ECLI:CZ:NSS:2007:8.AS.1.2006
sp. zn. 8 As 1/2006 - 136
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Petra Příhody
a soudců JUDr. Michala Mazance a Mgr. Jana Passera v právní věci žalobce A. Ž. R., s. r.
o., zastoupeného JUDr. Petrem Vyroubalem, advokátem v Praze 1, Lazarská 5, proti
žalovanému Krajskému úřadu Plzeňského kraje, Plzeň, Škroupova 18, v řízení o žalobě
proti rozhodnutí Okresního úřadu v Klatovech ze dne 22. 6. 2000, čj. RF 156/2000,
o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 24. 8. 2005,
čj. 30 Ca 43/2005 - 106,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá.
I. Žalovaný nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
II. Žalobci se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
Okresní úřad v Klatovech (jehož procesním nástupcem je žalovaný) změnil
rozhodnutím ze dne 22. 6. 2000, čj. RF 156/2000, rozhodnutí Městského úřadu v Ž. (dále
jen „městský úřad“) ze dne 2. 5. 2000, čj. 1942/00, tak, že městský úřad ukládá žalobci
podle §14 zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů,
(dále jen „zákon o místních poplatcích“), a §37 zákona ČNR č. 337/1992 Sb., o správě
daní a poplatků, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „daňový řád“, „d. ř.“), pokutu 1 47
000 Kč za nesplnění povinnosti nepeněžité povahy podle §37 odst. 1 daňového řádu.
Žalobce napadl toto rozhodnutí žalobou u Krajského soudu v Plzni,
který rozsudkem ze dne 31. 7. 2003, čj. 30 Ca 241/2000 - 47, vyslovil nicotnost obou
správních rozhodnutí (§76 odst. 2 s. ř. s.). Rozsudek odůvodnil tím, že nejen vydání
vyhlášky o místním poplatku za provozovaný výherní hrací přístroj, ale i správa tohoto
poplatku (uvedená správní rozhodnutí) náležely do samostatné působnosti obce. Městský
úřad proto konal řízení a rozhodl o předmětu, který nenáležel do jeho věcné příslušnosti,
a dopustil se tak pochybení, jež spočívalo v tom, že jím vydané rozhodnutí není možné
považovat za výsledek správní činnosti v širším slova smyslu a je nicotné. Nápravu
v odvolacím řízení nezajistil ani okresní úřad, jenž dokonce nicotný akt změnil,
a v odůvodnění svého rozhodnutí navíc poukázal na to, že rozhodnutí o uložení pokuty
bylo správně vydáno v rámci přenesené působnosti městským úřadem.
Žalovaný brojil proti rozsudku krajského soudu kasační stížností.
Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 18. 5. 2005, čj. 2 Afs 76/2003 - 89,
rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Ztotožnil se se závěrem
krajského soudu a odkázal při tom na dříve publikované názory správních soudů,
že správa místních poplatků náležela v době vydání napadeného správního rozhodnutí
do samostatné působnosti obce. Obecní úřad o místních poplatcích rozhodovat mohl,
ovšem jen jménem obce a za předpokladu, že jej k tomu zmocnil některý z orgánů obce
vykonávajících samostatnou působnost. Tak tomu ovšem nebylo v projednávané věci.
Správou poplatků (zde správou místních poplatků) je přitom nutno rozumět nejen
vyměřování, vybírání a vymáhání poplatků, ale i další opatření potřebná ke správnému
a úplnému zjištění, stanovení a plnění daňových povinností, tedy i rozhodnutí o uložení
pokuty za nesplnění povinnosti nepeněžité povahy podle §37 odst. 1 daňového řádu.
Krajský soud nicméně podle Nejvyššího správního soudu pochybil, považoval -li
vady dotčených správních aktů za vady způsobující nicotnost. Problematiku věcné
příslušnosti je třeba hodnotit s přihlédnutím k celé koncepci zákonného vymezení
pravomocí jednotlivých obecních orgánů. Obecní úřad běžně vykonává jak samostatnou
působnost obce, tak působnost přenesenou, a pokud při rozhodování v konkrétní věci
pochybil co do režimu působnosti, není toto pochybení natolik závažné, aby mohlo
přivodit nicotnost (srov. rozhodnutí publikované pod č. 212/2004 Sb. NSS) a mohlo jít
nanejvýš o jakousi – sit venia verbo - relativní věcnou nepříslušnost. Rozhodnutí obecního
úřadu o místních poplatcích v přenesené působnosti je existujícím správním aktem,
jeho nicotnost byla vyslovena neprávem a krajský soud je povinen posuzovat je v novém
žalobním řízení toliko z hlediska zákonnosti, tj. zjišťovat, zda správní orgán pochybil
při výkladu hmotného práva nebo zda rozhodnutí – případně řízení vedoucí k jeho
vydání - trpí vadami, které mají vliv na jeho zákonnost.
Poté krajský soud rozsudkem ze dne 24. 8. 2005, čj. 30 Ca 43/2005 - 106, zrušil
obě správní rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost [§76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.] a věc vrátil
žalovanému k dalšímu řízení. Neshledal přitom důvodnou námitku žalobce spočívající
v nedostatku věcné příslušnosti městského úřadu rozhodnout o uložení pokuty, v tomto
směru byl ostatně vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem
ve zrušujícím rozsudku. Přisvědčil ovšem námitce žalobce, že se žalovaný ve svém
rozhodnutí nevypořádal s odvolací námitkou, podle níž nelze z ákon o místních poplatcích
ani vyhlášku č. 1/99 Města Ž. (dále jen „Vyhláška“) považovat za tzv. zvláštní daňové
zákony ve smyslu §37 odst. 1 daňového řádu a napadené rozhodnutí v tomto směru zcela
postrádá odůvodnění. Krajský soud dále odůvodnil závěr, že ustanovení §37 odst. 1
daňového řádu nelze aplikovat na správu místních poplatků.
Krajský soud shledal důvodnou i námitku nepřezkoumatelnosti rozhodnutí
žalovaného ve vztahu k údajnému porušení §20 (popř. §5) vyhlášky Ministerstva financí
č. 223/1993 Sb., o hracích přístrojích, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „vyhláška
o hracích přístrojích“), či §20 zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných
hrách, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o loteriích“). Ze zákona o místníc h
poplatcích ani z Vyhlášky nevyplývá, že by zahajovacím protokolem uvedeným
ve Vyhlášce byl právě protokol, o němž se zmiňuje vyhláška o hracích přístrojích. Krajský
soud nedospěl k závěru, že by žalobce porušením povinnosti stanovené v zákoně
o místních poplatcích a ve Vyhlášce mohl současně porušit ustanovení vyhlášky o hracích
přístrojích.
Krajský soud přisvědčil také námitce nedostatečného odůvodnění výše uložené
pokuty. Správní orgány se při ukládání pokuty podle §37 daňového řádu musí řídit
odstavcem 2 tohoto ustanovení a výši pokuty ukládat v souladu s kritérii a hledisky
zde stanovenými. Z rozhodnutí žalovaného i městského úřadu je zřejmé, že tato zákonná
kritéria zcela pominuli, když se omezili na matematický výpočet pokuty odvozený
od sazby místního poplatku a na konstatování, že pokuta byla uložena v dolní hranici
zákonné sazby.
Žalovaný (stěžovatel) napadl posledně citovaný rozsudek krajského soudu kasační
stížností. Dovolal se stížních důvodů podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tj. nezáko nnosti
spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem, a podle §103 odst. 1 písm. d)
s. ř. s., tj. vady řízení před soudem, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí
ve věci samé, jakkoliv posledně uvedenému zákonnému ustanovení své námitky výslovně
nepodřadil.
Stěžovatel především namítl, že krajský soud ve svém původním rozhodnutí
(později zrušeném Nejvyšším správním soudem) uvedl, že předmětné rozhodnutí vydané
na základě správního uvážení bylo v dané věci soudně přezkoumatelné v rozsa hu, který
je vymezen zákonem, ale v kasační stížností napadeném rozhodnutí – za nezměněné
situace – dospěl k opačnému závěru a zrušil obě správní rozhodnutí
pro nepřezkoumatelnost.
Stěžovatel dále zpochybnil právní názor krajského soudu, podle kterého
ustanovení §37 odst. 1 daňového řádu nelze aplikovat na správu místních poplatků.
V tomto směru odkázal rovněž na některá rozhodnutí Nejvyššího soudu a Ústavního
soudu, na původní rozhodnutí krajského soudu a na zrušovací rozhodnutí Nejvyššího
správního soudu, a uzavřel, že krajský soud nepostupoval v souladu s §110 odst. 3 s. ř. s.
a neřídil se právním názorem Nejvyššího správního soudu, vysloveným ve zrušovacím
rozhodnutí.
K soudem shledané nepřezkoumatelnosti rozhodnutí stěžovatele ve vztahu
k údajnému porušení §20 (popř. §5) vyhlášky o hracích přístrojích či §20 zákona
o loteriích stěžovatel uvedl, že porušení §20 vyhlášky o hracích přístrojích, uvedené
v rozhodnutí městského úřadu, stěžovatel (jako odvolací orgán) z odůvodnění rozhodnutí
městského úřadu vypustil a v odůvodnění svého rozhodnutí pak pouze upřesnil,
že zahajovací protokol podle čl. IV Vyhlášky je považován za protokol podle §5 vyhlášky
o hracích přístrojích, nikoliv že žalobce porušil toto či jiná ustanovení uvedených
právních předpisů.
Ke shledaně nedostatečnému odůvodnění výše uložené pokuty stěžovatel uvedl,
že městský úřad postupoval v souladu s ustanovením §37 odst. 2 daňového řádu,
protože ve svém rozhodnutí na základě správního uvážení určil výši pokuty, a odůvodnil
ji matematickým výpočtem, na základě kterého je zřejmé, jakým způsobem ke stanovené
výši pokuty dospěl, současně uvedl povinnost, za jejíž porušení byla pokuta žalobci
uložena, dobu trvání porušení této povinnosti ze strany žalobce a konečně uložení pokuty
při dolní hranici.
Stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadené rozhodnutí krajského
soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalobce se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
Nejvyšší správní soud posoudil důvodnost kasační stížnosti v mezích jejího
rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí
vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 2, 3 s. ř. s.).
Kasační stížnost není důvodná.
Stěžovatel především namítl, že krajský soud, přestože v pův odním rozhodnutí
uzavřel, že napadené správní rozhodnutí je soudně přezkoumatelné, v novém rozhodnutí
dospěl za nezměněné situace k opačnému závěru a zrušil obě správní rozhodnutí
pro nepřezkoumatelnost.
Nejvyšší správní soud z původního rozhodnutí krajského soudu (později
zrušeného rozhodnutím Nejvyššího správního soudu) zjistil, že krajský soud hovořil
o soudní přezkoumatelnosti žalobou napadeného rozhodnutí (str. 9 odst. 2), nicméně
pouze ve smyslu neexistence kompetenčních výluk (§70 s. ř. s.), nikoliv ve smyslu
srozumitelnosti a dostatečnosti odůvodnění konkrétního rozhodnutí. Krajský soud
ostatně o pouhé dva odstavce později uvedl, že ještě před zkoumáním důvodnosti žaloby
(tzn. před věcným přezkoumáním napadených rozhodnutí) se musel zabývat vlastní
existencí napadených správních aktů a vyslovil jejich nicotnost.
Stěžovatel dále zpochybnil právní názor krajského soudu, že ustanovení
§37 odst. 1 daňového řádu nelze aplikovat na správu místních poplatků.
Nejvyšší správní soud se v této souvislosti ztotožnil se závěrem krajského soudu,
že se stěžovatel ve svém rozhodnutí nevypořádal s odvolací námitkou, že zákon
o místních poplatcích ani Vyhlášku nelze považovat za tzv. zvláštní daňové zákony
ve smyslu §37 odst. 1 daňového řádu. Nejvyšší správní soud setrvale judikuje, že pokud
se správní orgán nevypořádá v rozhodnutí o opravném prostředku se všemi ná mitkami,
které v něm byly uplatněny, způsobuje to nepřezkoumatelnost rozhodnutí spočívající
v nedostatku jeho důvodů [§76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.]. Nedostatek odůvodnění
rozhodnutí vydaného ve správním řízení nemůže být dodatečně zhojen případným
podrobnějším rozborem problematiky, učiněným v kasační stížnosti brojící proti
rozhodnutí soudu, jímž bylo správní rozhodnutí zrušeno jako nepřezkoumatelné
pro nedostatky v odůvodnění (srov. rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne
13. 10. 2004, čj. 3 As 51/2003 - 58, www.nssoud.cz).
Dále Nejvyšší správní soud uvádí, že podle §37 odst. 1 daňového řádu může
správce daně tomu, kdo nesplní ve stanovené lhůtě povinnost nepeněžité povahy
vyplývající z tohoto nebo zvláštního daňového zákona nebo uloženou rozhodnutím podle
tohoto zákona, opakovaně uložit pokutu až do celkové výše 2 000 000 Kč. Podle §13
zákona o místních poplatcích platí v řízení ve věcech poplatků zvláštní předpisy, pokud
tento zákon nestanoví jinak. Zvláštní m předpisem je podle poznámky pod čarou
(k její formální závaznosti srov. nález Ústavního soudu ze dne 2. 2. 2000,
sp. zn. I. ÚS 22/99, www.judikatura.cz), daňový řád. V souladu s §1 odst. 3 daňového
řádu postupují podle tohoto zákona mj. i orgány obcí v České republice, věcně příslušné
podle zvláštních zákonů ke správě daní. Ke vztahu daňového řádu a zákona o místních
poplatcích Nejvyšší správní soud již v minulosti vyslovil, že se jedná o vztah obecného
a speciálního předpisu (srov. rozhodnutí ze dne 14. 7. 2005, čj. 2 As 49/2004 - 83,
www.nssoud.cz). Podle §1 odst. 1 daňového řádu tento zákon upravuje správu daní,
poplatků a dalších taxativně uvedených plateb, pro něž zavádí legislativní zkratku „daň“.
Podle odstavce 2 citovaného ustanovení se správou daně rozumí právo činit opatření
potřebná ke správnému a úplnému zjištění, stanovení a splnění daňových povinností,
zejména právo vyhledávat daňové subjekty, daně vyměřit, vybrat, vyúčtovat, vymáhat
nebo kontrolovat podle tohoto zákona jejich splnění ve stanovené výši a době. V souladu
s §14 odst. 2 zákona o místních poplatcích obec v obecně závazné vyhlášce upraví
podrobnosti vybírání místních poplatků, mj. ohlašovací povinnost ke vzniku a zániku
poplatkové povinnosti. Toto ustanovení koresponduje s §33 odst. 15 daňového řádu
(ve znění účinném v době rozhodování správních orgánů), podle něhož platí, že pokud
je správcem daně orgán obce, může podle místních podmínek zde stanovenou registrační
povinnost daňových subjektů vhodně omezit jak co do okruhu daňových subjektů,
tak co do okruhu jimi uváděných skutečností. Z uvedených ustanovení vyplývá,
že zvláštním daňovým zákonem pro účely §37 daňového řádu je nutno rozumět i zákon
o místních poplatcích. V posuzované věci nelze pominout ani obecně závaznou vyhlášku
obce, která slouží k normotvornému naplnění zákona o místních poplatcích
v konkrétních podmínkách dané obce. Nejvyšší soud již dříve v podobné souvislosti
vyslovil, že ukládání pokut za nedodržení povinností při placení místních poplatků se řídí
daňovým řádem (srov. rozhodnutí ze dne 28. 4. 1999, sp. zn. 21 Cdo 1262/98, SoJ. 99,
11: 437). Nejvyšší správní soud konečně připomíná, že již ve zrušovacím rozhodnutí
v této věci konstatoval, že správou poplatků (zde správou místních poplatků) je nutno
rozumět nejen vyměřování, vybírání a vymáhání poplatků, ale i další opatření potřebná
ke správnému a úplnému zjištění, stanovení a plnění daňových povinností,
tedy i rozhodnutí o uložení pokuty za nesplnění povinnosti nepeněžité povahy podle
§37 odst. 1 daňového řádu. Pokud tedy krajský soud dovodil, že ustanovení §37 odst. 1
daňového řádu na správu místních poplatků aplikovat nelze, pochybil [§103 odst. 1
písm. a) s. ř. s.].
Stěžovatel zpochybnil rovněž závěr krajského soudu o nepřezkoumatelnosti
rozhodnutí stěžovatele ve vztahu k údajnému porušení §20 (popř. §5) vyhlášky o hracích
přístrojích či §20 zákona o loteriích.
Jak ze správního spisu vyplývá, tvrzení stěžovatele, že por ušení §20 vyhlášky
o hracích přístrojích uvedené v rozhodnutí městského úřadu stěžovatel (jako odvolací
orgán) z odůvodnění rozhodnutí městského úřadu vypustil a v odůvodnění svého
rozhodnutí pouze upřesnil, že zahajovací protokol podle čl. IV Vyhlášky je považován
za protokol podle §5 vyhlášky o hracích přístrojích, a že žalobce porušil toto či jiná
ustanovení uvedených právních předpisů, má oporu ve správním spisu. Krajský soud
proto pochybil, když shledal rozhodnutí stěžovatele v uvedeném rozsahu
nepřezkoumatelným.
Nejvyšší správní soud se ovšem zároveň ztotožnil s věcným posouzením otázky
krajským soudem, a sice že ze zákona o místních poplatcích ani z Vyhlášky nevyplývá,
že by zahajovacím protokolem podle čl. IV Vyhlášky byl protokol podle §5 vyhlá šky
o hracích přístrojích. Protokol podle §5 vyhlášky o hracích přístrojích, kterým se provádí
§20 zákona o loteriích, se týká vyúčtování provozu jednotlivých výherních hracích
přístrojů a předkládá se orgánu, který vydal povolení k provozování výherního hracího
přístroje, a příslušnému finančnímu úřadu. Tento protokol přitom nijak nesouvisí
s vybíráním místních poplatků.
Stěžovatel konečně polemizoval se závěrem krajského soudu o nedostatečném
odůvodnění obou správních rozhodnutí co do výše uložené poku ty.
Podle §37 odst. 2 daňového řádu se při ukládání pokut přihlíží zejména
k závažnosti, době trvání a následkům protiprávního jednání, podle odstavce 3 citovaného
ustanovení musí rozhodnutí o uložení pokuty obsahovat odůvodnění. Správní orgány
musí při ukládání pokuty podle §37 daňového řádu citovaná ustanovení respektovat
a výši pokuty stanovit v souladu se zákonnými kritérii, jejichž výčet je navíc pouze
demonstrativní. Správní uvážení je vždy limitováno principy vyplývajícími z ústavního
pořádku České republiky, z nichž lze vyvodit, že i tam, kde vydání rozhodnutí závisí
toliko na uvážení správního orgánu, je tento orgán omezen zákazem libovůle, příkazem
rozhodovat v obdobných věcech obdobně a ve stejných věcech stejně, jakož i povinností
výslovně uvést, jaká kritéria v rámci své úvahy použil, jaké důkazní prostředky si opatřil,
jaké důkazy provedl a jak je hodnotil a k jakým skutkovým a právním závěrům dospěl
(srov. rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 1. 2007, čj. 8 As 13/2006 - 115,
www.nssoud.cz). Ze správního spisu Nejvyšší správní soud zjistil, že rozhodnutí
městského úřadu – po změně provedené stěžovatelem (jako odvolacím
orgánem) - neobsahuje žádné odůvodnění výše uložené pokuty. Přestože žalobce
v odvolání namítal nedostatečné odůvodnění výše uložené pokuty, stěžovatel ve svém
rozhodnutí v této souvislosti pouze uvedl, že „…pokuta může být uložena až do celkové výše
2 000 000 Kč. Městský úřad Vám uložil podle svého uvážení pokutu při dolní hranici rozpětí.
I rozdílná sazba za různé roky je přípustná. Městský úřad mohl uložit pokutu i bez tohoto předloženého
výpočtu.“. Nejvyšší správní soud přisvědčil krajskému soudu, který za popsaného stavu věci
shledal obě správní rozhodnutí ve vztahu k výši uložené pokuty nepřezkoumatelnými
pro nedostatek důvodů.
Nejvyšší správní soud, přestože dal za pravdu třetí stížní námitce, dospěl k závěru,
že krajský soud správně zrušil rozhodnutí stěžovatele. Prvně jmenovaný soud setrvale
judikuje (srov. např. rozhodnutí ze dne 16. 2. 2005, čj. 1 Afs 20/2004 - 51,
www.nssoud.cz, rozhodnutí ze dne 26. 10. 2005, čj. 2 Afs 23/2005 - 93, publikované
pod č. 781/2006 Sb. NSS, a rozhodnutí ze dne 26. 2. 2007, čj. 8 As 36/2005 - 75,
www.nssoud.cz), že předmětem posouzení v řízení o kasační stížnosti je především
opodstatněnost výroku rozhodnutí krajského soudu. Důvodem ke zrušení rozsudku
je skutečnost, že žádný z důvodů, pro které soud rozhodnutí správn ího orgánu zrušil,
nebyl důvodem zákonným, popř. jiná skutečnost, pro kterou by rozsudek neobstál,
tak tomu ovšem v projednávané věci nebylo.
Nejvyšší správní soud proto kasační stížnost podle §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.
Stěžovatel neměl ve věci úspěch, nemá proto právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti (§60 odst. 1 a contrario ve spojení s §120 s. ř. s.). Žalobci, jemuž
by jinak právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti příslušelo (§60 odst. 1 s. ř. s.
ve spojení s §120 s. ř. s.), soud náhradu nákladů řízení nepřiznal, neboť mu náklady řízení
nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 28. března 2007
JUDr. Petr Příhoda
předseda senátu