ECLI:CZ:NSS:2008:2.AS.38.2007:78
sp. zn. 2 As 38/2007 - 78
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové
a soudců JUDr. Vojtěcha Šimíčka a Mgr. Radovana Havelce v právní věci žalobce: Mgr. M. Š.,
proti žalovanému: Policie České republiky, Policejní prezidium ČR, se sídlem Strojnická 27,
Praha 7, proti fiktivnímu rozhodnutí žalovaného v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti
rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 25. 5. 2007, č. j. 5 Ca 120/2006 - 33,
takto:
I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 25. 5. 2007, č. j. 5 Ca 120/2006 - 33,
se zrušuje .
II. Žaloba ze dne 12. 5. 2006 se o dm í t á .
III. Žalovanému se ne p ř i z ná v á právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
IV. Žádný z účastníků ne m á právo na náhradu nákladů řízení o žalobě.
Odůvodnění:
Žalovaný (dále také „stěžovatel“) včas podanou kasační stížností napadl shora uvedený
rozsudek, kterým bylo zrušeno jeho rozhodnutí založené právní fikcí, jímž mělo být zamítnuto
odvolání žalobce a potvrzeno rozhodnutí Policie České republiky, Správy hl. m. Prahy, založené
právní fikcí, kterým mělo být odepřeno poskytnutí informací požadovaných žádostí žalobce
ze dne 7. 2. 2006. Napadeným rozsudkem bylo rovněž zrušeno i uvedené prvostupňové
rozhodnutí, rovněž založené právní fikcí. V žádosti žalobce požadoval poskytnutí informace
o obsahu celého spisu a kopii celého spisu Odboru stížností a kontroly Policie ČR, Správy
hlavního města Prahy, týkajícího se vyřizování stížnosti žalobce a pana T. H. ze dne 17. 9. 1992
na protiprávní chování příslušníka Policie ČR. Napadený rozsudek městského soudu vycházel
z toho, že žádost žalobce nebyla žádostí o nahlížení do spisu, nýbrž žádostí o informaci podle
zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, podle právního stavu před
novelou č. 61/2006 Sb. (dále jen „zákon o svobodném přístupu k informacím“). Nevyhověním
žádosti (eventuálně nevydáním rozhodnutí o neposkytnutí informace) ve stanovené lhůtě nastala
fikce vydání negativního rozhodnutí. Pokud stěžovatel nerozhodl ve stanovené lhůtě o odvolání
proti uvedenému fiktivnímu rozhodnutí, nastala fikce vydání rozhodnutí, jímž stěžovatel odvolání
zamítl a napadené rozhodnutí potvrdil. Takovéto fiktivní rozhodnutí pak městský soud jakožto
nepřezkoumatelné zrušil.
Stěžovatel v kasační stížnosti výslovně uplatňuje důvod uvedený v §103 odst. 1 písm. a)
zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále též „s. ř. s.“), namítá tedy nezákonnost
spočívající v nesprávném posouzení právní otázky městským soudem. Vzhledem k tomu,
že fakticky brojí proti tomu, že vůbec nenastala fikce v prvním ani ve druhém stupni, brojí
ve skutečnosti proti zmatečnosti řízení před městským soudem spočívající v tom, že chyběly
podmínky řízení (zde konkrétně spočívající v neexistenci napadeného správního rozhodnutí),
a tedy námitky stěžovatele nelze podřadit pod písm. a) citovaného ustanovení, nýbrž
pod písm. c).
Chybějící podmínky řízení tedy konkrétně mají spočívat v tom, že městský soud pochybil,
pokud dospěl k závěru, že v první i v druhé instanci došlo k vydání fiktivních negativních
rozhodnutí. Žalobcovo podání není možné posuzovat jako žádost o poskytnutí informace, nýbrž
jako žádost o nahlédnutí do spisu a o pořízení kopie. Na podporu tohoto argumentu uvádí
stěžovatel právní závěry obsažené v rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 27. 4. 2007,
č. j. 7 Ca 1/2006-31. V tomto případě byla podána žádost obdobná té, kterou podal žalobce.
Soud ji vyhodnotil jako požadavek na seznámení se s obsahem stížnostního spisu, tedy o výkon
práva být seznámen s výsledkem řízení o stížnosti dle §8 až 11 vládní vyhlášky č. 150/1958 Ú. l.,
o vyřizování stížností, oznámení a podnětů pracujících (dále též „vládní vyhláška“). V takovém
případě má správní orgán na žádost reagovat sdělením, kterým vyzve podatele k součinnosti,
aby mohlo být realizováno nahlédnutí do spisu.
Ze závěrů Městského soudu v Praze ve stěžovatelem citovaném rozhodnutí dovozuje
pro tento případ stěžovatel, že i podání žalobce bylo ve skutečnosti žádostí o nahlédnutí do spisu.
Vládní vyhláška č. 150/1958 Ú. l. sice byla ke dni 1. 1. 2006 zrušena, ale podávání stížností nově
upravuje zákon č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „správní řád“), takže žalobcovo podání
je nutné vyhodnotit v jeho rámci, konkrétně dle §37 odst. 1 a §38. Pokud existuje tato úprava,
je nezbytné, aby účastník uplatňoval svá práva prostřednictvím citovaných ustanovení správního
řádu, nikoliv prostřednictvím zákona o svobodném přístupu k informacím. Z hlediska nahlížení
do spisu je správní řád vůči zákonu o svobodném přístupu k informacím lex specialis. Ostatně
žalobce nežádal konkrétní informace ze stížnostního spisu, nýbrž nahlédnutí do celého spisu
a jeho kopii.
Kvůli nejednotné judikatuře žádá stěžovatel, aby Nejvyšší správní soud jednoznačně
konstatoval, jaký vztah je mezi zákonem o svobodném přístupu k informacím a dalšími předpisy
– vládní vyhláškou č. 150/1958 Ú. l., správním řádem (§38) a trestním řádem (např. §65)
v souvislosti s poskytováním informací o obsahu spisu.
S ohledem na výše uvedené navrhuje stěžovatel, aby Nejvyšší správní soud podle §110
odst. 1 s. ř. s. zrušil napadený rozsudek a žalobu odmítl, neboť žalobcem napadená fiktivní
rozhodnutí neexistují, což způsobuje neodstranitelný nedostatek podmínky řízení dle §46 odst. 1
písm. a) s. ř. s.
Žalobce ve svém obsáhlém vyjádření ke kasační stížnosti ve vztahu k námitkám v ní
uvedeným poukazuje na svá předchozí podání ve věci a dále zejména uvádí, že na stížnostní spis
založený a ukončený v roce 1992 v režimu podle vládní vyhlášky č. 150/1958 Ú. l. se nemůže
vztahovat správní řád, který nabyl účinnosti až dne 1. 1. 2006, neboť by se jednalo o zpětnou
účinnost (zákaz pravé retroaktivity několikráte ve svých rozhodnutích dovodil i Ústavní soud).
Působnost zmíněné vládní vyhlášky a správního řádu je pak rozdílná. Vládní vyhláška totiž nemá
žádné restriktivní ustanovení o tom, kdo může stížnost, oznámení nebo podnět podat, obsahuje
pouze taková podání, která se za stížnost vůbec nepovažují (její §1 odst. 5). Oznámení
nebo podnět dle vládní vyhlášky tedy mohl podat kdokoliv v podstatě na cokoliv, bez ohledu
na to, zda byl nějak dotčen ve svých právech. Naproti tomu podle §175 odst. 1 správního řádu
(toliko) dotčené osoby mají právo obracet se (pouze) na správní orgány se stížnostmi (jen) proti
nevhodnému chování úředních osob nebo proti postupu správního orgánu, (a jen tehdy)
neposkytne-li tento zákon jiný prostředek ochrany. Působnost správního řádu tak je užší
než působnost vládní vyhlášky.
Pokud stěžovatel poukazuje na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 27. 4. 2007,
č. j. 7 Ca 1/2006 - 31, pak žalobce uvádí, že tento rozsudek je založen na stanovisku o nedostatku
působnosti Policie ČR jakožto povinného subjektu ve vztahu k žádosti o informace o obsahu
stížnostního spisu. Takovou námitku považuje žalobce za nedůvodnou a zároveň nepřípustnou
podle §104 odst. 4 s. ř. s., neboť ji stěžovatel neuplatnil v řízení před městským soudem. Proti
citovanému rozsudku byla navíc podána kasační stížnost, jejíž obsah žalobce ve svém vyjádření
cituje. Podle §14 odst. 3 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím povinný subjekt
posoudí obsah žádosti a v případě, že se požadované informace nevztahují k jeho působnosti,
žádost odloží a tuto odůvodněnou skutečnost sdělí do tří dnů žadateli. Tímto způsobem v této
věci však povinný subjekt nepostupoval. Žalovaný se tudíž nemůže dodatečně poté, kdy došlo
ke vzniku negativních rozhodnutí nastolených fikcí, dovolávat údajného nedostatku působnosti,
když byla proti fiktivnímu rozhodnutí podána žaloba.
Pokud jde o žádost stěžovatele, aby se Nejvyšší správní soud vyjádřil ke vztahu zákona
o svobodném přístupu k informacím, vládní vyhlášky a trestního řádu, pak žalobce poukazuje
na to, že na základě vládní vyhlášky se žádné řízení o poskytnutí nevede, a tedy otázka vztahu
řízení podle těchto předpisů vůbec nepřichází v úvahu. Pokud jde o poskytování informací podle
trestního řádu, pak žalobce uvádí, že se na daný případ vůbec nevztahují, přesto však poukazuje
na judikaturu, z níž plyne, že trestní řád není zvláštním zákonem vůči zákonu o svobodném
přístupu k informacím.
Nad rámec svého vyjádření ke kasační stížnosti žalobce dodává, že spis, o jehož kopii
žádal, se týká stížnosti podané jím a panem T. H. dne 17. 9. 1992 na vulgární chování policejního
příslušníka npor. J. H. Stížnost byla shledána neoprávněnou, ačkoliv pravomocným rozsudkem
Vrchního soudu v Praze ze dne 25. 8. 2005, č. j. 1 Co 335/2004, byl zjištěn opak. Žalobce tak
zastává názor, že skutečným důvodem, pro který mu povinný subjekt brání v právu na informace,
je korupční (či klientelistické) jednání příslušníků kontrolního oddělení Policie ČR. Ostatně
celkový stav Policie ČR považuje žalobce za velmi špatný.
Ze všech shora uvedených důvodů navrhuje žalobce, aby kasační stížnost byla zamítnuta.
Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost je podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační
stížnost přípustná, a za stěžovatele jedná pověřená zaměstnankyně s potřebným vzděláním (kopie
diplomu dokládajícího tuto skutečnost se nachází ve spisu). Důvodnost kasační stížnosti
pak posoudil zdejší soud v mezích jejího rozsahu a v nich uplatněných důvodů (§109 odst. 2,
3 s. ř. s.).
Pokud žalobce ve svém vyjádření uváděl, že kasační námitky stěžovatele jsou nepřípustné,
není možno mu dát za pravdu. Je totiž potřeba si uvědomit, že stěžovatel neměl v řízení
před městským soudem postavení žalobce. V takovém případě se na něj ovšem nevztahuje
ustanovení §104 odst. 4 s. ř. s. Z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 7. 2008,
č. j. 1 Ans 5/2008-104, viz www.nssoud.cz, plyne, že zákaz uvádět v řízení o kasační stížnosti
nové právní důvody, které nebyly uplatněny v řízení před krajským soudem (§104 odst. 4 s. ř. s.),
dopadá ze své podstaty pouze na takového stěžovatele, který byl v řízení před krajským soudem
žalobcem. Žalovaný správní orgán, který podává kasační stížnost, může argumentovat jakýmikoli
právními důvody, a to bez ohledu na to, jakou procesní obranu uplatnil ve vyjádření k žalobě
a zda takové vyjádření vůbec podal. Při odůvodnění svého závěru uvedl Nejvyšší správní soud
v uvedeném rozsudku: „Není úkolem soudu, aby se zabýval žalobcovou záležitostí v celé její myslitelné
šíři, nýbrž je věcí žalobce, aby soudu vymezil, v čem přesně spatřuje nezákonnost, jíž se dopustil správní orgán.
Soud se musí s námitkami vznesenými žalobou vypořádat, a pokud se ztotožní alespoň s jednou z nich, měl by též
vyvrátit jí odpovídající protiargumenty žalovaného. Je však třeba zdůraznit, že žalovaný není povinen podávat
vyjádření k žalobě: jistě tím může zvýšit svou šanci na procesní úspěch, ale je jen na něm, zda vyjádření
podá a jaké argumenty zde uplatní. Povinnost tvrzení stíhá v řízení ve věci nečinnosti správního orgánu jen toho,
kdo se u soudu něčeho domáhá a kdo disponuje řízením a jeho předmětem; v řízení před krajským soudem
splňuje tuto podmínku z povahy věci pouze žalobce. V řízení o kasační stížnosti však mohou být v postavení
stěžovatele – tedy procesního subjektu, jehož vůle především určuje zahájení i průběh řízení – jak žalobce, tak
žalovaný. Zatímco ale na žalobce, který inicioval soudní řízení ve věci a se žalobou neuspěl, dopadnou v kasačním
řízení důsledky toho, že u krajského soudu neunesl svou povinnost tvrzení (což se projevuje nejen v zákazu
právních novot podle §104 odst. 4 s. ř. s., ale též v zákazu novot skutkových podle §109 odst. 4 s. ř. s.),
žalovaný takovou povinnost dosud neměl, a nemůže tak být ve své argumentaci nijak omezován.“ Jen na okraj
lze dodat, že vyjádření k žalobě už podle svého názvu nemá být jakýmsi samostatným expozé
správního orgánu ke sporné věci, nýbrž reakcí na konkrétní námitky obsažené v žalobě. Vyjádření
žalovaného k žalobě tak je obvykle úměrné žalobě, která může být formulována velmi stručně.
Bylo by jistě absurdní, pokud by stručností své žaloby žalobce fakticky umenšil žalovanému
množství námitek, jimiž může argumentovat v případné kasační stížnosti.
Krom toho ustanovení §104 odst. 4 s. ř. s. se může týkat jen důvodů podle §103 odst. 1
písm. a) a b) s. ř. s., jimiž lze namítat nesprávné posouzení právní otázky (kterou řešil i správní
orgán) nebo vady správního řízení, případně nepřezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu:
na těchto důvodech totiž žalobce může založit i žalobu proti rozhodnutí, nečinnosti
či nezákonnému zásahu správního orgánu podávanou u krajského (resp. městského) soudu.
Naproti tomu důvody kasační stížnosti podle §103 odst. 1 písm. c), d) a e) s. ř. s. se vztahují
až k samotnému rozhodnutí krajského soudu, resp. k řízení před ním, a pochopitelně se tak
poprvé mohou objevit až v kasačním řízení. Proto tedy zde kasační stížnost nepřípustná
ve smyslu §104 odst. 4 s. ř. s. není (koneckonců žalobce sám navrhoval její zamítnutí, nikoliv
odmítnutí, k němuž by muselo dojít v případě nepřípustnosti kasační stížnosti).
V projednávané věci je rozhodující zodpovědět otázku, zda lze prostřednictvím zákona
o svobodném přístupu k informacím nahlížet do správního spisu. Žádost, u níž je v této věci
sporné, zda byla žádostí podle zákona o svobodném přístupu k informacím, anebo žádostí
o nahlížení do spisu, byla podána dne 7. 2. 2006. Žalobce žádal, aby byl „seznámen s celým obsahem
spisu týkajícího se vyřizování (…) stížnosti a aby (mu) byla poskytnuta jeho kopie.“ Spis byl veden podle
vládní vyhlášky. Ta ovšem byla s účinností ke dni 1. 1. 2006 zrušena nařízením vlády č. 370/2005 Sb., a tedy v den, kdy byla podána sporná žádost, již nebyla účinná. Naopak účinný již byl správní
řád, který se stal nikoliv toliko obecným procesním předpisem veřejné správy, ale jakýmsi
kodexem vztahujícím se na veřejnou správu jako celek. Spis vedený podle vládní vyhlášky
tak nelze vydělovat z obecného režimu správního spisu podle §17 správního řádu (V každé věci
se zakládá spis. Každý spis musí být označen spisovou značkou. Spis tvoří zejména podání, protokoly, záznamy,
písemná vyhotovení rozhodnutí a další písemnosti, které se vztahují k dané věci. Přílohou, která je součástí spisu,
jsou zejména důkazní prostředky, obrazové a zvukové záznamy a záznamy na elektronických médiích. Spis musí
obsahovat soupis všech svých součástí, včetně příloh, s určením data, kdy byly do spisu vloženy.).
Podle §2 odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím se tento zákon
mj. nevztahuje na poskytování informací podle zvláštního právního předpisu. Poznámka
pod čarou míří na zákon č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí. Stávající
znění zákona o svobodném přístupu k informacím pak uvádí navíc též zákon č. 344/1992 Sb.,
o katastru nemovitostí České republiky (katastrální zákon), ve znění pozdějších předpisů. Správní
řád sice není v tomto výčtu zahrnut, nicméně je třeba upozornit na to, že uvedený výčet
je výčtem demonstrativním (viz slovo „například“). Krom toho Ústavní soud opakovaně judikuje,
že poznámky pod čarou nejsou součástí právního předpisu, ale jen interpretační pomůckou – viz
např. nález Ústavního soudu ze dne 22. 10. 1996, sp. zn. III. ÚS 277/96, publ. ve Sbírce nálezů
a usnesení Ústavního soudu č. 109/1996.
Nejvyšší správní soud je toho názoru, že ustanovení §2 odst. 3 zákona o svobodném
přístupu k informacím je třeba užít právě v případě, kdy žadatel požaduje kompletní správní spis
ve své věci. Ustanovení §14 odst. 3 písm. c) zákona o svobodném přístupu k informacím
takovému závěru nikterak neodporuje. Uvedené ustanovení pouze vypočítává způsoby, kterak lze
informaci poskytnout (písemně, nahlédnutím do spisu, včetně možnosti pořídit kopii, nebo
na paměťových médiích). Poskytnutí informace nahlédnutím do spisu tak je jedním ze způsobů,
kterak informaci poskytnout. Tento způsob ale nemůže být využit ve všech případech
(vyloučených §2 odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím). V úvahu tak bude
připadat zejm. tam, je-li požadována informace ze spisu, kde žadateli nesvědčí právo nahlížet
do spisu (neb ten není spisem v jeho vlastní věci) ve smyslu správního řádu (samozřejmě
s ohledem na ochranu osobních údajů apod.), eventuálně tam, kde jsou spisy vedeny v režimu
odlišném od správního řádu, jak tomu bylo v případě vedení spisů podle vládní vyhlášky
za účinnosti zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád) – dále též „starý správní řád“,
jehož §2 písm. b) výslovně stanovil, že ustanovení tohoto zákona se nevztahují na projednávání
a vyřizování stížností a podnětů občanů a organizací, kde platí zvláštní právní předpisy. Tento
závěr podporuje i skutečnost, že novela zákona o svobodném přístupu k informacím (zákon
č. 61/2006 Sb.), která mj. reagovala na přijetí nového správního řádu, ustanovení o poskytnutí
informace prostřednictvím nahlížení do spisu vypustila.
Starý správní řád (jakož i vládní vyhláška) tedy byly zrušeny a na podání žalobce
tak je třeba hledět v intencích správního řádu, který je, jak již bylo zdůrazněno, kodexem
pro celou oblast veřejné správy. Žádost o nahlížení spisu je vždy nutno posoudit podle právní
úpravy účinné v den podání této žádosti. Nejde tedy o případ pravé retroaktivity, jak uvádí
žalobce. Správní řád ve svém §179 obsahuje přechodná ustanovení, která říkají, v jakých
případech se užije dosavadních předpisů (řízení neukončená ke dni účinnosti správního řádu,
řízení vrácená k novému projednání před účinností správního řádu, jakož i výkon rozhodnutí
zahájený před účinností správního řádu). Ve všem ostatním je potřeba použít stávající správní
řád. Žádost o nahlížení do spisu učiněná dne 7. 2. 2006 tak nemůže být posuzována podle
právních předpisů, které v té době již byly zrušeny. Uvedená žádost není žádným pokračováním
řízení či snad výkonem rozhodnutí. Stížnostní procedura podle uvedené vyhlášky naopak byla
ukončena dávno před účinností správního řádu. Na daných závěrech tak nic nemůže změnit
ani skutečnost, že působnost správního řádu (§175) a vládní vyhlášky ohledně vyřizování
stížností je odlišná. V posuzované věci totiž šlo o nahlížení do spisu, nikoliv o vyřízení stížnosti.
Skutečnost, že se jednalo o stížnostní spis založený podle vládní vyhlášky, je z tohoto pohledu
zcela nerozhodná. Nahlížení do stížnostního spisu po 1. 1. 2006 je totiž možné jen
prostřednictvím správního řádu, rozhodně nikoliv prostřednictvím zrušené vládní vyhlášky (která
žádná taková ustanovení ostatně ani neměla, a tak se v praxi postupovalo prostřednictvím zákona
o svobodném přístupu k informacím).
Pokud stěžovatel požaduje, aby zdejší soud zaujal názor k tomu, jaký je vztah zákona
o svobodném přístupu k informacím a trestního řádu, pak je nutno přisvědčit žalobci v tom,
že vztah těchto dvou právních předpisů není předmětem tohoto sporu. Nad jeho rámec je pak
možno upozornit na závěry plynoucí z rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne
31. 8. 2006, č. j. 15 Ca 189/2005 - 28, kde je uvedeno, že „trestní řád neobsahuje natolik komplexní
úpravu týkající se poskytování informací, aby mohl být zvláštním právním předpisem ve smyslu §2 odst. 3
zákona o svobodném přístupu k informacím, jenž by vylučoval možnost domáhat se poskytnutí informací podle
tohoto zákona.“ V návaznosti na tento závěr (vyslovený ve vztahu k §8a trestního řádu, nikoliv
ve vztahu k nahlížení do spisu) zdejší soud dodává, že zvláštní zákon, aby byl vskutku zvláštním
zákonem, musí poskytování informací upravit komplexně (výslovně to dnes již říká i zákon
o svobodném přístupu k informacím po novele provedené zákonem č. 61/2006 Sb.). Právě
požadavek komplexnosti úpravy splňuje institut nahlížení do spisu podle §38 správního řádu.
Ten totiž upravuje jak okruh osob, jimž takové právo svědčí (odst. 1, 2 – žalobci ve zde
posuzovaném případě takové právo jednoznačně svědčilo), tak práva spojená s nahlížením
do spisu (odst. 4), postup v situacích, kdy je nahlížení do spisu odepřeno (odst. 5), postup
ve zvláštních případech (odst. 3, podle něhož se postupuje, požádají-li o „nahlížení“ do spisu
osoby nevidomé), i postup v situacích, kdy část spisu poskytnuta být nesmí (odst. 6). Rozhodnutí,
jímž je vysloveno, že se nepovoluje nahlížet do správního spisu (odst. 5), je navíc přezkoumatelné
ve správním soudnictví, jak judikoval ve vztahu ke starému správnímu řádu Nejvyšší správní soud
ve svém rozhodnutí ze dne 31. 3. 2005, č. j. 5 A 12/2002 - 91, www.nssoud.cz. Z uvedeného
je patrné, že ustanovení §38 zakotvuje natolik komplexní postup při poskytování informací, který
je podřaditelný pod ustanovení §2 odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím.
K argumentaci stran prostřednictvím rozsudku Městského soudu v Praze ze dne
27. 4. 2007, č. j. 7 Ca 1/2006 - 31, který byl vydán v obdobné skutkové věci, je třeba říci, že je
pro daný případ ne zcela přiléhavá. Daná situace je sice skutkově podobná té zde souzené, avšak
k podání žádosti o informaci došlo v prvním případě již 11. 11. 2005, tedy ještě za účinnosti
vládní vyhlášky a starého správního řádu. Vládní vyhláška ustanovení o nahlížení do spisu
neobsahovala, zároveň nebylo možno použít starý správní řád jako obecný právní předpis, neboť
podle §2 písm. b) starého správního řádu se jeho ustanovení nevztahovala na projednávání
a vyřizování stížností a podnětů občanů a organizací, kde platí zvláštní právní předpisy. V praxi
se tak hojně postupovalo prostřednictvím zákona o svobodném přístupu k informacím. Právní
stav, dle něhož bylo postupováno ve stranami namítaném případě, tak byl jiný. Ostatně přezkum
uvedeného rozsudku je předmětem samostatného řízení vedeného před Nejvyšším správním
soudem pod sp. zn. 4 As 54/2007. O kasační stížnosti dosud Nejvyšší správní soud nerozhodl.
Vzhledem k tomu, že nahlížení do spisu podle §38 správního řádu je natolik zvláštní
procedurou, se zákon o svobodném přístupu k informacím vůbec neužije. Výslovně to stanoví
§2 odst. 3 tohoto zákona [Zákon se nevztahuje na poskytování (…) informací podle zvláštního právního
předpisu.]. V takové situaci tedy nebylo potřeba výzvy k upřesnění žádosti ani jiných postupů
předpovídaných zákonem o svobodném přístupu k informacím, jak dovodil v nyní napadeném
rozsudku městský soud. Význam nemá ani to, že podání bylo nazváno jako žádost o informaci
podle zákona o svobodném přístupu k informacím; podání se totiž v souladu s §37 odst. 1
správního řádu posuzuje podle svého skutečného obsahu a bez ohledu na to, jak je označeno.
PČR, Správa hlavního města Prahy, která měla požadovaný spis k dispozici, tak měla pouze
povinnost vyzvat žalobce k součinnosti a dohodnout s ním způsob a další podrobnosti nahlížení
do spisu. Vzhledem k výše řečenému tak neexistuje žádné fiktivní rozhodnutí vydané tímto
orgánem (§15 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím) ani fiktivní rozhodnutí
žalovaného o zamítnutí odvolání a vydání fiktivního rozhodnutí o potvrzení prvostupňového
fiktivního rozhodnutí (§16 odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím).
Zde je na místě taktéž upozornit na to, že pokud zdejší soud považuje nahlížení
do správního spisu ve smyslu §38 správního řádu za zvláštní ustanovení podle §2 odst. 3 zákona
o svobodném přístupu k informacím, neznamená to pochopitelně, že správní řád jakožto celek
je vůči zákonu o svobodném přístupu k informacím zvláštním předpisem. Naopak jsou
to ustanovení správního řádu, která jsou v pozici obecného vůči zvláštnímu (v intencích §20
odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím). V souzené věci tak má význam hovořit
především o tom, že nahlížení do spisu je zvláštním právním institutem vůči obecné úpravě
poskytování informací.
Závěrem je třeba také dodat, že právní závěry uvedené v tomto soudním rozhodnutí jsou
plně v souladu s judikaturou zdejšího soudu vztahující se k poskytování informací ze správního
spisu podle starého správního řádu. Z rozsudku ze dne 27. 1. 2004, č. j. 5 A 158/2001 - 100,
publ. pod č. 204/2004 Sb. NSS, vyplývá, že ustanovení §23 starého správního řádu o nahlížení
do spisů je zvláštním ustanovením ve vztahu k zákonu o svobodném přístupu k informacím.
V případech, na něž se vztahuje §23 starého správního řádu, nelze postupovat podle zákona
o svobodném přístupu k informacím. Obdobné závěry pak také plynou z rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 28. 3. 2006, č. j. 8 As 34/2005 - 76, www.nssoud.cz.
Nyní vydané rozhodnutí je také v souladu se závěry právní teorie. František Korbel
ve svém příspěvku nazvaném „Přístup k informacím podle správního řádu a zákonů o informacích“
(in Kadečka, S., Kliková, A., eds.: Nový správní řád a místní samospráva, Brno: Masarykova
univerzita, 2006, s. 198-215) uvádí: „Institut nahlížení do spisu podle §38 správního řádu je zvláštní právní
úpravou vůči informačním zákonům. Přestože nahlížení do spisu slouží též získávání informací, jeho podstata
a podmínky jsou jiné než obecný přístup k informacím povinných subjektů. Toto právo svědčí pouze účastníkům
konkrétních řízení a osobám s právním zájmem nebo jiným vážným důvodem na nahlížení do spisu. Obsahem
tohoto práva je fyzický a v zásadě neomezovaný přístup k originálu správního spisu a s tím spojená možnost činit
si výpisy a pořizovat kopie. Jeho podstatou je vztah 'nahlížitele' k věci, který odůvodňuje poskytnutí i takových
informací, které by obecnou cestou musely být odepřeny. Takto konstruované právo rozšiřuje možnosti přístupu
k informacím pro vybrané skupiny osob. Neupravuje, a tím méně pak omezuje, možnosti obecného poskytování
informací podle informačních zákonů.“
Ke skutečnostem, které žalobce uvádí nad rámec svého vyjádření ke kasační stížnosti,
poznamenává zdejší soud toliko to, že nic nenasvědčuje tomu, že by žalovaný (či Správa hlavního
města Prahy Policie ČR) chtěl žalobci obsah spisu zcela utajit. Úmyslem žalovaného bylo jen
poskytnutí obsahu spisu jiným postupem, než jaký žádal žalobce. Ostatně druhému ze žadatelů
(panu T. H.) byl spis poskytnut, a to dokonce formou zaslání fotokopie na jeho adresu (která je
mimochodem shodná s adresou žalobce). I žalobce, jak uvedl v žalobě, spis nakonec patrně
obdržel, byť tvrdí, že neúplný a místy špatně čitelný. Nic také nebrání tomu, aby se žalobce se
správním spisem, bude-li o to mít zájem, seznámil prostřednictvím institutu nahlížení do
správního spisu.
Městský soud tedy pochybil, jestliže za shora uvedených okolností o žalobě věcně
rozhodoval a žalobními námitkami se meritorně zabýval (rozhodnutí zrušil), ačkoliv bylo na místě
žalobu odmítnout, neboť směřovala proti neexistujícím rozhodnutím. Z tohoto důvodu Nejvyšší
správní soud současně se zrušením nesprávného rozsudku městského soudu sám podanou
žalobu odmítl podle §110 odst. 1 s. ř. s., neboť konstatovaná neexistence napadených fiktivních
rozhodnutí způsobuje neodstranitelný nedostatek podmínky řízení dle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s,
a tedy kasační důvody podle §103 odst. 1 písm. c) s. ř. s. jsou naplněny.
Vzhledem k tomu, že napadené rozhodnutí městského soudu bylo zrušeno a žaloba byla
odmítnuta, rozhodoval Nejvyšší správní soud o nákladech řízení o kasační stížnosti i o nákladech
řízení před krajským soudem (§110 odst. 2 s. ř. s.). Podle §60 odst. 3 s. ř. s. v případě odmítnutí
žaloby nemá žádný z účastníků řízení právo na náhradu nákladů řízení. Žalobce neměl v řízení
o kasační stížnosti úspěch, a proto nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Žalovaný v řízení o kasační stížnosti úspěch měl, ale v tomto stádiu řízení mu žádné náklady,
které by převyšovaly běžnou míru nákladů jeho administrativní činnosti, nevznikly,
a proto mu náhrada nákladů řízení přiznána nebyla (§60 odst. 1, §120 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 13. srpna 2008
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu