ECLI:CZ:NSS:2007:KONF.29.2006
sp. zn. Konf 29/2006-28
USNESENÍ
Zvláštní senát zřízený dle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých
kompetenčních sporů, rozhodl ve složení: předseda JUDr. Michal Mazanec a soudci
JUDr. Roman Fiala, JUDr. Pavel Pavlík, JUDr. Karel Podolka, JUDr. Petr Příhoda a
JUDr. Marie Žišková, o návrhu Zeměměřického a katastrálního inspektorátu v Brně na
rozhodnutí kompetenčního sporu mezi Zeměměřickým a katastrálním inspektorátem v
Brně a Krajským soudem v Brně, za účasti žalobce P. G., zastoupeného JUDr. Milanem
Zábržem, advokátem v Brně, nám. Svobody 10, PSČ 602 00, a žalovaného Katastrálního
úřadu pro Jihomoravský kraj, katastrální pracoviště Brno-město, Moravské nám. 1, 601 51
Brno, o zamítnutí návrhu na povolení vkladu vlastnického práva a práva odpovídajícímu
věcnému břemeni do katastru nemovitostí, ve věci vedené u Zeměměřického a
katastrálního inspektorátu v Brně pod sp. zn. ZKI-O-89/350/2006,
takto:
I. Příslušný vydat rozhodnutí ve věci vedené u Zeměměřického a
katastrálního inspektorátu v Brně pod sp. zn. ZKI-O-89/350/2006, o
zamítnutí návrhu na povolení vkladu vlastnického práva a práva
odpovídajícímu věcnému břemeni do katastru nemovitostí, je soud v
občanském soudním řízení.
II. Usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 17. 3. 2006, čj. 35 C 5/2006-
10, a usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 20. 9. 2005, čj. 35 C 20/2004-
23, se zrušují.
Odůvodnění:
Návrhem doručeným zvláštnímu senátu pro rozhodování některých kompetenčních
sporů dne 14. 7. 2006 obrátil se na tento senát Zeměměřický a katastrální inspektorát v
Brně (dále též „inspektorát“) a požádal, aby zvláštní senát rozhodl spor o pravomoc
(v dalším textu „kompetenční spor“), vzniklý ve smyslu §1 odst. 1 písm. a) zákona č.
131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, mezi ním a Krajským
soudem v Brně ve věci zamítnutí návrhu na povolení vkladu vlastnického práva do
katastru nemovitostí vedené u Zeměměřického a katastrálního inspektorátu v Brně pod
sp. zn. ZKI-O-89/350/2006.
Z předložených spisů vyplynuly tyto pro rozhodnutí podstatné skutečnosti:
Katastrální úřad pro Jihomoravský kraj, katastrální pracoviště Brno-město dne 14. 4.
2004 pod sp. zn. V-13841/2003-702/2, zamítl návrh žalobce na vklad vlastnického práva
a práva odpovídajícího věcnému břemeni do katastru nemovitostí. Žalobce toto
rozhodnutí napadl žalobou u Krajského soudu v Brně, který usnesením ze dne 20. 9.
2005, čj. 35 C 20/2004-23, řízení o žalobě zastavil a věc postoupil Katastrálnímu úřadu
pro Jihomoravský kraj, katastrální pracoviště Brno-město. Krajský soud argumentoval
tím, že katastrální úřad nesprávně poučil žalobce o opravném prostředku, a ten poté
podal žalobu podle §244 občanského soudního řádu. Podle soudu je však podání žalobce
nutno posoudit jako odvolání podle §53 správního řádu (rozuměj tehdy účinného
správního řádu z roku 1967), o kterém by měl rozhodnout zeměměřický a katastrální
inspektorát. Soud má tedy za to, že řízení o vkladu zahájené po 1. 1. 2003, v němž bylo
vydáno rozhodnutí o zamítnutí vkladu, je řízením dvojinstančním, a zdůrazňuje, že pojem
„opravného prostředku“ ve smyslu §5 odst. 4 věty třetí zákona č. 265/1992 Sb., o zápisech
vlastnických a jiných věcných práv k nemovitostem, musí být vykládán právě jako
odvolání ve smyslu §53 správního řádu.
Katastrální úřad posléze věc předložil k rozhodnutí o odvolání inspektorátu, který
rozhodnutím ze dne 28. 12. 2005 odvolání jako nepřípustné zamítl. Neztotožnil se s
názorem krajského soudu o nepoužitelnosti §5 odst. 4 věty třetí zákona č. 265/1992 Sb.
Zabýval se proto tím, zda odvolání podané žalobcem poté, co řízení o jeho žalobě bylo u
krajského soudu zastaveno, je přípustné ve smyslu §53 správního řádu. Podle tohoto
ustanovení má sice účastník právo podat proti rozhodnutí správního orgánu odvolání,
ovšem jen tehdy, pokud zákon nestanoví jinak. V daném případě stanoví jinak právě §5
odst. 4 zákona č. 265/1992 Sb.; ten se ale zmiňuje o „opravném prostředku“, nikoli o
„odvolání“. Odvolání proti rozhodnutí, jímž se zamítá návrh na vklad, tak podat nelze, a
proto inspektorát zamítl odvolání jako nepřípustné.
Žalobce poté u Krajského soudu v Brně podal v téže věci novou žalobu. Řízení o této
žalobě krajský soud usnesením ze dne 17. 3. 2006, čj. 35 C 5/2006-10, opět zastavil a věc
postoupil Katastrálnímu úřadu pro Jihomoravský kraj, katastrální pracoviště Brno-město.
V odůvodnění odkázal na názor vyslovený ve svém předchozí rozhodnutí (sp. zn. 35 C
20/2004). Katastrální úřad posléze věc předložil k rozhodnutí o odvolání inspektorátu,
který podal v úvodu označený návrh.
Inspektorát v návrhu tvrdí, že v důsledku účinnosti nové části páté občanského
soudního řádu (k 1. 1. 2003) byly k tomuto datu věci týkající se vkladu práva vyňaty ze
správního soudnictví a podřazeny pod obecné soudnictví. Nová právní úprava však
nevymezila jednoznačně, jaké opravné prostředky je možno podat proti rozhodnutí o
zamítnutí návrhu na vklad a za jakých podmínek, a ani judikatura v tomto směru není
jednoznačná. Vrchní soud v Praze (usnesení ze dne 30. 11. 2004, čj. Cmo 212/2004-28) se
např. domnívá, že pokud je návrh na vklad zamítnut a účastník podá žalobu podle páté
části občanského soudního řádu u soudu, ve shodě s poučením v rozhodnutí
katastrálního úřadu, je tento postup správný. Ze znění čl. XXV bodu 1 zákona č.
151/2002 Sb. podle vrchního soudu vyplývá, že všude tam, kde zvláštní předpisy hovoří o
opravném prostředku ve smyslu dosavadní části páté hlavy třetí občanského soudního
řádu, a jde zároveň o soukromoprávní věc ve smyslu §7 odst. 2 a §244 odst. 1 o. s. ř.,
rozumí se opravným prostředkem podle zákona č. 265/1992 Sb. žaloba podle nové části
páté občanského soudního řádu. Předložený návrh inspektorát uzavírá s tím, že není
věcně příslušným orgánem k rozhodnutí o opravném prostředku proti rozhodnutí
katastrálního úřadu o zamítnutí vkladu.
Názor navrhovatele je správný. Zvláštní senát o věci uvážil:
Podstata sporu spočívá v tom, zda proti rozhodnutí o zamítnutí vkladu práva (§5
odst. 4 zákona č. 265/1992 Sb., ve znění zákona č. 90/1996 Sb.) je přípustné nejprve
odvolání podle správního řádu a teprve poté může následovat žaloba k soudu podle nové
páté části občanského soudního řádu, či zda se proti zmiňovanému rozhodnutí podává
rovnou žaloba k soudu.
Výklad je vhodné zahájit krátkým historickým exkurzem. Při obnovení správního
soudnictví v roce 1992 (zákonem č. 519/1991 Sb.) byla do tehdejší páté části o. s. ř.
zařazena hlava třetí s názvem „Rozhodování o opravných prostředcích proti rozhodnutím správních
orgánů“; k jejím hlubším kořenům netřeba na tomto místě nic dalšího dodávat. Podle
ustanovení této hlavy soud postupoval v dělené pravomoci jako opravná instance
přezkoumávající nepravomocné rozhodnutí správního orgánu (§250l o. s. ř.). Věci, které
spadaly do tohoto režimu, byly vskutku rozličné. Patřily mezi ně i vklady práva do
katastru nemovitostí, a to na základě §5 odst. 4 zákona č. 265/1992 Sb., ve znění zákona
č. 90/1996 Sb., který stanoví, že proti rozhodnutí o zamítnutí vkladu práva je přípustný
opravný prostředek, o němž rozhoduje soud. V daném případě se před podáním
opravného prostředku uplatňovala jen jedna správní instance (existovaly ale i případy, kdy
bylo podmínkou pro přístup k soudu projednání ve více správních instancích).
S účinností od 1. 1. 2003 došlo k reformě správního soudnictví. Shora popisovaná
hlava třetí staré páté části o. s. ř. byla zrušena, aniž by nová právní úprava počítala s
řízením obdobným. S věcmi, které pod tento režim spadaly, přitom bylo zapotřebí se
legislativně vypořádat, a to vzhledem k potřebné kontinuitě právní úpravy. Pro množství a
rozrůzněnost těchto věcí nebylo - ani z časových důvodů - reálné novelizovat všechny
související zvláštní správní předpisy. Tento způsob by nebyl ani účelný, ani spolehlivý.
Byla tedy použita přechodná ustanovení (srov. zejm. zmíněný čl. XXV zákona č.
151/2002 Sb. a §129 s. ř. s.), v nichž je stanoveno, jak postupovat v případech, kdy
zvláštní zákony nadále obsahují ustanovení zakládající právo podat proti rozhodnutí
správního orgánu opravný prostředek k soudu. Tato přechodná ustanovení nepřímou
novelizací založila právo podat v takových věcech buď žalobu podle části třetí hlavy
druhé dílu prvního s. ř. s., nebo žalobu podle nové páté části o. s. ř.; dělícím kritériem je
to, zda správní orgán rozhodoval o subjektivním veřejném právu nebo ve věci
soukromoprávní.
Součástí právního řádu tedy zůstalo v nezměněné podobě i ustanovení §5 odst. 4
zákona č. 265/1992 Sb., nicméně díky přechodným ustanovením se nejedná o ustanovení
obsoletní, ale o ustanovení nepřímo novelizované článkem XXV bod 1. Ten stanoví, že
ve věcech uvedených v §244 o. s. ř. ve znění účinném od 1. 1. 2003, tj. tam, kde správní
orgán rozhodl podle zvláštního zákona o sporu nebo o jiné právní věci vyplývající z
občanskoprávních, pracovních, rodinných a obchodních vztahů (§7 odst. 1 o. s. ř.), v
nichž zvláštní předpis svěřuje soudu rozhodování o opravných prostředcích proti
rozhodnutím správních orgánů podle části páté hlavy třetí občanského soudního řádu ve
znění účinném k 31. 12. 2002, lze ode dne účinnosti tohoto zákona (zákona č. 151/2002 Sb.) podat žalobu podle (nové) části páté občanského soudního řádu za podmínek jím
stanovených. Na ustanovení §5 odst. 4 zákona č. 265/1992 Sb. je tedy třeba nyní pohlížet
tak, že se nepodává opravný prostředek k soudu, ale žaloba podle nové páté části o. s. ř.
Takto pojímaná právní úprava přitom vylučuje odvolací řízení před správním
orgánem, neboť i nový správní řád (zákon č. 500/2004 Sb.) obdobně jako jeho
předchůdce (zákon č. 71/1967 Sb.) stanoví, že účastník může proti rozhodnutí podat
odvolání, pokud zákon nestanoví jinak (§81 odst. 1). Zákon však jinak nestanoví a nikde
neupravuje řádný opravný prostředek, jímž by bylo možno ve správním řízení brojit proti
zamítnutí vkladu: pod slovní slupkou „opravného prostředku“ ve smyslu §5 odst. 4 zákona č.
265/1992 Sb. se totiž po 1. 1. 2003 v důsledku nepřímé novelizace ve skutečnosti skrývá
žaloba ve smyslu části páté občanského soudního řádu. Ani nadále tedy nelze rozhodnutí
o zamítnutí vkladu práva napadnout odvoláním ve správním řízení; rozhodnutí
katastrálního úřadu nabývá právní moci doručením stejnopisu jeho písemného vyhotovení
účastníkům řízení (§72 odst. 1 a §73 odst. 1 nového správního řádu). Pokud však chce
účastník zpochybnit právními prostředky rozhodnutí o zamítnutí vkladu, odpadá v
současnosti – na rozdíl od úpravy před 1. 1. 2003 – ta fáze řízení, v níž byl účastník
povinen obracet se s opravným prostředkem nejprve na katastrální úřad, a na soud až
tehdy, pokud mu v rámci autoremedury nevyhověl úřad.
Tomuto výkladu nebrání ani ustanovení §247 odst. 2 o. s. ř., které stanoví, že „žaloba
je nepřípustná, jestliže žalobce nevyužil v řízení před správním soudem řádné opravné prostředky nebo
jestliže jím uplatněné řádné opravné prostředky nebyly správním orgánem pro opožděnost projednány“, a
to právě ve srovnání s §68 písm. a) s. ř. s. stanovícím, že „žaloba je nepřípustná tehdy,
nevyčerpal-li žalobce řádné opravné prostředky v řízení před správním orgánem, připouští-li je zvláštní
zákon“.
Byť oba druhy soudního řízení jsou v mnohém rozdílné, mají i něco společného. Je
to mimo jiné i požadavek na využití řádných opravných prostředků v řízení před
správním orgánem před tím, než je podána příslušná soudní žaloba. Tento požadavek
obsažený v obou zde posuzovaných soudních procesních řádech je přes jistou
terminologickou nesouladnost obsahově a i funkčně shodný a vyžaduje proto také shodný
náhled; v tom, že v §247 odst. 2 o. s. ř. chybí výslovný dodatek „připouští-li zákonodárce
jinak“. nelze spatřovat záměr zákonodárce. K otázce napětí mezi doslovným a
teleologickým výkladem se ostatně opakovaně vyslovil Ústavní soud (srov. stanovisko sp.
zn. Pl. ÚS 1/96, nález sp. zn. Pl. ÚS 33/97). Konstatoval, „že neudržitelným momentem
používání práva je jeho aplikace, vycházející pouze z jazykového výkladu; jazykový výklad představuje
toliko prvotní přiblížení se k aplikované právní normě, je východiskem pro objasnění a ujasnění si jejího
smyslu a účelu (k čemuž slouží i řada dalších postupů, jako logický a systematický výklad, výklad e
ratione legis atd.)“.
V tomto světle je tedy zapotřebí podmínku přípustnosti žaloby stanovenou §247
odst. 2 o. s. ř. interpretovat tak, že žaloba je nepřípustná v případě, kdy žalobce nevyužil v
řízení před správním soudem přípustné řádné opravné prostředky, neboť takový přístup
odpovídá jak výkladu logickému, tak teleologickému.
Ustanovení §5 odst. 4 zákona č. 265/1992 Sb. musí být tedy nadále vykládáno jen ve
spojení s přechodným ustanovením čl. XXV bodu 1 zákona č. 151/2002 Sb., a to jako
celek. Cílem přechodného ustanovení bylo paušálně přetvořit pravomoc soudů k
rozhodování o opravných prostředcích na pravomoc rozhodovat o žalobách. Ustanovení
§5 odst. 4 zákona č. 265/1992 Sb. se zmiňuje o „opravném prostředku“, kterým lze
napadnout rozhodnutí o zamítnutí vkladu, jednak v souvislosti se správním úřadem
(Pokud podanému opravnému prostředku katastrální úřad nevyhoví v plném rozsahu ...), jednak v
souvislosti se soudem (... rozhoduje o podaném opravném prostředku soud). „Opravný prostředek“
zde nebyl nijak přesněji pojmenován jednak proto, že k rozhodování o něm nebyl
povolán nadřízený správní orgán (což je typickým znakem odvolání), nýbrž toliko správní
orgán I. stupně; jednak též proto, že o něm – v podobě zcela totožné – rozhodovaly úřad
i soud, a bylo by tak matoucí pojmenovávat jej jako odvolání. Toto označení je totiž v
legislativním jazyce vyhrazeno pro řádný opravný prostředek buď v rámci řízení
správního, nebo v rámci řízení soudního, nikdy však pro prostředek, který oba typy řízení
pomyslně propojuje – tj. takový, jímž se lze u soudu domáhat nápravy správního
rozhodnutí. Soud by tak stěží mohl rozhodovat o „odvolání“, o němž již před ním
rozhodoval správní úřad, neboť by šlo o institut správního řízení, do řízení před soudem
nepřenosný.
Stejně tak ale nemůže správní úřad rozhodovat o „žalobě“, kterýžto institut je z moci
přechodného ustanovení článku XXV bodu 1 zákona č. 151/2002 Sb. vlastním obsahem
pojmu opravný prostředek obsaženého v §5 odst. 4 zákona č. 265/1992 Sb. Nelze přitom
připustit, aby pojem opravný prostředek v rámci jediného ustanovení, ba jediného souvětí
(Pokud podanému opravnému prostředku katastrální úřad nevyhoví v plném rozsahu, rozhoduje o
podaném opravném prostředku soud), vyjadřoval dva různé významy a skrýval v sobě dva zcela
odlišné prostředky nápravy – totiž jak opravný prostředek ve správním řízení, tak správní
žalobu. Ustanovení §5 odst. 4 zákona č. 265/1992 Sb. tak jistě není obsoletní jako celek,
ani není – jak se domnívá krajský soud – obsoletní jeho věta třetí v té části, v níž se
svěřuje pravomoc k rozhodnutí o opravném prostředku soudu; naopak je v důsledku
přechodného ustanovení článku XXV bodu 1 zákona č. 151/2002 Sb. nadále
nepoužitelná prvá část věty třetí, v níž se upravuje pravomoc katastrálního úřadu k
takovému rozhodování.
Lze uzavřít, že pokud katastrální úřad zamítl návrh na povolení vkladu zástavního
práva k nemovitostem, rozhodoval ve smyslu §7 odst. 1 o. s. ř. o právní věci vyplývající z
občanskoprávních vztahů (arg. §249 odst. 2 o. s. ř.), jejichž projednání a rozhodování
bylo zákonem svěřeno jinému orgánu než soudu. V takových věcech lze a je nutno podat
rovnou žalobu podle nové páté části o. s. ř. V souzené věci pak pro příslušnost soudu
platí zvláštní pravidlo v právě zmíněném ustanovení občanského soudního řádu, které
zakládá k řízení o žalobě ve věcech vkladu práva k nemovitostem věcnou příslušnost v
prvním stupni krajským soudům.
Zvláštní senát zruší v souladu s §5 odst. 3 zákona č. 131/2002 Sb. rozhodnutí,
kterým strana kompetenčního sporu popřela svou pravomoc o věci rozhodovat, ačkoliv
podle rozhodnutí zvláštního senátu je vydání rozhodnutí ve věci uvedené v návrhu na
zahájení řízení v její pravomoci. Krajský soud v Brně svou pravomoc o věci rozhodovat
popřel v téže věci hned dvakrát; dalším výrokem proto zvláštní senát zrušil obě usnesení
Krajského soudu v Brně, která výroku, jímž byla kompetence určena, odporují.
Pravomocné rozhodnutí zvláštního senátu je podle §5 odst. 5 zákona č. 131/2002 Sb. závazné pro strany kompetenčního sporu, účastníky řízení, v němž spor vznikl, pro
správní orgány [§4 odst. 1 písm. a) s. ř. s.] i soudy. Dále tedy bude Krajský soud v Brně
pokračovat v původním řízení o podané žalobě.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 12. února 2007
JUDr. Michal Mazanec
předseda zvláštního senátu