ECLI:CZ:NSS:2007:3.AS.51.2006
sp. zn. 3 As 51/2006 - 65
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Marie
Součkové a soudců JUDr. Milana Kamlacha a JUDr. Jaroslava Vlašína v právní věci žalobce:
J. Š., zastoupeného JUDr. Zdeňkem Šťastným, advokátem Advokátní kanceláře Ritter-
Šťastný, Olomouc, Riegrova 12, proti žalovanému: Krajský úřad Jihomoravského kraje se
sídlem v Brně, Žerotínovo nám. 3/5, vedené u Krajského soudu v Brně pod sp. zn. 57 Ca
12/2005, o přezkoumání rozhodnutí žalovaného ze dne 6. 1. 2005, č.j. JMK 41809/2004 OD
Pr, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne
13. 3. 2006, č. j. 57 Ca 12/2005 – 36,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci na nákladech řízení částku 1075 Kč
na účet advokáta JUDr. Zdeňka Šťastného, a to do 3 dnů od právní moci rozsudku.
Odůvodnění:
Žalovaný (dále též „stěžovatel“) brojí včas podanou kasační stížností proti v záhlaví
uvedenému rozsudku Krajského soudu v Brně, kterým bylo zrušeno jeho rozhodnutí ze dne
6. 1. 2005, č.j. JMK 41809/2004 OD Pr, a věc mu vrácena k dalšímu řízení. Správním
rozhodnutím žalovaného bylo na podkladě ust. §59 odst. 2 správního řádu [v celém textu
míněn zákon č. 71/1967 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů; s účinností
od 1. 1. 2006 nahrazen zákonem č. 500/2004 Sb., správním řádem, ve znění pozdějších
předpisů – pozn. soudu] k odvolání podanému žalobcem změněno rozhodnutí Městského
úřadu Šlapanice, odboru dopravy (dále též „správní orgán I. stupně“), ze dne 8. 11. 2004,
č.j. OD 696/04, tak, že se část výroku „Obviněný má podle §79 odst. 1 zák. o přestupcích
a §1 odst. 2 vyhl. č. 231/1996 Sb. ve znění vyhl. č. 343/2003 Sb. povinnost uhradit náklady
řízení ve výši 1500,- Kč“ nahrazuje tímto výrokem „Obviněný má podle §79 odst. 1
zák. o přestupcích a §1 odst. 2 vyhl. č. 231/1996 Sb. ve znění vyhl. č. 343/2003 Sb. povinnost
uhradit náklady řízení ve výši 2500,- Kč“. Rozhodnutím správního orgánu I. stupně byl
žalobce uznán vinným ze spáchání přestupků proti bezpečnosti a plynulosti silničního
provozu podle §22 odst. 1 písm. c) a f) zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „přestupkový zákon“), za což mu byla uložena pokuta ve výši
3000 Kč, vysloven zákaz činnosti řízení motorových vozidel na dobu čtyř měsíců od právní
moci rozhodnutí a povinnost nahradit náklady správního řízení ve výši 1500 Kč.
Žalovaný správní orgán přezkoumal odvoláním napadené rozhodnutí správního
orgánu I. stupně v souladu s ust. §59 odst. 1 správního řádu v celém rozsahu a shledal
pochybení při stanovení celkové náhrady nákladů řízení. Paušální částka nákladů řízení
o přestupcích se podle ust. §79 odst. 1 přestupkového zákona (hradí-li občan, je určená
hodnotou 1000 Kč) zvyšuje v případě přibrání znalce z jiného oboru než psychiatrie
o 1500 Kč, tzn. celková částka nákladů řízení měla být vyčíslena ve výši 2500 Kč, proto
výrok výše uvedeným způsobem změnil. Na základě zejména znaleckého posudku a spisové
dokumentace, žalovaný neshledal odvoláním uplatněné námitky důvodnými a dospěl
ke shodnému závěru jako správní orgán I. stupně, tedy že žalobce nesplnil všechny povinnosti
ukládané mu ust. §21 odst. 1 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích
a o změnách některých zákonů, v platném znění (dále jen „zákon o silničním provozu“),
neboť nedbal zvýšené opatrnosti a nevěnoval provozu na pozemních komunikacích náležitou
pozornost. K návrhu žalobce na provedení důkazu výslechem jeho spolujezdce v době
dopravní nehody jako svědka usoudil na nadbytečnost tohoto výslechu, ve srovnání
s výsledky dokazování a jiných zjištění již provedených seznal dostatečné a nepochybné
zjištění podstatných skutečností, z nichž při svém rozhodování vycházel. Neopodstatněnost
domněnky žalobce, že se druhý řidič snaží z místa nehody ujet, byla dle žalovaného
jednoznačně prokázána znaleckým posudkem a skutečnostmi vyplývajícími z vysvětlení
podaného žalobcem a druhým řidičem. Uloženou sankci v dolní polovině zákonné sazby
posoudil ve vztahu ke všem relevantním faktorům za zcela adekvátní.
Rozsudkem Krajského soudu v Brně ze dne 13. 3. 2006, č. j. 57 Ca 12/2005 – 36, bylo
rozhodnutí žalovaného zrušeno pro vady řízení a věc vrácena žalovanému k dalšímu řízení.
Žalobce v podané žalobě vytýkal žalovanému především nezákonnost jeho rozhodnutí
v důsledku absence výroku o tom, co se děje s ostatními výroky rozhodnutí správního orgánu
I. stupně. Citovanou žalobní námitku posoudil krajský soud jako oprávněnou, spočívající
v tom, že žalovaný správní orgán při rozhodování o odvolání žalobce fakticky vůbec
nerozhodl. Změna se týkala pouze zvýšení částky týkající se úhrady nákladů řízení.
Ve výroku rozhodnutí žalovaného chybí výrok ohledně ostatních námitek uvedených
v odvolání. Krajský soud tak spatřuje rozpor mezi výrokem a odůvodněním příslušného
rozhodnutí. Z hlediska obsažených výroků a požadavků kladených správním řádem
na rozhodnutí odvolacího orgánu, dle názoru krajského soudu, trpí rozhodnutí žalovaného
vadou řízení, která má za následek nepřezkoumatelnost výroku rozhodnutí žalovaného
v důsledku nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí. Pro výše uvedenou vadu
napadené rozhodnutí žalovaného podle ust. §76 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb.,
soudní řád správní, v platném znění (dále jen „s. ř. s.“), zrušil a věc vrátil žalovanému
k dalšímu řízení.
Proti rozsudku krajského soudu podal žalovaný včasnou kasační stížnost, neboť
považuje tento rozsudek ve smyslu ust. §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. za nezákonný
v důsledku nesprávného posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení. V souladu
s požadavky kladenými na správní rozhodnutí stanovenými ust. §59 odst. 2 správního řádu,
z výroku rozhodnutí stěžovatele zcela jednoznačně vyplývá, že rozhodnutí správního orgánu
I. stupně bylo změněno. Stěžovatel je přesvědčen, že změnu rozhodnutí vymezil přesně,
tj. vymezil část výroku, které se změna týkala i to, jak byl tento výrok upraven. Stěžovatel
zdůrazňuje, že rozhodoval o změně celého napadeného rozhodnutí správního orgánu I. stupně,
nikoliv pouze o části výroku týkající se nákladů řízení. Na podporu svého tvrzení poukazuje
na odbornou literaturu – Vopálka, V., Šimůnková, V., Šolín, M.: Správní řád, komentář,
2. vydání, Praha, C. H. Beck, 2003, str. 180 a 185, jmenovitě na výklad ust. §59 správního
řádu, podle nějž odvolací orgán zkoumá napadené rozhodnutí v celém rozsahu; není vázán
jen námitkami a návrhy odvolatele, ale musí napadené rozhodnutí zkoumat ve všech jeho
částech s ohledem na všechny jeho podklady a všechna hlediska a náležitosti, které
se zřetelem k ust. §47 správního řádu se uplatňují při tvorbě rozhodnutí. Pokud by odvolací
orgán shledal, že námitky odvolání jsou neopodstatněné, ale že napadené rozhodnutí
je nezákonné z jiných důvodů, odvolání by nemohl zamítnout, ale musel by jej vyřídit jiným
z možných způsobů. Stěžovatel tedy nesouhlasí s právním názorem krajského soudu,
že rozhodoval pouze o změně ve výši nákladů správního řízení neboť rozhodoval o změně
celého rozhodnutí. Stěžovatel se zabýval všemi námitkami uplatněnými v odvolání, k nimž
se v souladu s právní úpravou vyjádřil v odůvodnění rozhodnutí. Tyto námitky neshledal
důvodnými a proto neměly vliv na výrok rozhodnutí. Odvolává se na rozhodnutí Nejvyššího
správního soudu ze dne 28. 5. 2003, č. j. 7 A 124/2000 – 39, z něhož dovozuje závěr, že není
možné v odvolacím řízení současně zamítnout odvolání a rozhodnutí správního orgánu
I. stupně v jeho výroku změnit. Odkaz krajského soudu v odůvodnění napadeného rozsudku
na rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 21. 5. 1999, č. j. 5 A 80/97 – 36, dopadá
dle stěžovatele na odlišnou procesní situaci. Stěžovatel s domnívá, že výrok jeho rozhodnutí
je zcela v souladu ust. §47 a §59 odst. 2 správního řádu a proto navrhl, aby rozsudek
Krajského soudu v Brně ze dne 13. 3. 2006, č. j. 57 Ca 12/2005 – 36, byl zrušen a věc vrácena
tomuto soudu k dalšímu řízení.
Žalobce ve svém vyjádření ke kasační stížnosti označil napadené rozhodnutí krajského
soudu za správné a shledal kasační stížnost zcela bezdůvodnou. Rozporuje názor žalovaného,
že svým rozhodnutím nemusí vyčerpat celou materii odvoláním napadeného rozhodnutí,
neboť by bylo možno se takovýmto rozhodováním vyhnout soudnímu přezkumu správních
rozhodnutí, když esenciální náležitostí žaloby je dle ust. §71 odst. 1 písm. c) s. ř. s. označení
výroku rozhodnutí, který je žalobou napadán. Neuvedením výroku o věci samé pak správní
orgán dopředu tímto postupem zbavuje účastníka možnosti užít správní žaloby dle s. ř. s. proti
výroku ve věci samé a nepřípustně omezuje právo účastníka užít opravného prostředku toliko
proti výroku o nákladech řízení.
Kasační stížnost je podle §102 s. ř. s. přípustná a stěžovatel v ní uplatňuje důvody
podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Jejím rozsahem a důvody je Nejvyšší správní soud podle
§109 odst. 2 a 3 s. ř. s. vázán. Nejvyšší správní soud přitom neshledal vady podle §109
odst. 3 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Kasační stížnost není důvodná.
Stěžovatel uvádí důvod kasační stížnosti podle ust. §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.,
podle něhož lze kasační stížnost podat z důvodu nesprávného posouzení právní otázky
soudem v předcházejícím řízení. Nesprávné posouzení právní otázky spočívá obecně
buď v tom, že správně zjištěný skutkový stav je subsumován pod nesprávnou právní normu
nebo je sice vybrána správná právní norma, ale následně je nesprávně vyložena či aplikována.
Zásadní stížní námitkou stěžovatele je jeho nesouhlas s právním posouzením otázky, zda-li
jeho rozhodnutí zrušené krajským soudem podle ust. §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. trpělo vadou
řízení a bylo nepřezkoumatelné. Pro závěr o důvodnosti tohoto stížního bodu je zásadní
odpověď na otázku, zda je rozhodnutí žalovaného nepřezkoumatelné v důsledku
nedostatečného vypořádání s celým napadeným rozhodnutím správního orgánu I. stupně
způsobem odpovídajícím zákonu.
Správní řízení tvoří jeden celek do pravomocného rozhodnutí; vady prvostupňového
řízení i rozhodnutí lze odstranit v řízení odvolacím. S tím také počítá institut změny
rozhodnutí v odvolacím řízení, v němž odvolací orgán podle ust. §59 odst. 1 správního řádu
přezkoumává napadené rozhodnutí v celém rozsahu a je-li to nutné, dosavadní řízení doplní,
popřípadě vady odstraní. Není tedy vázán jen důvody podaného odvolání a může rozhodnutí
změnit, shledá-li k tomu důvody. Rozhodnutí o odvolání tak jako jakékoliv jiné správní
rozhodnutí musí ovšem odpovídat zákonu (§46 správního řádu). Výrok rozhodnutí
odvolacího orgánu musí obsahovat základní náležitosti správního rozhodnutí ve smyslu
ust. §47 správního řádu; jeho výrokem - rozhodnutím ve věci - je rozhodnutí o tom, zda
se výrok prvostupňového rozhodnutí potvrzuje a odvolání zamítá, či zda se tento výrok mění
(a jak). Ve smyslu ust. §59 odst. 2 správního řádu v souvislosti s přezkumnou činností
odvolacího správního orgánu, je tento oprávněn, shledá-li pro to patřičné důvody, napadené
rozhodnutí změnit nebo zrušit, jinak odvolání zamítnout a rozhodnutí potvrdit. Zde je třeba
podotknout, že taková změna nebo i zrušení se může vztahovat vůči celému rozhodnutí
(resp. všem jeho jednotlivým výrokům), nebo jen k jeho jednotlivým výrokovým částem.
V takovém případě je však nezbytně nutné postupovat s ohledem na §59 odst. 2 správního
řádu in fine tak, že obstojí-li část výroku u odvolacího orgánu, ve zbylém rozsahu se odvolání
zamítá a rozhodnutí se potvrzuje. Má-li správní rozhodnutí více výroků, je třeba uvést,
jak odvolací správní orgán naložil se všemi jednotlivými výroky, které zrušil či změnil,
a které naopak potvrdil zamítnutím odvolání.
Ze správního rozhodnutí stěžovatele je sice zřetelně patrno, který jednotlivý výrok
rozhodnutí správního orgánu I. stupně byl změněn a jakým způsobem (změna výše náhrady
nákladů správního řízení), nicméně postrádá jednoznačné vyjádření, jak bylo naloženo
s ostatními výroky předmětného rozhodnutí. Dostatečné vyhodnocení neopodstatněnosti
odvoláním uplatněných námitek v odůvodnění takového rozhodnutí nezbavuje odvolací
správní orgán povinnosti vypořádat se s přezkoumávaným rozhodnutím jako celkem
a začlenit příslušné právní závěry do výrokové části vlastního správního rozhodnutí. Nejvyšší
správní soud by, při nedostatku výslovné právní úpravy ve správním řádu, byl ochoten
akceptovat i výrok odvolacích správních orgánů při vyslovení částečné změny výroku,
že ve zbylém rozsahu je napadené a přezkoumávané rozhodnutí „ponecháno beze změny“
či obdobné výroky, bylo-li by však beze všech pochybností možné dovodit, jak bylo naloženo
s napadeným rozhodnutím jako celkem a všemi jeho případnými jednotlivými výroky.
Přezkoumávané správní rozhodnutí stěžovatele však jakýkoliv výrok ohledně zbývajících
výrokových částí, z něhož by bylo možné dovodit jejich vypořádání způsobem nevzbuzujícím
pochybnost, neobsahuje. Stěžovatel jako odvolací správní orgán tedy nedostál své zákonné
povinnosti vyplývající z ust. §59 správního řádu, tj. přezkoumat napadené rozhodnutí
v celém rozsahu, tudíž se nevypořádal s celým napadeným rozhodnutím správního orgánu
I. stupně způsobem odpovídajícím zákonu. Nejvyšší správní soud vycházel z právního názoru
již vyjádřeného v rozhodnutí ze dne 24. 1. 2007, č. j. 3 As 60/2006 – 46, www.nssoud.cz,
kde Nejvyšší správní soud judikoval: „Podle požadavků kladených §59 odst. 2 správního
řádu (č. 71/1967 Sb.) na výrokovou část rozhodnutí odvolacích správních orgánů
je rozhodnutí ve druhém stupni nepřezkoumatelné, pokud v něm není výslovně vyjádřeno
nebo alespoň způsobem nevzbuzujícím pochybnosti vysloveno, jakým způsobem odvolací
správní orgán naložil s přezkoumávaným rozhodnutím jako celkem a jeho případnými
jednotlivými výroky.“
S ohledem na shora uvedené dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že krajský soud
nepochybil, když shledal správní rozhodnutí stěžovatele za nepřezkoumatelné z důvodu
nesrozumitelnosti a pro tuto vadu řízení napadené rozhodnutí dle ust. §76 odst. 1 písm. a)
s. ř. s. zrušil. Nejvyšší správní soud považuje v této věci za nezbytné uvést, že problematikou
nepřezkoumatelnosti rozhodnutí pro jeho nesrozumitelnost se již dostatečně zabýval v řadě
svých rozhodnutí (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 8. 2006, č. j. 1 Afs
38/2006 – 72, www.nssoud.cz, rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 1. 2007,
č. j. 3 As 60/2006 – 46, www.nssoud.cz, rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
4. 12. 2003, č. j. 2 Azs 47/2003 – 130, publikovaný pod č. 244/2004 Sb. NSS). Rozhodnutí
odvolacího správního orgánu podle ust. §59 odst. 2 správního řádu je nepřezkoumatelné,
pokud v něm není výslovně vyjádřeno nebo alespoň způsobem nevzbuzujícím pochybnosti
vysloveno, jakým způsobem odvolací správní orgán naložil s přezkoumávaným rozhodnutím
správního orgánu I. stupně jako celkem a jeho případnými jednotlivými výroky.
Nejvyšší správní soud neshledal kasační stížnost důvodnou pro vytýkané nesprávné
posouzení právní otázky krajským soudem v předcházejícím řízení, důvod kasační stížností
uplatněný podle ust. §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s . tedy dán není, proto kasační stížnost
jako nedůvodnou dle ust. §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.
Žalobce měl ve věci plný úspěch, a proto mu soud podle ust. §60 odst. 1 s. ř. s. přiznal
právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, vůči žalovanému.
Nejvyšší správní soud úspěšnému žalobci přiznal odměnu za jeden úkon právní služby,
a to za sepsání vyjádření ke kasační stížnosti ze dne 16. 5. 2006 ve výši 1000 Kč [§7, §9
odst. 3 písm. f) a §11 odst. 1 písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb.], a náhradu hotových výdajů
ve výši 75 Kč (§13 odst. 3 téže vyhlášky). Přiznání odměny za další úkony právní služby
neshledal soud důvodným. Co se týče právního úkonu převzetí a přípravy zastoupení [§11
odst. 1 písm. a) téže vyhlášky], soud vzal především zřetel na to, že se jedná o zastoupení
advokátem, který žalobce zastupoval již v řízení před soudem prvního stupně. Zástupci
žalobce se tedy přiznává celková náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti ve výši 1075 Kč.
Tuto částku je povinen žalovaný zaplatit žalobci na účet advokáta JUDr. Zdeňka Šťastného
do 3 dnů od právní moci rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 19. července 2007
JUDr. Marie Součková
předsedkyně senátu