ECLI:CZ:NSS:2007:KONF.32.2006
sp. zn. Konf 32/2006-47
USNESENÍ
Zvláštní senát zřízený dle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých
kompetenčních sporů, rozhodl ve složení: předseda JUDr. Michal Mazanec a soudci
JUDr. Roman Fiala, JUDr. Pavel Pavlík, JUDr. Karel Podolka, JUDr. Petr Příhoda a
JUDr. Marie Žišková, o návrhu Zeměměřického a katastrálního inspektorátu v Brně na
rozhodnutí kompetenčního sporu mezi Zeměměřickým a katastrálním inspektorátem v
Brně a Krajským soudem v Brně, za účasti žalobkyně L. D., a dalších účastníků: 1) Z. H.,
a 2) JUDr. Z. D., CSc., správkyně konkurzní podstaty úpadce L ., a. s., o zamítnutí návrhu
na povolení vkladu vlastnického práva do katastru nemovitostí, ve věci vedené u
Zeměměřického a katastrálního inspektorátu v Brně pod sp. zn. ZKI-O-121/457/2006,
takto:
I. Příslušný vydat rozhodnutí ve věci vedené u Zeměměřického a
katastrálního inspektorátu v Brně pod sp. zn. ZKI-O-121/457/2006, o
zamítnutí návrhu na povolení vkladu vlastnického práva do katastru
nemovitostí, je soud v občanském soudním řízení.
II. Usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 16. 3. 2006, čj. 35 C 3/2006-
14, a usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 14. 9. 2005, čj. 35 C 5/2005-4,
se zrušují.
Odůvodnění:
Návrhem doručeným zvláštnímu senátu pro rozhodování některých kompetenčních
sporů dne 11. 8. 2006 obrátil se na tento senát Zeměměřický a katastrální inspektorát v
Brně (dále též „inspektorát“) a požádal, aby zvláštní senát rozhodl spor o pravomoc (v
dalším textu „kompetenční spor“), vzniklý ve smyslu §1 odst. 1 písm. a) zákona č.
131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, mezi ním a Krajským
soudem v Brně ve věci zamítnutí návrhu na povolení vkladu vlastnického práva do
katastru nemovitostí vedené u Zeměměřického a katastrálního inspektorátu v Brně pod
sp. zn. ZKI-O-121/457/2006.
Z předložených spisů vyplynuly tyto pro rozhodnutí podstatné skutečnosti:
Katastrální úřad pro Zlínský kraj dne 5. 5. 2005 pod sp. zn. V-1963/2004-711/10
zamítl společný návrh žalobkyně a účastníků 1) a 2) na vklad vlastnického práva do
katastru nemovitostí. Žalobkyně toto rozhodnutí napadla žalobou podle §244 a násl. o. s.
ř. u Krajského soudu v Brně, který usnesením ze dne 14. 9. 2005, čj. 35 C 5/2005-4, řízení
o žalobě zastavil a věc postoupil Katastrálnímu úřadu pro Zlínský kraj. Krajský soud
argumentoval tím, že katastrální úřad nesprávně poučil žalobkyni o opravném prostředku,
a ta poté podala žalobu podle §244 občanského soudního řádu. Podle soudu je však
podání žalobkyně nutno posoudit jako odvolání podle §53 správního řádu ( scil. tehdy
účinného správního řádu z roku 1967), o kterém by měl rozhodnout zeměměřický a
katastrální inspektorát. Soud má tedy za to, že řízení o vkladu zahájené po 1. 1. 2003, v
němž bylo vydáno rozhodnutí o zamítnutí vkladu, je řízením dvojinstančním, a
zdůrazňuje, že pojem „opravného prostředku“ ve smyslu §5 odst. 4 věty třetí zákona č.
265/1992 Sb., o zápisech vlastnických a jiných věcných práv k nemovitostem, musí být
vykládán právě jako odvolání ve smyslu §53 správního řádu.
Katastrální úřad posléze věc předložil k rozhodnutí o odvolání inspektorátu, který
rozhodnutím ze dne 5. 12. 2005 odvolání jako nepřípustné zamítl. Neztotožnil se s
názorem krajského soudu o nepoužitelnosti §5 odst. 4 věty třetí zákona č. 265/1992 Sb.
Zabýval se proto tím, zda odvolání podané žalobkyní poté, co řízení o její žalobě bylo u
krajského soudu zastaveno, je přípustné ve smyslu §53 správního řádu. Podle tohoto
ustanovení má sice účastník právo podat proti rozhodnutí správního orgánu odvolání,
ovšem jen tehdy, pokud zákon nestanoví jinak. V daném případě stanoví jinak právě §5
odst. 4 zákona č. 265/1992 Sb.; ten se ale zmiňuje o „opravném prostředku“, nikoli o
„odvolání“. Odvolání proti rozhodnutí, jímž se zamítá návrh na vklad, tak podat nelze, a
proto inspektorát zamítl odvolání jako nepřípustné.
Žalobkyně poté u Krajského soudu v Brně podala novou žalobu , téměř totožnou s
žalobou dříve projednávanou pod sp. zn. 35 C 5/2005. Řízení o této žalobě krajský soud
usnesením ze dne 16. 3. 2006, čj. 35 C 3/2006-14, opět zastavil a věc postoupil
Katastrálnímu úřadu pro Zlínský kraj. V odůvodnění odkázal na názor vyslovený ve svém
předchozí rozhodnutí. Katastrální úřad posléze věc předložil k rozhodnutí o odvolání
inspektorátu, který podal v úvodu označený návrh.
Inspektorát v návrhu tvrdí, že v důsledku nové části páté občanského soudního řádu
účinné k 1. 1. 2003 byly k tomuto datu věci týkající se vkladu práva vyňaty ze správního
soudnictví a podřazeny pod obecné soudnictví. Nová právní úprava však nevymezila
jednoznačně, jaké opravné prostředky je možno podat proti rozhodnutí o zamítnutí
návrhu na vklad a za jakých podmínek, a ani judikatura v tomto směru není jednoznačná.
Vrchní soud v Praze (usnesení ze dne 30. 11. 2004, čj. Cmo 212/2004-28) se např.
domnívá, že pokud je návrh na vklad zamítnut a účastník podá žalobu podle páté části
občanského soudního řádu u soudu, ve shodě s poučením v rozhodnutí katastrálního
úřadu, je tento postup správný. Ze znění čl. XXV bodu 1 zákona č. 151/2002 Sb. podle
vrchního soudu vyplývá, že všude tam, kde zvláštní předpis y hovoří o opravném
prostředku ve smyslu dosavadní části páté hlavy třetí občanského soudního řádu, a jde
zároveň o soukromoprávní věc ve smyslu §7 odst. 2 a §244 odst. 1 o. s. ř., rozumí se
opravným prostředkem podle zákona č. 265/1992 Sb. žaloba podle nové části páté
občanského soudního řádu. Předložený návrh inspektorát uzavírá s tím, že není věcně
příslušným orgánem k rozhodnutí o opravném prostředku proti rozhodnutí katas trálního
úřadu o zamítnutí vkladu.
Názor navrhovatele je správný. Zvláštní senát o věci uvážil
takto:
Podstata kompetenčního sporu spočívá v tom, zda proti rozhodnutí o zamítnutí
vkladu práva (§5 odst. 4 zákona č. 265/1992 Sb., ve znění zákona č. 90/1996 Sb.) je
přípustné nejprve odvolání podle správního řádu a teprve poté může násle dovat žaloba k
soudu podle nové páté části občanského soudního řádu, či zda se proti zmiňovanému
rozhodnutí podává rovnou žaloba k soudu.
Výklad je třeba zahájit krátkým historickým exkurzem. Při obnovení správního
soudnictví v roce 1992 (zákonem č. 519/1991 Sb.) byla do tehdejší páté části o. s. ř.
zařazena hlava třetí s názvem „Rozhodování o opravných prostředcích proti rozhodnutím správních
orgánů“; k jejím hlubším kořenům netřeba na tomto místě nic dalšího dodávat. Podle
ustanovení této hlavy soud postupoval jako opravná instance přezkoumávající
nepravomocné rozhodnutí správního orgánu (§250l o. s. ř.). Věci, které spadaly do
tohoto režimu, byly vskutku rozličné. Patřily mezi ně i vklady práva do katastru
nemovitostí, a to na základě §5 odst. 4 zákona č. 265/1992 Sb., ve znění zákona č.
90/1996 Sb., který stanoví, že proti rozhodnutí o zamítnutí vkladu práva je přípustný
opravný prostředek, o němž rozhoduje soud. V daném případě se před podáním
opravného prostředku uplatňovala jen jedna správní instance (existovaly ale i případy, kdy
bylo podmínkou pro přístup k soudu projednání ve více správních instancích).
S účinností od 1. 1. 2003 došlo k reformě správního soudnictví. Shora popisovaná
hlava třetí staré páté části o. s. ř. byla zrušena, aniž by nová právní úprava počítala s
řízením obdobným. S věcmi, které pod tento režim spadaly, přitom bylo vzhledem k
potřebné kontinuitě právní úpravy zapotřebí se legislativně vypořádat. Pro množství a
rozrůzněnost těchto věcí nebylo - ani z časových důvodů - reálné novelizovat všechny
související zvláštní právní předpisy. Tento způsob by nebyl ani účelný, ani spolehlivý. Byla
tedy použita přechodná ustanovení (srov. zejm. zmíněný čl. XXV zákona č. 151/2002 Sb.
a §129 s. ř. s.), v nichž je stanoveno, jak postupovat v případech, kdy zvláštní zákony
nadále obsahují ustanovení zakládající právo podat proti rozhodnutí správního orgánu
opravný prostředek k soudu. Tato přechodná ustanovení nepřímou novelizací založila
právo podat v takových věcech buď žalobu správní podle části třetí hlavy druhé dílu
prvního s. ř. s., nebo žalobu civilní podle nové páté části o. s. ř.; dělícím kritériem je to,
zda správní orgán rozhodoval o subjektivním veřejném právu nebo ve věci
soukromoprávní.
Součástí právního řádu tedy zůstalo v nezměněné podobě i ustanovení §5 odst. 4
zákona č. 265/1992 Sb., nicméně díky přechodným ustanovením nejde o ustanovení
obsoletní, ale o ustanovení nepřímo novelizované článkem XXV bod 1. Ten stanoví, že
ve věcech uvedených v §244 o. s. ř. ve znění účinném od 1. 1. 2003, tj. tam, kde správní
orgán rozhodl podle zvláštního zákona o sporu nebo o jiné právní věci vyplývající z
občanskoprávních, pracovních, rodinných a obchodních vztahů (§7 odst. 1 o. s. ř.), v
nichž zvláštní předpis svěřuje soudu rozhodování o opravných prostředcích proti
rozhodnutím správních orgánů podle části páté hlavy třetí občanského soudního řádu ve
znění účinném k 31. 12. 2002, lze ode dne účinnosti tohoto zákona (zákona č. 151/2002 Sb.) podat žalobu podle (nové) části páté občanského soudního řádu za podmínek jím
stanovených. Na ustanovení §5 odst. 4 zákona č. 265/1992 Sb. je tedy třeba nyní pohlížet
tak, že se nepodává opravný prostředek k soudu, ale žaloba podle nové páté části o. s. ř.
Takto pojímaná právní úprava přitom vylučuje odvolací řízení před správním
orgánem, neboť i nový správní řád (zákon č. 500/2004 Sb.) obdobně jako jeho
předchůdce (zákon č. 71/1967 Sb.) stanoví, že účastník může proti rozhodnutí podat
odvolání, pokud zákon nestanoví jinak (§81 odst. 1). Zákon však jinak nestanoví a nikde
neupravuje řádný opravný prostředek, jímž by bylo možno ve správním řízení brojit proti
zamítnutí vkladu: pod slovní slupkou „opravného prostředku“ ve smyslu §5 odst. 4 zákona č.
265/1992 Sb. se totiž po 1. 1. 2003 v důsledku nepřímé novelizace ve skutečnosti skrývá
žaloba ve smyslu části páté občanského soudního řádu. Ani nadále tedy nelze rozhodnutí
o zamítnutí vkladu práva napadnout odvoláním ve správním řízení; rozhodnutí
katastrálního úřadu nabývá právní moci doručením stejnopisu jeho písemného vyhotovení
účastníkům řízení (§72 odst. 1 a §73 odst. 1 nového správního řádu). Pokud však chce
účastník zpochybnit právními prostředky rozhodnutí o zamítnutí vkladu, odpadá v
současnosti – na rozdíl od úpravy před 1. 1. 2003 – ta fáze řízení, v níž byl účastník
povinen obracet se s opravným prostředkem nejprve na katastrální úřad, a na soud až
tehdy, pokud mu v rámci autoremedury nevyhověl úřad.
Tomuto výkladu nebrání ani ustanovení §247 odst. 2 o. s. ř., které stanoví, že „žaloba
je nepřípustná, jestliže žalobce nevyužil v řízení před správním orgánem řádné opravné prostředky nebo
jestliže jím uplatněné řádné opravné prostředky nebyly správním orgánem pro opožděnost projednány“, a
to právě ve srovnání s §68 písm. a) s. ř. s. stanovícím, že „žaloba je nepřípustná tehdy,
nevyčerpal-li žalobce řádné opravné prostředky v řízení před správním orgánem, připouští-li je zvláštní
zákon“.
Byť oba druhy soudního řízení jsou v mnohém rozdílné, mají i něco spol ečného. Je
to mimo jiné i požadavek na využití řádných opravných prostředků v řízení před
správním orgánem před tím, než je podána příslušná soudní žaloba. Tento požadavek
obsažený v obou zde posuzovaných soudních procesních řádech je přes jistou
terminologickou nesouladnost obsahově a i funkčně shodný a vyžaduje proto také shodný
náhled; v tom, že v §247 odst. 2 o. s. ř. chybí výslovný dodatek „ připouští-li zákonodárce
jinak“, nelze spatřovat záměr zákonodárce. K otázce napětí mezi doslovným a
teleologickým výkladem se ostatně opakovaně vyslovil Ústavní soud (srov. stanovisko sp.
zn. Pl. ÚS 1/96, nález sp. zn. Pl. ÚS 33/97). Konstatoval, „že neudržitelným momentem
používání práva je jeho aplikace, vycházející pouze z jazykového výkladu; jazykový výklad představuje
toliko prvotní přiblížení se k aplikované právní normě, je východiskem pro objasnění a ujasnění si jejího
smyslu a účelu (k čemuž slouží i řada dalších postupů, jako logický a systematický výklad, výklad e
ratione legis)“.
V tomto světle je tedy zapotřebí podmínku přípustnosti žaloby stanovenou §247
odst. 2 o. s. ř. interpretovat tak, že žaloba je nepřípustná v případě, kdy žalobce nevyužil v
řízení před správním soudem přípustné řádné opravné prostředky, neboť takový přístup
odpovídá jak výkladu logickému, tak teleologickému.
Ustanovení §5 odst. 4 zákona č. 265/1992 Sb. musí být tedy nadále vykládáno jen ve
spojení s přechodným ustanovením čl. XXV bodu 1 zákona č. 151/2002 Sb., a to jako
celek. Cílem přechodného ustanovení bylo paušálně přetvoř it pravomoc soudů k
rozhodování o opravných prostředcích na pravomoc rozhodovat o žalobách. Ustanovení
§5 odst. 4 zákona č. 265/1992 Sb. se zmiňuje o „ opravném prostředku“, kterým lze
napadnout rozhodnutí o zamítnutí vkladu, jednak v souvislosti se správním úřadem
(Pokud podanému opravnému prostředku katastrální úřad nevyhoví v plném rozsahu ...), jednak v
souvislosti se soudem (... rozhoduje o podaném opravném prostředku soud). „Opravný prostředek“
zde nebyl nijak přesněji pojmenován jednak proto, že k rozhodování o něm nebyl
povolán nadřízený správní orgán (což je typickým znakem devolutivního účinku odvolání),
nýbrž autoremedurou toliko správní orgán I. stupně; jednak též proto, že o něm – v
podobě zcela totožné – rozhodovaly úřad i soud, a bylo by tak m atoucí pojmenovávat jej
jako odvolání. Toto označení je totiž v legislativním jazyce vyhrazeno pro řádný opravný
prostředek buď v rámci řízení správního, nebo v rámci řízení soudního, nikdy však pro
prostředek, který oba typy řízení pomyslně propojuje – tj. takový, jímž se lze u soudu
domáhat nápravy správního rozhodnutí. Soud by tak stěží mohl rozhodovat o „ odvolání“,
o němž již před ním rozhodoval správní úřad, neboť by šlo o institut správního řízení, do
řízení před soudem nepřenosný.
Stejně tak ale nemůže správní úřad rozhodovat o „žalobě“, kterýžto institut je z moci
přechodného ustanovení článku XXV bodu 1 zákona č. 151/2002 Sb. vlastním obsahem
pojmu opravný prostředek obsaženého v §5 odst. 4 zákona č. 265/1992 Sb. Nelze přitom
připustit, aby pojem opravný prostředek v rámci jediného ustanovení, ba jediného souvětí
(Pokud podanému opravnému prostředku katastrální úřad nevyhoví v plném rozsahu, rozhoduje o
podaném opravném prostředku soud), vyjadřoval dva různé významy a skrýval v sobě dva zcela
odlišné prostředky nápravy – totiž jak opravný prostředek ve správním řízení, tak i žalobu
k soudu. Ustanovení §5 odst. 4 zákona č. 265/1992 Sb. tak jistě není obsoletní jako celek,
ani není – jak se domnívá krajský soud – obsoletní jeho věta třetí v té části, v níž se
svěřuje pravomoc k rozhodnutí o opravném prostředku soudu; naopak je v důsledku
přechodného ustanovení článku XXV bodu 1 zákona č. 151/2002 Sb. nadále
nepoužitelná prvá část věty třetí, v níž se upravuje pravomoc katastrálního úřadu k
takovému rozhodování.
Lze uzavřít, že pokud katastrální úřad zamítl návrh na povolení vkladu zástavního
práva k nemovitostem, rozhodoval ve smyslu §7 odst. 1 o. s. ř. o právní věci vyplývající z
občanskoprávních vztahů, jejichž projednání a rozhodování bylo zákonem (arg. i §249
odst. 2 o. s. ř.) svěřeno jinému orgánu než soudu. V takových věcech lze a je nutno podat
přímo žalobu podle nové páté části o. s. ř. V souzené věci pak pro příslušnost soudu platí
právě zmíněné zvláštní pravidlo: věcná příslušnost v prvním stupni je svěřena krajským
soudům.
Zvláštní senát zruší v souladu s §5 odst. 3 zákona č. 131/2002 Sb. rozhodnutí,
kterým strana kompetenčního sporu popřela svou pravomoc o věci rozhodovat, ačkoliv
podle rozhodnutí zvláštního senátu je vydání rozhodnutí ve věci uvedené v návrhu na
zahájení řízení v její pravomoci. Krajský soud v Brně svou pravomoc o věci rozhodovat
popřel v téže věci hned dvakrát; d alším výrokem proto zvláštní senát zrušil obě usnesení
Krajského soudu v Brně, která výroku, jímž byla kompete nce určena, odporují.
Pravomocné rozhodnutí zvláštního senátu je podle §5 odst. 5 zákona č. 131/2002 Sb. závazné pro strany kompetenčního sporu, účastníky řízení, v němž spor vznikl, pro
správní orgány [§4 odst. 1 písm. a) s. ř. s.] i soudy. Dále tedy b ude Krajský soud v Brně
pokračovat v původním řízení o podané žalobě.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 12. února 2007
JUDr. Michal Mazanec
předseda zvláštního senátu