ECLI:CZ:NSS:2007:4.AS.36.2006
sp. zn. 4 As 36/2006 - 151
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar
Nygrínové a soudců JUDr. Marie Turkové a JUDr. Jaroslava Vlašína v právní věci žalobce:
T. O. C. R., a. s., zast. JUDr. Karlem Muzikářem, advokátem, se sídlem Praha 1, Křižovnické
nám. 1/193, proti žalovanému: Český telekomunikační úřad, se sídlem Praha 9, Sokolovská
219, o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 14. 2. 2006,
č. j. 5 Ca 233/2005 – 92,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Žalobou podanou u Městského soudu v Praze se žalobce domáhal zrušení cenového
rozhodnutí žalovaného č. 02/2002, vydaného dne 1. 10. 2002 pod č. j. 23805/2002 - 611.
Tímto cenovým rozhodnutím žalovaný stanovil pevné ceny vytáčeného přístupu ke službám
sítě Internet prostřednictvím pevné veřejné telekomunikační sítě společnosti Č. T., a. s.
(předchozí obchodní firma žalobce). Žalobce současně navrhoval, aby byl zrušen i na
napadené cenové rozhodnutí navazující dodatek č. 1 ze dne 16. 10. 2002, č. j. 26284/2002 -
611, k cenovému rozhodnutí žalovaného č. 01/2002 ze dne 8. 1. 2002. V obsáhlé žalobě
žalobce tvrdil, že pro vydání předmětného cenového rozhodnutí neposkytoval zákon
žalovanému pravomoc a žalobce neměl vzhledem k absenci jakéhokoliv řízení
předcházejícího vydání cenového rozhodnutí možnost se k věci před vydáním cenového
rozhodnutí vyjádřit. Dále brojil proti obsahu cenového rozhodnutí (zejména proti výši
stanovené ceny) a poukazoval na konflikt předmětného cenového rozhodnutí s předběžným
opatřením ze dne 11. 9. 2002, č. j. 23282/2002 - 610, vydaným žalovaným a ukládajícím
žalobci povinnost odporující povinnosti uložené napadeným cenovým rozhodnutím.
Ve vyjádření k žalobě žalovaný především zdůraznil, že se jedná o věc
soukromoprávní a soudy ve správním soudnictví nemají pravomoc o ní rozhodovat,
a proto by městský soud měl žalobu odmítnout.
Městský soud v Praze usnesením ze dne 30. 3. 2004, č. j. 28 Ca 792/2002 – 53, žalobu
odmítl s tím, že předmětné rozhodnutí se týká soukromoprávní věci a soudům ve správním
soudnictví nenáleží je přezkoumat.
Toto usnesení Nejvyšší správní soud ke kasační stížnosti žalobce rozsudkem ze dne
31. 8. 2005, č. j. 6 As 38/2004 – 75, zrušil a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení
s tím, že cenové rozhodnutí Českého telekomunikačního úřadu (dále jen „ČTÚ“
nebo „žalovaný“) vydané podle §78 odst. 2 zákona č. 151/2000 Sb., o telekomunikacích
a změně dalších zákonů (dále jen „zákon o telekomunikacích“) je veřejnoprávní regulací
v oblasti cen a rozhodovat o žalobě proti němu náleží soudům ve správním soudnictví.
Na to žalobce reagoval podáním ze dne 4. 11. 2005, v němž uvedl,
že v některých jiných řízení před Městským soudem v Praze vyvstala otázka, zda cenové
rozhodnutí je individuálním právním aktem, nebo právním předpisem. Dále žalobce předložil
argumentaci, proč je třeba napadené cenové rozhodnutí považovat za individuální právní akt
(správní rozhodnutí). Podle žalobcova názoru předmětné cenové rozhodnutí je závazné
pouze pro žalobce; žalovaný vydáním cenového rozhodnutí překročil svou pravomoc; stanovil
účinnost předmětného cenového rozhodnutí bez ohledu na zveřejnění v Telekomunikačním
věstníku či Cenovém věstníku; z usnesení Ústavního soudu, jímž se uvedený soud vyjadřoval
k napadenému cenovému rozhodnutí, je zřejmé, že se nejedná o právní předpis; právo
na opravný prostředek proti cenovému rozhodnutí plyne z právních aktů Evropských
společenství. Obdobnou argumentaci žalobce uplatnil v nyní projednávané kasační
stížnosti – v podrobnostech viz níže.
Žalovaný ve svém vyjádření ze dne 7. 2. 2006 nesouhlasí s tvrzením žalobce,
že předmětné cenové rozhodnutí je závazné pouze pro něj. Povinnost tímto rozhodnutím
stanovená není uložena pouze žalobci, ale každému, kdo by prostřednictvím veřejné pevné
telekomunikační sítě žalobce (např. na základě smlouvy o přístupu k síti) poskytoval službu
vytáčeného přístupu ke službám sítě Internet. Povinnost předmětným cenovým rozhodnutím
stanovená pak směřovala i vůči koncovým zákazníkům. Žalovaný dále popřel, že by vydáním
předmětného cenového rozhodnutí překročil svou pravomoc. K otázce publikace cenového
rozhodnutí žalovaný uvedl, že žalobcem vyvolaná situace vyžadovala urychlené řešení,
proto přikročil k okamžitému zveřejnění předmětného cenového rozhodnutí na své úřední
desce a webových stránkách a následně bylo cenové rozhodnutí publikováno v nejblíže
následujících částce příslušných věstníků. Z usnesení Ústavního soudu, kterým žalobce
argumentuje, není podle názoru žalovaného možné dovodit závěr, že předmětné cenové
rozhodnutí nepovažuje Ústavní soud za právní předpis. K žalobcově argumentaci právem
Evropských společenství žalovaný podotkl, že v době vydání předmětného cenového
rozhodnutí nebyla Česká republika členským státem Evropských společenství a závaznost
evropské směrnice v takové situaci nepřichází v úvahu.
V dalším řízení Městský soud v Praze usnesením ze dne 14. 2. 2006,
č. j. 5 Ca 233/2005 - 92, žalobu opět odmítl, když tentokrát uvedl, že cenové rozhodnutí
žalovaného není individuálním správním aktem, ale právním předpisem svého druhu. Městský
soud přitom odkázal na usnesení Ústavního soudu ze dne 28. 2. 2002, sp. zn. IV. ÚS 50/02,
podle něhož cenové rozhodnutí není individuálním správním aktem, ale splňuje formální
i materiální znaky právního předpisu. Soudům ve správním soudnictví pak podle městského
soudu nepřísluší přezkoumávat na základě samostatně podané žaloby podzákonné právní
předpisy. Zákonnost podzákonného právního předpisu může být ve správním soudnictví
přezkoumána toliko v rámci řízení o žalobě proti individuálnímu správnímu aktu.
Své rozhodnutí městský soud opřel o §46 odst. 1 písm. d), §68 písm. e) a §70 písm. a) s. ř. s.
Toto usnesení napadl žalobce (dále též „stěžovatel“) v celém rozsahu kasační stížností
a uvádí, že se dovolává stížnostních důvodů podle §103 odst. 1 písm. a), d) a e) zákona
č. 150/2002, soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“). Stěžovatel se neztotožňuje s názorem
městského soudu, že žalobou napadené cenové rozhodnutí je právním předpisem svého druhu.
Pokládá za nesprávné závěry městského soudu, že předmětným cenovým rozhodnutím není
stanovena povinnost pouze stěžovateli, ale každému, kdo by prostřednictvím veřejné pevné
telekomunikační sítě stěžovatele poskytoval službu vytáčeného přístupu ke službám sítě
Internet, a že toto cenové rozhodnutí není závazné pouze pro stěžovatele, ale i pro koncové
zákazníky, jimž je služba poskytována. Podle stěžovatele je cenové rozhodnut závazné
pouze pro něj; svědčí o tom dikce rozhodnutí: „pro vytáčený přístup ke službám sítě Internet
prostřednictvím veřejné pevné telekomunikační sítě společnosti Č. T., a. s., se stanovují pevné
ceny…“. Předmětné cenové rozhodnutí navíc pevné ceny stanoví odkazem na Ceník
vnitrostátních telekomunikačních služeb společnosti Č. T., a. s. Jediným cílem, který žalovaný
sledoval, tak bylo zmrazení ceny stěžovatelem poskytované služby. Sám žalovaný dále podle
stěžovatelova mínění přiznal, že žalobce byl v dané době v podstatě jediným, kdo službu
vytáčeného přístupu ke službám sítě Internet poskytoval. Stěžovatel dále tvrdí, že cenové
rozhodnutí není závazné pro koncové zákazníky, neboť je logicky adresováno pouze tomu,
kdo jako poskytovatel příslušných služeb ceny určuje. Týká se tedy pouze stěžovatele, neboť
jen jemu z něho vznikají povinnosti. Pro toto rozhodnutí navíc byla zvolena nezákonná forma
cenového rozhodnutí, bylo nezákonně vydáno mimo správní řízení a stěžovatel tak neměl
možnost hájit svá práva. Odkaz městského soud na usnesení Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS
50/02 nepokládá stěžovatel za správný, neboť v něm (a rovněž v plenárním nálezu Ústavního
soudu sp. zn. Pl. ÚS 24/99) Ústavní soud jasně uvedl, že „právní norma určuje svůj předmět
a subjekty jako třídy definičními znaky, a nikoliv určením (výčtem) jejich prvků“. Tomuto
požadavku na obecné vymezení subjektů napadené cenové rozhodnutí nevyhovuje, neboť
jediným jeho adresátem je stěžovatel. ČTÚ dále překročil vydáním cenového rozhodnutí svou
pravomoc, neboť ani zákon o telekomunikacích ani zákon č. 526/1990 Sb., o cenách, mu
neumožňovaly určit pevnou cenu za službu vytáčeného přístupu ke službám sítě Internet
prostřednictvím veřejné telefonní sítě. Stěžovatel žalovanému také vytýká, že stanovil
účinnost předmětného cenového rozhodnutí bez ohledu na zveřejnění v Telekomunikačním
věstníku či Cenovém věstníku. Není možné, aby se jednalo o právní normu, pokud je její
účinnost stanovena a žalovaným proti povinným subjektům vymáhána bez ohledu na
zákonem závazně stanovenou publikaci. Přiznání normativní povahy takovému právnímu aktu
by vedlo k pošlapání základních principů právního státu, znamenalo by, že povinné subjekty
jsou povinny se řídit normami bez ohledu na jejich zveřejnění zákonem stanoveným
způsobem a potažmo tak vedlo k naprosté nejistotě o obsahu objektivního práva. Stěžovatel
připomíná, že Ústavní soud se již vyjadřoval přímo k žalobou napadenému cenovému
rozhodnutí, a to – podle tvrzení stěžovatele – způsobem, který potvrzuje závěr o povaze
předmětného cenového rozhodnutí coby individuálního správního aktu. Toto cenové
rozhodnutí totiž stěžovatel napadl u Ústavního soudu ústavní stížností. Ústavní soud
ji sice odmítl, ale proto, že ještě nebyly vyčerpány všechny procesní prostředky, které zákon
poskytuje stěžovateli k ochraně jeho práva, neboť v době vydání rozhodnutí Ústavního soudu
probíhalo v téže věci řízení u Městského soudu v Praze. Z toho stěžovatel dovozuje,
že nejednalo-li by se v případě předmětného cenového rozhodnutí o individuální správní akt,
nebylo by možné odmítnutí návrhu Ústavním soudem z uvedeného důvodu, neboť v případě
normativních právních aktů stěžovateli žádné procesní prostředky k ochraně jeho práva
u obecných soudů nepřísluší. Stěžovatel dále poukazuje na to, že článek 4 Směrnice
Evropského parlamentu a Rady 2002/21/ES ze dne 7. 3. 2002 o společném předpisovém
rámci pro sítě a služby elektronických komunikací (dále též „směrnice“), ve svém odstavci 1
požaduje, aby členské státy, tedy i Česká republika, zajistily, že na národní úrovni budou
existovat „účinné mechanismy, v jejichž rámci má každý uživatel nebo podnik zajišťující sítě
anebo poskytující služby elektronických komunikací, který je dotčen rozhodnutím
vnitrostátního regulačního orgánu, právo podat opravný prostředek proti rozhodnutí
k subjektu rozhodujícím o opravném prostředku, který je nezávislý na zúčastněných stranách“
a dále v odstavci 2 uvádí, že „pokud subjekt rozhodující o opravném prostředku … nemá
charakter soudu, odůvodní vždy své rozhodnutí písemně. Navíc v takovém případě podléhá
jeho rozhodnutí soudnímu přezkumu…“. Stěžovatel je přesvědčen o tom, že citovaná
ustanovení evropského práva kategoricky vyžadují, aby Česká republika coby členský stát
Evropského společenství umožnila soudní přezkum cenových rozhodnutí ČTÚ,
tedy i předmětného cenového rozhodnutí, a že stávající procesní předpisy platné v České
republice je v souladu s principem nadřazenosti Evropského práva nezbytné vykládat
v souladu s tímto kategorickým požadavkem i pro případ, že by se Městský soud v Praze
neztotožnil s ostatní shora uvedenou argumentací stěžovatele. Stěžovatel také upozorňuje
na čl. 234 Smlouvy o založení Evropského společenství, jenž v případě soudu,
jehož rozhodnutí nelze napadnout opravnými prostředky podle vnitrostátního práva,
tedy v této věci Nejvyššího správního soudu, zakládá povinnost obrátit se na Soudní dvůr
Evropského společenství, pokud před ním vyvstane otázka výkladu aktů přijatých orgány
Společenství, tedy i citované směrnice. Pokud tedy Nejvyšší správní soud nevyhoví
této kasační stížnosti z jiných stěžovatelem uváděných důvodů, je podle stěžovatele nezbytné,
aby se obrátil na Soudní dvůr Evropského společenství s předběžnou otázkou ohledně
výkladu citovaného čl. 4 směrnice na daný případ pravomoci českých soudů přezkoumávat
cenové rozhodnutí Českého telekomunikačního úřadu č. 02 /2002. Stěžovatel Městskému
soudu v Praze dále vytýká, že se nezabýval převážnou částí tvrzení předložených v průběhu
řízení o žalobě stěžovatelem na podporu závěru, že napadené cenové rozhodnutí
je individuálním správním aktem; s těmito argumenty se městský soud v odůvodnění
svého usnesení ani nepokusil vypořádat. Usnesení městského soudu napadené kasační
stížností je tedy podle stěžovatelova přesvědčení nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů.
Stěžovatel má též za to, že právní argumentaci, jíž městský soud podpořil své usnesení
o odmítnutí, převzal z vyjádření žalovaného. Přitom soud toto vyjádření stěžovateli
vůbec nedoručil a nedal mu možnost se k těmto novým a pro rozhodnutí soudu
zcela zásadním argumentům vyjádřit. V tom stěžovatel spatřuje porušení zejména práva
na rovnost v řízení a práva na spravedlivý proces. Kdyby stěžovatel možnost k vyjádření
dostal, bezpečně by tvrzení ČTÚ, na nichž bylo založeno rozhodnutí městského soudu,
vyvrátil. Napadené usnesení je proto nepřezkoumatelné rovněž z důvodu jiné vady řízení
před soudem. Z uvedených důvodů stěžovatel navrhuje, aby Nejvyšší správní soud zrušil
usnesení městského soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti odkazuje na své vyjádření ze dne
7. 2. 2006. Uvádí, že nesouhlasí s důvody stěžovatelem uplatněnými v kasační stížnosti.
Skutečnost, že stěžovatel byl v dané době v podstatě jediným, kdo službu vytáčeného přístupu
ke službám sítě Internet poskytoval nemůže být důvodem, aby cenové rozhodnutí získalo
povahu individuálního právního aktu. Předmětné cenové rozhodnutí naopak staví na tom,
že povinnost nestanoví přímo stěžovateli, ale ukládá ji každému, kdo by na základě smluvního
vztahu se stěžovatelem takovou službu poskytoval. K tomu žalovaný upozorňuje, že v době
vydání cenového rozhodnutí stěžovatelův podíl na trhu činil 98,97%, a proto i služby
poskytované jinými poskytovateli telekomunikačních služeb byly poskytovány právě
prostřednictvím veřejné pevné telefonní sítě stěžovatele. Žalovaný dále nesouhlasí
se stěžovatelovým názorem, že cenové rozhodnutí nebylo závazné pro koncové zákazníky
a také v dalším oponuje argumentaci stěžovatele ve prospěch chápání cenového rozhodnutí
jako právního předpisu. Žalovaný na rozdíl od stěžovatele neshledává kasační stížností
napadené usnesení Městského soudu v Praze nepřezkoumatelným. Z uvedených důvodů
žalovaný navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost jako nedůvodnou zamítl.
V podání ze dne 22. 6. 2007 stěžovatel opětovně zdůrazňuje, že cenové rozhodnutí
bylo namířeno výlučně proti němu, a proto je třeba pokládat je za individuální právní akt.
Označení předmětného aktu jako „cenové rozhodnutí“ je podle stěžovatelova názoru ze strany
žalovaného účelové. Stanovení pevné ceny pouze ve vztahu ke službám poskytovaným
prostřednictvím sítě stěžovatele přitom samo o sobě způsobuje nesplnění požadavku
na obecnost předmětu a subjektů právní normy. Předmětné cenové rozhodnutí nebylo závazné
pro koncové zákazníky, jimž byla služba vytáčeného přístupu ke službám sítě Internet
poskytována. Jeho adresátem byl pouze stěžovatel, jemuž tak bylo v podstatě zakázáno
jakýmkoli způsobem měnit cenu za službu vytáčeného přístupu ke službám sítě Internet
stanovenou v jeho tehdy platném ceníku. Dále stěžovatel opakuje, že pro vydání předmětného
cenového rozhodnutí neposkytoval zákon žalovanému zmocnění. Opětovně zdůrazňuje,
že městský soud se argumentací stěžovatele z převážné části vůbec nezabýval
a nijak se s ní nevypořádal a takový postup zakládá nepřezkoumatelnost jeho usnesení
pro nedostatek důvodů. Rovněž opakovaně stěžovatel spatřuje další důvod
nepřezkoumatelnosti rozhodnutí městského soudu v jiné vadě řízení, která měla spočívat
v tom, že uvedený soud flagrantně porušil rovnost účastníků, když neumožnil stěžovateli
vyjádřit se k podání žalovaného ze dne „8. 2. 2006“ (správně 7. 2. 2006). Stěžovatel
znovu poukazuje na článek 4 odstavec 1 směrnice a nově cituje ze stanoviska generálního
advokáta Geelhoeda ze dne 13. 12. 2001 k případu projednávanému Evropským soudním
dvorem pod sp. zn. C-462/99, C. A. G. fur T. GmbH: „Právo podat opravný prostředek ... je
v systému směrnice a obecněji v systému liberalizace právních předpisů v oblasti
telekomunikací právem základním. Bereme-li zároveň ohled i na skutečnost, že všechna
ustanovení komunitárních směrnic musejí být implementována pregnantně a v plném rozsahu,
ve svém souhrnu všechna tato fakta znamenají, že právo podat opravný prostředek nemůže být
vykládáno restriktivně. Považuji za nepřípustné jakékoliv omezení rozsahu práva podat
opravný prostředek nebo omezení druhu rozhodnutí, proti nimž lze takovýto opravný
prostředek podat.“
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek z hledisek uvedených
v ustanovení §109 odst. 2 a 3 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody uvedenými v kasační stížnosti
a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Stěžovatel tvrdí, že kasační stížnost podává důvodů z podle §103 odst. 1 písm. a), d)
a e) s. ř. s. Podle konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu, je-li kasační stížností
napadeno usnesení o odmítnutí žaloby, přicházejí pro stěžovatele v úvahu z povahy věci
pouze kasační důvody dle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., spočívající v tvrzené nezákonnosti
rozhodnutí o odmítnutí návrhu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
21. 4. 2005, č. j. 3 Azs 33/2004 - 98, publikovaný ve Sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního
soudu pod č. 625/2005). Nejvyšší správní soud proto považoval za důvod podání kasační
stížnosti důvod uvedený v §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.
Předmětem posuzování Nejvyšším správním soudem tedy je, zda Městský soud
v Praze postupoval v souladu se zákonem, pokud stěžovatelovu žalobu odmítl s tím,
že napadené cenové rozhodnutí je právním předpisem, přičemž soudy ve správním soudnictví
nejsou nadány pravomocí právní předpisy (resp. normativní právní akty vůbec)
přezkoumávat. Proto se Nejvyšší správní soud jakožto soud druhé instance může
v tomto řízení zabývat pouze těmi námitkami stěžovatele, které se týkají právě uvedené
otázky. Námitkám směřujícím k věcnému přezkumu předmětného cenového rozhodnutí
se za situace, kdy se jimi nezabýval městský soud, který k věcnému přezkumu – odmítl-li
podanou žalobu – vůbec neměl prostor, věnovat nemůže.
Z podkladů předložených žalovaným Nejvyšší správní soud zjistil tento obsah
napadeného cenového rozhodnutí:
„Český telekomunikační úřad, jako příslušný orgán státní správy podle §95 bod 7
zákona č. 151/2000 Sb., o telekomunikacích a o změně dalších zákonů, a podle §2b odst. 2
zákona č. 265/1991 Sb., o působnosti orgánů České republiky v oblasti cen, ve znění
pozdějších předpisů, v souladu s §1 odst. 6 a §10 zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, ve znění
pozdějších předpisů, vydává
cenové rozhodnutí
č. 02/2002,
kterým se vydávají pevné ceny vytáčeného přístupu ke službám sítě Internet prostřednictvím
pevné veřejné telekomunikační sítě společnosti Č. T., a. s.
Článek 1
Pevné ceny
Pro vytáčený přístup ke službám sítě Internet prostřednictvím pevné veřejné
telekomunikační sítě společnosti Č. T., a. s. (bez ohledu na obchodní název), se stanovují
pevné ceny ve výši a struktuře tak, jak jsou uvedeny v Ceníku vnitrostátních
telekomunikačních služeb společnosti Č. T., a. s., zveřejněném v Telekomunikačním věstníku
č. 1/2002, ve znění dodatků č. 1/2002 až 8/2002.
Článek 2
Určené podmínky
(1) Ceny jsou platné a určené pro koncového účastníka. V cenách jsou obsaženy náklady
spojené s poskytováním vytáčeného přístupu ke službám sítě Internet prostřednictvím
veřejné telekomunikační sítě, a to zejména náklady na využití veřejné telekomunikační sítě
společnosti Č. T., a. s., náklady na zajištění přístupu ke službám sítě Internet (tj. provize
pro poskytovatele služeb sítě Internet) a náklady na propojení veřejných
telekomunikačních sítí.
(2) Ceny pro koncové účastníky nelze dále členit na složky (např. cena za přenos v síti
společnosti Č. T., a. s., kterou se rozumí cena za využití této sítě, cena za přístup ke
službám sítě Internet, cena za propojení) a ani navýšil o žádný příplatek k ceně.
Článek 3
Účinnost
Toto cenové rozhodnutí nabývá účinnosti 1. října 2002.
Ing. D. S. v. r.
předseda
Českého telekomunikačního úřadu“.
Podstatou souzené věci je, zda právě citované cenové rozhodnutí je rozhodnutím
ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s., tedy zda se jedná o akt (individuální nebo akt abstraktní
normativní).
Podle §65 odst. 1 s. ř. s. kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo
nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu,
jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti,
(dále jen "rozhodnutí"), může se žalobou domáhat zrušení takového rozhodnutí, popřípadě
vyslovení jeho nicotnosti, nestanoví-li tento nebo zvláštní zákon jinak.
Ve správním soudnictví je tedy možno přezkoumat (podle hlavy II dílu 1 s. ř. s.)
správní akty, které jsou resp. byly v teorii označovány též jako konkrétní správní
akty či individuální správní akty (jako species individuálních právních aktů) na rozdíl
od normativních správních aktů, tj. nařízení (jako species normativních právních aktů).
Takovýmto „správním aktem je jednostranný správní úkon (rozhodnutí), kterým správní úřad
v konkrétním případě řeší právní poměry jmenovitě určených osob. Pro správní
akt (v tomto smyslu) jsou pojmově určující tyto znaky:
- jednání příslušného správního úřadu (popřípadě jiného orgánu) na základě zákona,
- jednostranný autoritativní výrok o právech a povinnostech nepodřízených subjektů
(vnější působnost správního aktu),
- bezprostřední právní závaznost,
- konkrétnost věci, jakož i subjektů, jimž je správní akt určen“
(Hendrych, D. a kol. Správní právo, obecná část, 5. rozšířené vydání, Praha 2003, s. 116).
Na místě je rovněž zmínit specifika normativních správních aktů (nařízení),
resp. normativních právních aktů obecně. Prof. Knapp poukazuje na to, že „materiálními
znaky právní normy jsou její regulativnost, právní závaznost, obecnost a vynutitelnost státní
mocí“ (Knapp, V. Teorie práva, Praha 1995, s. 148). V souzené věci činí stěžovatel sporným
znak obecnosti, in concreto obecnosti co do subjektů právní normy. K tomu Knapp
(op. cit., s. 150-151) píše: „Pro posouzení obecnosti právní normy co do jejích subjektů,
není … rozhodující kvantitativní hledisko, tj. počet subjektů. Obecnost právní normy
co do subjektů neznamená, že by právní norma musila být adresována každému, že by počet
jejích subjektů musil být neomezený, a neznamená ani, jak se někdy tvrdívá, že by počet
jejích subjektů musil být neurčitý … Obecnost právní normy tedy nespočívá v počtu
jejích subjektů, ale ve způsobu jejich určení, to znamená v tom, že jsou určeny jako množina
subjektů vymezená určitými obecnými znaky. Obecnost právní normy co do jejích subjektů
je pak dána tehdy, jestliže jejím subjektem jsou všechny subjekty práv, které jsou prvkem dané
množiny. Počet prvků množiny subjektů právní normy může být ovšem velmi různý. Může být
velmi veliký … anebo velmi malý … a prvek množiny subjektů právní normy může být
i jen jeden. Zvláštní pozornost zaslouží případ uvedený naposled. Ani tehdy totiž,
jestliže právní norma je adresována jedinému subjektu, jej neurčuje individuálně,
nýbrž určuje jej obecnými znaky. Tak např. ustanovení čl. 54 an. Ústavy České republiky
nejsou adresována prezidentu republiky jména toho a onoho, nýbrž každému prezidentu
republiky, tj. prezidentu republiky obecně. Jde tu (a v případech podobných) o množiny
s jedním obecně vymezeným prvkem a právní norma jemu adresovaná je tedy adresována
všem prvkům množiny … Možno tedy uzavřít tak, že obecnost právní normy
co do jejích subjektů je dána tehdy, jestliže norma působí absolutně (univerzálně) a zároveň
je ve svém ‚relativním‘ působení adresována všem subjektům tvořícím prvky určité množiny,
aniž přitom byla právně či sociálně diskriminatorní.“
Prof. Hoetzel k obdobnému problému uvádí (Hoetzel, J.: Nařízení, Slovník veřejného
práva československého, svazek II, Brno 1932, s. 796): „Svéráz nařízení (nařízení
v tomtéž díle, s. 793 Hoetzel vymezuje tak, že jím v širším smyslu je všeobecná právní norma
vydaná orgány výkonné moci – pozn. Nejvyššího správního soudu) nepůsobí o sobě sama
mnohost osob, jichž se akt týká, nýbrž pojmová nutnost, s kterou je norma postihuje.
I když bylo lze dopodrobna zjistiti ty, jichž akt se týče, nemění se tím na abstraktní povaze
aktu jako nařízení. Bylo by dokonce možné, že nařízení se fakticky může týkati jen zcela
určitých osob, respektive jen jediné osoby.“
Při hodnocení otázky, zda se v případě napadeného rozhodnutí jedná o akt normativní,
či akt individuální, je třeba vedle doktrinálních stanovisek vyjít především z relevantní
judikatury, konkrétně z plenárního nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 24/99
(publ. pod č. 167/2000 Sb.). Ústavní soud zde vyložil, že z pojmu právního státu, jenž nachází
své ústavní vyjádření v čl. 1 Ústavy, vyplývá princip, dle něhož ani zákonodárce,
ani exekutiva nemůže s formami práva, tj. s prameny práva, nakládat libovolně, nýbrž se musí
řídit hledisky ústavodárce, jakož i hledisky dalšími, zejména transparentnosti, přístupnosti
a jasnosti. Podle Ústavního soudu klasifikaci pramenů práva nutno odvinout v první řadě
od obsahu právní normy, jež je vytvářena abstrahováním z rozdílných částí jednoho právního
předpisu, resp. z mnoha právních předpisů, nebo i rozdílných forem pramenů práva. Stupeň
obecnosti vlastní právní normě je přitom vymezen tím, že právní norma určuje svůj předmět
a subjekty jako třídy definičními znaky, a nikoli určením (výčtem) jejich prvků.
Pokud obsahový komponent právní normy je obsažen v pramenu, na který norma zmocňovací
odkazuje (§3 až 10 zákona o cenách), nutno i tento pramen považovat za formu práva.
Dojde-li k rozporu mezi obecností právního aktu a tomu nekorespondující formou,
pak je třeba upřednostnit obsah před mechanickým akceptováním formy.
Na tento plenární nález Ústavní soud navázal usnesením sp. zn. IV. ÚS 50/02 (Sbírka
nálezů a usnesení Ústavního soudu, sv. 25, str. 371 a násl.), kde se zabýval cenovým
rozhodnutím ČTÚ, kterým byl stanoven způsob výpočtu cen za propojení do veřejných
mobilních telekomunikačních sítí, jakož i pevná cena nebo maximální cena za propojení
do veřejných mobilních telekomunikačních sítí. Tehdy Ústavní soud dovodil, že napadené
cenové rozhodnutí, vydané podle §95 bod 7 k provedení §78 odst. 2 a odst. 5 zákona
o telekomunikacích a podle §2b odst. 2 zákona č. 265/1991 Sb., o působnosti orgánů České
republiky v oblasti cen, naplňuje jak formální znaky právního předpisu (čl. 79 odst. 3 Ústavy
ČR), tak i jeho znaky materiální, tj. regulativnost, právní závaznost, obecnost (jejíž povahu
nemůže změnit ani to, že se týká jen určitého počtu subjektů práva) a vynutitelnost státní
mocí. Skutečnost, že předmětné cenové rozhodnutí je formálně i materiálně právním
předpisem, považoval Ústavní soud ve zmiňovaném případě za zcela evidentní.
Uvedené závěry Ústavního soudu jsou plně přenositelné i na zde žalobou napadené
cenové rozhodnutí. Z jeho obsahu je zřejmé, že jím ČTÚ obecně, bez vztahu ke konkrétním
adresátům, reguluje cenu za vytáčený přístup ke službám sítě Internet. Ze skutečnosti,
že v rozhodné době stěžovatel ovládal český trh veřejné telefonní služby poskytované
prostřednictvím pevných sítí téměř z 99%, nelze na rozdíl od mínění stěžovatele učinit závěr,
že cenové rozhodnutí upravovalo výlučně jeho práva a povinnosti. Mezi povahou právního
aktu a postavením soutěžitele na trhu nelze spatřovat žádnou souvislost. Předmětné cenové
rozhodnutí dopadalo na všechny soutěžitele, včetně soutěžitelů potenciálních, kteří by na trh
vstoupili teprve po nabytí jeho účinnosti, a to bez ohledu na jejich tržní sílu. To plyne
z metody regulace, jmenovitě ze slov „prostřednictvím pevné veřejné telekomunikační sítě
společnosti Č. T., a. s.“, která ČTÚ pro vymezení osobní působnosti cenového rozhodnutí
užil. Tato technika regulace totiž zakládá obecnost normy co subjektů, když subjektem normy
jsou všechny subjekty práv, které jsou prvkem dané množiny (třídy), tj. in concreto množiny
těch, kdo poskytují služby sítě Internet prostřednictvím pevné veřejné telekomunikační sítě
společnosti Č. T., a. s. Na základě těchto úvah tedy Nejvyšší správní soud dospívá k závěru,
že napadené cenové rozhodnutí je právním předpisem. Z uvedeného vyplývá, že napadené
cenové rozhodnutí nemá povahu rozhodnutí přezkoumatelného ve správním soudnictví –
individuálního správního aktu ve smyslu §65 odst. 1 a 2 s. ř. s. Bylo tedy důvodné žalobu
odmítnout podle §46 odst. 1 písm. d) ve vazbě na §70 písm. a) s. ř. s.
Stěžovatel poukázal též na to, že Ústavní soud se již vyjadřoval přímo k žalobou
napadenému cenovému rozhodnutí. Z toho, že Ústavní soud tuto ústavní stížnost odmítl
pro nevyčerpání všech procesních prostředků, které zákon poskytuje stěžovateli k ochraně
jeho práva, když v době vydání rozhodnutí Ústavního soudu probíhalo v téže věci řízení
u Městského soudu v Praze, dovozuje, že nejednalo-li by se v případě předmětného cenového
rozhodnutí o individuální správní akt, nebylo by možné odmítnutí návrhu Ústavním soudem
z uvedeného důvodu, neboť v případě normativních právních aktů stěžovateli žádné procesní
prostředky k ochraně jeho práva u obecných soudů nepřísluší. Aniž by zdejší soud chtěl
jakkoli předjímat rozhodnutí Ústavního soudu o potenciální ústavní stížnosti brojící
proti tomuto rozsudku, tím méně vůbec zasahovat do jeho pravomoci, dovoluje si vyjádřit
názor, že v předmětném odmítavém usnesení Ústavní soud pouze setrval na konstantně
aplikovaném principu subsidiarity ústavní stížnosti, když v době jeho rozhodování
dosud nebylo skončeno řízení o žalobě proti předmětnému cenovému rozhodnutí. Ostatně
jiný přístup by vyvolal paralelní rozhodování o tomtéž před různými soudy. Z toho plyne,
že podle přesvědčení zdejšího soudu, nelze bez dalšího z předmětného usnesení Ústavního
soudu dovozovat, že by jmenovaný soud pokládal napadené cenové rozhodnutí
za individuální správní akt. Zde vyslovený závěr podporuje i usnesení Ústavního soudu
ze dne 19. 7. 2007, sp. zn. II. ÚS 477/05.
Pro úplnost Nejvyšší správní soud dodává, že posouzení závaznosti cenového
rozhodnutí pro koncové zákazníky, o niž se stěžovatel s žalovaným ve svých podáních horlivě
přou, je pro řešení případu zcela nepodstatné. Nad rámec nezbytných úvah ovšem Nejvyšší
správní soud dodává, že ona závaznost napadeného cenového rozhodnutí pro koncové
zákazníky je podle jeho přesvědčení odrazem „absolutního“ působení právní normy,
tj. působení, které zahrnuje univerzální povinnost všech subjektů práva neporušovat právo.
Pro řešení otázky obecnosti normy co do jejích subjektů je ovšem podstatné působení normy
ve smyslu „relativním“, tj. působení vůči subjektům, jimž právní norma adresuje specifické
povinnosti a práva, popř. pro něž stanoví jiné právní následky (viz Knapp, V., op. cit., s. 150).
Toto působení „relativní“ pak Nejvyšší správní soud posoudil, jak uvedeno shora.
Směrnice, jejíž článek 4 stěžovatel z větší části citoval (viz výše), byla přijata dne
7. 3. 2002, transpoziční lhůta uplynula dne 24. 7. 2003. Napadené cenové rozhodnutí bylo
vydáno dne 1. 10. 2002 podle zákona č. 151/2000 Sb. Žaloba byla podána dne 29. 11. 2002.
Česká republika se stala členem Evropské unie dne 1. 5. 2004 a podle článku 2 aktu
o přistoupení, který je podle článku 1 odst. 2 Smlouvy o přistoupení součástí této smlouvy,
se acquis communautaire (soubor práva Společenství) stává dnem vstupu závazným pro nové
členské státy a uplatňuje se v nich. Pro dobu před vstupem do Evropské unie lze právo
Společenství použít zcela výjimečně, a to jako výkladové vodítko při výkladu právních
předpisů přijatých ke splnění závazků České republiky harmonizovat své právo s právem
Společenství podle článku 69 a násl. Evropské dohody o přidružení (č. 7/1995 Sb.).
Tato zásada našla svůj výraz opakovaně v judikatuře Nejvyššího správního soudu
(např. č. 741/2006 a č. 1097/2007 Sbírky rozhodnutí Nejvyššího správního soudu).
V předmětné věci je však již z časových důvodů vyloučeno, aby byl zákon č. 151/2000 Sb.
přijat k implementaci směrnice 2002/21/ES, která v době jeho přijímání nebyla ani ve stadiu
návrhu (návrh směrnice byl přijat Komisí dne 12. 7. 2002 COM/2000/0393final).
Proto nelze při zkoumání právní povahy cenového rozhodnutí vydaného žalovaným dne
1. 10. 2002 podle zákona č. 151/2000 Sb. použít směrnici 2002/21/ES ani jako výkladové
vodítko. Směrnice se navíc použije na rozhodnutí vnitrostátních regulačních orgánů vydaná
po uplynutí transpoziční lhůty. To vyplývá z článku 28 odst. 1 věta druhá směrnice.
Rovněž článek 27 odst. 1 směrnice předvídá, že dosavadní akty zůstanou účinné do vydání
nových rozhodnutí vnitrostátních regulačních orgánů. Návrh stěžovatele směřující
k předložení předběžné otázky Soudnímu dvoru Evropského společenství
nelze tedy akceptovat. S ohledem na rozsudek ze dne 10. 1. 2006 ve věci C-302/04, Ynos,
Sb. rozh. s. I – 371 otázka pravomoci tohoto soudu Společenství představuje acte éclaireé.
V bodech 35 – 38 uvedeného rozsudku totiž soudní dvůr odmítl svou pravomoc k výkladu
sekundárního práva Společenství, pokud skutkové okolnosti původního sporu předcházely
k přistoupení dotčeného státu k Evropské unii. Za takových okolností by předložení
předběžné otázky bylo porušením zásady rychlosti a hospodárnosti řízení. Lze tedy uzavřít,
že položení předběžné otázky v této věci, pokud by článek 4 Směrnice vedle individuálních
právních aktů umožňoval podání opravného prostředku i v případě normativních právních
aktů, nepřipadá v úvahu a že pro žalobu (podanou před vstupem do Evropské unie)
proti cenovému rozhodnutí (vydanému před vstupem do Evropské unie) není směrnice
2002/21/ES nijak relevantní (nemá ani přímý ani nepřímý účinek).
Stěžovatel dále vytýká městskému soudu, že se nezabýval převážnou částí tvrzení
předložených v průběhu řízení o žalobě stěžovatelem na podporu závěru, že napadené cenové
rozhodnutí je individuálním správním aktem, z čehož dovozuje nepřezkoumatelnost kasační
stížností napadeného usnesení pro nedostatek důvodů. Stěžovatel má též za to, že právní
argumentaci, jíž městský soud podpořil své usnesení o odmítnutí, soud převzal z vyjádření
žalovaného, aniž by ovšem soud toto vyjádření doručil stěžovateli. Tím mu měl upřít možnost
se k těmto novým a pro rozhodnutí soudu zcela zásadním argumentům vyjádřit.
V tom stěžovatel spatřuje porušení zejména práva na rovnost v řízení a práva na spravedlivý
proces. K těmto námitkám zdejší soud sděluje, že ke zkoumání toho, zda je přípustné věc
projednat ve správním soudnictví, soud bezvýjimečně musí přistupovat ex officio,
a to při respektování zásady iura novit curia. Pro rozhodnutí soudu o této otázce
jsou nerozhodná vyjádření účastníků řízení, líčení skutkových okolností či předestření právní
argumentace týkající se merita věci. Takový přístup ostatně plně koresponduje i s principem
enumerativnosti veřejnoprávních pretencí (státní moc lze uplatňovat jen v případech,
v mezích a způsoby, které stanoví zákon), jenž je vyjádřen v čl. 2 odst. 3 Ústavy ČR a shodně
i v čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, jinými slovy i soudy musejí pečlivě
a důsledně dbát na to, zda je jim poskytnuta zákonná pravomoc tu či onu věc meritorně
rozhodovat. Z uvedeného plyne, že Nejvyšší správní soud neshledává kasační stížností
napadené usnesení Městského soudu v Praze nepřezkoumatelným z důvodů tvrzených
stěžovatelem. Stěžovatel uvádí, že dostal-li by možnost k vyjádření, bezpečně by tvrzení
ČTÚ, na nichž bylo založeno rozhodnutí městského soudu, vyvrátil. Nejvyšší správní soud
je nucen konstatovat, že stěžovatel v pozdějších podáních (kasační stížnost a její doplnění)
žádné nové argumenty, které by již neprezentoval v řízení před městským soudem,
nepředložil, pouze se věnoval opakování a rozepisování či vysvětlování argumentů
již dříve sdělených. I kdyby však nové argumenty předložil, nemohly by ničeho změnit
na tom, že soudy ve správním soudnictví nejsou nadány pravomocí předmětné cenového
rozhodnutí přezkoumat a jeho žaloba by i tak musela být odmítnuta.
Jak již zdejší soud předeslal výše, nepřísluší mu v rámci rozhodování o této kasační
stížnosti zkoumat jiné námitky než ty, které se bezprostředně týkají nezákonnosti usnesení
Městského soudu v Praze o odmítnutí žaloby, resp. nezákonnosti řízení před jmenovaným
soudem vůbec. Vytýká-li stěžovatel žalovanému, že vydáním předmětného cenového
rozhodnutí překročil svou pravomoc, to, že před vydáním cenového rozhodnutí neumožnil
stěžovateli hájit své zájmy a že při stanovení dne nabytí účinnosti předmětného cenového
rozhodnutí nezohlednil teprve jeho následnou publikaci v příslušných věstnících, jedná
se o námitky směřující k meritornímu přezkumu předmětného rozhodnutí (v daném případě
k přezkumu toho, zda toto cenové rozhodnutí bylo vydáno v mezích zákonné kompetence
správního orgánu a zákonem předepsaným způsobem), a proto je Nejvyšší správní soud nucen
ponechat je stranou. Za situace, kdy se v případě předmětného cenového rozhodnutí jedná
o normativní právní akt, ostatně nepříslušelo zabývat se takovými námitkami ani v žalobním
řízení městskému soudu, zvláště když pro stanovení právní povahy cenového rozhodnutí
jsou úvahy ohledně namítaných otázek bezvýznamné. Takové námitky by byl příslušný
přezkoumat toliko ten orgán, který je povolán k přezkumu předmětného cenového rozhodnutí
jakožto podzákonného právního předpisu (tj. Ústavní soud v rámci abstraktní kontroly
ústavnosti a dále ostatní soudy při incidentní kontrole souladu podzákonného právního
předpisu se zákonem či mezinárodní smlouvou, která je součástí právního řádu, ve smyslu
čl. 95 odst. 1 Ústavy ČR).
Nejvyšší správní soud též vážil, zda nejsou dány důvody pro předložení souzené věci
rozšířenému senátu, když v dřívějších rozsudcích (např. č. j. 6 As 38/2004 – 75), vycházeje
z názoru zvláštního senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování
některých kompetenčních sporů, vyslovený v usneseních sp. zn. Konf 92/2003
a sp. zn. Konf 103/2004, rušil odmítavá usnesení krajských soudů (opírající se o to,
že se jedná o věc soukromého práva) s tím, že vydat rozhodnutí o žalobě proti cenovému
rozhodnutí je příslušný soud ve správním soudnictví. Předchozí rozsudky Nejvyššího
správního soudu pouze konstatovaly, že žalobu proti cenovému rozhodnutí není možné
odmítnout s poukazem, že se jedná o věc soukromého práva. Meritorní přezkum cenových
rozhodnutí však Nejvyšší správní soud ani zvláštní senát nepřipustily (viz shora uvedená
rozhodnutí zvláštního senátu: „Jiná je tu ovšem otázka, zda v mezích takto obecně určené
pravomoci správních soudů jako soudů veřejného práva bude napadené rozhodnutí
posouzeno jako rozhodnutí přezkumu vůbec způsobilé (§65 s. ř. s.). Tuto otázku ale nemůže
řešit zvláštní senát a vypořádá se s ní v dalším řízení Městský soud v Praze.“).
Tento rozsudek je tedy s předchozí judikaturou Nejvyššího správního soudu plně konzistentní,
když rovněž vychází z právního názoru, že cenové rozhodnutí je veřejnoprávním aktem,
a tudíž rozhodovat o něm přísluší správním soudům. Je konzistentní i s dřívější judikaturou
týkající se nejen otázky, zda se v případě cenových rozhodnutí jedná o věc soukromoprávní,
nebo veřejnoprávní, ale i v otázce, kdy je třeba cenové rozhodnutí považovat za právní
předpis (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 5. 2005,
č. j. 2 As 4/2004 – 138, www.nssoud.cz).
Pro úplnost je třeba uvést, že předmětnou žalobu nebylo možné posuzovat
ani jako návrh na zahájení řízení podle §101a a násl. s. ř. s. (řízení o zrušení opatření obecné
povahy nebo jeho části). Výklad, podle kterého by cenové rozhodnutí vydané podle zákona
o telekomunikacích bylo považováno za opatřením obecné povahy, není možný,
když dle rozšířeného senátu NSS lze pokládat za opatření obecné povahy jen takový akt
správního orgánu, pro který zákonodárce formu opatření obecné povahy výslovně předepisuje
a byl vydán v příslušném řízení (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního
soudu ze dne 13. 3. 2007, č. j. 3 Ao 1/2007 – 44, publ. pod č. 1276/2007 Sb. NSS).
Přestože se kasační stížnost nijak nedotýká žalobou také napadeného dodatku č. 1
ze dne 16. 10. 2002, č. j. 26284/2002 - 611, k cenovému rozhodnutí žalovaného č. 01/2002
ze dne 8. 1. 2002, pro úplnost Nejvyšší správní soud dodává, že závěry, které vyslovil
v tomto rozsudku, jež se týkají cenového rozhodnutí žalovaného č. 02/2002, vydaného dne
1. 10. 2002 pod č. j. 23805/2002 - 611, lze plně vztáhnout i na uvedený dodatek,
jímž byl doplněn seznam telekomunikačních služeb, u kterých se uplatňují úředně stanovené
ceny, o službu vytáčeného přístupu ke službám sítě Internet prostřednictvím pevné veřejné
telekomunikační sítě společnosti Č. T., a. s.
V návaznosti na uvedené Nejvyšší správní soud konstatuje, že není dán žádný
z důvodů uvedených v ustanovení §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., pro které by bylo třeba
napadené rozhodnutí Městského soudu v Praze zrušit. Proto Nejvyšší správní soud dospěl
k závěru, že kasační stížnost není důvodná a v souladu s §110 odst. 1 s. ř. s. ji zamítl.
O nákladech řízení Nejvyšší správní soud rozhodl v souladu §60 odst. 1 ve spojení
s §120 s. ř. s., neboť stěžovatel, který neměl v tomto řízení úspěch, nemá právo na náhradu
nákladů řízení; žalovaný žádné náklady neuplatňoval a Nejvyšší správní soud ani žádné
mu vzniklé náklady ze spisu nezjistil.
Kasační stížnost původně podal Č. T., a. s. Jak stěžovatel Nejvyššímu správnímu
soudu doložil, ke dni 1. 7. 2006 byla do obchodního rejstříku zapsána změna jeho obchodní
firmy na T. O. C. R., a. s. a tato změna je při označování stěžovatele v tomto rozsudku
promítnuta.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 29. listopadu 2007
JUDr. Dagmar Nygrínová
předsedkyně senátu