ECLI:CZ:NSS:2007:6.ADS.28.2007
sp. zn. 6 Ads 28/2007 - 139
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Milady
Tomkové a soudců JUDr. Bohuslava Hnízdila a JUDr. Brigity Chrastilové v právní věci
žalobce: JUDr. Z. V., zastoupen JUDr. Danielou Hákovou, advokátkou, se sídlem Národní
984/15, Praha 1, proti žalované: Policie České republiky, Správa Středočeského kraje,
se sídlem Na Baních 1304, Praha 5, o žalobě proti rozhodnutí žalované č. 601/99 ze dne
20. 10. 1999, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu v Praze
č. j. 6 Ca 141/2004 - 114 ze dne 11. 10. 2006,
takto:
I. Kasační stížnost se za mítá .
II. Žalované se náhrada nákladů řízení ne př i zn ává.
III. Ustanovené zástupkyni žalobce, JUDr. Daniele Hákové, advokátce, se odměna
za zastupování a náhrada hotových výdajů nepř i znává.
Odůvodnění:
Žalobce (dále jen „stěžovatel“) včas podanou kasační stížností napadá výše označené
usnesení Městského soudu v Praze, kterým byla odmítnuta jeho žaloba proti výše uvedenému
rozhodnutí žalované z důvodu opožděnosti dle ustanovení §46 odst. 1 písm. b) zákona
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), a z důvodu nepřípustnosti žaloby
podle ustanovení §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. ve spojení s ustanovením §68 písm. e) s. ř. s.
Stěžovatel podal kasační stížnost z důvodu nepřezkoumatelnosti spočívající
v nedostatku důvodů rozhodnutí dle ustanovení §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Stěžovatel
v kasační stížnosti mimo jiné uvedl, že v žalobě ze dne 20. 11. 2000, kterou napadl rozhodnutí
žalované č. 714/2000 ze dne 25. 9. 2000, č. 2/95 ze dne 5. 1. 1995, č. 601/99 ze dne
20. 10. 1999 a č. 738/99 ze dne 15. 12. 1999, požádal soud, aby spojil věci ke společnému
řízení se žalobou ze dne 4. 1. 2000, vedenou pod sp. zn. 28 Ca 4/2000 a týkající se rozhodnutí
žalované č. 738/99 ze dne 15. 12. 1999, č. 601/99 ze dne 20. 10. 1999 a č. 2/95 ze dne
5. 1. 1995. Dále stěžovatel uvedl, že usnesením ze dne 11. 7. 2002, sp. zn. 38 Ca 519/2000,
rozhodl soud o vyloučení žalob proti rozhodnutím žalované č. 2/1995 ze dne 5. 1. 1995,
č. 601/1999 ze dne 20. 10. 1999 a č. 738/1999 ze dne 15. 12. 1999 k samostatnému projednání
a rozhodnutí. Stěžovatel namítl, že tímto usnesením Městský soud v Praze „vyrobil“
samostatné žaloby a vzápětí je odmítl z důvodu, že byly podány opožděně. Městský soud
v Praze tak dle stěžovatele učinil se zcela zjevným úmyslem, aby se stěžovatel nemohl
domoci svých práv, neboť proti tomuto usnesení se nemohl bránit žádnými opravnými
prostředky. Citovaným usnesením si Městský soud v Praze dle tvrzení stěžovatele vytvořil
základní předpoklad k tomu, aby mohl vzápětí jím vytvořené jednotlivé žaloby odmítnout
pro jejich opožděné podání. Tím byla stěžovateli dle jeho tvrzení odňata možnost přezkumu
tzv. podkladových rozhodnutí, o která se opírá rozhodnutí žalované č. 714/2000 ze dne
25. 9. 2000.
Žalovaná ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že napadené rozhodnutí
Městského soudu v Praze považuje za správné, a navrhla kasační stížnost zamítnout.
Z obsahu správního spisu Nejvyšší správní soud zjistil, že ředitel Policie ČR,
Okresního ředitelství Praha – západ, schválil dne 23. 8. 1999 služební hodnocení stěžovatele
č. j. ORPZ 790/01 - 99, jehož závěrem bylo vyslovení nezpůsobilosti pro výkon zastávané
funkce. Proti tomuto služebnímu hodnocení podal stěžovatel dne 2. 9. 1999 odvolání,
které bylo zamítnuto napadeným rozhodnutím žalované č. 601/99 ze dne 20. 10. 1999.
Rozhodnutí bylo stěžovateli doručeno dne 26. 10. 1999.
Z obsahu soudního spisu vyplývají následující skutečnosti rozhodné pro řízení
o kasační stížnosti.
Dne 22. 11. 2000 podal stěžoval u Městského soudu v Praze žalobu, kterou žádal
zrušení rozhodnutí žalované č. 714/2000 ze dne 25. 9. 2000, jímž bylo zamítnuto
stěžovatelovo odvolání proti rozhodnutí žalované č. j. PSC - 1277/FPO - 21 - 99 ze dne
4. 1. 2000 ve věci odchodného, zrušení rozhodnutí žalované č. 2/95 ze dne 5. 1. 1995,
jímž bylo zamítnuto stěžovatelovo odvolání proti služebnímu hodnocení schválenému dne
14. 11. 1994, zrušení rozhodnutí žalované č. 601/99 ze dne 20. 10. 1999, jímž bylo zamítnuto
stěžovatelovo odvolání proti služebnímu hodnocení schválenému dne 23. 8. 1999, a zrušení
rozhodnutí žalované č. 738/99 ze dne 15. 12. 1999, kterým bylo zamítnuto stěžovatelovo
odvolání proti rozhodnutí Policie ČR, Okresního ředitelství Praha – západ č. 192/99 ze dne
26. 10. 1999. Stěžovatel dále žádal o určení neplatnosti služebního hodnocení schváleného
dne 14. 11. 1994 a potvrzeného rozhodnutím žalované č. 2/95 ze dne 5. 1. 1995, služebního
hodnocení schváleného dne 23. 8. 1999 a potvrzeného rozhodnutím žalované č. 601/99 ze dne
20. 10. 1999, rozhodnutí o propuštění ze služebního poměru č. 192/99 ze dne 26. 10. 1999
a potvrzeného rozhodnutím žalované č. 738/99 ze dne 15. 12. 1999 a rozhodnutí
č. j. PSC - 1277/FPO - 21 - 99 ze dne 4. 1. 2000 a potvrzeného rozhodnutím žalované
č. 714/2000 ze dne 25. 9. 2000. O tato rozhodnutí se mělo dle stěžovatele opírat rozhodnutí
žalované č. 714/2000 ve věci odchodného a stěžovatel žádal posouzení jejich zákonnosti
z důvodu, že pro jejich přezkoumání nebyl stanoven zvláštní postup. Stěžovatel v žalobě
požádal o spojení věcí ke společnému řízení se žalobou podanou dne 5. 1. 2000 u Městského
soudu v Praze a vedenou pod sp. zn. 28 Ca 4/2000, jelikož se dle jeho tvrzení napadená
rozhodnutí týkala týchž účastníků a souvisela spolu skutkově, právně a důkazně.
Usnesením Městského soudu v Praze ze dne 11. 7. 2002, sp. zn. 38 Ca 519/2000, byly
žaloby proti rozhodnutím žalované č. 601/99 ze dne 20. 10. 1999, č. 738/99 ze dne
15. 12. 1999, a č. 2/95 ze dne 5. 1. 1995 vyloučeny k samostatnému projednání a rozhodnutí,
a to z důvodu přehlednosti přezkumného řízení a rozhodnutí ve věci samé podle ustanovení
§112 odst. 2 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád (dále jen „o. s. ř.“), ve spojení
s ustanovením §246c o. s. ř. Řízení o přezkoumání rozhodnutí žalované č. 601/99
ze 20. 10. 1999 bylo následně vedeno pod sp. zn. 6 Ca 141/2004.
Napadeným rozhodnutím byla žaloba proti rozhodnutí žalované č. 601/99
ze 20. 10. 1999 odmítnuta, a to s odkazem na ustanovení §46 odst. 1 písm. b) a d) s. ř. s.
V odůvodnění Městský soud v Praze uvedl, že ze spisu vedeného u tamějšího soudu
pod sp. zn. 28 Ca 324/99 vyplývá, že stěžovatel byl s rozhodnutím žalované č. 601/99 ze dne
20. 10. 1999 seznámen dne 26. 10. 1999. S odkazem na ustanovení §72 odst. 1 s. ř. s.
Městský soud v Praze uvedl, že žalobu je možno podat do dvou měsíců poté, kdy bylo
rozhodnutí žalobci oznámeno doručením písemného vyhotovení nebo jiným zákonem
stanoveným způsobem, nestanoví-li zvláštní zákon jinou lhůtu. Jelikož zákon č. 186/1992 Sb.,
o služebním poměru příslušníků Policie ČR, speciální lhůtu nestanovil, bylo dle Městského
soudu v Praze nutno žalobu podat ve lhůtě stanovené soudním řádem správním. Žaloba
však byla podána po marném uplynutí lhůty (22. 11. 2000) a její zmeškání nebylo možno
prominout. Městský soud v Praze dále konstatoval, že stejná lhůta pro podání žaloby byla
stanovena i v ustanovení §250b odst. 1 občanského soudního řádu, ve znění platném ke dni
podání žaloby.
Městský soud v Praze ve svém odůvodnění dále uvedl, že i v případě včasného podání
žaloby by rozhodnutí žalované č. 601/99 ze dne 20. 10. 1999 nemohlo podléhat soudnímu
přezkumu, neboť služební hodnocení je podkladem pro rozhodování ve věcech služebního
poměru policisty a jedná se o rozhodnutí, kterým se nezakládají, nemění, neruší nebo závazně
neurčují práva nebo povinnosti stěžovatele a které je třeba považovat za rozhodnutí předběžné
povahy. Žaloba proti takovému rozhodnutí by byla dle závěru Městského soudu v Praze
nepřípustná s odkazem na ustanovení §68 písm. e) s. ř. s.
Z obsahu soudního spisu vedeného pod sp. zn. 28 Ca 324/2000, na který odkazuje
Městský soud v Praze v napadeném rozhodnutí, vyplývá, že stěžovatel dne 29. 10. 1999
napadl rozhodnutí žalované č. 601/99 žalobou u Městského soudu v Praze a žádal jak zrušení
citovaného rozhodnutí, tak i „veškerých podkladů pro rozhodování a rozhodnutí, na základě
kterých bylo vydáno“. Usnesením Městského soudu v Praze č. j. 28 Ca 324/99 - 102 ze dne
7. 8. 2000 bylo řízení o žalobě zastaveno, neboť soud dospěl k závěru, že napadené
rozhodnutí žalované je rozhodnutím předběžné povahy a je proto vyloučeno ze soudního
přezkumu. Ústavní stížnosti stěžovatele proti tomuto usnesení odmítl Ústavní soud
usneseními sp. zn. IV. ÚS 603/2000 a sp. zn. III. ÚS 379/01.
Stěžovatel je osobou oprávněnou k podání kasační stížnosti, neboť byl účastníkem
řízení, z něhož napadené rozhodnutí krajského soudu vzešlo (§102 s. ř. s.) a tuto kasační
stížnost podal včas (§106 odst. 2 s. ř. s.). Kasační stížností je napadeno usnesení Městského
soudu v Praze o odmítnutí žaloby, z povahy věci jsou tedy stěžovatelova tvrzení podřaditelná
pouze pod kasační důvod dle ustanovení §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. spočívající v tvrzené
nezákonnosti napadeného rozhodnutí o odmítnutí návrhu (srov. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 21. 4. 2005, č. j. 3 Azs 33/2004 - 98, www.nssoud.cz). Nerozhodl-li
krajský soud ve věci samé, ale žalobu odmítl dle ustanovení §46 odst. 1 písm. b) a d) s. ř. s.,
nepřísluší ani Nejvyššímu správnímu soudu zabývat se v řízení o kasační stížnosti jinými
důvody uvedenými stěžovatelem (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
22. 1. 2004, č. j. 5 Azs 43/2003 - 38, www.nssoud.cz). Nejvyšší správní soud přezkoumal
napadené rozhodnutí Městského soudu v Praze v mezích kasačního důvodu dle ustanovení
§103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. a v rozsahu kasační stížnosti podle §109 odst. 2 a 3 s. ř. s.,
přitom dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Soud rozhodující ve správním soudnictvím usnesením odmítne žalobu, jestliže je
podle soudního řádu správního nepřípustná (§46 odst. 1 písm. d/ s. ř. s.). Žaloba
je nepřípustná mimo jiné tehdy, domáhá-li se žalobce přezkoumání rozhodnutí, které je
z přezkoumání vyloučeno podle soudního řádu správního nebo podle zvláštního zákona (§68
písm. e/ s. ř. s.). Ze soudního přezkumu jsou mimo jiné vyloučeny úkony správního orgánu,
které nejsou rozhodnutími (§70 písm. a/ s. ř. s.). Rozhodnutím se ve smyslu ustanovení §65
odst. 1 s. ř. s. rozumí úkon správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují
žalobcova práva nebo povinnosti. Pokud tedy žalobce napadá úkon správního orgánu,
který není rozhodnutím ve smyslu ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s., je třeba žalobu
jako nepřípustnou odmítnout dle ustanovení §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Tato právní úprava
koresponduje s předchozí právní úpravou správního soudnictví obsaženou v části páté
občanského soudního řádu, podle které soudy nepřezkoumávaly rozhodnutí správních orgánů,
která neměla povahu rozhodnutí o právu či povinnosti fyzické nebo právnické osoby.
Městský soud v Praze žalobu stěžovatele odmítl mimo jiné dle ustanovení §46 odst. 1
písm. d) s. ř. s. s odůvodněním, že se jedná o rozhodnutí, kterým se nezakládají, nemění,
neruší ani závazně neurčují práva a povinnosti stěžovatele a které je třeba vzhledem k tomu,
že tvoří pouze podklad pro rozhodování ve věcech služebního poměru, považovat
za rozhodnutí předběžné povahy.
Nejvyšší správní soud souhlasí s právním názorem Městského soudu v Praze,
že předmětným rozhodnutím žalované se práva a povinnosti stěžovatele závazně nezakládají,
nemění ani neruší; stěžovateli se tímto rozhodnutím neukládá žádná povinnost, ani z něj
pro stěžovatele neplynou žádná oprávnění. Služební hodnocení samo o sobě není způsobilé
právně relevantním způsobem založit, změnit nebo zrušit práva nebo povinnosti osoby,
které se týká. Dle ustanovení §15 odst. 1 zákona č. 186/1992 Sb. je služební hodnocení
pouze podkladem pro rozhodování o služebním poměru policistů. Služební hodnocení spočívá
v posouzení plnění služebních povinností, odborné a zdravotní způsobilosti policisty pro další
výkon funkce nebo služby (§15 odst. 2 zákona č. 186/1992 Sb.). Jak se již vyjádřil Vrchní
soud v Praze ve svém usnesení ze dne 30. 6. 1999, č. j. 6 A 54/98 - 45, „služební hodnocení
je součástí skutkového stavu jako podkladu pro rozhodnutí služebního funkcionáře ve věcech
služebního poměru“.
Rozlišování mezi rozhodnutím služebního funkcionáře jako rozhodnutím
v materiálním smyslu a služebním hodnocením je také patrné ze systematiky právní úpravy
odvolání obsažené v zákoně č. 186/1992 Sb. Ustanovení §132 odst. 1 citovaného zákona
zakotvilo možnost podat odvolání proti rozhodnutí služebního funkcionáře a v odstavci
druhém stejného ustanovení pak výslovně i proti služebnímu hodnocení, z čehož plyne,
že ani zákon č. 186/1992 Sb. nepovažoval služební hodnocení za rozhodnutí. V souladu
s touto koncepcí je pak i ustanovení §137 odst. 1 zákona č. 186/1992 Sb., jelikož služební
hodnocení neuvádí mezi úkony podléhajícími soudnímu přezkumu. Námitkami
proti služebnímu hodnocení se soud zabývá v řízení, jehož předmětem je skutečné rozhodnutí
ve věci služebního poměru (viz shora citované rozhodnutí Vrchního soudu v Praze).
Z výše uvedeného vyplývá, že služební hodnocení není rozhodnutím ve smyslu
ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s. a jeho přezkum je vyloučen podle ustanovení §70 písm. a)
s. ř. s. Městský soud v Praze v části odůvodnění napadeného rozhodnutí týkající se povahy
rozhodnutí žalované správně uvedl, že služební hodnocení není rozhodnutím ve smyslu
ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s. Městský soud v Praze však dále označil předmětné rozhodnutí
žalované za rozhodnutí předběžné povahy, k čemuž Nejvyšší správní soud pouze podotýká,
že úkon správního orgánu, který není rozhodnutím, může být tím méně rozhodnutím
předběžné povahy. Otázkou tzv. rozhodnutí předběžné povahy se Nejvyšší správní soud
zabýval například v rozsudku ze dne 29. 3. 2006, č. j. 2 Afs 183/2005 - 64, www.nssoud.cz.
Městský soud v Praze odmítl žalobu stěžovatele i z důvodu jejího opožděného podání
(§46 odst. 1 písm. b/ s. ř. s.). K tomu Nejvyšší správní soud pouze podotýká, že Městský
soud v Praze měl nejprve zkoumat přípustnost žaloby; pokud by dospěl k závěru,
že je v projednávané věci dán důvod nepřípustnosti, nebylo třeba dále posuzovat, zda je
žaloba opožděná. Nepřípustná žaloba by neměla být odmítnuta z důvodu, že byla podána
po zákonem stanovené lhůtě, jinými slovy, důvod pro odmítnutí spočívající v nepřípustnosti
vylučuje použití důvodu odmítnutí návrhu pro opožděnost. Z hlediska důvodnosti kasační
stížnosti se však nejedná o vadný postup Městského soudu v Praze, který by zakládal
nezákonnost napadeného rozhodnutí, neboť marné uplynutí lhůty pro podání žaloby
je evidentní.
K námitkám vztahujícím se k postupu Městského soudu v Praze při vyloučení
některých rozhodnutí k samostatnému projednání pak Nejvyšší správní soud poznamenává,
že takové opatření je podle ustanovení §39 odst. 2 s. ř. s. zcela v pravomoci předsedy senátu,
za podmínky, že takový postup je vhodný. Nejvyšší správní soud nesdílí stěžovatelovo
přesvědčení, že tímto postupem byl zkrácen na svých právech, zejména pokud jde o přezkum
rozhodnutí označených jako podkladová pro rozhodnutí č. 714/2000 ve věci odchodného.
Rozhodnutí ve věci odchodného totiž nemá tzv. podkladová rozhodnutí v pravém slova
smyslu, která by nepodléhala samostatnému přezkumu. Určujícím faktorem pro rozhodnutí
o odchodném je samozřejmě skutečnost, že stěžovatel byl propuštěn ze služebního poměru.
Rozhodnutí o propuštění ze služebního poměru č. 738/99 však podléhalo samostatnému
přezkumu, bylo soudem přezkoumáno (včetně svého podkladového rozhodnutí o služebním
hodnocení č. 601/99) a bylo o něm pravomocně rozhodnuto rozsudkem
č. j. 28 Ca 4/2000 - 215. Tento postup Městského soudu v Praze ohledně vyloučení některých
rozhodnutí k samostatnému projednání neměl a nemohl mít vliv na úsudek o opožděnosti
žaloby.
Nejvyšší správní soud tak dospěl k závěru, že žaloba proti předmětnému rozhodnutí
žalované byla nepřípustná dle ustanovení §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. a v rozhodnutí
Městského soudu v Praze, který žalobu odmítl, nelze spatřovat tvrzenou nezákonnost.
S ohledem na výše uvedené neshledal Nejvyšší správní soud námitky stěžovatele důvodnými
a kasační stížnost proto jako nedůvodnou zamítl (§110 odst. 1 s. ř. s.).
Nadto Nejvyšší správní soud poznamenává, že charakter rozhodnutí žalované
č. 601/99 jako subsumovaného aktu nepodléhajícího samostatnému přezkumu potvrdil
Městský soud v Praze ve svém rozsudku ze dne 25. 4. 2001, č. j. 28 Ca 4/2000 - 215.
O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60
odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl ve věci úspěch, proto mu právo
na náhradu nákladů řízení nenáleží. Žalovaná žádné náklady neuplatňovala a Nejvyšší správní
soud ani žádné jí vzniklé náklady ze spisu nezjistil, a proto rozhodl tak, že žalované
se náhrada nákladů řízení nepřiznává.
Usnesením Městského soudu v Praze ze dne 10. 11. 2006, č. j. 6 Ca 141/2004 - 124,
byla stěžovateli ustanovena zástupkyní JUDr. Daniela Háková, advokátka. Vzhledem k tomu,
že zástupkyně Nejvyššímu správnímu soudu ani přes výzvu nesdělila, jaké úkony ve věci
učinila, a Nejvyšší správní soud ze spisu nezjistil žádný úkon právní služby ve smyslu
ustanovení §11 vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů
za poskytování právních služeb (advokátní tarif), odměnu za zastupování a náhradu hotových
výdajů ustanovené zástupkyni nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nej sou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 24. října 2007
JUDr. Milada Tomková
předsedkyně senátu