ECLI:CZ:NSS:2007:9.AS.46.2007:54
sp. zn. 9 As 46/2007 - 54
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka
a soudkyň JUDr. Barbary Pořízkové a Mgr. Daniely Zemanové v právní věci stěžovatelů a) F.
Š. a b) A. S., zastoupených JUDr. Štěpánem Romanem, advokátem se sídlem v Praze 7,
Letohradská 40, za účasti Magistrátu hlavního města Prahy, se sídlem v Praze 1, Mariánské
náměstí 2, v řízení o kasační stížnosti podané proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne
26. 9. 2006, č. j. 7 Ca 213/2005 – 33,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Kasační stížností podanou k poštovní přepravě dne 13. 11. 2006 F. Š. a A. S. (dále jen
„stěžovatelé“) napadli v záhlaví označené usnesení Městského soudu v Praze (dále jen
„městský soud“), kterým byla odmítnuta jejich žaloba proti rozhodnutí Magistrátu hlavního
města Prahy (dále jen „odvolací orgán“) ze dne 28. 6. 2005, č. j.
MHMP/110148/2005/OST/Če. Tímto rozhodnutím bylo na základě odvolání stěžovatelů
změněno rozhodnutí Úřadu městské části Praha 5, odboru výstavby (dále jen „stavební úřad“),
ze dne 10. 3. 2005, č. j. Výs Mot.167-6274-W/R, jímž byla na základě návrhu V. a J. H.
povolena výjimka z ustanovení čl. 50 odst. 12 písm. a) vyhlášky č. 26/1999 Sb. hl. m. Prahy,
o obecných technických požadavcích na výstavbu v hlavním městě Praze, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „vyhláška o obecných technických požadavcích na výstavbu v hlavním
městě Praze“), pro vyšší zastavěnou plochu navrhovanou pro přístavbu rodinného domu čp.
167, na pozemku č. parc. 146 a 147, k. ú. M. Změna citovaného rozhodnutí stavebního úřadu
provedená v odvolacím řízení přitom spočívala v tom, že ve výroku se text za slovem rozhodl
„podle §46 zák. č. 71/1967 Sb. o správním řízení (správní řád)“ nahrazuje textem
„podle §138a odst. 3 zák. č. 50/1976 Sb. o územním plánování a stavebním řádu (stavební
zákon), ve znění pozdějších předpisů“.
Napadeným usnesením městský soud odmítl žalobu stěžovatelů jako nepřípustnou
podle ustanovení §46 odst. 1 písm. d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), s tím, že se jedná o rozhodnutí předběžné
povahy, které je ze soudního přezkumu vyloučeno [§70 písm. b) s. ř. s. v návaznosti
na §68 písm. e) s. ř. s.].
Uvedl přitom, že napadeným správním rozhodnutím byla řešena výjimka z požadavku
maximální možné zastavěné plochy pozemku a že toto rozhodnutí samo o sobě meritorně
nemá přímý vztah k realizaci samotné posuzované stavby, ale je pouze podkladem pro řízení,
v nichž bude realizace stavebního záměru (tedy věc sama) řešena. Otázka řešená odvolacím
orgánem, tj. povolení či nepovolení výjimky pro vyšší zastavěnou plochu než stanoví
vyhláška o obecných technických požadavcích na výstavbu v hlavním městě Praze,
je tedy podle názoru městského soudu otázkou předběžnou, na jejímž základě bude následně
postupováno v dalším správním řízení vedeném podle zákona č. 50/1976 Sb., o územním
plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů. Až rozhodnutí
konečné povahy vydané v takovém správním řízení (typicky např. územní rozhodnutí,
rozhodnutí o povolení stavby apod.) způsobí vznik, změnu či zánik práv a povinností
a teprve poté soud na základě žaloby přezkoumává konečné rozhodnutí, přičemž zároveň
přezkoumá i zákonnost dříve učiněného správního rozhodnutí, o něž se přezkoumávané
rozhodnutí opírá. Z uvedených důvodů proto městský soud žalobu odmítl, jakožto žalobu
směřující proti rozhodnutí předběžné povahy.
Stěžovatelé, aniž by označili důvody své kasační stížnosti ve smyslu §103 odst. 1
s. ř. s., uvedli, že v žádném případě nesouhlasí s tvrzením soudu, že napadené rozhodnutí
je pouze předběžným rozhodnutím. Městský soud při svém rozhodování vyšel z ustanovení
o vyloučení předběžných otázek z pravomoci správních soudů, s čímž stěžovatelé nesouhlasí.
Podle jejich názoru se jedná o samostatné správní řízení, v jehož průběhu byl porušen zákon,
na což poukazovali. Žádají proto, aby v rámci zkoumání kasační stížnosti bylo rozhodnuto
v souladu se zákonem a věc vrácena zpět městskému soudu k projednání, neboť prostá úvaha
o charakteru otázky, coby otázky předběžné, je nesprávná a podle jejich závěru i nezákonná.
Odvolací orgán, jakožto účastník řízení, se k předložené kasační stížnosti nevyjádřil.
Z předloženého správního spisu Nejvyšší správní soud zjistil, že dne 25. 10. 2004
podali V. H. a J. H. žádost o udělení výjimky z ustanovení čl. 50 odst. 12 písm. a) vyhlášky o
obecných technických požadavcích na výstavbu v hlavním městě Praze, podle kterého plocha
zastavěná nadzemními stavbami na pozemku rodinného domu nesmí přesáhnout u rodinných
domů, mezi nimiž je volný prostor, dvojdomů a koncových sekcí řadových domů, 30 %
plochy pozemku rodinného domu. Této žádosti vztahující se k přístavbě a nástavbě rodinného
domu, P. H. 167/23, parc. č. 146, 147, k. ú. M., stavební úřad – ve shodě se stanovisky
správních orgánů, které hájí zájmy chráněné podle zvláštních předpisů – vyhověl a výjimku
pro zastavěnou plochu větší než stanovených 30 % povolil s ohledem na to, že budou
dodrženy odstupové vzdálenosti navržené přístavby od společných hranic pozemku a že
v místě společné hranice pozemku je stavba přizpůsobena stávajícímu charakteru řadové
zástavby v souladu s ustanovením čl. 8 odst. 6 vyhlášky o obecných technických požadavcích
na výstavbu v hlavním městě Praze. Proti tomuto rozhodnutí stavebního úřadu bylo ze strany
účastníků řízení – A. S., F. Š. a E. V., vlastníků sousedních nemovitostí – podáno společné
odvolání, kterému nebylo vyhověno, když odvolací orgán konstatoval, že na základě
podkladů v řízení a vlastním zjištěním prověřil, že zastavěním 6,9 % plochy pozemku
nad rámec povolený vyhláškou o obecných technických požadavcích na výstavbu v hlavním
městě Praze nebude znemožněno dosažení účelu sledovaného touto vyhláškou.
Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost byla podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační
stížnost přípustná, a stěžovatelé jsou zastoupeni advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.).
Poté přezkoumal napadené usnesení městského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci
uplatněných důvodů (§109 odst. 2 a 3 s. ř. s.) a dospěl k závěru, že kasační stížnost není
důvodná.
Přestože stěžovatelé nepodřadili důvody své kasační stížnosti pod žádné z ustanovení
§103 odst. 1 s. ř. s., dle obsahu kasační stížnosti je zřejmé, že uplatňují důvod
podle ustanovení §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., tedy nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí
návrhu. Ostatně je-li kasační stížností napadeno usnesení o odmítnutí žaloby, přichází
pro stěžovatele v úvahu z povahy věci pouze kasační důvod dle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.,
spočívající v tvrzené nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu (viz rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 4. 2005, č. j. 3 Azs 33/2004 - 98, publikovaný
pod č. 625/2005 Sb. NSS, www.nssoud.cz).
Spornou otázkou v daném případě je, zda městský soud správně posoudil právní
otázku, dospěl-li k závěru, že žalobou napadené správní rozhodnutí i rozhodnutí
správního orgánu první instance mají povahu rozhodnutí předběžné povahy ve smyslu
§70 písm. b) s. ř. s., na jejichž základě bude následně postupováno v dalším správním řízení
vedeném podle stavebního zákona.
V této souvislosti Nejvyšší správní soud – ve shodě s městským soudem – konstatuje,
že rozhodnutí stavebního úřadu o povolení či nepovolení výjimky z obecných technických
požadavků na výstavbu, jakož i případné rozhodnutí odvolacího orgánu v dané věci,
jsou rozhodnutími předběžné povahy a jako taková jsou vyloučena z přezkumu ve správním
soudnictví.
Právo na ochranu před zásahem do subjektivních práv mocenským aktem státu,
tedy aktem vydaným ve veřejnoprávní sféře příslušným orgánem vůči adresátům takového
aktu, garantuje Listina základních práv a svobod ve svém článku 36 odst. 2, který stanoví,
že každý, kdo tvrdí, že byl zkrácen na svých právech rozhodnutím orgánu veřejné správy,
může se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon
jinak. Podle ustanovení §2 s. ř. s. poskytují ochranu veřejným subjektivním právům
fyzických a právnických osob soudy ve správním soudnictví způsobem stanoveným
tímto zákonem a za podmínek tímto nebo zvláštním zákonem stanovených a rozhodují
v dalších věcech, v nichž tak stanoví tento zákon. Postup, jakým se lze dovolat ochrany
svých veřejných subjektivních práv, do nichž bylo zasaženo rozhodnutím orgánu veřejné
správy, dále stanovuje §65 a násl. s. ř. s. Podle odst. 1 tohoto ustanovení se může ten,
kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo nebo v důsledku porušení svých práv
v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně
určují jeho práva a povinnosti (dále jen „rozhodnutí“), žalobou domáhat zrušení takového
rozhodnutí, popř. vyslovení jeho nicotnosti, nestanoví-li tento nebo zvláštní zákon jinak.
Podle odst. 2 uvedeného ustanovení s. ř. s. může podat žalobu proti rozhodnutí správního
orgánu i účastník řízení před správním orgánem, který není k žalobě oprávněn podle odst. 1,
tvrdí-li, že postupem správního orgánu byl zkrácen na právech, která jemu příslušejí,
takovým způsobem, že to mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí.
Ochrana takto poskytovaná veřejným subjektivním právům však není neomezená.
Žalobce jako účastník předchozího správního řízení je legitimován napadnout žalobou
rozhodnutí ve smyslu výše uvedené zákonné definice v ustanovení §65 odst. 1 a 2 s. ř. s.,
nikoli však bez výjimky, neboť dle ustanovení §68 písm. e) s. ř. s. se nelze domáhat ochrany
žalobou proti rozhodnutí, které je z přezkumu podle citovaného zákona nebo podle zákona
zvláštního vyloučeno.
Taxativní výčet úkonů správního orgánu, které jsou vyloučeny ze soudního přezkumu,
stanoví §70 s. ř. s., přičemž mezi ně v písm. b) zmíněného ustanovení řadí úkony,
které materiálně jsou rozhodnutími (tj. ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. jde o úkony,
jimiž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují veřejná subjektivní práva nebo povinnosti
osob), ovšem přitom jsou to úkony „předběžné povahy“. V takových případech
je podle §68 písm. e) s. ř. s. žaloba domáhající se přezkumu takového rozhodnutí nepřípustná
a bude odmítnuta podle ustanovení §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Stejně tak tomu bylo
i v předchozí právní úpravě správního soudnictví (do 31. 12. 2002) obsažené v části páté
zákona č. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „o. s. ř.“), konkrétně v ustanovení §248 odst. 2 písm. e) o. s. ř., jenž stanovilo,
že soudy nepřezkoumávají rozhodnutí správních orgánů předběžné nebo pořádkové povahy
a rozhodnutí, jimiž se upravuje vedení správního řízení.
Ústavní soud ve svém nálezu ze dne 3. 11. 1999, sp. zn. Pl. ÚS 8/99, publikovaném
pod č. 291/1999 Sb., jakož i pod č. 153 Sb. n. u. ÚS, sv. 16, str. 135, zamítl návrh na zrušení
§248 odst. 2 písm. e) o. s. ř. Podle jeho názoru vyloučením soudního přezkumu rozhodnutí
předběžné povahy, čímž se vytváří mez základního práva na soudní ochranu podle čl. 36
Listiny základních práv a svobod, nejsou podstata a smysl tohoto základního práva dotčeny.
To proto, že právo fyzické a právnické osoby na soudní ochranu je dostatečně zajištěno tím,
že je v pravomoci soudů přezkoumávat rozhodnutí správních orgánů, která mají povahu
rozhodnutí konečného. Na okraj nutno poznamenat, že uvedený právní názor nebyl překonán
ani pozdější judikaturou Ústavního soudu, kterou byla zrušena celá dřívější část pátá
občanského soudního řádu, v níž bylo upraveno správní soudnictví (viz nález Ústavního
soudu ze dne 27. 6. 2001, sp. zn. Pl. ÚS 16/99, publikovaný pod č. 276/2001 Sb.,
jakož i pod č. 96 Sb. n. u. ÚS, sv. 22, str. 329), neboť ta shledala ústavněprávní deficity
tehdejší úpravy správního soudnictví v jiných jeho aspektech než ve vyloučení soudního
přezkumu rozhodnutí předběžné povahy.
Vzhledem k výše uvedenému právnímu názoru Ústavního soudu musí
proto rozhodnutí předběžné povahy ve smyslu §70 písm. b) s. ř. s. současně splňovat
následující znaky: 1) musí jít o rozhodnutí správních orgánů ve věcech veřejnoprávních,
upravující předběžně či dočasně poměry osob, zajišťující určité věci nebo osoby či zatímně
fixující určitý stav (materiální znak); 2) proti tomuto rozhodnutí nebo proti jeho důsledkům
musí mít každá osoba, jejíž subjektivní práva jím byla dotčena, možnost bránit se v řízení
před správním orgánem, jež musí nutně proběhnout (tj. musí být následně po vydání
rozhodnutí zahájeno anebo v něm musí být pokračováno, došlo-li k jeho zahájení
před vydáním rozhodnutí nebo současně s ním) a jež v dané věci rozhodne s konečnou
platností (procesní znak).
Pokud jde o znak materiální, je bezpochyby, že rozhodnutí o výjimce z obecných
technických požadavků na výstavbu, vydávané stavebním úřadem podle §138a stavebního
zákona, je rozhodnutím správního orgánu ve veřejnoprávní věci a s přihlédnutím
ke specifikům řízení podle stavebního zákona lze rovněž konstatovat, že se jedná
o rozhodnutí, které zatímně fixuje určitý stav, a to buď stav normální (bezvýjimečný)
nebo stav výjimečný (v případě povolení výjimky), neboť rozhodující je vždy konečné
rozhodnutí ve věci samé (např. vydání územního rozhodnutí či stavebního povolení).
Co se týče zmíněného procesního znaku, je třeba předně poznamenat,
že ve své podstatě má rozhodnutí o výjimce z obecných technických požadavků na výstavbu
charakter rozhodnutí o předběžné otázce, přičemž obecně platí, že rozhodnutí o předběžné
otázce je vždy rozhodnutím předběžné povahy; na tuto jeho povahu nemá vliv, zda je učiní
na počátku řízení ve věci samé orgán, který v tomto řízení rozhoduje, nebo jiný orgán
příslušný posoudit takovou otázku samostatně (srov. Soudní judikatura ve věcech správních
č. 201/1998). Stejně tak není rozhodné, že rozhodnutí o udělení či neudělení dané výjimky
ve své podstatě předurčuje rozhodnutí ve věci samé. Jakkoli totiž nelze brojit
přímo proti rozhodnutí o výjimce z obecných technických požadavků na výstavbu, lze zcela
jistě brojit proti jeho důsledkům, tj. např. proti vydání či nevydání stavebního povolení,
což je pro posuzovanou věc podstatné.
Odepření soudního přezkumu tedy v daném případě neznamená odepření přístupu
k soudu, který by mohl ve svých důsledcích znamenat odepření spravedlnosti – denegatio
iustitiae, ale toliko stanovení časového okamžiku pro přístup k soudu. Můžeme tedy hovořit
o jakési dočasné exempci ze soudního přezkumu s tím, že na soud se lze v předmětné věci
obrátit správní žalobou až proti případným důsledkům rozhodnutí o výjimce z obecných
technických požadavků na výstavbu, tzn. proti rozhodnutí ve věci samé, a v tomto ohledu
lze považovat za naplněný i onen procesní znak rozhodnutí předběžné povahy. Ostatně
samotné rozhodnutí o udělení či neudělení výjimky není bez dalšího způsobilé zasáhnout
práva účastníků řízení, neboť jde o rozhodnutí, které se vydává vždy v souvislosti s územním,
stavebním nebo jiným řízením a teprve výsledek tohoto řízení podle stavebního zákona
je způsobilý skutečného (kvalifikovaného) zkrácení práv účastníků řízení.
V této souvislosti je nutné si uvědomit, že právnické osoby, fyzické osoby a správní
orgány jsou povinny při navrhování, umísťování, projektování, povolování, realizaci,
kolaudaci, užívání a odstraňování staveb postupovat podle obecných technických požadavků
na výstavbu, obecných technických požadavků zabezpečujících užívání staveb osobami
s omezenou schopností pohybu a orientace a technických požadavků stanovených
prováděcími předpisy (souhrnně "obecné technické požadavky"). Plnění těchto požadavků
tedy není nikdy posuzováno samo o sobě (samoúčelně), ale vždy v souvislosti s dalšími
požadavky v rámci územního, stavebního či jiného řízení; tak např. ve stavebním řízení
se posuzují zejména tyto záležitosti: 1) plnění podmínek územního rozhodnutí, 2) plnění
veřejných zájmů, především ochrany životního prostředí a plnění obecných technických
požadavků na výstavbu, 3) zajištění komplexnosti a plynulosti výstavby, 4) provádění stavby
oprávněnou právnickou nebo fyzickou osobou, 5) účinky budoucího provozu (u provozoven),
a to z hledisek obtěžování okolí, likvidace odpadu, dopravního řešení apod. Splnění obecných
technických požadavků na výstavbu je potom pouze jednou z mnoha záležitostí posuzovaných
v rámci tohoto řízení, které vůči tomuto řízení vystupují akcesoricky. Není proto rozhodné,
zda řízení o výjimce probíhá ve spojení s územním, stavebním či jiným řízením ve věci samé
nebo samostatně tak, jako tomu bylo v této věci. Rozhodování o výjimkách
z obecných technických požadavků na výstavbu se vyskytuje pouze v souvislosti
s některým z těchto „hlavních“ řízení ve věci samé, jež musí nutně proběhnout, aby byl
naplněn cíl, který je návrhem na povolení dané výjimky sledován.
Posouzení splnění obecných technických požadavků na výstavbu, jakož i případné
rozhodnutí o výjimkách z těchto požadavků není vyloučeno ze soudní ochrany,
když jejich soudního přezkum lze dosáhnout v rámci přezkumu finálního rozhodnutí ve věci
samé ať už pozitivního nebo negativního, přičemž ani v jednom případě nebudou účastníci
řízení, kteří tak jako v souzené věci sledují odlišné zájmy (na jedné straně
navrhovatelé výjimky – spoluvlastníci dotčené nemovitosti, na druhé straně ostatní účastníci
řízení – vlastníci sousedních nemovitostí), zkráceni na svém právu přístupu k soudu.
Tento závěr konvenuje jednak zákonné konstrukci přezkumu ve správním soudnictví,
tj. přezkumu rozhodnutí konečné povahy, jimiž je zasahováno do práv a povinností určitého
subjektu, jednak zásadě rychlosti a hospodárnosti řízení, neboť případné připuštění soudního
přezkumu proti rozhodnutí o výjimce z obecných technických požadavků na výstavbu
by znamenalo neopodstatněnou partikularizaci příslušného územního, stavebního
či jiného řízení jako celku, která by v konečném důsledku vedla k prodloužení tohoto řízení.
Nejvyšší správní soud tak dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná,
a proto ji podle §110 odst. 1, věty poslední, s. ř. s. zamítl.
O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60 odst. 1
s. ř. s., ve spojení s §120 s. ř. s., neboť neúspěšným stěžovatelům náhrada nákladů řízení
nepřísluší a účastník řízení nárok na náhradu nákladů řízení neuplatnil a ani ze soudního spisu
nevyplynulo, že by mu nějaké náklady řízení v souvislosti s řízením o kasační stížnosti
vznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 18. července 2007
JUDr. Radan Malík
předseda senátu