeno nyní napadeným rozhodnutím vydaným podle §55b daňového řádu (č. 3), a §56a
odst. 2 daňového řádu tak na tuto situaci nedopadá. Tím ale krajský soud nevyvrátil
argumenty žalobkyně. Žalobkyně nepřehlédla, které ze tří postupně vydávaných rozhodnutí
žalovaného bylo přezkoumáno soudem; i přes chybějící přímý vztah mezi rozhodnutím
č. 1 (přezkoumaným soudem) a rozhodnutím č. 3 (vydaným v přezkumném řízení podle §55b
daňového řádu) však trvala na tom, že zákaz přezkumu v daňovém řízení by měl být vykládán
materiálně a že přezkoumávány opakovaně by neměly být tytéž skutečnosti. Tuto myšlenku
krajský soud nezhodnotil, ač to bylo jeho povinností.
Zcela pak krajský soud pominul argumentaci žalobkyně k podmínkám postupu
podle §55b odst. 1 daňového řádu, které žalobkyně věnovala dvě strany žaloby. Žalobkyně
v žalobě zdůraznila, že rozhodnutí může být přezkoumáno jen tehdy, vykazuje-li právní
vady a nasvědčují-li okolnosti tomu, že došlo ke stanovení daně (resp. cla) v nesprávné
výši; ani jedna z těchto podmínek podle ní nebyla splněna. K tomu se však krajský soud –
přes důkladné a strukturované argumenty žalobkyně – vůbec nevyjádřil.
Nepřezkoumatelnost ve vztahu k §55b odst. 1 daňového řádu namítala
sama žalobkyně; k nepřezkoumatelnosti týkající se žalobní námitky, která se vztahovala
k §56a odst. 2 daňového řádu, přihlédl Nejvyšší správní soud z úřední povinnosti (§109
odst. 3 s. ř. s.). Žalobkyně v žalobě dospěla k závěru o nicotnosti napadeného rozhodnutí
žalovaného (rozhodnutí č. 3); nicotnost spatřuje v tom, že přezkoumání rozhodnutí
bylo nařízeno a rozhodnutí bylo přezkoumáno navzdory tomu, že pro to nebyly splněny
zákonné podmínky (§55b odst. 1 daňového řádu) a že tomu bránila překážka předchozího
přezkoumání soudem (§56a odst. 2 daňového řádu). Krajský soud nezaujal k těmto námitkám
řádně zdůvodněný postoj; napraví to proto v dalším řízení a bude se zabývat
tím, zda rozhodnutí č. 3 je v důsledku nesprávného postupu Ministerstva financí –
Generálního ředitelství cel nicotné, nebo zda je v důsledku případné nicotnosti
či nezákonnosti rozhodnutí Ministerstva financí – Generálního ředitelství cel toliko
nezákonné, nebo zda Ministerstvo financí – Generální ředitelství cel postupovalo v souladu
se zákonem a i žalovaný vedl řízení správně.
Jelikož se krajský soud ve svém rozsudku nevypořádal s otázkou, zda tu byl podklad
pro vydání rozhodnutí č. 3, resp. jakou kvalitu měl tento podklad, ačkoli tato otázka
byla pro jeho další postup určující, Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil
podle §110 odst. 1 věty první s. ř. s. a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.
V něm je krajský soud vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem
v tomto rozsudku (§110 odst. 3 s. ř. s.). V dalším řízení rozhodne krajský soud i o náhradě
nákladů řízení o kasační stížnosti (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Obiter dictum ještě zdejší soud považuje za vhodné vyjádřit se k samotné
hmotněprávní otázce, kterou se krajský soud ve svém rozsudku zabýval, a sice rozsahu ručení
na základě globální celní záruky. Žalobkyně sice neučinila tuto otázku předmětem kasační
stížnosti, avšak v žalobě snesla argumenty proti názoru vyjádřenému v rozhodnutí žalovaného
a krajský soud se sporné hmotněprávní otázce důkladně věnoval. Spor ve věci se vedl
o to, zda maximální částka uvedená v záruční listině znamená konečnou výši ručení,
nebo zda celková částka za všechny celní dluhy tohoto dlužníka není omezena a v záruční
listině uvedená maximální výše ručení se vztahuje na každý jednotlivý celní dluh po dobu
trvání záruky.
Podle §256 celního zákona (ve znění do účinnosti zák. č. 113/1997 Sb.,
tj. do 1. 7. 1997) na žádost dlužníka povolí celní orgány globální zajištění celního dluhu,
který vznikl nebo by mohl vzniknout z jedné nebo několika operací. Podle §257 odst. 1
celního zákona, stanoví-li celní předpisy povinné zajištění celního dluhu, určí celní orgány
toto zajištění ve výši, kterou je přesná výše příslušného celního dluhu nebo dluhů,
jestliže je možno tuto výši bezpečně určit v době, kdy je zajištění požadováno, nebo celními
orgány odhadnutá nejvýše možná výše příslušného celního dluhu nebo dluhů, které vznikly
nebo by mohly vzniknout, v ostatních případech.
S účinností od 15. 1. 1996 vyhláška Ministerstva financí č. 8/1996 Sb. novelizovala
vyhlášku č. 92/1993 Sb., vydanou k provedení některých ustanovení celního zákona,
tak, že Příloha č. 25 vyhlášky č. 92/1993 Sb. předepisovala k užití vzor zvaný Záruční listina
– Jiné operace než režim tranzitu (systém globální záruky), obsahující závazek uhradit celní
dluh až do nejvyšší částky uvedené v záruční listině. Toto znění bylo účinné do 30. 6. 1998,
kdy nabyla účinnosti nová prováděcí vyhláška č. 135/1998 Sb.
Spornou právní otázkou se již Nejvyšší správní soud opakovaně zabýval
(jak to správně zdůrazňuje i krajský soud). Učinil tak mimo jiné v rozsudku
sp. zn. 5 Afs 206/2004 (publikovaném pod č. 917/2006 Sb. NSS), kdy dospěl k názoru,
že v případě globálního zajištění celního dluhu, který vznikl nebo by mohl
vzniknout z jedné nebo několika operací, jde o zajištění každého celního dluhu v době trvání
záruky až do výše částky uvedené v záruce.
Je však třeba, aby Nejvyšší správní soud tento svůj právní názor revidoval.
K odklonu od dosavadní judikatury Nejvyššího správního soudu může v zásadě dojít
pouze postupem upraveným v §17 odst. 1 s. ř. s., tedy tak, že rozhodující senát postoupí
věc k rozhodnutí rozšířenému senátu. Rozhodnutím rozšířeného senátu ke konkrétní
předložené právní otázce je pak zformulován právní názor, jejž jsou všechny další senáty
rozhodující v obdobných věcech povinny pro futuro respektovat. Nicméně aktivizace
rozšířeného senátu za situace, kdy by skutečnou motivací bylo toliko formální narovnání
právních názorů Nejvyššího správního soudu s názory Ústavního soudu, by zjevně neplnila
smysl citovaného ustanovení (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 9. 2005,
č. j. 2 Afs 180/2004 - 44, dostupný na www.nssoud.cz).
Pro posouzení předmětné věci je tak podstatné, že právní názor obsažený v rozsudku
zdejšího soudu sp. zn. 5 Afs 206/2004 byl zásadním způsobem zpochybněn nálezem
Ústavního soudu ze dne 13. 9. 2007, sp. zn. I. ÚS 643/06. Uvedeným nálezem Ústavní soud
zrušil jiné rozsudky Městského soudu v Praze, jimiž městský soud zamítl žaloby ve věcech
skutkově shodných s věcí nyní projednávanou, a to poté, co jeho předchozí rozhodnutí zrušil
Nejvyšší správní soud na základě kasačních stížností celních orgánů; tyto zrušující rozsudky
Nejvyššího správního soudu (č. j. 7 Afs 29/2006 - 68 a č. j. 7 Afs 43/2006 - 66, dostupné
na www.nssoud.cz), vycházely z právního názoru vyjádřeného právě v rozsudku
sp. zn. 5 Afs 206/2004. Postup podle §17 odst. 1 s. ř. s. tak není na místě.
Ústavní soud v nálezu sp. zn. I. ÚS 643/06 především připomněl, že ručení bank
za celní dluh je tradičním veřejnoprávním institutem. Konstatoval, že spolupracuje-li osoba
s orgánem veřejné moci při tvorbě správního aktu, nelze od ní očekávat vyšší stupeň
obezřetnosti než od orgánu veřejné moci samotné. Pochybí-li soukromá osoba při této činnosti
neúmyslně anebo není-li prokázáno zanedbání její pečlivosti, má být věc posouzena
tak, jako by pochybil orgán veřejné moci sám. S odkazem na svou setrvalou judikaturu rovněž
konstatoval, že při ukládání a vymáhání daní dle zákona (čl. 11 odst. 5 Listiny základních
práv a svobod), tedy při faktickém odnětí části nabytého vlastnictví, jsou orgány veřejné
moci povinny ve smyslu čl. 4 odst. 4 Listiny šetřit podstatu a smysl základních práv a svobod
– tedy v případě pochybností postupovat mírněji (in dubio mitius). Ústavní soud zdůraznil,
že předmětná právní úprava byla zcela nepřehledná, což mělo, s ohledem na vztah kvality
zákona představujícího zásah do vlastnictví k jeho výkladu, nutit orgány veřejné moci
k výkladové umírněnosti, která by více šetřila základní právo žalobkyně. Celní zákon
a prováděcí vyhláška (č. 92/1993 Sb.) byly před datem 1. 7. 1998 podle tohoto nálezu nejasné.
Ústavní soud konkrétně uvedl: „Pro posouzení věci je důležité důsledně rozlišovat jednotlivé
časové úseky, vymezené platností té které právní úpravy globálního zajištění celního dluhu
(viz bod 55 a násl. nálezu). Stěžovatelka nepochybně musela počítat s možností opakovaného
plnění teprve až po přijetí vyhlášky č. 135/1998 Sb. Ani novela celního zákona č. 113/1997 Sb.
totiž jasné vodítko nedala. Rozlišování mezi užíváním gramatických tvarů „dluh“ a „dluhy“
takovým vodítkem není, již jen proto, že samy celní úřady používají slovo „dluh“ pro označení
souhrnu celních dluhů (srov. body 18 a 36 nálezu), resp. tvar „dluh“ v praxi slouží k označení
celé skupiny pohledávek. Ministerstvo financí ČR uvedlo do právního řádu pojmy globální,
paušální a individuální záruka (s účinností od 15. 1. 1996), na základě celního zákona,
který (bez dalšího) zmiňoval možnost globálního zajištění celního dluhu (§256) a (pouze)
umožňoval upravit prováděcí vyhláškou podmínky paušálního zajištění (§257 odst. 3).
Chtělo-li ministerstvo měnit dosavadní stav (a praxi), mělo povinnost zřetelně tento záměr
promítnout do textu vyhlášky.“
V souzené věci se pak jedná o záruční listinu ze stejného období, jaké bylo předmětem
rozhodování Ústavního soudu (viz výše).
Ústavní soud tedy došel k názoru, že výklad uplatněný žalovaným „zasáhl
do stěžovatelčina práva vlastnit majetek (čl. 11 odst. 1 Listiny), neboť byla nucena zaplatit
z titulu ručení více, než mohla v době vystavení záruky s ohledem na znění tehdy platných
právních předpisů a tehdejší praxi důvodně očekávat. Snaha státu maximalizovat fiskální
výnosy je legitimní a ústavním pořádkem aprobovaná, avšak musí respektovat předem jasně
daný zákonný rámec, jinak dochází k ústavně neaprobovatelnému zásahu do vlastnického
práva v rozporu s čl. 11 odst. 5 Listiny. Veřejná moc nemůže využívat nejasnost právní
úpravy, kterou sama vyvolala“.
Nejvyšší správní soud proto konstatuje, že napadený rozsudek krajského soudu
neodpovídá závěrům Ústavního soudu. Jestliže Ústavní soud v některém ze svých rozhodnutí
zformuluje ústavně konformní výklad právního předpisu, je nutno tento výklad respektovat
i v ostatních právně a skutkově obdobných případech, byť se jedná o procesně samostatná
řízení; pro takové případy představuje judikatura Ústavního soudu závazné interpretační
vodítko. Opačný výklad by představoval logickou chybu, jelikož vázanost výkladem norem
nadzákonné (ústavní) síly musí být pro soud při aplikaci jednoduchého práva určující.
K odchylce od judikatury Ústavního soudu by mohl obecný soud přistoupit
pouze ve výjimečných a racionálně odůvodněných případech, a to např. tehdy, pokud
by došlo ke změně právní úpravy; tato judikatura by byla vnitřně nesourodá a nepředstavovala
by proto tzv. ustálenou (konstantní) judikaturu; nevypořádávala by se dostatečně se všemi
možnými a uplatněnými zásadními argumentačními pozicemi a zároveň by bylo z obsahu
takovéhoto rozhodnutí a z konkrétních okolností věci patrno, že k tomuto nevypořádání
nedošlo záměrně, nýbrž v důsledku opomenutí; anebo by došlo k zásadní změně
společenských či ekonomických poměrů, což by obecný soud ve svém rozhodnutí
přesvědčivě odůvodnil; o takovou situaci se však v daném případě nejedná.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 9. října 2007
JUDr. Marie Žišková
předsedkyně senátu