ECLI:CZ:NSS:2007:KONF.17.2006
sp. zn. Konf 17/2006-16
USNESENÍ
Zvláštní senát zřízený podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých
kompetenčních sporů, rozhodl ve složení: předseda JUDr. Michal Mazanec a soudci
JUDr. Marie Žišková, JUDr. Roman Fiala, JUDr. Pavel Pavlík, JUDr. Karel Podolka a
JUDr. Petr Příhoda, o návrhu A. & C., spol. s r. o., zastoupené Mgr. Zbyškem Jarošem,
advokátem se sídlem v Praze 4, Zelený pruh 95/97, 140 00 Praha 4, na rozhodnutí sporu
o pravomoc mezi Krajským soudem v Brně, Rooseveltova 16, a Zeměměřickým a
katastrálním inspektorátem v Brně, Moravské nám. 1, za další účasti 1) Katastrálního
úřadu Brno - město, Moravské nám. 1, 601 51 Brno, a 2) B . p., státního podniku, o
zamítnutí návrhu na povolení vkladu vlastnického práva do katastru nemovitostí, ve věci
vedené u Krajského soudu v Brně pod sp. zn. 35 C 35/2003,
takto:
I. Příslušný vydat rozhodnutí ve věci vedené u Krajského soudu v Brně
pod sp. zn. 35 C 35/2003, o zamítnutí návrhu na povolení vkladu
vlastnického práva do katastru nemovitostí, je soud v občanském soudním
řízení.
II. Usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 20. září 2005, čj. 35 C
35/2003-35, se zrušuje.
Odůvodnění:
Podáním doručeným zvláštnímu senátu dne 11. dubna 2006 se obrátila společnost A.
& ? C., spol. s r. o. (dále jen „navrhovatel“), s návrhem na zahájení řízení o
kompetenčním sporu mezi Krajským soudem v Brně a Zeměměřickým a katastrálním
inspektorátem v Brně ve smyslu ustanovení §1 odst. 1 písm. a) zákona č. 131/2002 Sb., o
rozhodování některých kompetenčních sporů, ve věci opravného prostředku navrhovatele
proti rozhodnutí Katastrálního úřadu Brno - město, o zamítnutí návrhu na vklad
vlastnického práva do katastru nemovitostí.
Ze spisu vyplynuly tyto skutečnosti.
Dne 3. 5. 2001 byl Katastrálnímu úřadu Brno - město podán návrh na povolení
vkladu práva vlastnického do katastru nemovitostí podle kupní smlouvy ze dne 11. 12.
2000 uzavřené mezi ČR – B. p., s. p., a obchodní společností A. & ? C., spol. s r. o.
Rozhodnutím ze dne 30. 8. 2002, čj. V-3558/2001-702/6, Katastrální úřad Brno - město
zamítl návrh na vklad práva vlastnického do katastru nemovitostí. V souladu s poučením
obsaženým v rozhodnutí katastrálního úřadu podal navrhovatel proti tomuto rozhodnutí
opravný prostředek, doručený dne 7. ledna 2003 Katastrálnímu úřadu pro Jihomoravský
kraj, katastrální pracoviště Brno - město. Ten jej postoupil dne 3. 3. 2003 Krajskému
soudu v Brně. Krajský soud usnesením ze dne 20. září 20 05, čj. 35 C 35/2003-35, řízení
zastavil pro chybějící podmínku řízení a postoupil věc Katastrálnímu úřadu pro
Jihomoravský kraj, katastrálnímu pracovišti Brno - město.
Svoje rozhodnutí odůvodnil krajský soud mimo jiné tím, že od 1. 1. 2003 je proti
rozhodnutí katastrálního úřadu o zamítnutí vkladu práva přípustné odvolání (§53
správního řádu). Žaloba podle §244 a ná sl. občanského soudního řádu (dále jen „o. s. ř.“)
je pak přípustná tehdy, jestliže rozhodnutí katastrálního úřadu nabylo právní moci poté,
co žalobce využil v řízení před správním orgánem řádný opravný prostředek ve správním
řízení, tj. odvolání nebo rozklad [§247 odst. 2 o. s. ř. ve spojení s čl. XXV bod 1 zákona
č. 151/2002 Sb. (dále jen „čl. XXV bod 1“)] . Platí tedy podle krajského soudu, že od 1. 1.
2003 jsou všechna správní řízení, jejichž předmětem je věc soukromoprávní,
dvoustupňová.
Základem argumentace krajského soudu je tak čl. XXV bod 1, který stanoví, že ve
věcech uvedených v §244 o. s. ř., v nichž zvláštní předpis svěřuje soudu rozhodování o
opravných prostředcích proti rozhodnutím správních orgánů podle části páté hlavy třetí
občanského soudního řádu ve znění účinném k 31. 12. 2002, lze ode dne účinnosti tohoto
zákona podat žalobu podle části páté tohoto zákona (občanského soudního řádu) za
podmínek jím stanovených. Jednu z podmínek přípustnosti žaloby podle §244 o. s. ř.
stanoví §247 odst. 2 o. s. ř.; žaloba je přípustná, nabylo-li rozhodnutí správního orgánu
právní moci za předpokladu, že žalobce využil v řízení před správním orgánem řádné
opravné prostředky v linii správního řízení. Aby žalobce mohl využít řádný opravný
prostředek, musí být tento opravný prostředek přípustný. Ustanovení §247 odst. 2 o. s. ř.
výjimku nepřipouští, a proto je proti rozhodnutím správních orgánů ve věcech
soukromoprávních přípustný opravný prostředek v linii správního řízení. V §247 odst. 2
o. s. ř. je tak zřetelně vyjádřen úmysl zákonodárce.
Podle §53 správního řádu má účastník právo podat proti rozhodnutí správního úřadu
odvolání, pokud zákon nestanoví jinak. Ustanovení §5 odst. 4 věta třetí zákona č.
265/1992 Sb., které stanoví, že o podaném opravném pros tředku rozhoduje soud, sice
nebylo přímo novelizováno, nicméně se dnem 31. 12. 2002 stalo obsoletní. Od 1. 1. 2003
totiž neexistuje soud, který by měl pravomoc o takovém opravném prostředku
rozhodnout. Opravným prostředkem proti rozhodnutí o zamítnutí vkla du práva je proto
odvolání.
Krajský soud proto posoudil předmětnou žalobu jako odvolání podle §53 správního
řádu z roku 1967, o němž musí rozhodnout příslušný zeměměř ický a katastrální
inspektorát [§4 písm. d) zákona č. 359/1992 Sb., o zeměměřických a katastrálních
orgánech].
Zeměměřický a katastrální inspektorát v Brně rozhodnutím ze dne 6. 1. 2006, sp. zn.
0-91/763/2005, zamítl odvolání navrhovatele jako nepřípustné ve smyslu ustanovení §60
správního řádu z roku 1967. V odůvodnění svého rozhodnutí uvedl mimo jiné, že podle
ustanovení §53 správního řádu z roku 1967 má sice účastník řízení právo podat proti
rozhodnutí správního orgánu odvolání, avšak jen tehdy, pokud zákon nestanoví jinak. V
daném případě je jím zákon č. 265/1992 Sb., který v §5 odst. 4 stanoví, že proti
rozhodnutí o zamítnutí vkladu je přípustný opravný prostředek a pokud podanému
opravnému prostředku katastrální úřad nevyhoví v plném rozsahu, rozhoduje o podaném
opravném prostředku soud. Odkázal na usnesení Vrchního soudu v Praze sp. zn. Cmo
212/2004-28 ze dne 30. 11. 2004, ze kterého citoval: „…v těchto případech je řízení před
katastrálním úřadem jednostupňové, z žádného právního předpisu vážícího se k rozhodování
katastrálních úřadů nevyplývá, že tomu tak není. Proti rozhodnutí o za mítnutí vkladu lze podle znění
ustanovení §5 odst. 4 zákona č. 265/1992 Sb. podat opravný prostředek, ten však byl nahrazen
žalobou podle části páté o. s. ř. …“.
S ohledem na shora uvedené skutečnosti podal dne 11. dubna 2006 navrhovatel výše
uvedený návrh na rozhodnutí sporu o pravomoc s tím, že dosud nebylo o jeho podaném
opravném prostředku věcně rozhodnuto. Přitom Krajský soud v Brně uvedl, že k
takovému rozhodnutí nemá pravomoc a Zeměměřický a katastrální inspektorát v Brně
prohlašuje, že není k rozhodnutí příslušný.
Z těchto důvodů navrhuje, aby zvláštní senát rozhodl v souladu s ustanovením §5
odst. 1 zákona č. 131/2002 Sb., který z účastníků sporu je k rozhodnutí o podaném
opravném prostředku příslušný a má k němu pravomoc.
Při řešení vzniklého sporu se zvláštní senát řídil následující úvahou.
Podstata kompetenčního sporu spočívá v tom, zda proti rozhodnutí o zamítnutí
vkladu práva (§5 odst. 4 zákona č. 265/1992 Sb., ve znění zákona č. 90/1996 Sb.) je
přípustné nejprve odvolání podle správního řádu a teprve poté může následovat žaloba k
soudu podle nové páté části občanského soudního řádu, nebo zda se proti zmiňovanému
rozhodnutí rovnou podává žaloba k soudu.
Výklad je třeba zahájit krátkým historickým exkurzem. Při obnovení správního
soudnictví v roce 1992 (zákonem č. 519/1991 Sb.) byla do tehdejší páté části o. s. ř.
zařazena hlava třetí s názvem „Rozhodování o opravných prostředcích proti rozhodnutím správních
orgánů“, k jejím hlubším kořenům netřeba na tomto místě nic dalšího dodávat. Podle
ustanovení této hlavy soud postupoval jako opravná instance přezkoumávající
nepravomocné rozhodnutí správního orgánu (§250l o. s. ř.). Věci, které spadaly do
tohoto režimu, byly vskutku rozličné. Patřily mezi ně i vklady práva do katastru
nemovitostí, a to na základě §5 odst. 4 zákona č. 265/1992 Sb., ve znění zákona č.
90/1996 Sb., který stanoví, že proti rozhodnutí o zamítnutí vkladu práva je přípustný
opravný prostředek, o němž rozhoduje soud. V daném případě se před podáním
opravného prostředku uplatňovala jen jedna správní instance (existovaly ale i případy, kdy
bylo podmínkou pro přístup k soudu projednání ve více správních instancích).
S účinností od 1. 1. 2003 došlo k reformě správního soudnictví. Shora popisovaná
hlava třetí staré páté části o. s. ř. byla zrušena, aniž by nová právní úprava počítala s
řízením obdobným. S věcmi, které pod tento režim spadaly, přitom bylo zapotřebí se
legislativně vypořádat, a to vzhledem k potřebné kontinuitě právní úpravy. P ro množství a
rozrůzněnost těchto věcí nebylo – ani z časových důvodů – reálné novelizovat všechny
související zvláštní správní předpisy. Tento způsob by nebyl ani účelný, ani spolehlivý.
Byla tedy použita přechodná ustanovení (srov. zej. zmíněný čl. XXV zákona č. 151/2002 Sb. a §129 soudního řádu správního dále jen „s. ř. s.“), v nichž je stanoveno, jak
postupovat v případech, kdy zvláštní zákony nadále obsahují ustanovení zakládající právo
podat proti rozhodnutí správního orgánu opravný prostředek k soudu. Tato přechodná
ustanovení nepřímou novelizací založila právo podat v takových věcech buď žalobu podle
části třetí hlavy druhé dílu prvního s. ř. s., nebo žalobu podle nové páté části o. s. ř.;
dělícím kritériem je to, zda správní orgán rozhodoval o subjektivním veřejném právu
nebo ve věci soukromoprávní.
Součástí právního řádu tedy zůstalo v nezměněné podobě i ustanovení §5 odst. 4
zákona č. 265/1992 Sb., s ohledem na přechodná ustanovení se nejed ná o ustanovení
obsoletní, ale o ustanovení nepřímo novelizované článkem XXV bod 1. Ten stanoví, že
ve věcech uvedených v §244 o. s. ř. ve znění účinném od 1. 1. 2003, tj. tam, kde správní
orgán rozhodl podle zvláštního zákona o sporu nebo o jiné právní věci vyplývající z
občanskoprávních, pracovních, rodinných a obchodních vztahů (§7 odst. 1 o. s. ř.), v
nichž zvláštní předpis svěřuje soudu rozhodování o opravných prostředcích proti
rozhodnutím správních orgánů podle části páté hlavy třetí občanského soudního řádu ve
znění účinném k 31. 12. 2002, lze ode dne účinnosti tohoto zákona (zákona č. 151/2002 Sb.) podat žalobu podle (nové) části páté občanského soudního řádu za podmínek jím
stanovených. Na ustanovení §5 odst. 4 zákona č. 265/1992 Sb. je tedy třeba nyní pohlížet
tak, že se nepodává opravný prostředek k soudu, ale žaloba podle nové páté části o. s. ř.
Takto pojímaná právní úprava přitom vylučuje odvolací řízení před správním
orgánem, neboť i nový správní řád z roku 2004 (zákon č. 500/2004 Sb.) obdobně jako
jeho předchůdce z roku 1967 (zákon č. 71/1967 Sb.) stanoví, že účastník může proti
rozhodnutí podat odvolání, pokud zákon nestanoví jinak (§81 odst. 1). Zákon však jinak
nestanoví a nikde neupravuje řádný opravný prostředek, jímž by bylo možno ve správním
řízení brojit proti zamítnutí vkladu: pod slovní slupkou „opravného prostředku“ ve
smyslu §5 odst. 4 zákona č. 265/1992 Sb. se totiž po 1. 1. 2003 v důsledku nepřímé
novelizace ve skutečnosti skrývá žaloba ve smyslu části páté občanského soudního řádu.
Ani nadále tedy nelze rozhodnutí o zamítnutí vkladu práva napadnout odvoláním ve
správním řízení; rozhodnutí katastrálního úřadu nabývá právní moci doručením
stejnopisu jeho písemného vyhotovení účastníkům řízení (§72 odst. 1 a §73 odst. 1
správního řádu z roku 2004). Pokud však chce účastník zpochybnit právními prostředky
rozhodnutí o zamítnutí vkladu, odpadá v současnosti – na rozdíl od úpravy před 1. 1.
2003 – ta fáze řízení, v níž byl účastník povinen obracet se s opravným prostředkem
nejprve na katastrální úřad, a na soud až tehdy, pokud mu v rámci autoremedury
nevyhověl úřad.
Tomuto výkladu nebrání ani ustanovení §247 odst. 2 o. s. ř., které stanoví, že „žaloba
je nepřípustná, jestliže žalobce nevyužil v řízení před správním soudem řádné opravné prostředky nebo
jestliže jím uplatněné řádné opravné prostředky nebyly správním orgánem pro opožděnost projednány“, a
to právě ve srovnání s §68 písm. a) s. ř. s. stanovícím, že „žaloba je nepřípustná tehdy,
nevyčerpal-li žalobce řádné opravné prostředky v řízení před správním orgánem, připouští-li je zvláštní
zákon“.
I když oba druhy soudního řízení jsou v mnohém rozdílné, mají i něco společného. Je
to mimo jiné i požadavek na využití řádných opravných prostředků v řízení před
správním orgánem před tím, než je podána příslušná soudní žaloba. Tento požadavek
obsažený v obou zde posuzovaných soudních procesních řádech je přes jistou
terminologickou nesouladnost obsahově a i funkčně shodný a vyžaduje prot o také shodný
náhled; v tom, že v §247 odst. 2 o. s. ř. chybí výslovný dodatek „připouští-li zákonodárce
jinak“ nelze spatřovat záměr zákonodárce. K otázce napětí mezi doslovným a
teleologickým výkladem se ostatně opakovaně vyslovil Ústavní soud (srov. stanovisko sp.
zn. Pl ÚS 1/96, nález sp. z n. Pl. ÚS 33/97). Konstatoval, „že neudržitelným momentem
používání práva je jeho aplikace, vycházející pouze z jazykového výkladu; jazykový výklad představuje
toliko prvotní přiblížení se k aplikované právní normě, je východiskem pro objasnění a ujasnění si jejího
smyslu a účelu (k čemuž slouží i řada dalších postupů, jako logický a systematický výklad, výklad e
ratione legis atd.)“.
V tomto světle je tedy zapotřebí podmínku přípustnosti žaloby stanovenou §247
odst. 2 o. s. ř. interpretovat tak, že žaloba je nepřípustná v případě, kdy žalobce nevyužil v
řízení před správním soudem přípustné řádné opravné prostředky, neboť takový přístup
odpovídá jak výkladu logickému, tak teleologickému.
Ustanovení §5 odst. 4 zákona č. 265/1992 Sb. musí být tedy nadále vykládáno jen ve
spojení s přechodným ustanovením čl. XXV bodu 1 zákona č. 151/2002 Sb., a to jako
celek. Cílem přechodného ustanovení bylo paušálně přetvořit pravomoc soudů k
rozhodování o opravných prostředcích na pravomoc rozhodovat o žalobách. Ustanovení
§5 odst. 4 zákona č. 265/1992 Sb. se zmiňuje o „opravném prostředku“, kterým lze
napadnout rozhodnutí o zamítnutí vkladu, jednak v souvislosti se správním úřadem
(Pokud podanému opravnému prostředku katastrální úřad nevyhoví v plném rozsahu …),
jednak v souvislosti se soudem (… rozhoduje o podaném opravném prostředku soud).
„Opravný prostředek“ zde nebyl nijak přesněji pojmenován jednak proto, že k
rozhodování o něm nebyl povolán nadřízený správní orgán (což je typi ckým znakem
odvolání), nýbrž toliko správní orgán I. stupně; jednak též proto, že o něm – v podobě
zcela totožné – rozhodovaly úřad i soud, a bylo by tak matoucí pojmenovávat jej jako
odvolání. Toto označení je totiž v legislativním jazyce vyhrazeno pro řádný opravný
prostředek buď v rámci řízení správního, nebo v rámci řízení soudního, nikdy však pro
prostředek, který oba typy řízení pomyslně propojuje – tj. takový, jímž se lze u soudu
domáhat nápravy správního rozhodnutí. Soud by tak stěží mohl rozhodovat o „odvolání“,
o němž již před ním rozhodoval správní úřad, neboť by šlo o institut správního řízení, do
řízení před soudem nepřenosný.
Stejně tak ale nemůže správní úřad rozhodovat o „žalobě“, kterýžto institut je z moci
přechodného ustanovení článku XXV bodu 1 zákona č. 151/2002 Sb. vlastním obsahem
pojmu opravný prostředek obsaženého v §5 odst. 4 zákona č. 265/1992 Sb. Nelze přitom
připustit, aby pojem opravný prostředek v rámci jediného ustanovení, ba jediného souvětí
(Pokud podanému opravnému prostředku katastrální úřad nevyhoví v plném rozsahu,
rozhoduje o podaném opravném prostředku soud), vyjadřoval dva různé významy a
skrýval v sobě dva zcela odlišné prostředky nápravy – totiž 1) opravný prostředek ve
správním řízení, a 2) žalobu k soudu. Ustanovení §5 odst. 4 zákona č. 265/1992 Sb. tak
jistě není obsoletní jako celek, ani není – jak se domnívá krajský soud – obsoletní jeho
věta třetí v té části, v níž se svěřuje pravomoc k rozhodnutí o opravném prostředku
soudu; naopak je v důsledku přechodného ustanovení článku XXV bodu 1 zákona č.
151/2002 Sb. nadále nepoužitelná prvá část věty třetí, v níž se upravuje pravomoc
katastrálního úřadu k takovému rozhodování.
Lze uzavřít, že pokud katastrální úřad zamítl návrh na povolení vkladu zástavního
práva k nemovitostem, rozhodoval ve smyslu §7 odst. 1 o. s. ř. o právní věci vyplývající z
občanskoprávních vztahů, jejichž projednání a rozhodování bylo zákonem svěřeno
jinému orgánu než soudu. V takových věcech lze a je nutno podat rovnou žalobu podle
nové páté části o. s. ř. V souzené věci, ve světle výše uvedeného, je nutno posoudit
podaný opravný prostředek navrhovatele jako žalobu podle §244 o. s. ř., o které podle
ustanovení §249 odst. 2 o. s. ř. jako věcně příslušný rozhoduje v prvním stupni krajský
soud. Obdobně ostatně již zvláštní senát judikoval v minulosti (srov. č. 967/2006 Sb.
NSS).
Zvláštní senát zruší v souladu s §5 odst. 3 zákona č. 131/2002 Sb. rozhodnutí,
kterým strana kompetenčního sporu popřela svou pravomoc o věci rozhodovat, ačkoliv
podle rozhodnutí zvláštního senátu je vydání rozhodnutí ve věci uvedené v návrhu na
zahájení řízení v její pravomoci. Dalším výrokem proto zvláštní senát zrušil usnesení
Krajského soudu v Brně, které výroku, jímž byla kompetence určena, odporuje.
Pravomocné rozhodnutí zvláštního senátu je podle §5 odst. 5 zákona č. 131/2002 Sb. závazné pro strany kompetenčního sporu, účastníky řízení, v němž s por vznikl, pro
správní orgány [§4 odst. 1 písm. a) s. ř. s.] i soudy. Dále tedy bude Krajský soud v Brně
pokračovat v původním řízení o podané žalobě.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 8. ledna 2007
JUDr. Michal Mazanec
předseda zvláštního senátu