ECLI:CZ:NSS:2008:3.AS.48.2006:52
č. j. 3 As 48 2006 - 52
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Vlašína
a soudců JUDr. Milana Kamlacha a JUDr. Marie Součkové v právní věci žalobce: M. G.,
zastoupen Mgr. Luďkem Šikolou, advokátem se sídlem Brno, Dvořákova 13, proti
žalovanému: Ministerstvo životního prostředí se sídlem Praha 10, Vršovická 65, v řízení
o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 10. 1. 2005,
č. j. 6 Ca 147/2005 – 28,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Žalobce brojí včasně podanou kasační stížností proti v záhlaví uvedenému usnesení
Městského soudu v Praze, kterým byla odmítnuta jeho žaloba směřující proti Stanovisku
k posouzení vlivů provedení záměru na životní prostředí Ministerstva životního prostředí
ze dne 24. 2. 2005, č.j. 1381/OPVI/05, jímž byl podle §10 zákona č. 100/2001 Sb.,
o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (zákon
o posuzování vlivů na životní prostředí) posouzen záměr oznamovatele Ředitelství silnic
a dálnic ČR, státní příspěvkové organizace, „Rozšíření dálnice D1 v úseku Kývalka -
Holubice na šestipruhové uspořádání“ s tím, že byla vyhodnocena souhrnná charakteristika
předpokládaných vlivů záměru oznamovatele na životní prostředí z hlediska jejich velikosti
a významnosti, zhodnoceno technické řešení záměru s ohledem na dosažený stupeň poznání,
pokud jde o znečišťování životního prostředí a byly stanoveny podmínky souhlasného
stanoviska k výše uvedenému záměru oznamovatele.
č. j. 3 As 48 2006 - 53
Městský soud v Praze usnesením žalobu proti tomuto stanovisku vydaném žalovaným
správním orgánem odmítl. Své rozhodnutí zdůvodnil tím, že stanovisko žalovaného
k posouzení vlivů provedení uvedeného záměru na životní prostředí není samotným správním
rozhodnutím konečným, je pouze prostředkem, který má v odůvodněných případech
poskytnout záruku, že při respektování podmínek realizace tohoto záměru nebude narušováno
životní prostředí v této oblasti. Souhlasné stanovisko je rozhodnutí nesamostatné, které nutně
vyžaduje splnění dalších povinností vyplývajících ze zákona nebo uložených ministerstvem
životního prostředí. Podle názoru soudu je tak stanovisko žalovaného, jenž bylo vydáno podle
§10 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí k záměru „Rozšíření dálnice D1 v úseku
Kývalka - Holubice na šestipruhové uspořádání“, rozhodnutím předběžné povahy, neboť jde
o závazný podklad ke konečnému rozhodnutí a může být soudem přezkoumáváno
až v souvislosti s přezkumem konečného rozhodnutí. Konstatoval nepřípustnost žaloby
podle ust. §68 písm. e) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, v platném znění
(dále jen „s. ř. s.“) ve spojení s kompetenční výlukou ve smyslu ust. §70 písm. b) s. ř. s.
Proti tomuto usnesení podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) v zákonné lhůtě kasační
stížnost z důvodů obsažených v ust. §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. Nezákonnost rozhodnutí
soudu shledal v nesprávném posouzení otázky přípustnosti návrhu s ohledem na znění článku
9 Úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní
ochraně v záležitostech životního prostředí, vyhlášené sdělením Ministerstva zahraničních
věcí pod č. 124/2004 Sb.m.s., (dále jen „Aarhuská úmluva“). Stěžovatel především namítá
porušení čl. 9 odst. 2 ve spojení s čl. 6 odst. 1 a bodem 8 písm. b) přílohy I Aarhuské úmluvy,
podle nichž mají smluvní strany povinnost zajistit, aby „osoby z řad dotčené veřejnosti”
mohly dosáhnout toho, že soud nebo jiný nezávislý a nestranný orgán zřízený zákonem
přezkoumá po stránce hmotné i procesní zákonnost jakýchkoliv rozhodnutí, aktů nebo
nečinnosti podle ustanovení článku 6 této úmluvy. Stěžovatel se domnívá, že splňuje definiční
znaky „dotčené veřejnosti“, tak jak jsou upraveny Aarhuskou úmluvou. Stěžovatelem
napadené rozhodnutí ministerstva tak nemůže být vyloučeno z přezkumu ve správním
soudnictví, ale musí naopak tomuto přezkumu podléhat. Stěžovatel svou žalobní legitimaci
dále dovozuje i z článku 9 odst. 3 Aarhuské Úmluvy, který podle názoru stěžovatele zakládá
smluvním stranám obecnou povinnost zajistit, aby osoby, spadající pod vymezení dotčené
veřejnost ve smyslu čl. 2 odst. 5 Aarhuské úmluvy, měly možnost vyvolat přezkum
rozhodnutí, týkajících se ochrany životního prostředí nezávislým a nestranným orgánem.
Podle stěžovatele je na místě uvažovat o přímé aplikaci výše uvedených ustanovení Aarhuské
úmluvy (ve spojení s čl. 10 Ústavy České republiky a §66 odst. 3 s. ř. s.). Český právní řád
neobsahuje výslovnou úpravu soudního přezkumu stanovisek příslušných orgánů, vydaných
podle ust. §10 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí, jež by ve vztahu
k těmto rozhodnutím naplňovala závazky vyplývající z článku 9 Aarhuské úmluvy. Právní
názor soudu je pak v rozporu s dalšími požadavky Aarhuské úmluvy (čl. 9 odst. 4 a 5)
na dosažitelné a účinné soudní mechanismy.
Stěžovatel dále namítl, že právní názor soudu je v rozporu s požadavky směrnice
Evropského parlamentu a Rady 2003/35/ES, o účasti veřejnosti na vypracovávání některých
plánů a programů týkajících se životního prostředí (dále jen „směrnice č. 2003/35/ES“)
a o změně směrnic Rady 85/337/EHS a 96/61/ES, pokud jde o účast veřejnosti a přístup
k právní ochraně. Směrnice 2003/35/ES vložila do směrnice Rady 85/337/EHS, o posuzování
vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí (dále jen „směrnice
č. 85/337/EHS“), článek 10a, podle nějž je povinností členských států Evropských
společenství zajistit, aby osoby z řad dotčené veřejnosti měly přístup k soudnímu přezkumu
zákonnosti (po stránce hmotné i procesní) jakýchkoli rozhodnutí, aktů nebo nečinnosti,
č. j. 3 As 48 2006 - 54
na která se vztahují ustanovení této směrnice o účasti veřejnosti. Směrnice č. 2003/35/ES
měla být v českém právním řádu provedena nejpozději dne 25. 6. 2005. Stěžovatel dovozuje,
že ustanovení čl. 10a směrnice č. 85/337/EHS, má přímý účinek a vyloučení soudního
přezkumu žalobou napadeného rozhodnutí je proto nepřípustné.
Stěžovatel je dále přesvědčen, že rozhodnutí ministerstva lze považovat za rozhodnutí
ve smyslu ust. §65 odst. 1 s. ř. s.; toto rozhodnutí podle jeho názoru založilo, resp. závazně
určilo práva a povinnosti oznamovateli - Ředitelství silnic a dálnic ČR, příspěvkové
organizaci, a dále založilo práva ve smyslu ust. §23 odst. 9 zákona o posuzování vlivů
na životní prostředí v žalobě jmenovaným obcím a občanským sdružením. Stěžovatel
nesouhlasí, ve vztahu k povaze napadeného rozhodnutí ministerstva, s odkazem
na kompetenční výluku podle ust. §70 písm. b) s. ř. s., protože za rozhodnutí předběžné
povahy lze podle jeho názoru považovat pouze rozhodnutí svou povahou dočasná, jež neřeší
otázku, která je předmětem řízení u správního orgánu s konečnou platností. Takovým
rozhodnutím nemůže být rozhodnutí ministerstva, které je konečným výstupem procesu
posuzování vlivů záměru na životní prostředí podle zákona o posuzování vlivů na životní
prostředí.
Na závěr stěžovatel spatřuje nepřezkoumatelnost rozhodnutí soudu spočívající
v nedostatku důvodů, neboť soud se nevypořádal s žalobními body týkajícími se splnění
podmínek přezkoumatelnosti rozhodnutí žalovaného a podmínek žalobní legitimace.
Především se pak vůbec nevypořádal s argumentací stěžovatele založenou na výkladu
ustanovení Aarhuské úmluvy. Tímto postupem soud podle názoru stěžovatele porušil
ust. §164 odst. 4 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „o. s. ř.“) upravující ve spojení s ust. §157 odst. 2 o. s. ř. a ust. §64 s. ř. s.
náležitosti odůvodnění usnesení.
Žalobce proto navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadené usnesení Městského
soudu v Praze a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že předmětné stanovisko
k posouzení vlivů provedení záměru na životní prostředí je rozhodnutím předběžné
povahy, má povahu závazného podkladu pro vydání budoucího správního rozhodnutí
a bez navazujícího řízení nebo postupu příslušného správního orgánu nedochází k újmě
na právech stěžovatele. K argumentaci stěžovatele ohledně závazků vyplývajících pro Českou
republiku z Aarhuské úmluvy a směrnice č. 85/337/EHS žalovaný uvedl, že dle jeho názoru
čl. 9 odst. 2 Aarhuské úmluvy nesvěřuje výslovně osobám z řad dotčené veřejnosti
oprávnění podat žalobu k vnitrostátnímu soudu, ale zavazuje smluvní strany úmluvy,
aby v rámci své národní legislativy zajistily, aby osoby z řad dotčené veřejnosti splňující
podmínky v tomto článku uvedené, mohly dosáhnout toho, že soud nebo jiný nezávislý
a nestranný orgán zřízený zákonem přezkoumá po stránce hmotné i procesní zákonnost
jakýchkoliv rozhodnutí, aktů nebo nečinnosti podle ustanovení čl. 6 této úmluvy. Podle
žalovaného vnitrostátní legislativa České republiky zaručuje, že osoby z řad dotčené
veřejnosti mohou dosáhnout přezkoumání soudem rozhodnutí nebo opatření správního
úřadu, který rozhoduje podle zvláštních předpisů a který své rozhodnutí nemůže vydat
bez stanoviska k posouzení vlivů provedení záměru na životní prostředí. Skutečnost, že samo
stanovisko k posouzení vlivů provedení záměru na životní prostředí jako odborný podklad
pro vydání rozhodnutí soudnímu přezkumu nepodléhá, neboť není rozhodnutím, ale pouze
podkladem pro vydání rozhodnutí, není dle názoru žalovaného v rozporu se závazky České
č. j. 3 As 48 2006 - 55
republiky, vyplývajícími z mezinárodního a evropského práva. S ohledem na výše uvedené
žalovaný navrhl, aby kasační stížnost stěžovatele byla jako nedůvodná zamítnuta.
Kasační stížnost je podle ust. §102 a násl. s. ř. s. přípustná. Nejvyšší správní soud
přezkoumal kasační stížností napadené usnesení soudu v souladu s ust. §109 odst. 2 a 3
s. ř. s., vázán jejím rozsahem a uplatněnými stížními důvody. Neshledal přitom vady
podle ust. §109 odst. 3 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Kasační stížnost není důvodná.
Stěžovatel výslovně uvádí důvod kasační stížnosti podle ust. §103 odst. 1 písm. a)
s. ř. s., podle nějž lze kasační stížnost podat z důvodu nezákonnosti napadeného rozhodnutí
soudu spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení.
Podle ust. §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. lze kasační stížnost podat z důvodu tvrzené
nepřezkoumatelnosti spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí,
popř. v jiné vadě řízení před soudem, mohla-li mít taková vada za následek nezákonné
rozhodnutí o věci samé.
V posuzované věci byly stěžovatelem uplatněny důvody kasační stížnosti podle výše
citovaných zákonných ustanovení, avšak s ohledem na charakter přezkoumávaného soudního
rozhodnutí je dán toliko důvod kasační stížnosti podle ust. §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.
Podle tohoto ustanovení lze kasační stížnost podat z důvodů tvrzené nezákonnosti rozhodnutí
o odmítnutí návrhu nebo o zastavení řízení. Uvedený důvod je ve vztahu k důvodům podle
písm. a) až d) téhož ustanovení důvodem speciálním. Je-li dán důvod podle písm. e), vylučuje
to důvody podle písm. a), c) a d), neboť nezákonným je rozhodnutí o odmítnutí návrhu
(žaloby) nebo o zastavení řízení v každém případě i tehdy, byla-li v něm soudem nesprávně
posouzena právní otázka ve smyslu §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s, bylo-li řízení u krajského
soudu zmatečné ve smyslu §103 odst. 1 písm. c) s. ř. s., nebo je-li rozhodnutí krajského
soudu nepřezkoumatelné ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
Tento závěr vyplývá rovněž z ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu, podle
níž „je-li kasační stížností napadeno usnesení o odmítnutí žaloby, přicházejí pro stěžovatele
v úvahu z povahy věci pouze kasační důvody dle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., spočívající
v tvrzené nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu. Pod tento důvod spadá také případ,
kdy vada řízení před soudem měla nebo mohla mít za následek vydání nezákonného
rozhodnutí o odmítnutí návrhu, a dále vada řízení spočívající v tvrzené zmatečnosti řízení
před soudem“. (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 4. 2005,
č.j. 3 Azs 33/2004 - 98, publikován pod č. 625/2005 Sb. NSS). Nejvyšší správní soud
v projednávané věci vychází z obsahu kasační stížnosti.
Klíčovou spornou otázkou v projednávané věci vyvstalo posouzení toho,
zda je stanovisko vydané podle ust. §10 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí
samostatně přezkoumatelné ve správním soudnictví. Podle konstantní judikatury Nejvyššího
správního soudu představuje předmětné stanovisko jen odborný podklad pro vydání
následných rozhodnutí, která v rámci správního soudnictví přezkoumatelná jsou. Primárním
smyslem správního soudnictví je ochrana subjektivních veřejných práv a přezkum úkonů
správních úřadů je proto možný teprve tehdy, pokud takovými úkony dochází k zásahu
do právní sféry fyzických a právnických osob. Právě proto, že pojednávané stanovisko ještě
samo o sobě takovým zásahem není, nejedná se o rozhodnutí přezkoumatelné ve správním
č. j. 3 As 48 2006 - 56
soudnictví. Jak totiž plyne ze zákonné dikce ust. §10 odst. 3 a 4 zákona o posuzování vlivů
na životní prostředí, správní úřad tímto stanoviskem není vázán, neboť je oprávněn
požadavky v něm uvedené do svého konečného rozhodnutí nezahrnout, pokud to náležitě
odůvodní. (viz k tomu např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 6. 2006,
č.j. 2 As 59/2005 - 136, www.nssoud.cz, a obdobně setrvalá judikatura vrchních soudů,
např. usnesení Vrchního soudu v Praze ze dne 9. 3. 1995, sp. zn. 6 A 64/94, nebo ze dne
30. 12. 1999, sp. zn. 6 A 41/97, in: Soudní judikatura správní č. 644/2000). Předmětné
stanovisko může být soudem meritorně přezkoumáno, avšak teprve tehdy, když dojde
k reálnému zásahu do právní sféry žalobce správním rozhodnutím, jehož podkladem bude
právě toto stanovisko (obdobně viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 4. 2004,
č. j. 7 A 90/2001 - 98, publikován pod č. 837/2006 Sb. NSS).
K dané problematice se vyjádřil i Ústavní soud zcela shodně s názorem Nejvyššího
správního soudu v nálezu ze dne 25. 5. 1999, sp. zn. IV. ÚS 158/99, kde uvedl: „posudky,
stanoviska či vyjádření vykonavatelů veřejné správy, jejichž účelem je uplatnění hledisek
ochrany zájmů, které tito vykonavatelé reprezentují, nejsou praxí ani teorií považovány
za rozhodnutí. Teorie je řadí mezi tzv. jiné správní úkony, které nezakládají, nemění, neruší
ani autoritativně nepotvrzují konkrétní právní vztahy.“
Nejvyšší správní soud tak shledává námitku stěžovatele, že stanovisko vydané
žalovaným je rozhodnutím ve smyslu legislativní zkratky podle §65 odst. 1 s. ř. s.,
za nedůvodnou.
Dále se Nejvyšší správní soud zabýval posouzením, zda lze na daný případ přímo
aplikovat Aarhuskou úmluvu a byla-li napadeným usnesením soudu některá její ustanovení
porušena. Předně poznamenává, že účelem Aarhuské úmluvy není samoúčelné rozšiřování
přezkumné kompetence správních soudů, resp. rozšiřování aktivní legitimace, ale zejména
zajištění vymahatelnosti a respektování hmotného a procesního práva přijatého smluvními
stranami na ochranu životního prostředí. Ustanovení čl. 9 Aarhuské úmluvy není možné
vykládat pouze tak, že by vyžadovalo samostatný soudní přezkum jakéhokoli rozhodnutí, aktu
nebo nečinnosti v rámci povolování záměrů dle čl. 6 Aarhuské úmluvy v samostatném řízení.
Aarhuské úmluvě dostačuje i ten výklad, který sice neumožňuje jednotlivé dílčí úkony
v rámci povolování záměrů přezkoumat samostatnou správní žalobou, ale umožňuje jejich
přezkoumání v rámci přezkumu konečného povolení. Zároveň musí být splněny požadavky
čl. 9 odst. 4 Aarhuské úmluvy (čestná, férová, spravedlivá, včasná a finančně dostupná právní
ochrana, možnost předběžného opatření a přiznání odkladného účinku). Nejvyšší správní soud
považuje ochranu poskytovanou správním soudnictvím v ČR za vyhovující těmto kritériím.
Soudní řád správní je v tomto ohledu v souladu s Aarhuskou úmluvou, když umožňuje
přezkum jakýchkoliv správních rozhodnutí (i v oblasti ochrany životního prostředí).
Jako podmínku přitom stanoví, aby příslušné rozhodnutí zasahovalo do práv jednotlivce,
což lze považovat za harmonické s požadavkem úmluvy na široký přístup k právní ochraně,
neboť úmluva v tomto případě výslovně odkazuje na vnitrostátní úpravu [viz čl. 9 odst. 2
první věta „každá strana v rámci své vnitrostátní právní úpravy zajistí…“ a čl. 9 odst. 2
písm. b) „(…) v případech, kdy to procesní správní předpis strany požaduje jako předběžnou
podmínku“]. Smluvní strany si tedy mohou volně stanovit způsob a proces přezkumu
rozhodnutí, aktů a nečinností. V souladu s Aarhuskou úmluvou je však i postup, kdy
stanoviska týkající se posuzování vlivu záměru na životní prostředí jsou podrobena soudnímu
přezkumu až v situaci vydání konečného povolení; k přezkumu předmětného stanoviska totiž
č. j. 3 As 48 2006 - 57
může dojít, avšak v pozdějším stádiu správního řízení. Soud proto neporušil předmětnou
úmluvu, když stanovisko žalovaného nepřezkoumal.
Otázkou přímé aplikovatelnosti ustanovení Aarhuské úmluvy, konkrétně jejího čl. 6,
se Nejvyšší správní soud zabýval již v rozsudku ze dne 29. 3. 2007, č. j. 2 As 12/2006 – 111,
www.nssoud.cz, a dospěl k závěru, „že pravidla obsažená v článku 6 Aarhuské úmluvy nelze
pokládat za přímo vykonatelná, a nelze jim proto přiznat aplikační přednost před obyčejným
zákonem ve smyslu článku 10 Ústavy ČR, podle nějž vyhlášené mezinárodní smlouvy,
k jejichž ratifikaci dal Parlament souhlas a jimiž je Česká republika vázána, jsou součástí
právního řádu; stanoví-li mezinárodní smlouva něco jiného než zákon, použije se mezinárodní
smlouva“, a dále, že „Těmto mezinárodněprávním normám tak nesvědčí přímá aplikační
přednost před vnitrostátním právem, nýbrž jsou pouze měřítkem pro výklad vnitrostátních
norem, jenž má být konformní s mezinárodním právem tak, aby orgán toto vnitrostátní právo
vykládající dostál povinnosti loajality České republiky k závazkům, které pro ni vyplývají
z mezinárodního práva, jak je vyjádřena v článku 1 odst. 2 naší Ústavy.“ Uvedený závěr
je třeba vztáhnout i na použití čl. 9 Aarhuské úmluvy, tak jak vyložil Nejvyšší správní soud
v předešlých rozhodnutích (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 6. 2007,
č. j. 5 As 19/ 2006 - 59, www.nssoud.cz). „Ustanovení čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy
předvídá nikoli svou přímou použitelnost pro osoby z řad veřejnosti, ale výslovně stanoví,
aby strany úmluvy zajistily přístup ke správním a soudním řízením proti těm aktům, které jsou
v rozporu s vnitrostátním právem týkajícím se životního prostředí. Aarhuská úmluva
tedy vnitrostátní právo a samostatnou úpravu států předpokládá a respektuje. Tím si sama
udává v tomto ustanovení charakter smlouvy, která není uplatnitelná přímo (self-executing)
a nemá nástroje svého prosazování. Má pouze povšechný ráz a otevírá prostor pro politické
uvážení zákonodárce strany úmluvy při vytváření příslušné legislativy (obdobně rozhodoval
u mezinárodní úmluvy, která není přímo uplatnitelná, Ústavní soud dne 5. 2. 2003 ve věci
sp. zn. Pl. ÚS 34/02).“
Nejvyšší správní soud rovněž vyloučil přímou aplikaci směrnice č. 85/337/EHS,
jmenovitě jejího článku 10a, na posuzovaný případ. Článkem 10a citované směrnice byly
ve své podstatě implementovány do práva Společenství požadavky čl. 9 odst. 2 Aarhuské
úmluvy. Znění čl. 10a směrnice č. 85/337/EHS proto téměř doslovně odpovídá znění čl. 9
odst. 2 a 4 Aarhuské úmluvy, je v něm však tento dovětek: „Členské státy stanoví, v jaké fázi
mohou být rozhodnutí, akty nebo nečinnosti napadeny“. Tento dovětek podporuje názor,
že není nutné připustit samostatný přezkum jakýchkoliv rozhodnutí, aktů nebo nečinností,
vztahujících se k záměru, jak tvrdí stěžovatel, ale že postačuje jejich přezkoumání až ve fázi,
kdy takovýmito úkony došlo k zásahu do právní sféry fyzických a právnických osob,
tj. v rámci přezkumu konečného rozhodnutí. Současně má toto ustanovení za následek,
že předmětná směrnice, resp. její ustanovení týkající se práva na soudní ochranu, nesplňuje
jeden z bodů testu přímého účinku směrnic, jak byl Soudním dvorem Evropských
společenství stanoven již v rozsudku ze dne 4. 12. 1974 ve věci 41/74, Yvonne Van Duyn
proti Ministerstvu vnitra, Recueil s. 1337, tj. k provedení této směrnice je třeba přijetí dalšího
právního předpisu členskými státy Evropských společenství, který určí příslušnou fázi
přezkumu.
Stěžovatel podáním ze dne 21. 6. 2007 navrhoval položení předběžné otázky týkající
se výkladu práva Společenství Soudnímu dvoru ES podle čl. 234 Smlouvy ES. Návrh
odůvodnil tím, že při řešení předmětné právní věci vyvstala otázka výkladu čl. 10a směrnice
č. 85/337/EHS a čl. 9 odst. 2, 3 a 4 Aarhuské úmluvy. Stěžovatel navrhl předložení otázky,
zda z uvedených ustanovení práva Společenství vyplývá oprávnění stěžovatele domáhat
č. j. 3 As 48 2006 - 58
se soudního přezkumu stanoviska o posouzení vlivů na životní prostředí přímo
a bezprostředně, nikoli jen v rámci soudního přezkumu rozhodnutí správních orgánů
na toto stanovisko navazujících.
Soudní dvůr Evropských společenství se ve své konstantní judikatuře (srov. rozsudek
ze dne 6. 10. 1982 ve věci 283/81, Srl. CILFIT a Lanificio di Tabardo SpA v. Ministerstvo
zdravotnictví, Recueil s. 3415, body 16-20) vyslovil, že povinnost soudu předložit předběžnou
otázku odpadá v případě tzv. acte clair, tj. když je výklad evropského práva bez dalšího
naprosto zjevný a jasný (nejen aplikujícímu soudu ale i ostatním soudům v jiných členských
státech a Soudnímu dvoru), a to i při respektování specifik výkladu práva Společenství
(komparace jazykových verzí, zvláštní terminologie práva Společenství, charakteristické
výkladové metody).
V posuzovaném případě bylo již výše objasněno, z jakých důvodů Nejvyšší správní
soud pokládá výklad čl. 10a směrnice č. 85/337/EHS a čl. 9 odst. 2, 3 a 4 Aarhuské úmluvy
za naprosto zjevný a jasný a nevzbuzující jakékoli rozumné pochybnosti. Jasnost výkladu
je v případě směrnice č. 85/337/EHS ještě umocněna již zmíněným zpřesňujícím dodatkem,
dle kterého členské státy stanoví, ve které fázi mohou být rozhodnutí, akty nebo nečinnost
napadeny. Členským státům je přitom ponechána poměrně značná míra uvážení.
Tuto možnost přitom nezpochybňují ani jiné jazykové verze směrnice. Lze tedy jednoznačně
dospět k závěru, že ani Soudní dvůr Evropských společenství by nemohl předmětná
ustanovení vykládat jiným způsobem než tak učinil Nejvyšší správní soud. Podání předběžné
otázky Nejvyšším správním soudem by proto v tomto případě nebylo na místě.
Nejvyšší správní soud neshledal oprávněnou ani argumentaci stěžovatele, na podporu
jeho požadavku na předložení předběžné otázky, opírající se o rozsudek Soudního dvora
ze dne 19. června 1990 ve věci C-213/89, Factortame Ltd, Recueil s. I-2433, a rozsudek ze dne
11. července 1991 ve věcech C-87/90, C-88/90 a C-89/90, A. Verholen a další v. Sociale
Verzekeringsbank Amsterdam, Recueil s. I-3757. Stěžovatelem uváděná judikatura Soudního
dvora se týká zcela jiných otázek, než jsou řešeny v předmětném řízení vedeném Nejvyšším
správním soudem. Stěžovatelem dovozované právo na přezkoumání stanoviska k posouzení
vlivů na životní prostředí Nejvyšší správní soud nijak nezpochybňuje, toliko konstatuje, že se
stěžovatel domáhal soudního přezkumu stanoviska předčasně. Uvedený závěr je zcela
v souladu s právem Společenství a mezinárodními závazky ČR, což mimo jiné potvrzuje
i obdobná právní úprava soudního přezkumu procedury EIA v jiných členských státech EU,
které mají shodné závazky jako Česká republika.
Podle judikatury Nejvyššího správního soudu je souhlasné stanovisko dotčeného
orgánu státní správy podkladovým rozhodnutím ve smyslu ust. §75 odst. 2 s. ř. s. Takové
rozhodnutí je vyloučeno ze soudního přezkumu dle ust. §70 písm. a) s. ř. s. Jiná situace
by byla v případě, že by stanovisko nesloužilo jako podklad pro další rozhodnutí. O takový
případ však v dané věci nejde. Tento závěr tedy není v rozporu se závazky České republiky
vyplývající pro ni z Aarhuské úmluvy ani ze směrnice č. 85/337/EHS.
Nejvyšší správní soud k tomu dodává, že za situace, kdy byla v projednávané věci
dána výluka přezkumu úkonu správního orgánu ve smyslu ust. §70 písm. a) s. ř. s., neboť
bylo zjištěno, že stanoviskem, jehož přezkoumání se stěžovatel domáhal, nemohl být zkrácen
na svých právech, protože se jím o žádném jeho právu nerozhodovalo, pak bylo nadbytečné
zabývat se výlukou z přezkumu ve smyslu ust. §70 písm. b) s. ř. s., byť by bylo konstatováno,
č. j. 3 As 48 2006 - 59
že jde o rozhodnutí předběžné povahy. Z odůvodnění napadeného usnesení soudu lze dovodit,
že žaloba stěžovatele byla odmítnuta především z důvodu uvedeného v ust. §70 písm. a)
s. ř. s. Pokud soud navíc konstatoval též možnost výluky podle ust. §70 písm. b) s. ř. s.,
jde sice o určitou nepřesnost, jež však nemá vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí o věci
samé.
Jednoznačně a uceleně se k otázce soudního přezkumu dokonce totožného stanoviska
v obdobné věci vyjádřil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 14. 6. 2007, č. j. 1 As
39/2006 - 55, www.nssoud.cz, kde judikoval: „Stanovisko k posouzení vlivů provedení
záměru na životní prostředí podle §10 zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní
prostředí, není samostatně přezkoumatelné ve správním soudnictví. V souladu s čl. 9
Aarhuské úmluvy a čl. 10a směrnice 85/337/EHS lze toto stanovisko přezkoumávat až v rámci
konečného rozhodnutí, jehož je stanovisko podkladem.“
Nejvyšší správní soud nepřisvědčil ani námitce nepřezkoumatelnosti napadeného
usnesení soudu, spatřované stěžovatelem zejména v tom, že se soud v odůvodnění
napadeného rozhodnutí nezabýval argumentací stěžovatele, založenou na výkladu výše
citovaných ustanovení Aarhuské úmluvy. Soud sice výslovně neprovedl rozbor ustanovení
Aarhuské úmluvy, nicméně jak bylo shora rozvedeno, soudní řád správní je v souladu
s Aarhuskou úmluvou, protože v rámci mantinelů daných touto úmluvou stanoví, která
rozhodnutí jsou soudně přezkoumatelná a která nikoliv. Soudní řád správní, v souladu
s úmluvou, neumožňuje jednotlivé dílčí úkony v rámci povolování záměrů přezkoumat
samostatnou správní žalobou, umožňuje však jejich přezkoumání v rámci přezkumu
konečného povolení. Jelikož soud nevybočil z hranic stanovených soudním řádem správním,
nemohl se dostat do konfliktu s Aarhuskou úmluvou, nehledě na již výše zmíněný
charakter úmluvy, který vyžaduje přesnější a jasnější úpravu v národních právních řádech,
jíž se pak mohou státní orgány včetně soudů řídit.
Ze všech shora uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že důvod
kasační stížností stěžovatelem uplatněný podle ust. §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s není dán,
a proto kasační stížnost jako nedůvodnou dle ust. §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.
O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle ust. §60
odst. 1 věta první s. ř. s. ve spojení s ust. §120 s. ř. s., neboť neúspěšnému stěžovateli náhrada
nákladů řízení nepřísluší a žalovanému v souvislosti s kasační stížností stěžovatele žádné
náklady nad rámec jeho úřední činnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3
s. ř. s.).
V Brně dne 9. ledna 2008
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu