ECLI:CZ:NSS:2007:2.AFS.95.2006
sp. zn. 2 Afs 95/2006 - 62
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Vojtěcha Šimíčka
a soudců JUDr. Miluše Doškové a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobkyně: Č., a. s.,
proti žalovanému: Celní ředitelství Praha, se sídlem, Washingtonova 11, Praha 1, v řízení
o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 31. 1. 2006,
sp. zn. 7 Ca 112/2005,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobkyni se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
I.
Žalovaný (dále také „stěžovatel“) včas podanou kasační stížností brojí proti shora
označenému rozsudku Městského soudu v Praze, kterým bylo zrušeno jeho rozhodnutí ze dne
23. 2. 2005, zn. 11320/04-21-71, a věc mu byla vrácena k dalšímu řízení.
Stěžovatel ve své kasační stížnosti namítá, že vydáním zrušeného správního
rozhodnutí k nezákonnosti nedošlo, a nesouhlasí s výkladem institutu globálního zajištění
celního dluhu provedeného městským soudem. Uplatňuje proto kasační důvod
zakotvený v ustanovení §103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní
(„dále jen s. ř. s.“).
Stěžovatel se domnívá, že názor městského soudu, podle něhož se dovozuje povinnost
plnění daňového dlužníka toliko do limitu nejvyšší částky uvedené v záruční listině
za souhrn dluhů dlužníka, se opírá o účelovou interpretaci ustanovení §256 a §257 zákona
č. 13/1993 Sb., celního zákona. Stěžovatel ze stejných ustanovení vyvozuje dopad globální
záruky na každý celní dluh, pro který byl tento způsob zajištění celním úřadem akceptován,
a který vznikl nebo by mohl vzniknout v budoucnu z jedné nebo několika operací, přičemž
z poukazem na ustanovení §121 odst. 1 celního zákona lze citovanou operací rozumět přijetí
celního prohlášení s návrhem na propuštění zboží do volného oběhu, případně podle
ustanovení §121 odst. 2 téhož zákona podání celního prohlášení a návrhu na propuštění zboží
do celních režimů vyjmenovaných v ustanovení §133 celního zákona. Jako jednu operaci
stěžovatel chápe například propuštění zboží do volného oběhu, zatímco příklad pro více
operací shledává v okolnostech, kdy deklarant navrhne zboží nejdříve do režimu uskladňování
v celním skladu a následně do režimu volný oběh. V obou variantách však přichází v úvahu
vznik celního dluhu pouze jednou. Zásadu jednoznačného určení výše závazku ručitele
akcentovanou městským soudem stěžovatel na rozdíl od něj vztahuje k vzniklému celnímu
dluhu, případně k celnímu dluhu, jenž by mohl v souvislosti s dovozní operací vzniknout.
Stěžovatel zdůraznil, že nelze mít pochybnosti o tom, že v jednotlivých dovozních případech
vztahujících se ke konkrétnímu celnímu dluhu nelze spravedlivě po ručiteli požadovat
zaručení vyšší částky, než je uvedena jako nejvyšší částka v záruční listině. Pokud však součet
takto individuálně vzniklých celních dluhů přesáhne nejvyšší částku uvedenou v záruční
listině, je nutno konstatovat, že právní úprava takovou shodu okolností explicitně neřeší,
a to zcela zřejmě z toho důvodu, že vzhledem k jejímu smyslu nepřichází v souvislosti
s globálním zajišťováním celního dluhu vůbec v úvahu.
Uplatnění poslední věty §257 celního zákona, výslovně zmiňující globální zajištění,
lze dle názoru stěžovatele interpretovat pouze v těch případech, kdy jde například o zajištění
celního dluhu vzniklého v souvislosti s propuštěním zboží do režimu dočasného použití
s částečným osvobozením od cla, tj. za okolností, kdy celní dluh pravidelně měsíčně roste
o stanovenou procentní míru. Tvrzením soudu podle stěžovatele nesvědčí ani znění
ustanovení §257 odst. 1 písm. b) celního zákona, které upravuje stanovení výše zajištěného
celního dluhu a které používá jak pojem celní dluh, tak pojem celní dluhy, neboť upravuje
výši zajištění v případech individuálního zajištění celního dluhu a současně v případech
globálního či paušálního celního dluhu, u nichž po dobu zajištění zpravidla dochází k zajištění
řady celních dluhů.
Stěžovatel dále konstatuje, že zákonná úprava svědčí záměru zákonodárce vztáhnout
institut globálního celního zajištění vždy k individuálně určenému celnímu dluhu, vzniklému
za podmínek předvídaných celním zákonem a v logických souvislostech s odkazem na znění
záruční listiny, kterou se ručitel zavazuje k zajištění jednotlivého celního dluhu nejvyšší
částkou uvedenou v záruční listině. V případě konkrétního ručitele může v krátké době součet
zajišťovaných celních dluhů přesáhnout nejvyšší zaručenou částku uvedenou v záruční listině,
jeho povinnost nastupuje teprve tehdy, není-li celní dluh řádně splněn dlužníkem. Stěžovatel
zdůraznil, že nebylo možno požadovat po celních orgánech vědomost o konkrétní výši plnění
ručitele, zejména zda nejvyšší zaručená částka byla již vyčerpána či nikoliv. Tvrzení soudu,
že ručitel v systému globální záruky přebírá plnění do výše nejvyšší částky uvedené v záruční
listině a že jeho ručení je takto limitováno ke všem celním dluhům téhož dlužníka,
je v uvedených souvislostech neprůchodné, protože celní orgány by v takovém systému
nemohly vědět a ani jinak ověřit, zda vznikající celní dluh je ještě krytý existující zárukou,
nebo nikoliv. Soud podle stěžovatele musí odlišit akceptaci ručitele pro ručení v systému
globální záruky, jež má formu písemného povolení, v tomto případě rozhodnutí, od přijetí
zajištění při konkrétním propouštění zboží do navrženého režimu, kdy je posuzován
jednotlivý případ, na který se vztahuje, a kdy jsou kontrolovány podmínky vztahující
se ke konkrétnímu celnímu režimu včetně podmínky zajištění celního dluhu. Oba případy jsou
i formálně rozlišeny tím, že v prvém případě je vydáváno rozhodnutí o přijetí poskytnuté
záruky a v druhém případě předkládá uživatel záruky osvědčení o záruce, kterých je možno
vydat více podle požadavku uživatele záruky. Z toho plyne, že předpisy předpokládají,
že globální záruka bude používána i souběžně, např. ve stejnou hodinu na více celních
úřadech. Vzhledem k tomu by celní orgány prakticky nikdy neměly jistotu, zda je celní dluh
v konkrétním případě skutečně zajištěn do výše uvedené v záruční listině. Právní důsledek
zmíněné nejistoty by se promítl do nemožnosti propuštění zboží do navrženého režimu
a zajištění celního dluhu globální zárukou by pak ztratilo svůj smysl. Jestliže soud uvádí,
že výklad provedený celními orgány by vedl k situaci, že celková výše ručení požadovaná
na ručiteli by nebyla určitá a závazek takto sjednaný by byl absolutně neplatný pro neurčitost,
stěžovatel konstatuje, že se vždy jedná o závazek určitý, a sice pro jednotlivé případy.
Stěžovatel konečně dodává, že obdobná námitka byla uplatněna u Evropského soudu
pro lidská práva ve Štrasburku v rozhodnutích pod č. 55631/00 a 55728/00, na jejichž obsah
odkázal. Podle stěžovatele pak předvídatelnost závazku ručení podle ručící listiny uvedené
v Příloze č. 25 vyhlášky č. 92/1993 Sb. nelze zpochybňovat dovoláním se na nejednoznačnost
předpisu; možnost dvojího výkladu předpisu sama o sobě nezpůsobuje jeho nepředvídatelnost.
Celní orgány od počátku ve své většině podávaly výklad globálního ručení jako ručení
za každý jednotlivý dluh až do výše uvedené v záruční listině a banka se mohla kdykoliv
informovat o obsahu závazku uvedeného ve vzoru podle přílohy č. 25 výše zmíněné vyhlášky.
Stěžovatel závěrem upozornil na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 9. 2005,
č. j. 5 Afs 206/2004 - 71.
Ze všech shora uvedených důvodů navrhl stěžovatel rozsudek městského soudu zrušit
a věc mu vrátit k dalšímu řízení.
II.
Žalobkyně se ke kasační stížnosti nevyjádřila.
III.
Kasační stížnost je podle ustanovení §102 a násl. s. ř. s. přípustná a podle jejího
obsahu jsou v ní namítány důvody odpovídající ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., když
stěžovatel namítá, že městský soud nesprávně posoudil otázku interpretace zákonné úpravy
institutu globální celní záruky. Jejím rozsahem a důvody je Nejvyšší správní soud podle
ustanovení §109 odst. 2 a 3 s. ř. s. vázán.
IV.
Ze správního a soudního spisu zjistil Nejvyšší správní soud následující skutečnosti
rozhodné pro posouzení důvodnosti kasační stížnosti: Rozhodnutím ze dne 15. 6. 2004,
č. j. 7714/04-1764-21/71, uložil Celní úřad Praha 2 žalobkyni jako ručitelce za dlužníka,
společnost Ch., a. s., povinnost podle ust. §260l celního zákona, tedy uhradit pohledávku v
celkové výši 57 391 Kč (z toho 56 267 Kč za celní dluh a 1124 Kč jako exekuční náklady), na
kterou se v záruční listině č. H61N04116 ze dne 8. 3. 1996 zavázala ve smyslu ustanovení §
260 odst. 1 celního zákona - splnit zaručenou výši pohledávky společně a nerozdílně
s dlužníkem Ch., a. s., kterou tento ve stanovené lhůtě splatnosti neuhradil. Proti tomuto
rozhodnutí podala žalobkyně odvolání, o kterém stěžovatel svým rozhodnutím ze dne
23. 2. 2005, zn. 1132/04-21-71, rozhodl tak, že rozhodnutí prvostupňového celního orgánu
změnil, a sice upustil od povinnosti žalobkyně uhradit exekuční náklady a uložil ji opětovně
povinnost zaplatit za dlužníka částku 56 267 Kč celního dluhu. Žalobkyně stěžovatelovo
rozhodnutí o odvolání napadla žalobou, které městský soud vyhověl a toto rozhodnutí zrušil.
V odůvodnění napadeného rozsudku městský soud především uvedl, že spornou
právní otázkou mezi účastníky je, zda se omezení ručení do maximální výše uvedené
v záruční listině vztahuje na všechny celní dluhy téhož dlužníka, které vzniknou po dobu
trvání globálního zajištění, či zda se vztahuje na každý jednotlivý celní dluh s tím, že celková
zaručená částka za všechny celní dluhy není omezena (není v celkové výši určena). Městský
soud se přiklonil k výkladu, že zárukou jsou zajišťovány do budoucna všechny celní dluhy
téhož dlužníka, které vzniknou po dobu trvání globálního zajištění, a které se sčítají.
Konstatoval, že globální zajištění celního dluhu je institutem veřejného práva, a tudíž není
možné přistoupit k rozšiřujícímu výkladu předmětných právních předpisů. Povinností celních
orgánů je určit výši konkrétního zajištění i v případě, že přesná výše celního dluhu není
známa, musí však jimi být odhadnuta nejvýše možná výše příslušného celního dluhu nebo
dluhů, které vznikly nebo by mohly vzniknout. Městský soud dále uvedl, že mezi ručitelem
a celním orgánem musí být postavena najisto mj. zaručená výše celního dluhu, tedy konkrétní
částka, ke které se při učinění právního úkonu vztahovala ručitelova vůle. Ze záruční listiny
nicméně jednoznačně vyplývá, že závazek žalobkyně činí maximálně částku 37 000 000 Kč.
Výklad stěžovatele by proto dle městského soudu znamenal, že celková výše poskytovaného
ručení není určitá, a závazek takto sjednaný by byl absolutně neplatný pro neurčitost
a v rozporu s institutem ručení vůbec. Vzhledem k tomu, že mezi účastníky nebylo sporné,
že žalobkyně již limitní částku uvedenou v záruční listině celním orgánům zaplatila,
konstatoval městský soud, že tímto byl ručitelský závazek žalobkyně splněn a uložení další
povinnosti k úhradě za téhož dlužníka z titulu ručení by bylo v rozporu se zákonem.
V.
Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napadený rozsudek městského
soudu a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Podle ustanovení §256 celního zákona (ve znění do účinnosti zák. č. 113/1997 Sb.,
tj. do 1. 7. 1997) na žádost dlužníka povolí celní orgány globální zajištění celního dluhu,
který vznikl, nebo by mohl vzniknout z jedné nebo několika operací. Podle §257 odst. 1
celního zákona, stanoví-li celní předpisy povinné zajištění celního dluhu, určí celní orgány
toto zajištění ve výši, kterou je přesná výše příslušného celního dluhu nebo dluhů, jestliže
je možno tuto výši bezpečně určit v době, kdy je zajištění požadováno, nebo celními orgány
odhadnutá nejvýše možná výše příslušného celního dluhu nebo dluhů, které vznikly nebo by
mohly vzniknout, v ostatních případech.
Spornou výkladovou otázkou v dané věci je, zda maximální částka uvedená v záruční
listině znamená konečnou výši ručení, anebo zda celková částka za všechny celní dluhy
tohoto dlužníka není omezena a v záruční listině uvedená výše se vztahuje pouze
na jednotlivý celní dluh.
Kasační stížností nastolenou právní otázkou se již Nejvyšší správní soud zabýval
v rozsudku ze dne 23. 9. 2005, č. j. 5 Afs 206/2004 - 71 (publikováno pod č. 917/2006 Sb.
NSS), kdy dospěl k názoru, že v případě globálního zajištění celního dluhu, jenž vznikl nebo
by mohl vzniknout z jedné nebo několika operací, jde o zajištění každého celního dluhu
v době trvání záruky až do výše částky uvedené v záruce. Tento svůj právní názor je však
Nejvyšší správní soud nucen revidovat, a to z následujících důvodů:
Nejvyšší správní soud považuje za nezbytné v projednávané věci uvést, že podstata
právního názoru, obsaženého ve výše uvedeném rozsudku zdejšího soudu, byla zásadním
způsobem zpochybněna nálezem Ústavního soudu ze dne 13. 9. 2007, sp. zn. I. ÚS 643/06.
Situací nesouladu mezi právním názorem vyjádřeným v nálezu Ústavního soudu a rozsudku
Nejvyššího správního soudu se zdejší soud zabýval např. již v rozsudku ze dne 14. 9. 2005,
č. j. 2 Afs 180/2004 - 44 (dostupné na www.nssoud.cz) a dospěl k podrobně odůvodněnému
závěru, že správní soudy (včetně Nejvyššího správního soudu) jsou povinny ve své další
rozhodovací činnosti respektovat právní názor Ústavního soudu ČR, byť zmiňované
rozhodnutí Nejvyššího správního soudu (č. j. 5 Afs 206/2004 - 71) nebude nahrazeno
rozhodnutím rozšířeného senátu. Konstatoval přitom, že setrvalou a vnitřně nerozpornou
judikaturu Ústavního soudu nelze vnímat jako naroveň postavenou právním předpisům
(zákonům), nýbrž jako závazná interpretační vodítka při rozhodování ve skutkově a právně
obdobných věcech, od nichž je sice možný odklon, to však pouze ve výjimečných
a racionálně odůvodněných případech.
Ústavní soud v nálezu sp. zn. I. ÚS 643/06 především připomněl, že ručení bank
za celní dluh je tradičním veřejnoprávním institutem. Konstatoval, že spolupracuje-li osoba
s orgánem veřejné moci při tvorbě správního aktu, nelze od ní očekávat vyšší stupeň
obezřetnosti než od orgánu veřejné moci samotné. Pochybí-li soukromá osoba při této činnosti
neúmyslně anebo není-li prokázáno zanedbání její pečlivosti, má být věc posouzena tak,
jakoby pochybil orgán veřejné moci sám. S odkazem na svou setrvalou judikaturu rovněž
konstatoval, že při ukládání a vymáhání daní dle zákona (čl. 11 odst. 5 Listiny základních
práv a svobod), tedy při de facto odnětí části nabytého vlastnictví, jsou orgány veřejné moci
povinny ve smyslu čl. 4 odst. 4 Listiny šetřit podstatu a smysl základních práv a svobod - tedy
v případě pochybností postupovat mírněji (in dubio pro mitius). Ústavní soud zdůraznil,
že předmětná právní úprava byla zcela nepřehledná, což mělo, s ohledem na vztah kvality
zákona představujícího zásah do vlastnictví k jeho výkladu, nutit orgány veřejné moci
k výkladové umírněnosti, která by více šetřila základní právo žalobce. Zákon a prováděcí
vyhláška byly před datem 1. 7. 1998 podle tohoto nálezu nejasné. Ústavní soud konkrétně
uvedl, že „pro posouzení věci je důležité důsledně rozlišovat jednotlivé časové úseky
vymezené platností té které právní úpravy globálního zajištění celního dluhu (viz bod 55 a
násl.). Stěžovatelka nepochybně musela počítat s možností opakovaného plnění teprve
až po přijetí vyhlášky č. 135/1998 Sb. Ani novela celního zákona č. 113/1997 Sb. totiž jasné
vodítko nedala. Rozlišování mezi užíváním gramatických tvarů dluh a dluhy takovým vodítkem
není, již jen proto, že samy celní úřady používají slovo dluh pro označení souhrnu celních
dluhů (srov. např. výše body 18 a 36), resp. tvar „dluh“ v praxi slouží k označení celé skupiny
pohledávek (tzv. synekdocha, užívající logiku pars pro toto). Ministerstvo financí ČR uvedlo
do právního řádu pojmy globální, paušální a individuální záruka (s účinností od 15. 1. 1996),
na základě celního zákona, který (bez dalšího) zmiňoval možnost globálního zajištění celního
dluhu (§256) a (pouze) umožňoval upravit prováděcí vyhláškou podmínky paušálního
zajištění (§257 odst. 3). Chtělo-li ministerstvo měnit dosavadní stav (a praxi), mělo povinnost
zřetelně tento záměr promítnout do textu vyhlášky.“ V souzené věci se pak jedná o záruční
listinu ze stejného období, jaké bylo předmětem rozhodování Ústavního soudu (konkrétně
z 8. 3. 1996, viz. č. l. 13 soudního spisu).
Ústavní soud tedy došel k názoru, že výklad uplatněný stěžovatelem „zasáhl
do stěžovatelčina práva vlastnit majetek (čl. 11 odst. 1 Listiny), neboť byla nucena zaplatit
z titulu ručení více, než mohla v době vystavení záruky s ohledem na znění tehdy platných
právních předpisů a tehdejší praxi důvodně očekávat. Snaha státu maximalizovat fiskální
výnosy je legitimní a ústavním pořádkem aprobovaná, avšak musí respektovat předem jasně
daný zákonný rámec, jinak dochází k ústavně neaprobovatelnému zásahu do vlastnického
práva v rozporu s čl. 11 odst. 5 Listiny. Veřejná moc nemůže využívat nejasnost právní
úpravy, kterou sama vyvolala.“
Nejvyšší správní soud proto konstatuje, že napadený rozsudek městského soudu plně
odpovídá závěrům Ústavního soudu ČR, jímž jsou konkrétně vyvráceny vznesené kasační
námitky.
Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud dospěl po přezkoumání kasační
stížnosti k závěru, že tato není důvodná, a proto ji zamítl (§110 odst. 1 s. ř. s.).
VI.
Stěžovatel neměl ve věci úspěch a nemá tedy právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti. Žalobkyni, jež ve věci úspěch měla, náklady řízení o kasační stížnosti
nevznikly, a proto jí soud tuto náhradu nepřiznal (§60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 26. října 2007
JUDr. Vojtěch Šimíček
předseda senátu