ECLI:CZ:NSS:2008:4.ANS.10.2007:73
sp. zn. 4 Ans 10/2007 - 73
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar
Nygrínové a soudců JUDr. Jaroslava Vlašína a JUDr. Petra Průchy v právní věci žalobce: J. Č.,
zast. Mgr. Václavem Mimránkem, advokátem, se sídlem Čechyňská 23, Brno, proti žalovanému:
Magistrát města Mostu, se sídlem Radniční 1, Most, o kasační stížnosti žalobce proti usnesení
Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 4. 12. 2006, č. j. 42 Cad 238/2006 - 14,
takto:
I. Usnesení Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 4. 12. 2006, č. j. 42 Cad 238/2006 -
14, se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
II. Ustanovenému zástupci žalobce Mgr. Václavu Mimránkovi, advokátovi,
se nepřiznává odměna za zastupování v řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Žalobce se žalobou na ochranu proti nečinnosti podanou u Krajského soudu v Ústí
nad Labem domáhal, aby krajský soud uložil žalovanému povinnost vydat rozhodnutí ve věci
žádosti žalobce ze dne 14. 7. 2006 o přiznání opakovaných peněžitých dávek sociální péče
podle §103 odst. 1 zákona č. 100/1988 Sb., o sociálním zabezpečení, a přepočet dávek
již vyplácených, a současně žalovanému uložil nahradit žalobci veškeré náklady soudního řízení.
Žalobce namítal, že žalovaný je povinen v řízení vedeném pod č. j. OSV/555/Nv/7885/06,
pokračovat a ukončit ho vydáním rozhodnutí, protože rozhodnutí Krajského úřadu Ústeckého
kraje ze dne 7. 9. 2006, č. j. 3095/SZ/2006, č. e. 124846/2006, kterým bylo řízení o žádosti
žalobce ze dne 14. 7. 2006 zastaveno, je nicotné, neboť je vydal orgán, který k provedení
tohoto právního úkonu nebyl oprávněn. Žalobce má za to, že odvolací správní orgán (krajský
úřad) je podle §90 odst. 1 písm. a) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, oprávněn zastavit
pouze to řízení, o jehož meritu rozhoduje. Pokud však toto své oprávnění překročí, jedná
se o rozhodnutí nulitní, které nikoho k ničemu nezavazuje a které nikdo není povinen dodržovat.
Podle žalobce je tak žalovaný povinen v řízení o žádosti žalobce ze dne 14. 7. 2006 pokračovat
a pokud tak nečiní, nastávají v řízení značné a zcela bezdůvodné průtahy, což má za následek
porušení základních práv a svobod, zaručených žalobci čl. 3 a čl. 6 odst. 1 Evropské úmluvy
o ochraně lidských práv základních svobod.
Krajský soud v Ústí nad Labem usnesením ze dne 4. 12. 2006, č. j. 42 Cad 238/2006 - 14,
žalobu žalobce odmítl jako nepřípustnou ve smyslu §68 písm. e) zákona č. 150/2002 Sb., soudní
řád správní (dále jen „s. ř. s.”), neboť dospěl k závěru, že podání žalobce není správně
pojmenováno, žalovaný není správně označen a jedná se ve skutečnosti o žalobu, napadající
rozhodnutí Krajského úřadu Ústeckého kraje ze dne 7. 9. 2006, č. j. 3095/SZ/2006,
č. e. 124846/2006. Z textu žaloby vyplývá, že žalobce žalovanému (jehož postup je limitován
výše uvedeným pravomocným rozhodnutím krajského úřadu) ve skutečnosti žádnou nečinnost
nevytýká a že je nespokojen jedině s tím, že krajský úřad řízení o jeho žádosti ze dne 14. 7. 2006
zastavil a tím zabránil jejímu pro žalobce eventuelně příznivému vyřízení. Uzavřel,
že na předmětnou věc dopadá §56c písm. a) zákona č. 114/1998 Sb., o působnosti orgánů České
republiky v sociálním zabezpečení, podle kterého jsou ze soudního přezkumu vyloučena správní
rozhodnutí o dávkách sociální péče.
Ve včas podané kasační stížnosti žalobce (dále též „stěžovatel”) uvedl, že kasační stížnost
podává z toho důvodu, že ze strany krajského soudu došlo k nesprávnému právnímu posouzení
žaloby, nesprávnému právnímu hodnocení rozhodnutí Krajského úřadu Ústeckého kraje ze dne
7. 9. 2006, č. j. 3095/SZ/2006, a rovněž k z nesprávnému výkladu ustanovení §56c písm. a)
zákona č. 114/1988 Sb., o působnosti orgánů České republiky v sociálním zabezpečení.
Stěžovatel se domnívá, že vzhledem k tomu, že výše uvedené rozhodnutí krajského úřadu
zastavující řízení před žalovaným bylo vydáno svévolně a bez jakékoliv pravomoci krajského
úřadu k zastavení správního řízení vedeného žalovaným, je ta jeho část, která předmětné řízení
zastavuje nulitní. Z tohoto důvodu touto částí rozhodnutí krajského úřadu není nikdo,
tedy ani žalovaný, vázán a není povinen ji plnit, a žalovaný je naopak z tohoto důvodu povinen
v řízení o žádosti stěžovatele ze dne 14. 7. 2006, vedeném pod č. j. OSV/555/Nv/7885/06,
pokračovat a pokud tak nečiní, dochází z jeho strany ke zcela neoprávněným průtahům.
Proto žaloba na ochranu proti nečinnosti je zcela na místě. Stěžovatel poukázal na znění §56c
písm. a) zákona č. 114/1988 Sb., a konstatoval, že rozhodnutí krajského úřadu ze dne 7. 9. 2006
není rozhodnutím o dávkách sociální péče a o mimořádných výhodách občanům těžce zdravotně
postiženým, nýbrž pouze rozhodnutím, kterým bylo zrušeno usnesení žalovaného o přerušení
řízení ve věci dávky sociální péče, které rozhodnutím o této dávce není. Podle stěžovatele
ustanovení §56c písm. a) zákona č. 114/1988 Sb., nepřipouští podání žaloby
pouze proti rozhodnutí o dávkách a službách samotných, nikoliv proti rozhodnutí
s těmito řízeními souvisejícími a jejich průběh upravujícími. Stěžovatel má za to, že krajský soud
vyložil ustanovení §56c písm. a) zákona č. 114/1988 Sb., tak, že ze soudního přezkumu
jsou vyloučena všechna rozhodnutí o dávkách sociální péče, přičemž výslovný odkaz na §34
odst. 1 písm. a) až e) téhož zákona se vztahuje pouze na část věty za spojkou „a” vylučující
ze soudního přezkumu rozhodnutí o mimořádných výhodách občanům těžce zdravotně
postiženým. Stěžovatel s tímto výkladem předmětného ustanovení nesouhlasí a tvrdí, že odkaz
na §34 odst. 1 písm. a) až e) se váže k celému ustanovení §56c písm. a) zákona č. 114/1988 Sb.,
protože poskytování mimořádných výhod občanům těžce zdravotně postiženým upravuje
pouze §34 odst. 1 písm. e) a pod písm. a) až d) se upravuje poskytování nenárokových dávek
sociální péče. Z toho pak podle stěžovatele vyplývá, že pokud by se odkaz na §34 odst. 1 písm. a)
až e) vztahoval pouze na část věty první §56c písm. a) zákona č. 114/1988 Sb., za spojkou „a”,
tak by nemohl odkazovat na písm. a) až e), nýbrž pouze na písm. e), které jediné poskytování
mimořádných výhod občanům těžce zdravotně postiženým upravuje a odkaz na písm. a) až d)
by byl zcela nadbytečný, protože by jak dávky pod těmito písmeny, tak rovněž všechny ostatní
dávky už byly ze soudního přezkumu vyloučeny první částí věty před spojkou „a”. Stěžovatel
dodal, že dávky sociální péče poskytované podle zákona č. 482/1991 Sb., jsou nárokové
a nikoli účelové, na rozdíl od dávek upravených v §34 odst. 1 písm. a) až d) zákona
č. 114/1998 Sb. Proto jsou podle názoru žalobce ze soudního přezkumu vyloučeny pouze dávky
sociální péče poskytované podle §34 odst. 1 písm. a) až d) zákona č. 114/1998 Sb.,
nikoli všechny dávky. Podle stěžovatele i kdyby byl možný dvojí výklad §103 odst. 1 věty druhé
zákona č. 100/1988 Sb., o sociálním zabezpečení, tak je vždy namístě přiklonit se k tomu,
který předmětné právo chrání. Navrhl, aby Nejvyšší správní soud usnesení Krajského soudu
v Ústí nad Labem ze dne 4. 12. 2006, č. j. 42 Cad 238/2006 – 14, zrušil a věc mu vrátil
k dalšímu řízení.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že z podkladů, které má k dispozici
nevyplývá, že by bylo splněno ustanovení §105 odst. 2 s. ř. s., podle kterého musí být stěžovatel
v řízení o kasační stížnosti zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec
nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání,
které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie. Dále uvedl, že se zcela
ztotožňuje s výrokem i odůvodněním napadeného usnesení krajského soudu a dodal, že podáním
stěžovatele je napadena nečinnost žalovaného pouze svým názvem, z jeho obsahu však vyplývá,
že ve skutečnosti je napadáno rozhodnutí krajského úřadu ze dne 7. 9. 2006, kterým bylo řízení,
zahájené žalovaným pod č. j. OSV/555/Nv/7885/06, zastaveno. Žalovaný s krajským soudem
sdílí také názor, že rozhodnutí týkající se dávek sociální péče jsou ze soudního přezkumu
vyloučena. S ohledem na výše uvedené žalovaný navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační
stížnosti odmítl a pro případ, že jsou všechny podmínky řízení splněny, kasační stížnost zamítl,
protože není důvodná.
Na tomto místě považuje Nejvyšší správní soud za vhodné poukázat na skutečnost,
že stěžovatel v jiné právní věci (sp. zn. 4 Ads 88/2007) požádal Nejvyšší správní soud,
aby mu umožnil nebýt zastoupen advokátem a pro případ, že by s tímto návrhem soud
nesouhlasil, požádal o ustanovení bezplatného právního zástupce z řad advokátů, a to konkrétně
Mgr. Václava Mimránka, advokáta, se sídlem v Brně, Čechyňská 23.
Nejvyšší správní soud přípisem ze dne 23. 10. 2007, č. j. 4 Ans 10/2007 - 52, (s ohledem
na skutečnost, že podle §105 odst. 2 s. ř. s. musí být stěžovatel v řízení o kasační stížnosti
zastoupen advokátem pokud sám nemá vysokoškolské právnické vzdělání,
které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie), stěžovatele vyzval aby sdělil,
zda žádá o ustanovení advokáta, event. aby si jej pro řízení o kasační stížnosti zvolil, a plnou moc
tomuto advokátu udělenou zaslal Nejvyššímu správnímu soudu.
Dne 8. 11. 2007 byl Nejvyššímu správnímu soudu doručen vyplněný výše uvedený
formulář „Potvrzení a prohlášení o osobních majetkových a výdělkových poměrech
pro osvobození od soudních poplatků“, ve kterém stěžovatel ke svým majetkovým poměrům
uvedl, že je nezaměstnaný, neboť je od roku 1996 v postavení žadatele o azyl a v tomto postavení
jej nikdo nechce zaměstnat, nemá příjmy z podnikání ani z jiných zdrojů, závazky stěžovatele činí
37 000 Kč, 5000 Euro, 500 USD a ve společném jmění s manželkou vlastní byt 2+1.
Nejvyšší správní soud má s ohledem na výše uvedené a s ohledem na skutečnost,
že stěžovatel ve formuláři výslovně uvedl, že jej podává ve věci sp. zn. 4 Ans 10/2007 za to,
že zaslání formuláře je třeba chápat jako žádost stěžovatele o ustanovení advokáta.
S ohledem na výše uvedené majetkové poměry stěžovatele dospěl Nejvyšší správní soud
k závěru, že stěžovatel nemá dostatečné prostředky, tedy splňuje zákonné podmínky
pro osvobození od soudních poplatků ve smyslu §36 odst. 3 s. ř. s.
Vysvětlil, že řízení o kasační stížnosti je specifické potud, že zastoupení advokátem
je zde povinné podle ust. §105 odst. 2 s. ř. s., takže při posuzování návrhu účastníka
na ustanovení zástupce není třeba se zabývat zjišťováním druhé podmínky výše citovaného
zákonného ustanovení tj. potřeby ochrany zájmů tohoto účastníka, když tato potřeba
se ze zákona předpokládá. Nejvyšší správní soud proto vyhověl jeho návrhu a usnesením ze dne
18. 12. 2007, č. j. 4 Ans 10/2007 – 67, stěžovateli ustanovil k ochraně jeho práv Mgr. Václava
Mimránka, advokáta.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s ustanovením
§109 odst. 2 a 3 s. ř. s. vázán rozsahem a důvody, které stěžovatel uplatnil ve své kasační
stížnosti. Neshledal přitom vady podle ustanovení §109 odst. 3 s. ř. s., k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti.
Podle konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu je-li kasační stížností napadeno
usnesení o odmítnutí žaloby, přicházejí pro stěžovatele v úvahu z povahy věci pouze kasační důvody dle §103
odst. 1 písm. e) s. ř. s., spočívající v tvrzené nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu. Pod tento důvod spadá
také případ, kdy vada řízení před soudem měla nebo mohla mít za následek vydání nezákonného rozhodnutí
o odmítnutí návrhu, a dále vada řízení spočívající v tvrzené zmatečnosti řízení před soudem. (srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 4. 2005, č. j. 3 Azs 33/2004 - 98, publikovaný ve Sbírce
rozhodnutí Nejvyššího správního soudu pod č. 625/2005, www.nssoud.cz). Z textu kasační
stížnosti v kontextu citovaného judikátu vyplývá, že ji stěžovatel podal právě z důvodu
uvedeného v §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.
Podle citovaného ustanovení lze kasační stížnost podat z důvodu nezákonnosti
rozhodnutí o odmítnutí návrhu nebo o zastavení řízení.
O takový případ jde v projednávané věci a proto byla kasační stížnost shledána
důvodnou.
Z obsahu kasační stížnosti vyplývá, že stěžovatel spatřuje nezákonnost usnesení krajského
soudu především v nesprávné aplikaci §56c písm. a) zákona č. 114/1988 Sb., o působnosti
orgánů ČR v sociálním zabezpečení.
V posuzovaném případě se tedy primárně jedná o posouzení otázky, zda se na rozhodnutí
správního orgánu o přiznání opakovaných dávek sociální péče podle zákona č. 482/1991 Sb.,
o sociální potřebnosti vztahuje výluka ze soudního přezkumu uvedená v §56c písm. a) zákona
č. 114/1988 Sb.
K tomu nutno uvést, že dávky sociální péče podmíněné existencí sociální potřebnosti
představují realizaci ústavního práva na pomoc v hmotné nouzi, která je nezbytná pro zajištění
základních životních podmínek, zakotveného v článku 30 odst. 2 Listiny základních práv
a svobod a chráněného čl. 4 Ústavy České republiky. Jako takové toto právo nemůže být vyňato
z dosahu přezkumu soudu ve správním soudnictví (jde nepochybně o subjektivní právo veřejné
ve smyslu §2 s. ř. s.). Zákon č. 114/1988 Sb. založil v §56c písm. a) výluku ze soudního
přezkumu rozhodnutí o dávkách sociální péče a o mimořádných výhodách občanům těžce
zdravotně postiženým podle §34 odst. 1 písm. a) až e) téhož zákona. Těmito jsou rozhodnutí:
a) o poskytování příspěvků na opatření zvláštních pomůcek občanům s těžkými vadami
nosného nebo pohybového ústrojí, nevidomým a neslyšícím občanům,
b) o poskytování příspěvků na koupi, na celkovou opravu a na provoz motorového vozidla
a na úhradu pojistného,
c) o poskytování příspěvků na úpravu motorového vozidla na ruční ovládání občanům
s těžkými vadami nosného nebo pohybového ústrojí,
d) o poskytování příspěvků na úpravu bytu občanům s těžkými vadami nosného
nebo pohybového ústrojí a nevidomým občanům,
e) o přiznání mimořádných výhod.
Uvedený výčet rozhodnutí, jež nepodléhají soudnímu přezkumu, je taxativní
a nelze jej tudíž jakkoli dále rozšiřovat. Rozhodnutí o dávkách sociální péče podle zákona
č. 482/1991 Sb. do tohoto výčtu zahrnuty nejsou a podléhají tak soudnímu přezkumu. Z výše
uvedeného je tedy zřejmé, že rozhodnutí správního orgánu o přiznání opakovaných dávek
sociální péče podle zákona č. 482/1991 Sb., nelze na základě ustanovení §56c písm. a) zákona
č. 114/1988 Sb., vyloučit ze soudního přezkumu a to z toho důvodu, že takovéto rozhodnutí
není rozhodnutím podřaditelným pod §34 odst. 1 písm. a) až d) zákona č. 114/1998 Sb.,
a nelze jej podřadit ani pod §34 odst. 1 písm. e) cit. zákona, neboť toto ustanovení obsahuje
odkaz na §86 zákona č. 100/1988 Sb., o sociálním zabezpečení, který obsahuje především výčet
možností jak pomoci těžce zdravotně postiženým občanům.
Pokud tedy krajský soud ustanovení §56c písm. a) zákona č. 114/1988 Sb., aplikoval
na zcela jiný typ dávek představujících záruku na pomoc v hmotné nouzi, aplikoval na věc
neodpovídající právní normu. S ohledem na shora uvedené je tedy zřejmé, že rozhodnutí
správního orgánu o přiznání opakovaných dávek sociální péče není zvláštním zákonem,
(kterým je zákon č. 114/1988 Sb., konkrétně pak ustanovení §56c písm. a/) ze soudního
přezkumu vyloučeno. Ze soudního přezkumu vyloučeno není ani podle soudního řádu
správního, neboť je zcela nepochybné, že se nejedná o rozhodnutí, které by bylo možno podřadit
pod některou z kompetenčních výluk uvedených v §70 písm. a) až f) s. ř. s. Nezbývá
tak než konstatovat, že kasační stížností napadené usnesení krajského soudu je nezákonné
z důvodu nesprávné aplikace právního předpisu (krajský soud na věc aplikoval normu,
která na ni nedopadá).
Při posouzení této otázky Nejvyšší správní soud vycházel z rozhodnutí zdejšího soudu
ze dne 11. 7. 2006, č. j. 6 Ads 70/2004 - 69, ve kterém Nejvyšší správní soud konstatoval,
že rozhodnutí o dávkách sociální péče posuzované podle zákona č. 482/1991 Sb., o sociální potřebnosti,
není vyloučeno z přezkumu soudu ve správním soudnictví.
Nejvyšší správní soud ani v projednávané právní věci neshledal důvod
se od tohoto právního závěru odchýlit. Ze závěrů přijatých ve zmíněném rozsudku Nejvyššího
správního soudu lze totiž vycházet i v posuzovaném případě, neboť i zde správní orgán
rozhodoval o žádosti o dávku sociální péče (resp. ve věci žádosti stěžovatele o přiznání
opakovaných dávek sociální péče a přepočet dávek již vyplácených) podle zákona
č. 100/1998 Sb., o sociálním zabezpečení a zákona č. 482/1991 Sb., o sociální potřebnosti.
Jednalo se tedy o dávky, které patří mezi dávky řešící situaci hmotné nouze. Krajský soud
rovněž žalobu odmítl s poukazem na výluku uvedenou v §56c písm. a) zákona č. 114/1988 Sb.
K námitce stěžovatele ve které namítá, že ze strany krajského soudu došlo k nesprávnému
právnímu posouzení žaloby, Nejvyšší správní soud uvádí, že také tuto námitku stěžovatele shledal
důvodnou, neboť krajský soud si žalobu vskutku vyložil nesprávně, pokud se domníval,
že směřuje proti rozhodnutí Krajského úřadu Ústeckého kraje ze dne 7. 9. 2006,
č. j. 3095/SZ/2006, č. j. 124846/2006. Z textu žaloby totiž vyplývá, že stěžovatel brojí
proti nečinnosti žalovaného (tuto nečinnost spatřuje v tom, že žalovaný dosud meritorně
nerozhodl v řízení o žádosti stěžovatele ze dne 14. 7. 2006, které bylo vedeno
pod č. j. OSV/555/Nv/7885/06), a nikoli proti výše uvedenému rozhodnutí krajského úřadu,
které v žalobě sice zmiňuje, ale žaloba vůči tomuto rozhodnutí nesměřuje, stěžovatel jej v žalobě
pouze označuje za nicotné. Výše uvedené potvrzuje také skutečnost, že stěžovatel podal
proti rozhodnutí Krajského úřadu Ústeckého kraje ze dne 7. 9. 2006, č. j. 3095/SZ/2006,
č. j. 124846/2006, již dne 18. 9. 2006 správní žalobu, a to u Krajského soudu v Ústí nad Labem.
Řízení o této žalobě pak bylo u krajského soudu vedeno pod sp. zn. 42 Cad 194/2006.
Nejvyšší správní soud tedy z výše uvedených důvodů napadené usnesení Krajského soudu
v Ústí nad Labem zrušil (§110 odst. 1 s. ř. s.) a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Podle §110 odst. 3 s. ř. s. zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu
a vrátí-li mu věc k dalšímu řízení, je krajský soud vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším
správním soudem ve zrušovacím rozhodnutí. Na krajském soudu tedy nyní bude, aby se žalobou
dále zabýval a posoudil zda žalovaný má povinnost v posuzované věci vydat rozhodnutí,
tak jak to namítá stěžovatel.
Krajský soud by se měl zabývat především tím, zda žalovaný mohl být a skutečně byl
nečinný, za situace, kdy rozhodnutím Krajského úřadu Ústeckého kraje (který je vůči žalovanému
nadřízeným správním orgánem) ze dne 7. 9. 2006, č. j. 3095/SZ/2006, č. j. 124846/2006, bylo
podle §90 odst. 1 písm. a/ správního řádu rozhodnutí žalovaného ze dne 1. 8. 2006,
č. j. OSV/555/06/Nv/7885/06, zrušeno a předmětné řízení (o přiznání opakovaných peněžitých
dávek sociální péče a přepočtu dávek už vyplácených) vedené žalovaným bylo zastaveno.
O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí (§110
odst. 2 s. ř. s.).
Stěžovateli byl usnesením Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 12. 2008,
č. j. 4 Ans 10/2007 - 67, pro řízení o kasační stížnosti ustanoven zástupcem advokát;
v takovém případě platí hotové výdaje a odměnu za zastupování stát (§35 odst. 7 s. ř. s.).
Protože ze soudního spisu vyplývá, že v dané věci nebyly provedeny ustanoveným advokátem
žádné úkony (úkonem není pouhé převzetí obálky s usnesením ustanovujícím advokáta
zástupcem nemajetného účastníka) a nebyly tak naplněny zákonné předpoklady pro přiznání
odměny ve smyslu platné právní úpravy dané vyhláškou č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů
a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), bylo rozhodnuto,
že ustanovenému zástupci stěžovatele, advokátu Mgr. Václavu Mimránkovi, se nepřiznává
odměna za zastupování v řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 31. března 2008
JUDr. Dagmar Nygrínová
předsedkyně senátu