ECLI:CZ:NSS:2008:2.AS.64.2006:134
sp. zn. 2 As 64/2006 - 134
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Karla Šimky a JUDr. Jaroslava Hubáčka v právní věci žalobce: Telefónica O2
Czech Republic, a. s., se sídlem Za Brumlovkou 266/2, Praha 4, zastoupeného JUDr. Karlem
Muzikářem, advokátem se sídlem Křižovnické nám. 1/193, Praha 1, proti žalovanému: Český
telekomunikační úřad, se sídlem Sokolovská 219, Praha 9, v řízení o kasační stížnosti žalobce
proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 2. 6. 2006, č. j. 8 Ca 158/2005 – 60,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Usnesením Městského soudu v Praze ze dne 2. 6. 2006, č. j. 8 Ca 158/2005 – 60
byla odmítnuta žaloba podaná žalobcem (dále jen „stěžovatel“) proti cenovému rozhodnutí
Českého telekomunikačního úřadu (dále jen „telekomunikační úřad“) dne 27. 10. 2002
č. 08/PROP/2002, kterým byl stanoven způsob výpočtu ceny za propojení veřejných
telekomunikačních sítí pro službu koncového volání do veřejných pevných telekomunikačních
sítí. S odkazem na ustanovení §142 odst. 2 zákona č. 127/2005 Sb., ve zněních pozdějších
předpisů, městský soud konstatoval, že napadené rozhodnutí pozbylo platnosti dne 2. 5. 2006,
a proto zanikla jedna ze základních podmínek řízení, a to existence platného a účinného
rozhodnutí, které je napadeno žalobou.
Proti tomuto usnesení podal stěžovatel v zákonné lhůtě kasační stížnost z důvodu
uvedeného v ustanovení §103 odst. 1 písm. a), d) a e) s. ř. s., v níž vyjádřil nesouhlas s právním
názorem krajského soudu, že napadené cenové rozhodnutí v mezidobí pozbylo na základě
přechodného ustanovení o elektronických komunikacích platnosti, což zakládá neodstranitelný
nedostatek podmínky řízení. Podle §65 odst. 1 s. ř. s. se lze žalobou domáhat zrušení
nebo vyslovení nicotnosti rozhodnutí nestanoví-li tento nebo zvláštní zákona jinak.
Podle stěžovatele žádné ustanovení s. ř. s. nestanoví, že žalobu není možné projednat,
jestliže v mezidobí zanikla platnost, resp. účinnost, napadeného rozhodnutí. Takovou podmínku
není možné zařadit ani pod jiné podmínky řízení podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., což potvrzuje
i odborná literatura. Tvrzení městského soudu, že platnost a účinnost napadeného rozhodnutí
je jednou ze základních podmínek řízení, je v přímém rozporu se základním cílem správního
soudnictví, kterým je ochrana před zásahy do veřejných subjektivních práv osob, k nimž dochází
mimo jiné nezákonným správním rozhodováním. Předmětným cenovým rozhodnutím
bylo do veřejných subjektivních práv zasahováno po celou dobu jeho účinnosti, tj. od 1. 11. 2002
do 1. 5. 2006, a to v podobě nezákonné cenové regulace tímto rozhodnutím zavedené.
Tyto nezákonné zásahy do právní sféry stěžovatele, které vznikly za doby účinnosti předmětného
rozhodnutí, a jejichž důsledky přetrvávají až dodnes, nebyly v důsledku ukončení platnosti,
resp. účinnosti, cenového rozhodnutí odstraněny, pouze od tohoto okamžiku nově nevznikají.
Podle stěžovatele je naprosto mylné tvrzení, z něhož se městský soud zřejmě snaží dovodit
nemožnost dalšího projednávání žaloby, že totiž rozhodnutí soudu o žalobě proti rozhodnutí
správního orgánu, kterým se napadené rozhodnutí zrušuje, má účinky ex nunc. Takový výklad
zákona by podle stěžovatele vedl k absurdnímu závěru, že veškeré účinky vzniklé z nezákonného
správního rozhodnutí až do právní moci zrušovacího rozsudku správního soudu mají být
zachovány. Přední teoretik správního práva D. Hendrych v souvislosti se zrušením nezákonných
správních aktů ve správním soudnictví uvádí: „Při nedostatku pozitivní úpravy a judikatury
lze dosud hájit spíše názor, že ke zrušení aktu dochází v uvedených případech od samého
počátku, tj. od okamžiku, kdy nabyl platnosti (ex tunc). Právní poměry založené nezákonným
správním aktem pozbývají jeho zrušením svého právního základu„ (Hendrych D. a kol.: Správní
právo. Obecná část. 5 vyd. Praha, C. H. Beck 2003, str. 144 a 145). Deklarace nezákonnosti
cenového rozhodnutí a jeho následné zrušení správním soudem má pro stěžovatele zásadní
význam z hlediska jeho případného dalšího postupu směřujícího k náhradě škody způsobené
právě v důsledku nezákonnosti tohoto cenového rozhodnutí. Městský soud svým rozhodnutím
o odmítnutí žaloby podle stěžovatele porušil ústavně zaručené právo na ochranu
před nezákonným rozhodováním orgánů veřejné správy, což ve svém důsledku vede i k porušení
práva na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím státního orgánu. Stěžovatel
dále namítal, že napadené usnesení je nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost spočívající ve zcela
nesprávném a zmatečném označení přezkoumávaného správního rozhodnutí. Městský soud
uvedl v záhlaví, jakož i v odůvodnění svého rozhodnutí, že rozhodl ve věci cenového rozhodnutí
Českého telekomunikačního úřadu č. 01/PROP/2002, ačkoli se stěžovatel v žalobě domáhal
přezkumu zcela jiného cenového rozhodnutí č. 08/PROP/2002. Obsah napadeného usnesení
tak vůbec neodpovídá předmětu soudního řízení, ve kterém bylo toto usnesení vydáno.
Z uvedených důvodů stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil usnesení městského
soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Telekomunikační úřad ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že napadené usnesení není
nepřezkoumatelné, neboť městský soud vydáním usnesení ze dne 16. 6. 2006
č. j. 8 Ca 158/2005 - 64 opravil chyby v počtech napadaného rozhodnutí. Podle názoru
telekomunikačního úřadu opírá stěžovatel své námitky o spekulativní domněnku, že cenové
rozhodnutí je individuálním správním aktem. Ze zavedené judikatury Nejvyššího správního
soudu a Ústavního soudu je jednoznačně jasné, že cenové rozhodnutí není individuálním
správním rozhodnutím a nevztahuje se na ně správní řád. Například ve svém rozhodnutí ze dne
18. 5. 2005, č. j. 2 As 4/2004 - 138 uvádí Nejvyšší správní soud, že cenové rozhodnutí nesplňuje
všeobecnou definici rozhodnutí, neboť není individuálním správním aktem, ale právním
předpisem sui genesis, který je nepřezkoumatelný soudy. Cenovým rozhodnutím chybí z pojmově
určujících znaků individuálního správního aktu konkrétnost (specifikace) subjektů, jimž je cenové
rozhodnutí určeno. O skutečnosti, že v napadeném cenovém rozhodnutí chybí potřebná
specifikace subjektů, jímž je určeno, svědčí vymezení osob povinných dodržovat závazně
stanovený „způsob výpočtu cen za propojení veřejných pevných telekomunikačních sítí
pro zprostředkování přístupu ke službám se zvláštním tarifem“ tak, že se jedná o „provozovatele
pevné telekomunikační sítě, ve které byl započat hovor, provozovatele pevné veřejné telefonní
sítě, do které je hovor směrován, a který poskytuje službu se zvláštním tarifem
nebo který je ve smluvním vztahu s poskytovatelem služby se zvláštním tarifem“. Tento okruh
osob, jímž bylo cenové rozhodnutí č. 08/PROP/2002 určeno, byl předem neurčitelný.
Dále telekomunikační úřad odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 8. 2005
č. j. 6 As 38/2004 – 77 a usnesení Ústavního soudu ze dne 28. 2. 2002 sp. zn. IV. ÚS 50/02,
kde Ústavní soud uvedl, necenová rozhodnutí splňují formální i materiální znaky právního
předpisu, a že jsou regulativní, právně závazná, obecná a vynutitelná právní mocí.
Podle telekomunikačního úřadu napadené cenové rozhodnutí není vůbec způsobilé soudního
přezkumu. Telekomunikační úřad také poukázal na to, že postupoval při jeho tvorbě přesně
podle příslušných zákonů a cenovou regulaci prováděl jako orgán k tomu kompetentní (zákon
č. 526/1990 Sb., o cenách, ve znění pozdějších předpisů a §2b od st. 2 zákona č. 265/19991 Sb.
o působnosti orgánů České republiky). Důsledky zrušení cenových rozhodnutí nastávají spíše
ex nunc, neboť musí být důsledně chráněna právní jistota dotčených subjektů. Proto navrhl
zamítnutí kasační stížnosti.
Stěžovatel v replice k vyjádření telekomunikačního úřadu zpochybnil existenci zavedené
judikatury k posuzované právní otázce. Podle jeho názoru ve skutečnosti Nejvyšší správní soud
vydal ve věci žalob stěžovatele proti cenovým rozhodnutím pouze jediné rozhodnutí,
a to č. j. 2 As 4/2004 – 138, na které telekomunikační úřad účelově odkazuje jako na „příklad“
zavedené judikatury. Toto rozhodnutí bylo navíc vydáno překvapivě, aniž by předtím stěžovateli
bylo dáno na vědomí, že Nejvyšší správní soud zvažuje právní otázku, zda jím přezkoumávané
cenové rozhodnutí je aktem normativní či individuální povahy. Stěžovateli tak nebyla dána
příležitost jakkoliv se vyjádřit k zamýšleným důvodům zamítnutí kasační stížnosti.
Z těchto důvodů stěžovatel napadl rozhodnutí č. j. 2 As 4/2004 – 138 ústavní stížností.
Podle jeho názoru předmětným cenovým rozhodnutím byl zcela konkrétním specifickým
způsobem dotčen na svých právech právě stěžovatel. Proto nesdílí názor telekomunikačního
úřadu o nekonkrétnosti subjektů, kterým je toto cenové rozhodnutí určeno. Odkázal
na své vyjádření k žalobě ze dne 24. 5. 2005, kde uvedl, že v roce 2002 bylo přibližně 99,62 %
všech koncových účastníků veřejné telefonní služby poskytované prostřednictvím pevných sítí
účastníky stěžovatele, navíc je stěžovatel jediným subjektem nesoucím tzv. nepokrytou ztrátu
používání přístupové sítě, již zmiňuje účastník řízení v čl. 3 odst. 6 předmětného cenového
rozhodnutí, v důsledku toho, že je jediným subjektem, jemuž byla ve smyslu §30 zákona
č. 151/2000 Sb., ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o telekomunikacích“)
telekomunikačním úřadem uložena povinnost poskytovat univerzální službu. Předmětné cenové
rozhodnutí navíc postrádá jeden ze základních znaků právního předpisu, kterým je obecnost
jeho předmětu a vykazuje množství dalších vad, jež znemožňují jeho kvalifikaci
jako normativního aktu (telekomunikační úřad vydáním cenového rozhodnutí překročil
svou pravomoc, stanovil účinnost předmětného cenového rozhodnutí bez ohledu na zveřejnění
v Telekomunikačním věstníku či Cenovém věstníku). Telekomunikační úřad sice odkázal
na usnesení Ústavního soudu ze dne 28. 2. 2002, sp. zn. IV. ÚS 50/02, ale z něj nelze vyvodit
závěr o normativnosti zde přezkoumávaného cenového rozhodnutí č. 08/PROP/2002,
neboť v něm Ústavní soud vyslovil, že „je třeba dát přednost posouzení obsahu
před mechanickým akceptováním formy“. Podle stěžovatele je třeba u každého cenového
rozhodnutí posuzovat konkrétně jeho skutečný obsah. I kdyby tedy existovala cenová rozhodnutí
telekomunikačního úřadu mající povahu normativních aktů, nebylo by možné tento závěr
automaticky vztahovat na cenové rozhodnutí posuzované v tomto řízení. Toto cenové
rozhodnutí svým obsahem normativní právní akt nepředstavuje. Stěžovatel znovu vyjádřil
nesouhlas s názorem, že nelze rozhodnout o zrušení cenového rozhodnutí z důvodu pozbytí
jeho účinnosti. Telekomunikační úřad dále překročil vydáním cenového rozhodnutí
svou pravomoc, neboť nepřípustným způsobem směšoval svou pravomoc vydávat cenová
rozhodnutí podle §78 odst. 2 zákona o telekomunikacích s pravomocí rozhodovat konkrétní
spory o ceny za propojení podle odst. 5 citovaného ustanovení. Úvaha telekomunikačního úřadu,
že důsledky zrušení cenových rozhodnutí nastávají spíše ex nunc, je podle stěžovatele chybná,
protože předmětné cenové rozhodnutí samo o sobě nezakládalo jakékoli vztahy soukromého
práva týkající se poskytování služeb propojení, jejichž ceny byly tímto rozhodnutím regulovány.
Vzhledem k tomu, že předmětné cenové rozhodnutí je individuálním právním aktem, nevztahuje
se na něj zásada platná pro řízení o zrušení zákonů a jiných právních předpisů před Ústavním
soudem, podle které se právní předpisy ruší ex nunc, ale naopak názor D. Hendrycha citovaný
stěžovatelem v kasační stížnosti, že zrušení nezákonného rozhodnutí správním soudem
má účinky ex tunc. Závěrem poukázal stěžovatel na čl. 4 odst. 1 Směrnice Evropského
parlamentu a Rady 2002/21/ES ze dne 7. 3. 2002 o společném předpisovém rámci pro sítě
a služby elektronických komunikací (dále též „směrnice“) a stanovisko generálního advokáta
Geelhoeda ze dne 13. 12. 2001 k případu projednávanému Evropským soudním dvorem
pod sp. zn. C-462/99, Connect Austria Gesellschaft fur Telekommunikation GmbH.
Z uvedeného podle jeho názoru vyplývá, že povinnost České republiky umožnit stěžovateli podat
opravný prostředek proti předmětnému cenovému rozhodnutí vyplývá nepochybně i z právních
předpisů práva evropského. Je nepřípustné, aby jeho právo podat opravný prostředek
bylo omezováno s odkazem na údajnou „obecnost“ předmětného cenového rozhodnutí,
když navíc faktická obecnost adresátů v daném případě neexistuje.
Kasační stížnost původně podal ČESKÝ TELECOM, a. s., ale v průběhu řízení
Nejvyššímu správnímu soudu doložil, že ke dni 1. 7. 2006 byla do obchodního rejstříku zapsána
změna jeho obchodní firmy na Telefónica O2 Czech Republic, a. s.
Nejvyšší správní soud přezkoumal na základě kasační stížnosti napadené usnesení
v souladu s ust. §109 odst. 2 a 3 s. ř. s. v rozsahu a z důvodů, které uplatnil stěžovatel v kasační
stížnosti a přitom neshledal vady uvedené v odst. 3 citovaného ustanovení, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti.
Podle obsahu kasační stížnost jsou v ní namítány důvody odpovídající ustanovení §103
odst. 1 písm. e) s. ř. s. přesto, že stěžovatel odkazuje i na písm. a) a d) citovaného ustanovení.
Podle konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu, je-li kasační stížností napadeno
usnesení o odmítnutí žaloby, přicházejí v úvahu z povahy věci pouze kasační důvody podle §103
odst. 1 písm. e) s. ř. s. spočívající v tvrzené nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 4. 2005, č. j. 3 Azs 33/2004 - 98,
publikovaný ve Sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního soudu pod č. 625/2005).
Předmětem přezkumu v řízení o kasační stížnosti proto je, zda městský soud postupoval
v souladu se zákonem, odmítl-li žalobu stěžovatele. Úkolem Nejvyššího správního soudu
proto není posuzovat námitky související se správním řízení (přezkum toho, zda předmětné
cenové rozhodnutí bylo vydáno v mezích zákonné kompetence správního orgánu a zákonem
předepsaným způsobem), nýbrž je jeho úkolem přezkoumat, zda procesní postup městského
soudu byl zákonný. Jak již Nejvyšší správní soud judikoval „Odmítl-li krajský soud žalobu
jako neprojednatelnou a nezabýval-li se jí věcně, přezkoumává Nejvyšší správní soud v kasačním
řízení jen to, zda krajský soud správně posoudil nesplnění procesních podmínek; věcný obsah
žaloby přezkoumávat nemůže“. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 1. 2006,
č. j. 2 As 45/2005 - 65, dostupný na www.nssoud.cz).
Pokud jde o námitku nepřezkoumatelnosti napadeného usnesení městského soudu
pro nesrozumitelnost, tato není podle názoru Nejvyššího správního soudu opodstatněná,
neboť bylo v souladu s ustanovením §164 o. s. ř. ve spojení s §64 s. ř. s. vydáno dne 16. 6. 2006
opravné usnesení č. j. 8 Ca 158/2005 – 64, jímž byly opraveny namítané chyby v psaní a počtech.
Stěžovatel v kasační stížnosti vyjádřil nesouhlas s právním názorem městského soudu,
podle kterého skutečnost, že napadené cenové rozhodnutí v mezidobí pozbylo platnosti, zakládá
neodstranitelný nedostatek podmínky řízení, pro který byla žaloba odmítnuta. Podle stěžovatele
bylo předmětným rozhodnutím zasahováno do jeho veřejných subjektivních práv po celou dobu
jeho účinnosti a tyto nezákonné zásahy do jeho právní sféry, jejichž důsledky přetrvávají
až dodnes, nebyly v důsledku ukončení platnosti, resp. účinnosti, cenového rozhodnutí
odstraněny, pouze od tohoto okamžiku nově nevznikají. Tuto dílčí stížní námitku považuje
Nejvyšší správní soud za důvodnou. Neodstranitelným nedostatkem podmínky řízení nemůže
být pozbytí platnosti napadaného rozhodnutí, neboť správní orgány by v takovém případě mohly
vydávat rozhodnutí, která by po určitou dobu zasahovala do právní sféry jejích adresátů,
ale následně by jim bylo znemožněno domáhat se soudního přezkumu těchto rozhodnutí.
Poskytnutí ochrany veřejným subjektivním právům fyzických a právnických osob
by tak nepřiměřeně záviselo na časovém aspektu, což by bylo v rozporu s judikaturou Ústavního
soudu a účelem čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Rovněž nelze přehlédnout,
že v důsledku tohoto postupu by bylo znemožněno využít práva na náhradu škody způsobené
nezákonným rozhodnutím, pokud by někomu taková škoda vydaným správním rozhodnutím
vznikla (viz. podmínka podle ustanovení §8 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb., ve znění pozdějších
předpisů, které k odpovědnosti za škodu vyžaduje předchozí zrušení či změnu nezákonného
rozhodnutí orgánu veřejné moci). I zde by tedy hrozil při výkladu, který by soudní přezkum
za těchto okolností vyloučil, nepřípustný zásah do práva ústavní povahy (čl. 36 odst. 3 Listiny,
srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 6. 2007, č. j. 2 As 82/2006 – 82).
Pro posouzení, zda městský soud odmítl žalobu stěžovatele v souladu se zákonem
je však klíčové zodpovězení otázky, zda předmětné cenové rozhodnutí je rozhodnutím ve smyslu
§65 odst. 1 nebo 2 s. ř. s., jmenovitě zda se jedná o akt konkrétní (individuální),
nebo akt abstraktní (normativní). Pokud by totiž přezkoumávané cenové rozhodnutí
bylo svou povahou aktem abstraktním, nebyly by soudy ve správním soudnictví nadány
pravomocí ho přezkoumat a žaloba by byla odmítnuta v souladu se zákonem. Touto otázkou
ve skutkově i právně obdobné věci se Nejvyšší správní soud zabýval již v rozsudku
ze dne 15. 5. 2005, č. j. 2 As 4/2004 – 138 a také v rozsudku ze dne 29. 11. 2007,
č. j. 4 As 36/2006 – 151, v nichž dospěl k závěru, že napadená cenová rozhodnutí jsou aktem
normativní povahy.
Ve správním soudnictví je možno přezkoumat podle hlavy II dílu 1 s. ř. s. správní akty,
které jsou, resp. byly, v teorii označovány také jako konkrétní správní akty či individuální správní
akty (jako species individuálních právních aktů) na rozdíl od normativních správních aktů,
tj. nařízení (jako species normativních právních aktů). Takovým „správním aktem je jednostranný
správní úkon (rozhodnutí), kterým správní úřad v konkrétním případě řeší právní poměry
jmenovitě určených osob. Pro správní akt, v tomto smyslu, jsou pojmově určující tyto znaky:
- jednání příslušného správního úřadu, popř. jiného orgánu, na základě zákona,
- jednostranný autoritativní výrok o právech a povinnostech nepodřízených subjektů,
- bezprostřední právní závaznost,
- konkrétnost věci a subjektů, jimž je správní akt určen“.
V této souvislosti je rovněž třeba zmínit specifika normativních správních aktů (nařízení),
resp. normativních právních aktů, obecně. Prof. Knapp poukazuje na to, že „materiálními znaky
právní normy jsou její regulativnost, právní závaznost, obecnost a vynutitelnost státní mocí“
(Knapp, V. Teorie práva, Praha 1995, s. 148). V dané věci činí stěžovatel sporným znak
obecnosti, a to co do subjektů právní normy. K tomu prof. Knapp (op. cit., s. 150 - 151) uvádí:
„Pro posouzení obecnosti právní normy co do jejích subjektů, není … rozhodující kvantitativní
hledisko, tj. počet subjektů. Obecnost právní normy co do subjektů neznamená, že by právní
norma musila být adresována každému, že by počet jejích subjektů musil být neomezený,
a neznamená ani, jak se někdy tvrdívá, že by počet jejích subjektů musil být neurčitý … Obecnost
právní normy tedy nespočívá v počtu jejích subjektů, ale ve způsobu jejich určení, to znamená
v tom, že jsou určeny jako množina subjektů vymezená určitými obecnými znaky. Obecnost
právní normy co do jejích subjektů je pak dána tehdy, jestliže jejím subjektem jsou všechny
subjekty práv, které jsou prvkem dané množiny. Počet prvků množiny subjektů právní normy
může být ovšem velmi různý. Může být velmi veliký … anebo velmi malý … a prvek množiny
subjektů právní normy může být i jen jeden. Zvláštní pozornost zaslouží případ uvedený
naposled. Ani tehdy totiž, jestliže právní norma je adresována jedinému subjektů, jej neurčuje
individuálně, nýbrž určuje jej obecnými znaky. Tak např. čl. 54 a násl. Ústavy České republiky
nejsou adresována prezidentu republiky jména toho a onoho, nýbrž každému prezidentu
republiky, tj. prezidentu republiky obecně. Jde tu (a v případech podobných) o množiny s jedním
obecně vymezeným prvkem a právní norma jemu adresovaná je tedy adresována všem prvkům
množiny … Možno tedy uzavřít tak, že obecnost právní normy co do jejích subjektů je dána
tehdy, jestliže norma působí absolutně (univerzálně) a zároveň je ve svém „relativním“ působení
adresována všem subjektům tvořícím prvky určité množiny, aniž přitom byla právně či sociálně
diskriminatorní“.
Při posuzování, zda se v případě napadeného rozhodnutí jedná o akt normativní
či individuální, je třeba vzít v úvahu i judikaturu týkající se této právní otázky. Především
lze čerpat z nálezu Ústavního soudu ze dne 23. 5. 2000 sp. zn. Pl. ÚS 24/99
(publ. pod č. 167/2000 Sb.), kde byla mimo jiné zkoumána právní povaha rozhodnutí vlády
o hodnotě bodu potřebné pro stanovování výše úhrad zdravotní péče z veřejného zdravotního
pojištění. Ústavní soud zde vyslovil, že z pojmu právního státu, jenž nachází své ústavní
zakotvení v čl. 1 Ústavy, vyplývá princip, podle něhož ani zákonodárce ani exekutiva nemůže
s formami práva, tj. s prameny práva, nakládat libovolně, nýbrž se musí řídit hledisky ústavodárce,
jakož i hledisky dalšími, zejména transparentnosti, přístupnosti a jasnosti. Podle přesvědčení
pléna Ústavního soudu klasifikaci pramenů práva nutno odvinout v první řadě od obsahu právní
normy, jež je vytvářena abstrahováním z rozdílných částí jednoho právního předpisu,
resp. z mnoha právních předpisů, nebo i rozdílných forem pramenů práva. Stupeň obecnosti
vlastní právní normě je přitom vymezen tím, že právní norma určuje svůj předmět a subjekty
jako třídy definičními znaky, a nikoli určením (výčtem) jejich prvků. Pokud obsahový komponent
právní normy je obsažen v pramenu, na který norma zmocňovací odkazuje (§3 až 10 zákona
o cenách), nutno i tento pramen považovat za formu práva. Dojde-li k rozporu mezi obecností
právního aktu a tomu nekorespondující formou, pak je třeba upřednostnit obsah
před mechanickým akceptováním formy. V daném případě je třeba dále poukázat na usnesení
Ústavního soudu ze dne 21. 2. 2002 sp. zn. IV. ÚS 50/02 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního
soudu, sv. 25, str. 371 a násl.), v němž se Ústavní soud zabýval rovněž cenovým rozhodnutím
Českého telekomunikačního úřadu, kterým byl stanoven způsob výpočtu cen za propojení
do veřejných mobilních telekomunikačních sítí, jakož i pevná cena nebo maximální cena
za propojení do veřejných mobilních telekomunikačních sítí a dovodil, že napadené cenové
rozhodnutí, vydané podle §95 bod 7 k provedení §78 odst. 2 a odst. 5 zákona
o telekomunikacích a podle §2b odst. 2 zákona č. 265/1991 Sb., o působnosti orgánů České
republiky v oblasti cen, naplňuje jak formální znaky právního předpisu (čl. 79 odst. 3 Ústavy ČR),
tak i jeho znaky materiální, tj. regulativnost, právní závaznost, obecnost (jejíž povahu nemůže
změnit ani to, že se týká jen určitého počtu subjektů práva) a vynutitelnost státní moci.
Skutečnost, že předmětné cenové rozhodnutí je formálně i materiálně právním předpisem,
považoval Ústavní soud ve zmiňovaném případě za zcela evidentní.
Uvedená doktrinální východiska a úvahy vyložené v citovaných rozhodnutích dopadají
i na danou věc. Z obsahu předmětného cenového rozhodnutí je zřejmé, že jím telekomunikační
úřad obecně, bez vztahu ke konkrétním adresátům, reguluje způsob stanovení cen za propojení
veřejných pevných telekomunikačních sítí pro zprostředkování přístupu ke službám se zvláštním
tarifem. Ze skutečnosti, že v roce 2002 bylo přibližně 99,62 % všech koncových účastníků
veřejné telefonní služby poskytované prostřednictvím pevných sítí účastníky stěžovatele
a že je stěžovatel jediným subjektem nesoucím tzv. nepokrytou ztrátu používání přístupové sítě,
nelze dovodit závěr, že cenové rozhodnutí je individuálním právním aktem. Stěžovatel v podstatě
argumentuje tím, že napadené cenové rozhodnutí je fakticky adresováno jemu jako jedinému
subjektu. Nejvyšší správní soud proto znovu zdůrazňuje, že i pokud je předmětný akt fakticky
adresován jedinému subjektu, neznamená to automaticky, že jej určuje individuálně. Je třeba vždy
posuzovat stupeň obecnosti, tj. zda právní norma určuje subjekty jako třídy definičními znaky,
anebo výčtem jejich prvků. Předmětné cenové rozhodnutí dopadalo na všechny soutěžitele,
včetně soutěžitelů potenciálních, kteří by na trh teprve vstoupili. To plyne z metody regulace
použité v předmětném cenovém rozhodnutí, neboť subjektem normy jsou všechny subjekty
práv, které jsou prvkem dané množiny (třídy), v daném případě množiny provozovatelů pevné
telekomunikační sítě, ve které byl hovor započat, množiny provozovatelů pevné telekomunikační
sítě, do které je hovor směrován, a kteří jsou ve smluvním vztahu s poskytovatelem služby
se zvláštním tarifem. Na základě těchto úvah tedy Nejvyšší správní soud dospívá k závěru,
že napadené cenové rozhodnutí je právním předpisem, neboť obsahuje obecné vymezení osob
povinných dodržovat závazně stanovený způsob určení cen. Z uvedeného tedy vyplývá,
že nemá povahu rozhodnutí přezkoumatelného ve správním soudnictví, tj. individuálního
správního aktu ve smyslu §65 odst. 1 a 2 s. ř. s., neboť je abstraktním aktem normativní povahy.
Žaloba byla tedy odmítnuta podle §46 odst. 1 písm. d) ve vazbě na §70 písm. a) s. ř. s. v souladu
se zákonem.
Nejvyšší správní soud se proto již nezabýval posouzením, zda důsledky zrušení cenového
rozhodnutí nastávají ex nunc, zda samo o sobě zakládalo jakékoli vztahy soukromého práva
týkající se poskytování služeb propojení. Lze také odkázat na názor vyslovený v rozsudku
Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 11. 2007 č. j. 4 As 36/2006 – 151, že posouzení
závaznosti cenového rozhodnutí pro koncové zákazníky je odrazem „absolutního“ působení
právní normy, tj. působení, které zahrnuje univerzální povinnost všech subjektů práva
neporušovat právo. Pro řešení otázky obecnosti normy co do jejich subjektů je ovšem kruciální
působení normy ve smyslu „relativním“, tj. působení vůči subjektům, jimž právní norma adresuje
specifické povinnosti a práva, popř. pro něž stanoví jiné právní následky (viz. Knapp, V., op. cit.,
s. 150). Toto působení „relativní“ pak Nejvyšší správní soud posoudil, jak uvedeno shora.
I v dalších námitkách lze odkázat na citovaný rozsudek ze dne 29. 11. 2007
č. j. 4 As 36/2006 – 151, kde Nejvyšší správní soud, co se týče poukazu stěžovatele na čl. 4
směrnice, upozornil, že tato směrnice byla přijata dne 7. 3. 2002 a transpoziční lhůta uplynula
dne 24. 7. 2003. Napadené cenové rozhodnutí bylo vydáno dne 27. 10. 2002 podle zákona
o telekomunikacích, žaloba byla podána dne 23. 12. 2002. Česká republika se stala členem
Evropské unie dne 1. 5. 2004 a podle čl. 2 aktu o přistoupení, který je podle čl. 1 odst. 2 Smlouvy
o přistoupení součástí této smlouvy, se acquis communautaire (soubor práva Společenství) stává
dnem vstupu závazným pro nové členské státy a uplatňuje se v nich. Pro dobu před vstupem
do Evropské unie lze právo Společenství použít zcela výjimečně, a to jako výkladové vodítko
při výkladu právních předpisů přijatých ke splnění závazků České republiky harmonizovat
své právo s právem Společenství podle čl. 69 a násl. Evropské dohody o přidružení
(č. 7/1995 Sb.). Tato zásada našla svůj výraz opakovaně v judikatuře Nejvyššího správního soudu
(např. č. 741/2006 a č. 1097/2007 Sbírky rozhodnutí Nejvyššího správního soudu). V předmětné
věci je však již z časových důvodů vyloučeno, aby byl zákon o telekomunikacích přijat
k implementaci směrnice 2002/21/ES, která v době jeho přijímání nebyla ani ve stadiu návrhu
(návrh směrnice byl přijat Komisí dne 12. 7. 2002 COM/2000/0393final). Proto nelze
při zkoumání právní povahy napadeného cenového rozhodnutí vydaného podle zákona
o telekomunikacích použít směrnici 2002/21/ES ani jako výkladové vodítko. Směrnice se navíc
použije na rozhodnutí vnitrostátních regulačních orgánů vydaná po uplynutí transpoziční lhůty.
To vyplývá z čl. 28 odst. 1 věta druhá směrnice. Rovněž čl. 27 odst. 1 směrnice předvídá,
že dosavadní akty zůstanou účinné do vydání nových rozhodnutí vnitrostátních regulačních
orgánů.
Pro úplnost je třeba uvést, že předmětnou žalobu nebylo možné posuzovat ani jako návrh
na zahájení řízení podle §101a a násl. s. ř. s. (řízení o zrušení opatření obecné povahy
nebo jeho části). Výklad, podle kterého by cenové rozhodnutí vydané podle zákona
o telekomunikacích bylo považováno za opatřením obecné povahy, není možný,
když podle názoru vysloveného rozšířeným senátem Nejvyššího správního soudu lze pokládat
za opatření obecné povahy jen takový akt správního orgánu, pro který zákonodárce formu
opatření obecné povahy výslovně předepisuje a byl vydán v příslušném řízení (srov. usnesení
ze dne 13. 3. 2007, č. j. 3 Ao 1/2007 – 44, publ. pod č. 1276/2007 Sb. NSS).
V návaznosti na výše uvedené Nejvyšší správní soud konstatuje, že není dán žádný
z důvodů uvedených v ustanovení §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., a proto kasační stížnost
jako nedůvodnou zamítl (§110 odst. 1 s. ř. s.) Ve věci rozhodl v souladu s §109 odst. 1 s. ř. s.,
podle něhož rozhoduje Nejvyšší správní soud o kasační stížnosti zpravidla bez jednání,
když neshledal důvody pro jeho nařízení.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ustanovení §60 odst. 1, věta první ve spojení
s §120 s. ř. s., podle kterého, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný
úspěch právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi,
který ve věci úspěch neměl. Nejvyšší správní soud žádnému z účastníků náhradu nákladů
nepřiznal, protože stěžovatel v řízení úspěch neměl a telekomunikačnímu úřadu žádné náklady
s tímto řízením nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 22. května 2008
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu