ECLI:CZ:NSS:2007:2.AS.6.2006
sp. zn. 2 As 6/2006 - 43
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Vojtěcha Šimíčka
a soudců JUDr. Miluše Doškové a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobce: L. d., o. p. s. a
b. d., zastoupeného Mgr. Danielem Procházkou, advokátem se sídlem Božetěchova 9,
Olomouc, proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, se sídlem Nad Štolou 3/936, Praha 7,
o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 31. 8. 2005,
č. j. 5 Ca 212/2005 - 17,
takto:
Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 31. 8. 2005, č. j. 5 Ca 212/2005 - 17,
se zrušuje a věc se mu vrací k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Žalobce (dále jen „stěžovatel“) včas podanou kasační stížností brojí proti shora
označenému usnesení, kterým městský soud odmítl jeho žalobu proti výměru Ministerstva
vnitra ze dne 9. 11. 1951, č. j. IV/2-4420/21-24/9-1951. Tímto výměrem ministerstvo zrušilo
podle ustanovení §4 zákona č. 110/1950 Sb., o organisaci bytového majetku a o F. b. h.,
bytové sdružení L. d., o. p. s. a b. d. pro V. P., jeho blíže specifikovaný majetek převedlo na
stát a svěřilo jej do správy B. p. h. m. P., kom. podniku.
V odůvodnění napadeného usnesení městský soud uvedl, že předmětné rozhodnutí
Ministerstva vnitra nebylo do 1. 1. 1992 přezkoumatelné ve správním soudnictví. V daném
případě však nebyly splněny podmínky řízení, vyplývající ze zákona č. 150/2002 Sb., soudní
řád správní („s. ř. s.“), jelikož stěžovatel byl zapsán do obchodního rejstříku dne 4. 11. 1994
a není tedy subjektem, o jehož právech bylo rozhodováno citovaným výměrem ministerstva
vnitra. Není proto ani aktivně legitimován k podání žaloby proti tomuto výměru.
Podstata kasační stížnosti spočívá v tom, že předmětný výměr Ministerstva vnitra byl
natolik vadný, že nemohl způsobit zánik bytového sdružení „L. d.“. Protože tedy k zániku
tohoto subjektu vůbec nedošlo, bylo účastníkem řízení před městským soudem původní
družstvo „L. d.“, kterému byl v roce 1994 na základě původních stanov ze 7. 10. 1945 valnou
hromadou, na které se sešlo 50% přeživších členů, toliko ustaven nový orgán, a nikoliv zcela
nový subjekt, vzniklý teprve zápisem do obchodního rejstříku dne 4. 11. 1994, jak nesprávně
dovodil městský soud. Ředitelem se tak stal ing. V. K., jehož členství bylo odvozeno z jeho
dědického nároku po zemřelých rodičích. Stěžovatel dodává, že v tomto řízení jde o odčinění
spáchané křivdy či dokonce zločinu totalitní moci na nevinných občanech, a proto navrhuje
napadené usnesení městského soudu zrušit.
Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení Městského soudu v Praze
v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů (§109 odst. 2, 3 s. ř. s) a dospěl
k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
Nejvyšší správní soud konstatuje, že v projednávané věci brojí kasační stížnost proti
usnesení městského soudu, kterým byla odmítnuta žaloba stěžovatele. V tomto případě proto
připadá v úvahu toliko kasační důvod zakotvený v ustanovení §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.,
který má právě v těchto procesních situacích povahu důvodu speciálního. Podle tohoto
ustanovení totiž lze kasační stížnost podat z důvodu tvrzené nezákonnosti rozhodnutí
o odmítnutí návrhu nebo o zastavení řízení. Jakkoliv tedy stěžovatel výslovně neoznačil žádný
ze zákonných důvodů kasační stížnosti, vycházel zdejší soud z obsahu kasační stížnosti
a svoji další pozornost proto upřel právě na případné naplnění tohoto důvodu.
Nejvyšší správní soud především uvádí, že v projednávané věci nemá žádné
pochybnosti o tom, že předmětný výměr Ministerstva vnitra představoval zcela účelový
a politicky motivovaný akt, vydaný v rámci totalitních praktik bývalého komunistického
režimu, který je třeba spatřovat v celkovém kontextu persekuce jednotlivých členů uvedeného
bytového sdružení. Na to přesvědčivě poukazuje obsah správního spisu, na který v této
souvislosti postačuje odkázat – viz zejména přípis Ministerstva pro místní rozvoj ze dne
14. 4. 1997, č. j. 3318/97, odpověď Ministerstva vnitra ze dne 16. 7. 1998,
č. j. VS/3-1/3625/98-108, dopis primátora hl. m. Prahy ze dne 4. 11. 1994, č. j. 115583/94,
odpověď ředitele Úřadu dokumentace a vyšetřování zločinů komunismu dr. V. B. ze dne
4. 9. 1995, č. j. ÚDV-140/95 anebo dopis Generální prokuratury ze dne 30. 8. 1993,
č. j. III Gd 1470/93).
Dále je důležité konstatovat, že ratio decidendi napadeného usnesení městského soudu
je založeno na názoru, že předmětným výměrem Ministerstva vnitra ze dne 9. 11. 1951 došlo
ke zrušení bytového sdružení L. d., o. p. s. a b. d. pro V. P., takže stěžovatel, zapsaný do
obchodního rejstříku od 4. 11. 1994, je odlišnou právnickou osobou, jejíž práva tímto
výměrem nemohla být porušena. Tuto úvahu městského soudu však Nejvyšší správní soud
považuje za značně zkratkovitou. Tato velmi strohá a značně formalistická argumentace totiž
zcela opomíjí specifika daného případu, jehož podstata spočívá v cílené persekuci totalitní
moci namířené proti této právnické osobě i jejím jednotlivým členům (jak uvádí stěžovatel, ve
stejné době bylo zatčeno 28 osob působících v tomto družstvu; později byli všichni
osvobozeni), kdy v podmínkách bývalého režimu samozřejmě nebylo možno se proti těmto
praktikám jakkoliv reálně bránit právními prostředky. Usnesení městského soudu je v tomto
směru velmi chatrně odůvodněno, jelikož soud se v něm nikterak nevypořádává se stěžejní
argumentací stěžovatele (viz obsah žaloby ze dne 16. 8. 2004) vedenou v tom smyslu, že
k zániku původního družstva vůbec nedošlo, jelikož předmětný výměr nemohl nabýt právní
moci, když tomuto družstvu nebyl doručen, že tento výměr byl retroaktivní, nebyl podepsán, a
že tedy se jedná o rozhodnutí nicotné.
Navíc, podle přesvědčení Nejvyššího správního soudu, takto apodikticky vyjádřené
konstatování neexistence aktivní legitimace stěžovatele v takto specifickém případě neobstojí
ani ve srovnání s principielně obdobnými případy, jako byl např. rozsudek zdejšího soudu
ze dne 2. 11. 2006, sp. zn. 5 A 35/2002, navazující na nález Ústavního soudu ze dne
3. 8. 2005, sp. zn. II. ÚS 189/02, a zejména nález Ústavního soudu ze dne 11. 1. 2000,
sp. zn. III. ÚS 462/98 (Sbírka nálezů a usnesení, sv. 17, str. 7 a násl.) v tzv. kauze Lidový
dům.
Jakkoliv není sporu o tom, že podání žaloby aktivně legitimovaným subjektem
představuje jednu z podmínek řízení, jejíž absence neumožňuje soudu meritorně rozhodovat,
je s ohledem na specifika této věci zjevné, že od sebe nelze oddělit otázku aktivní legitimace
stěžovatele od otázky platnosti předmětného výměru Ministerstva vnitra tak, jak to fakticky
učinil městský soud tím, že se platností výměru vůbec nezabýval. Podstata námitek
stěžovatele totiž brojí právě proti tomu, že k zániku původního subjektu v roce 1951 nemohlo
dojít, a to právě s ohledem na povahu tohoto výměru. Z toho pak stěžovatel dovozuje svoji
aktivní legitimaci v žalobním řízení. Jinak řečeno tvrdí, že se ve skutečnosti jedná pořád
o stejný subjekt, protože jeho zrušení bylo provedeno právně neúčinným způsobem.
V této souvislosti Nejvyšší správní soud konstatuje, že při vydání předmětného
výměru Ministerstvo vnitra výslovně vycházelo z ustanovení §4 odst. 1 zákona
č. 110/1950 Sb., podle něhož „Ministerstvo práce a sociální péče v dohodě s věcně příslušným
ministerstvem může zrušit jednotlivá bytová sdružení a převést jejich majetek na stát a svěřit
do správy některému podniku nebo tento majetek převést zcela nebo zčásti na některé obecně
prospěšné bytové družstvo.“ Z ustanovení §1 písm. a) ústavního zákona č. 47/1950 Sb.,
o úpravách v organisaci veřejné správy přitom plyne ústavní zmocnění vládě „upravovat
působnost ministerstev, pověřenectev i jiných orgánů veřejné správy“. Na toto ústavní
zmocnění navazuje vládní nařízení č. 74/1951 Sb., kterým se zřizují nová ministerstva, podle
jehož ustanovení §3 se z ministerstva práce a sociální péče zřizuje ministerstvo pracovních
sil. Podle ustanovení §4 stejného nařízení „podrobné vymezení úkolů jednotlivých
ministerstvech, a to i v souvislosti s přesuny působnosti prováděnými podle tohoto nařízení,
přísluší zúčastněným ministrům v dohodě s ministrem vnitra.“ Konečně podle vyhlášky
č. 316/1951 Ú. l., kterou se přesunují některé úkoly z oboru působnosti bývalého ministerstva
práce a sociálních věcí na jiná ministerstva, plyne, že do oboru působnosti ministerstva vnitra
přechází rovněž provádění předpisů o organisaci bytového majetku a o Fondu bytového
hospodářství (§2 bod 3.), což zjevně dopadá i na případy aplikace zákona č. 110/1950 Sb.,
o organisaci bytového majetku a o Fondu bytového hospodářství.
V projednávané věci tak lze prima facie konstatovat, že shora popsané zmocnění
Ministerstva vnitra k vydávání rozhodnutí podle zákona č. 110/1950 Sb. neobstojí
při konfrontaci s elementárními měřítky právního státu, a to již proto, že ústavodárce k úpravě
působnosti ministerstev výslovně zmocnil toliko vládu, zatímco tato teprve následně umožnila
provést další přesuny působnosti na základě dohody ministrů. Je tak zjevné, že vláda
(a následně ministerstva) udělené ústavní zmocnění značně překročila. Zejména však
považuje Nejvyšší správní soud za významné, že citovaná vyhláška ministra pracovních sil
byla výslovně vydána podle ustanovení §4 vládního nařízení č. 74/1951 Sb. Podle tohoto
ustanovení nicméně mohla ministerstva – po vzájemné dohodě – provést (1.) pouze
„podrobné vymezení úkolů jednotlivých ministerstev“, což nelze smysluplně vymezit jinak
než jako konkretizaci již existujících úkolů v rámci jejich věcné působnosti, (2.) a také
„přesuny působnosti prováděnými podle tohoto nařízení.“ Tento přesun působnosti se však
z povahy věci zjevně vztahuje výlučně k ustanovení §1 cit. vládního nařízení, podle něhož se
z Ministerstva těžkého průmyslu zřídilo celkem 5 nových ministerstev, která měla nadále plnit
dosavadní úkoly zrušeného ministerstva a úkoly pověřenectva průmyslu. V tomto případě
tedy byla zřejmá potřeba bližšího vymezení působnosti těchto nových ministerstev.
Je tak zjevné, že ministerstva nebyla zmocněna k jinému přesunu věcné působnosti
než k takovému, který výslovně plynul z citovaného vládního nařízení. Ve vztahu
k projednávané věci je z obsahu tohoto nařízení nicméně patrno, že se Ministerstvo práce
a sociální péče transformuje na Ministerstvo pracovních sil, avšak bez jediné zmínky
o možném přesunu jeho působnosti. Jinak řečeno: jestliže je státní orgán primárně definován
rozsahem svých kompetencí, jeho přeměnou (zde de facto pouze přejmenováním) na jiný
státní orgán ke změně těchto kompetencí bez dalšího nedochází. Vyhláška ministra
pracovních sil č. 316/1951 Ú. l., kterou teprve došlo ke změně věcné působnosti při provádění
předpisů o organisaci bytového majetku, tak zcela zjevně míjela zmocnění obsažené
v ustanovení §4 vládního nařízení č. 74/1951 Sb., na které se odvolávala. K přesunu
působnosti mezi zmíněnými ministerstvy proto došlo způsobem zcela otevřeně odporujícím
i tehdejším formálně platným právním předpisům vydávaným režimem totalitního státu,
který si na právní stát v podstatě ani nehrál.
V projednávané věci je tedy zřejmé, že otázku aktivní legitimace stěžovatele nelze
uspokojivě vyřešit pouhým odkazem na předmětný výměr Ministerstva vnitra, kterým byl
původní subjekt zrušen, nýbrž že je nutno učinit další kroky, směřující k zhodnocení platnosti
tohoto výměru. Především musí městský soud zvážit, jaký má shora popsaný deficit
při vydání vyhlášky č. 316/1951 Ú. l. vliv na předmětný výměr Ministerstva vnitra,
tzn. zda zakládá pouze jeho vady, anebo ve svých důsledcích znamená dokonce jeho nicotnost
z důvodu věcné nepříslušnosti. [K otázce věcné nepříslušnosti jako důvodu nicotnosti
správních rozhodnutí viz např. J. Hoetzel, Československé správní právo – část všeobecná,
Melantrich, Praha, 1934, str. 268; D. Hendrych a kol., Správní právo – obecná část, 4. vyd.,
C.H. Beck, 2001, str. 94 a násl.; P. Průcha, Správní právo – obecná část, Brno, 2003, str. 188
a násl.; z cizojazyčných např. H. Mauer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 10. vyd., C.H. Beck,
1995, str. 247 a násl. Stejný názor zastává rovněž ustálená judikatura správních soudů a nově
rovněž zákonná úprava, kdy podle ustanovení §77 odst. 1 zákona č. 500/2004, správního řádu
„nicotné je rozhodnutí, k jehož vydání nebyl správní orgán vůbec věcně příslušný“.] V případě
nicotnosti je přitom nutno vycházet z ustanovení §76 odst. 2 s. ř. s., podle něhož zjistí-li soud,
že rozhodnutí trpí takovými vadami, které vyvolávají jeho nicotnost, vysloví tuto nicotnost
i bez návrhu.
Dále se musí městský soud vypořádat s otázkou retroaktivity předmětného výměru,
vydaného dne 9. 11. 1951, avšak s účinností již od 1. 1. 1951. V tomto konkrétním případě
totiž otázka retroaktivity nemá význam pouze z hlediska formální bezvadnosti tohoto
rozhodnutí, nýbrž je třeba ji nazírat v celkovém kontextu shora uvedeného. Jinak řečeno,
v daném případě je vadná nejen zpětná účinnost tohoto zrušovacího a vyvlastňovacího
rozhodnutí, což samo o sobě sice představuje nepřípustnou retroaktivitu, nevyvolávající však
samo osobě nicotnost rozhodnutí; klíčová zde je především retroaktivita spojená s přesunem
věcné působnosti zmiňovaných ministerstev. Ministerstvo vnitra tak v této věci vydalo
rozhodnutí se zpětnými účinky, a to navíc ve vztahu k období, v němž příslušnou kompetencí
vůbec nedisponovalo. Rovněž s touto otázkou se proto městský soud bude muset řádně
vypořádat, jelikož námitku retroaktivity výměru uplatnil stěžovatel již v žalobě. Navíc
i v tomto kontextu je namístě hodnotit nejen platnost, nýbrž i případnou nicotnost výměru.
Další otázkou, kterou městský soud ve svém usnesení zcela opomenul, je otázka
doručení předmětného výměru Ministerstva vnitra. Jak totiž plyne z ustálené judikatury
(viz např. rozsudek zdejšího soudu ze dne 4. 5. 2006, sp. zn. 2 As 47/2005 (www.nssoud.cz).
„za oznámení rozhodnutí doručením jeho písemného vyhotovení (§51 odst. 1 správního řádu)
nelze považovat každou informaci o tom, že dané rozhodnutí existuje, která se dostane tomu,
komu má být rozhodnutí doručeno. Účinně je doručeno pouze tehdy, je-li adresátu doručeno
samotné písemné vyhotovení rozhodnutí opatřené zejména náležitostmi, které osvědčují jeho
autenticitu.“ Pokud by totiž bylo zjištěno, že k doručení výměru skutečně nedošlo, jak tvrdí
stěžovatel a nepopírá to ani žalovaný [viz jeho vyjádření ze dne 16. 7. 1998, „připouštějící,
že postup Ministerstva vnitra v 50. letech, včetně problematiky doručování písemností,
nemusel být vždy v souladu s tehdejšími právními předpisy“], je nutno vycházet z právního
názoru obsaženého v rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne
12. 10. 2004, č. j. 2 As 27/2004 - 78 (in: č. Sb. NSS 450/2005), podle něhož „nedostatek
řádného doručení napadeného správního rozhodnutí žalobci spočívající v tom, že rozhodnutí
bylo v rozporu s ustanovením §25 odst. 3 správního řádu doručeno přímo jemu, a nikoli jeho
zástupci, brání bez dalšího projednání žaloby; takový nedostatek je však odstranitelný. Soud
proto nejprve uloží správnímu orgánu řádně doručit napadené rozhodnutí a teprve po jeho
doručení pokračuje v řízení o žalobě. Samotná vada doručení není důvodem k odmítnutí
žaloby pro předčasnost.“ Jestliže totiž tento výměr nebyl vůbec doručen, nelze mít za to,
že ke zrušení původního subjektu de iure došlo a je tak nutno postavit najisto, zda ke zrušení
tohoto subjektu případně nedošlo v pozdějším období jiným individuálním či normativním
právním aktem a zda tvrzení stěžovatele činěná v tom smyslu, že v roce 1994 došlo pouze
k ustavení nových orgánů původního subjektu a nikoliv k založení právnické osoby nové,
odpovídají skutečnosti (zejm. ve vztahu ke znění původních stanov a k osobám členů
družstva). Otázka doručení předmětného výměru má tak s ohledem na konkrétní okolnosti
projednávané věci význam nejen z hlediska posuzování případné včasnosti podané žaloby,
nýbrž i ve vztahu k samotné aktivní legitimaci, protože jen tehdy, pokud by výměr byl
v minulosti řádně doručen původnímu subjektu, by – nezanikl-li by jiným způsobem - mohl
obstát závěr městského soudu učiněný v tom smyslu, že stěžovatel, založený
(resp. obnovený)v roce 1994, nemůže být identickým subjektem s právnickou osobou
(pravomocně!) zrušenou v roce 1951. Jen pro úplnost Nejvyšší správní soud dodává,
že v tomto směru městský soud v odůvodnění napadeného usnesení správně konstatoval,
že předmětný výměr Ministerstva vnitra nebyl do vzniku správního soudnictví soudně
přezkoumatelný a i po 1. 1. 1992 platilo, že „projednávání žalob proti rozhodnutím správních
orgánů podle hlavy druhé části páté lze jen u těch správních rozhodnutí, jež po vyčerpání
přípustných opravných prostředků nabyly právní moci počínaje dnem účinnosti tohoto
zákona“ [čl. III. bod 4a) zákona č. 519/1991 Sb., kterým se mění a doplňuje občanský soudní
řád a notářský řád]. Na této úpravě ostatně nic nezměnilo ani přijetí soudního řádu správního,
účinného od 1. 1. 2003 (viz ustanovení §129 a násl.). Z ustálené judikatury dále plyne,
že i v případě návrhu na vyslovení nicotnosti rozhodnutí správního orgánu platí, že žaloba
proti takovému rozhodnutí směřující musí být vůbec způsobilá soudní přezkum vyvolat
(viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 8. 2006, sp. zn. 5 As 67/2005,
in: č. 988/2006 Sb. NSS). To znamená, že musí být splněny podmínky řízení.
Napadené usnesení Městského soudu v Praze, jímž byla žaloba odmítnuta, je tedy
ve smyslu ustanovení §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. nezákonné, a proto je Nejvyšší správní
soud zrušil. Městský soud v Praze je v dalším řízení vázán právním názorem vysloveným
Nejvyšším správním soudem v tomto rozsudku (§110 odst. 3 s. ř. s.).
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne Městský soud v Praze v novém
rozhodnutí (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 21. února 2007
JUDr. Vojtěch Šimíček
předseda senátu