ECLI:CZ:NSS:2008:6.AS.6.2008:97
sp. zn. 6 As 6/2008 - 97
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. JUDr. Elišky
Cihlářové, JUDr. Karla Šimky a JUDr. Jaroslava Hubáčka v právní věci žalobce : EVROPA 2,
spol. s r. o., se sídlem Wenzigova 4/1872, Praha 2, zastoupen JUDr. Ladislavem Břeským,
advokátem se sídlem Botičská 1936/4, Praha 2, proti žalované: Rada pro rozhlasové a televizní
vysílání, se sídlem Škrétova 44/6, Praha 2, v řízení o kasační stížnosti žalované proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 26. 9. 2007, č. j. 7 Ca 111/2007 - 32
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 26. 9. 2007, č. j. 7 Ca 111/2007 – 32,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 26. 9. 2007, č. j. 7 Ca 111/2007 - 32, bylo
zrušeno rozhodnutí Rady pro rozhlasové a televizní vysílání (dále jen „stěžovatelka“)
ze dne 26. 3. 2007, č. j. cun/3400/07, kterým stěžovatelka neudělila souhlas se změnou
skutečností uvedených v žádosti o licenci k provozování rozhlasového vysílání prostřednictvím
pozemních vysílačů, programu Rádio Evropa 2, udělené na základě rozhodnutí
ze dne 14. 12. 1998, č. j. Ru/31/99, ve znění pozdějších změn, spočívající ve změně územního
rozsahu vysílání a souboru technických parametrů, a to přidělením kmitočtu Uherský Brod
Králov 88, 5 MHz/180 W. Své rozhodnutí odůvodnil městský soud tím, že napadené správní
rozhodnutí je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. Uvedl, že základem pro úsudek
o vyslovení souhlasu se změnou vysílání s licencí je v daném případě úvaha o obsahu a rozsahu
neurčitého právního pojmu „rozmanitosti stávající nabídky programů rozhlasového vysílání“,
který obsahuje ustanovení §17 odst. 1 zákona č. 231/2001 Sb., ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „zákon o vysílání“). Podle názoru městského soudu teprve poté, kdy stěžovatelka vyloží
tento neurčitý právní pojem, jej může konfrontovat se skutkovými zjištěními konkrétního případu
a usoudit, zda navrhovaná programová skladba k rozmanitosti stávající nabídky přispěje
či nikoliv. V daném případě stěžovatelka hodnotila cílovou skupinu daného programu a jeho
hudební formát a shledala ji shodnou s pěti dalšími rádii, a dále shledala nízký přínos programu
v oblasti programových prvků a místních informací. Toto hodnocení je však zcela nedostatečné.
Městský soud stěžovatelce především vytýkal, že nijak komplexně nehodnotila celou
programovou nabídku v daném regionu a v daném čase, nehodnotila ji jako celek, neuvedla
poměr žánrů a zaměření jednotlivých rozhlasových stanic, nepodává ji jako celek. Stávající
programová nabídka přitom musí být specifikována tak, aby bylo zřejmé, jaké cílové skupiny
a jaké programové formáty jsou obsaženy, jaké jsou obsaženy dostatečně a jaké nikoliv a jakým
směrem se má programová skladba v daném regionu dále vyvíjet. Tyto závěry je nutné
konfrontovat s určujícími prvky posuzovaného rozhlasového programu. Nezbytné je v právní
úvaze uvést také obvyklou praxi i v jiných regionech, popř. při posuzování jiných žádostí.
Na zřeteli je totiž třeba mít na území České republiky obvyklou programovou nabídku
rozhlasového vysílání a poměr jednotlivých typů rozhlasových stanic v programové skladbě.
Stěžovatelka uvedené skutečnosti ve svých úvahách nezohlednila a zákon vykládala
zjednodušeným způsobem. Podle tohoto výkladu by stačila vždy jedna stanice určitého žánru
a další obdobná by již fakticky nemohla být přínosem pro rozmanitost rozhlasové nabídky. Sama
stěžovatelka v rozhodnutí poukázala na pět rozhlasových stanic obdobného charakteru. Nabízí
se tedy otázka, proč právě šestá přínosem programové nabídky není. Městský soud dále uvedl,
že pokud jde o přínos v oblasti zajištění rozvoje kultury národnostních, etnických a jiných menšin
(zákon výslovně poukazuje na jednu z veličin pojmu rozmanitost programové nabídky) není
z rozhodnutí vůbec zřejmé, jak je rozvoj kultury národnostních menšin zajištěn ve stávající
programové nabídce a zda je zajištěn dostatečně. Je přitom nutné mít na zřeteli, že nelze
požadovat takové zajištění v každém rozhlasovém programu. EVROPA 2, spol. s r. o. (dále
jen „EVROPA 2“) provozuje komerční hudební rádio, obvyklý a rozšířený rozhlasový formát,
u kterého se taková vlastnost a priori nepředpokládá. Podle výkladu stěžovatelky by nebylo
možné udělit licenci či přidělit kmitočet žádné stanici, která se národnostním a jiným menšinám
ve svém vysílání nevěnuje, přičemž z tabulky programových stanic, kterou stěžovatelka
ve svém rozhodnutí zmiňuje, je zřejmé, že licence takovým rozhlasovým programům udělena
v daném regionu byla. Podle městského soudu stěžovatelka nevymezila, co má být považováno
za „rozmanitost programové nabídky“ a neposkytla tak soudu možnost přezkoumat, zda její
úvaha o nemožnosti rozhodnout o žádosti EVROPY 2 kladně odpovídá zákonu, zda k ní byly
opatřeny postačující skutkové podklady a zda jejich hodnocení odpovídalo logickým pravidlům.
Proti tomuto rozsudku podala stěžovatelka v zákonné lhůtě kasační stížnost,
v níž namítala jeho nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní otázky a dále
nepřezkoumatelnost spočívající v nesrozumitelnosti. Stěžovatelka je přesvědčena, že městský
soud pochybil v otázce nevymezení pojmu „rozmanitost programové nabídky“ a v otázce
kriterií, podle kterých měla být hodnocena žádost EVROPY 2. Pokud pak městský soud
argumentuje nepřezkoumatelností napadeného správního rozhodnutí, odůvodnění jeho rozsudku
trpí nesrozumitelností, resp. nedostatkem důvodů. K závěru městského soudu, že nebyl vymezen
neurčitý právní pojem „rozmanitost stávající nabídky programů rozhlasového vysílání“,
stěžovatelka poukázala na ustanovení §17 odst. 1 písm. c) zákona o vysílání, jehož obsah
považuje pro své odůvodnění za kardinální. Dále poukázala na to, že otázku rozmanitosti stávající
nabídky programů řešila jak přímo v odůvodnění rozhodnutí, tak přílohou, která je nedílnou
součástí rozhodnutí. Průběh svého rozhodování popsala v odůvodnění svého rozhodnutí podle
jednotlivých zákonných kriterií soustředěných v ustanovení §17 odst. 1 zákona o vysílání,
kdy ke každému jednomu kritériu bylo napsáno slovní hodnocení, které pak bylo shrnuto
na konci tohoto odůvodnění. Stávající nabídka programů rozhlasového vysílání na území, které
by mělo být rozhlasovým vysíláním pokryto, byla podrobně představena v tabulce, která
je nedílnou součástí rozhodnutí a kde jsou uvedeni provozovatelé rozhlasového vysílání a jejich
programy, které se vyskytují na daném území. Je v ní uvedena jejich základní programová
specifikace, cílová skupina, hudební formát a programové prvky, dále otázka místních informací
a přínos programu pro menšiny. Tato tabulka umožňuje zcela přehledným způsobem srovnat
jednotlivé kategorie programu EVROPY 2 s ostatními programy. Stěžovatelka dále poukázala
na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 13. 6. 2006, č. j. 8 Ca 1/2006 – 63, podle něhož
hodnocení skutečností, jimiž by měla být naplněna jednotlivá kritéria podle ustanovení §17
odst. 1 písm. a) až g) zákona o vysílání, je nutně ve značně vysokém stupni subjektivní.
To je dáno již přímo právní úpravou, neboť stanovená kriteria nejsou nijak kvantifikována
a zákon nestanoví žádná pravidla pro to, podle čeho by měla stěžovatelka míru naplnění těchto
kriterií hodnotit. Již z tohoto důvodu tedy její rozhodování v licenčním řízení není, a ani nemůže
být, exaktním procesem, v němž by přesně stanoveným algoritmem hodnotila a porovnávala
objektivně změřitelná data. V tomto smyslu je tedy podle názoru stěžovatelky nutné její postup
hodnotit, byť usilovala o potřebnou míru objektivity. Stěžovatelka dále poukázala na rozsudek
Městského soudu v Praze ze dne 11. 1. 2007, č. j. 8 Ca 219/2006 - 63, ve kterém soud zdůraznil
nutnost hodnocení pomocí kriterií podle ustanovení §17 odst. 1, zejména písm. c) zákona
o vysílání také při rozhodování o změně souboru technických parametrů. V případě tohoto
rozsudku jde navíc o rozhodování v téže věci, tedy o neudělení souhlasu EVROPĚ 2 se změnou
skutečností uvedených v žádosti o licenci k provozování rozhlasového vysílání prostřednictvím
pozemních vysílačů, programu Rádio Evropa 2 – Morava, udělené na základě rozhodnutí
ze dne 14. 12. 1998, č. j. Ru/31/99, ve znění pozdějších změn, spočívající ve změně územního
rozsahu vysílání a souboru technických parametrů, a to přidělením kmitočtu Uherský Brod –
Králov 88,5 MHz/180 W. Pokud napadený rozsudek tento názor v téže věci a podle posouzení
téhož soudu nepřijímá, jedná se o nejednotnost rozhodování městského soudu v Praze, přičemž
městský soud ani řádně nevysvětlil, co jej k přijetí odlišného závěru vedlo. Stěžovatelka dále
vyjádřila nesouhlas s názorem městského soudu, že nehodnotila celou programovou nabídku
v daném regionu a v daném čase, že ji nehodnotila jako celek, neuvedla poměr žánrů a zaměření
jednotlivých rozhlasových stanic. Stěžovatelka této části odůvodnění rozsudku nerozumí, neboť
se domnívá, že programovou nabídku v daném regionu a čase zhodnotila, zcela konkrétně uvedla
cílové skupiny, stejně jako programové skladby provozovatelů rozhlasového vysílání na daném
území. O programové skladbě regionu a jeho dalším vývoji nelze ve skutečnosti vůbec uvažovat.
Pojem programová skladba se vztahuje k programu právě jen jednoho provozovatele (jde
o pojem podřazený pojmu program, nelze ho využívat v opačném, tedy nadřazeném postavení,
pojem programová skladba regionu nemá oporu v zákoně) a způsob jeho použití městským
soudem označila stěžovatelka za zcela nesrozumitelný a z hlediska logického výkladu nesprávně
použitý. Aby mohla naplňovat svoje zákonem určené poslání, musí mít právo rozhodovat, jestli
přidělí kmitočet v rámci žádosti o změnu územního rozsahu a souboru technických parametrů
nebo dá přednost vyhlášení licenčního řízení, do kterého může vstoupit větší počet žadatelů
o licenci a tomu odpovídající větší množství projektů rozhlasových programů, a to včetně
neúspěšného žadatele o změnu územního rozsahu a souboru technických parametrů. Vývoj
programové nabídky v regionu je do značné míry závislý právě od žádostí provozovatelů
a stěžovatelka ho může ovlivňovat právě jen v průběhu správních řízení o udělení licence
a správních řízeních o změnách skutečností uvedených v licenci, ve smyslu změny územního
rozsahu vysílání a souboru technických parametrů. Pokud by jako hodnotící kritérium použila
také úvahy o směru vývoje programové nabídky v regionu, znamenalo by to vybočení
ze zákonných mezí jejího rozhodování. Další tvrzení, o potřebě mít na zřeteli obvyklou
programovou nabídku rozhlasového vysílání na území České republiky a poměr jednotlivých typů
rozhlasových stanic v programové skladbě, je stěžovatelce nesrozumitelné a pravděpodobně
je také nelogicky vyvozené. Neexistuje cosi jako obvyklá programová nabídka na území České
republiky. Nabídku tvoří především provozovatelé rozhlasového vysílání na základě žádosti
o licenci a stěžovatelka jim nepředepisuje, a ani nemůže, jaký projekt mají předložit. Pokud mají
žádosti provozovatelů veškeré náležitosti, stěžovatelka o nich jedná. Navíc v případě
provozovatelů regionálního a místního rozhlasového vysílání je provázanost na region
signifikantní. Úplně jinak vypadá programová nabídka např. v regionu Slovácka či Valašska
a úplně jinak v regionu Mostecka. Pokud městský soud vyvozuje, že není z rozhodnutí vůbec
zřejmé, jak je rozvoj kultury národnostních menšin ve stávající programové nabídce zajištěn
a zda je zajištěn dostatečně, je podle stěžovatelky nutné mít na zřeteli, že nelze požadovat takové
zajištění v každém rozhlasovém programu. EVROPA 2 provozuje komerční hudební rádio,
u kterého se taková vlastnost a priori nepředpokládá. Stěžovatelka poukázala, že uděluje licence
zásadně komerčním provozovatelům (na rozdíl od provozovatelů ze zákona, kteří licenčním
řízením neprochází) v licenčním řízení podle zákona o vysílání. Skutečnost, že jsou provozovatelé
rozhlasového vysílání, kteří se národnostním a jiným menšinám nevěnují, je snadno vysvětlitelná.
Toto je jen jedno z hodnotících kritérií uvedených v ustanovení §17 odst. 1 zákona o vysílání.
To znamená, že v komplexním hodnocení mohla být udělena licence na program, který zrovna
na národnostní a jiné menšiny neklade důraz. Dále však nelze vyvodit, že se jím stěžovatelka
při svém rozhodování nemusí, nebo dokonce nemá, řídit. V případě neudělení souhlasu
EVROPĚ 2 také nešlo o jediný nebo hlavní důvod. Hlavním důvodem bylo, že programová
skladba programu Rádio Evropa 2 – Morava by nebyla přínosem k rozmanitosti stávající nabídky
programů na území, které by mělo být pokryto vysíláním z kmitočtu Uherský Brod – Králov
88,5 MHz/180W. Vedle toho by však také byl velmi nízký přínos tohoto programu v jiném
hodnoceném kritériu, kterým je přínos v oblasti zajištění rozvoje kultury národnostních,
etnických a jiných menšin v České republice. Stěžovatelka v doplněních kasační stížnosti
poukázala na rozsudky Městského soudu v Praze č. j. 9 Ca 161/2007 – 39, 9 Ca 338/2007 – 38 a
sp. zn. 6 Ca 369/2007, s tím, že v nich byla odlišně právně posouzena obdobná otázka.
Vzhledem k výše uvedenému stěžovatelka navrhla, aby Nejvyšší správní soud rozsudek
městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
EVROPA 2 ve vyjádření ke kasační stížnosti označila napadený rozsudek za věcně
správný a kasační stížnost za nedůvodnou. V plném rozsahu odkázala na svou argumentaci
uplatněnou v žalobě a pouze upozornila na okolnosti, které považuje v dané věci za podstatné.
Podle ustanovení §21 zákona o vysílání může být důvodem neudělení souhlasu pouze to, že by
požadovaná změna vedla k neudělení licence na základě veřejného slyšení. Tento důvod je jediný,
o který se stěžovatelka může opřít při rozhodnutí o neudělení souhlasu. Stěžovatelka však opřela
své rozhodnutí o to, že EVROPĚ 2 by nebylo možno udělit licenci proto, že v jejím případě není
dostatečně naplněno kritérium podle §17 odst. 1 písm. c) a g) citovaného zákona. Je však
evidentní, že tento důvod v dané věci není dán, protože vysílání programu Rádio Evropa 2 –
Morava je v okrese Uherský Brod zachytitelné, což v odůvodnění svého rozhodnutí stěžovatelka
výslovně potvrzuje. Z toho plyne objektivní fakt, že v daném regionu již EVROPA 2 oprávněně
vysílá předmětný program, a to na základě již dříve mu stěžovatelkou uděleného oprávnění.
Stěžovatelka tedy již v minulosti dospěla k závěru, že EVROPA 2 splňuje veškerá kriteria
pro vysílání předmětného programu v daném regionu, tedy že přínos programové skladby
programu Rádio Evropa 2 – Morava pro rozhlasové vysílání je dostatečný. Jestliže EVROPA 2
požaduje udělení souhlasu, jehož důsledkem bude pouhé zlepšení pokrytí regionu signálem,
nikoliv jeho prvotní založení v tomto regionu, je napadené rozhodnutí stěžovatelky v přímém
protikladu s jejím dřívějším rozhodnutím, a to přesto, že v mezidobí nedošlo k žádné změně,
která by takový obrat odůvodňovala. Licence již udělena byla, a proto existence jediného
možného důvodu neudělení požadovaného souhlasu je s ohledem na současný stav z podstaty
vyloučena. Nesprávnost a účelovost argumentace stěžovatelky a její vnitřní rozpolcenost je dále
dobře patrná z odůvodnění kasační stížnosti, když stěžovatelka jedním dechem tvrdí,
že by EVROPĚ 2 nebylo možno udělit licenci na základě veřejného slyšení a současně ji nabádá,
aby se takového licenčního řízení účastnila. Stěžovatelka se mýlí, pokud si osobuje právo
rozhodovat o tom, zda přidělí požadovaný kmitočet v rámci žádosti o změnu územního rozsahu
a souboru technických parametrů nebo dá přednost vyhlášení licenčního řízení. Podle platné
právní úpravy existují pouze dvě možnosti. Pokud se stěžovatelka rozhodne udělit kmitočet
z vlastní iniciativy, má jistě právo vyhlásit licenční řízení. Pokud ovšem obdrží žádost o změnu
územního rozsahu a souboru technických parametrů vypracovanou na základě vlastní vyhledávací
činnosti, musí o ní rozhodnout v intencích §21 odst. 3 věta třetí zákona o vysílání, a nikoliv
tak, že souhlas neudělí proto, že by raději provedla licenční řízení. Podle názoru EVROPY 2,
vzhledem k výše uvedenému, stěžovatelka obchází platnou právní úpravu. V daném případě
z nějakého důvodu nemá zájem udělit požadovaný souhlas EVROPĚ 2, ale jinému subjektu,
a to přesto, že EVROPA 2 splňuje zákonné podmínky pro udělení souhlasu a není dán jediný
možný důvod pro jeho odepření. EVROPA 2 proto navrhla zamítnutí kasační stížnosti.
Nejvyšší správní soud přezkoumal na základě kasační stížnosti napadený rozsudek
v souladu s ustanovením §109 odst. 2 a 3 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnila
stěžovatelka v podané kasační stížnosti, a přitom sám neshledal vady uvedené v odst. 3, k nimž
by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Pokud jde o námitku nepřezkoumatelnostiz důvodu nesrozumitelnosti, není podle názoru
Nejvyššího správního soudu rozsudek městského soudu nesrozumitelný, neboť netrpí rozporem
mezi jeho výrokem a odůvodněním ani jinou vadou, která by podle konstantní judikatury
způsobovala jeho nesrozumitelnost. Zároveň mu nelze vytýkat ani nedostatek důvodů, o něž se
opírá. Naopak městský soud své závěry zdůvodnil, přičemž je z jeho rozhodnutí patrné, jakými
úvahami byl při posuzování dané otázky veden. Záměna pojmu programová nabídka na území,
které má být rozhlasovým vysíláním pokryto, za pojem programová skladba regionu nezakládá
sama o sobě nepřezkoumatelnost rozhodnutí, neboť ji městský soud používá v souvislosti
se svým názorem, že by stěžovatelka měla v odůvodnění rozhodnutí uvést, jakým směrem
by se měla programová skladba v daném regionu dále vyvíjet. Otázkou ovšem je, zda tento názor
má oporu v ustanovení zákona o vysílání, která stanoví postup stěžovatelky při rozhodování
o změnách licencí a zda městský soud tato ustanovení správně interpretoval.
Proto se mohl Nejvyšší správní soud zabývat stěžejní stížní námitkou spočívající
v tom, že stěžovatelka při svém rozhodování vyložila neurčitý právní pojem „rozmanitost
stávající nabídky programů rozhlasového vysílání“ tak, aby její rozhodnutí bylo přezkoumatelné.
Podle obsahu správního spisu podala EVROPA 2 dne 3. 5. 2006 žádost o přidělení
zkoordinovaného prostředku – kmitočtu 88,5 MHz/180W Uherský Brod, kterou odůvodnila
tím, že není možno ve městě Uherský Brod přijímat program rádia Evropa 2 – MORAVA
v uspokojivé kvalitě a uvedený zkoordinovaný kmitočet je velmi vhodným prostředkem k pokrytí
tohoto města. Této žádosti stěžovatelka rozhodnutím ze dne 31. 5. 2006 nevyhověla a souhlas
neudělila s odůvodněním, že z hlediska zajištění plurality rozhlasového vysílání v daném regionu
další rozšíření územního rozsahu vysílání tak, jak je požadováno, není třeba. Proti tomuto
rozhodnutí podala EVROPA 2 žalobu a městský soud rozsudkem ze dne 11. 1. 2007,
č. j. 8 Ca 219/2006 – 30, napadené rozhodnutí stěžovatelky zrušil pro nepřezkoumatelnost
spočívající v nedostatku důvodů a věc jí vrátil k dalšímu řízení. Stěžovatelka poté dne 24. 1. 2007
správní řízení podle ustanovení §21 odst. 3 zákona o vysílání a §64 odst. 1 písm. a) zákona
č. 500/2004 Sb. (dále jen „správní řád“), přerušila a vyzvala EVROPU 2 k doplnění údajů
potřebných pro hodnocení kritérií podle §17 odst. 1 písm. c) zákona o vysílání. Po doplnění
žádosti v řízení pokračovala a dne 26. 3. 2007 vydala rozhodnutí č. j.:cun/3400/07 o neudělení
souhlasu se změnou skutečností uvedených v žádosti o licenci k provozování rozhlasového
vysílání prostřednictvím pozemních vysílačů programu Rádio Evropa 2 – Morava,
a to přidělením kmitočtu Uherský Brod – Králov 88,5 MHz/180 W. V odůvodnění svého
rozhodnutí uvedla, že vycházela z hodnocení kritérií podle ustanovení §17 odst. 1 písm. a) až g)
zákona vysílání. K písm. a) uvedla, že pozitivně hodnotí skutečnost, že EVROPA 2 úspěšně
provozuje rozhlasové vysílání šířené prostřednictvím vysílačů; k písm. b) konkretizovala vlastníky
EVROPY 2 s tím, že považuje tyto vlastnické vztahy za dostatečně transparentní; k písm. c)
uvedla, že důvodem neudělení souhlasu je nedostatečný přínos programové skladby programu
Rádio Evropa 2 – Morava pro rozhlasové vysílání v regionu. Z tabulky srovnání programové
skladby vysílání rozhlasových programů v okrese Uherské Hradiště zejména vyplývá: Obdobnou
cílovou skupinu jako program Rádio Evropa 2 – Morava mají další rozhlasové programy (Rádio
Zlín, RADIO ČAS – FM, ROCK MAX, Kiss Publikum, Rádio Jih). Obdobný hudební formát
mají další rozhlasové programy (Rádio Zlín, Kiss Publikum, FREKVENCE 1, Rádio
Jih, částečně také RÁDIO IMPULS a ROCK MAX). Taktéž v oblasti programových prvků
a místních informací je přínos programu Rádio Evropa 2 – Morava nízký vzhledem k širokému
zastoupení v dalších rozhlasových programech. Pro podrobnější hodnocení přínosu programové
skladby byla použita tabulka srovnání programové skladby vysílání rozhlasových programů
v okrese Uherské Hradiště, ze které vyplývá, že kritérium podle ustanovení §17 odst. 1 písm. c)
zákona o vysílání naplněno nebylo; k písm. e) uvedla, že toto kritérium považuje Rada za splněné;
k písm. g) s poukazem na vyjádření EVROPY 2, že “…jako programová síť bere na vědomí
veškeré dění v České republice, a to bez rozdílu národnostních, etnických a jiných menšin. Rolí
rádia je reflektovat soužití společnosti a informovat posluchače o jejím dění“ uvedla, že přínos
programu Rádio Evropa 2 – Morava v oblasti zajištění rozvoje kultury národnostních, etnických
a jiných menšin v České republice je v podstatě nulový. Dále v rozhodnutí konstatovala,
že vysílání programu Rádio Evropa 2 – Morava je v okrese Uherské Hradiště zachytitelné,
poslechovost (share) podle posledních výsledků Radioprojektu je 3,02%, což odpovídá
poslechovosti programů RADIO ČAS a ČRo Praha, zbylé programy v okrese mají poslechovost
vyšší. Na základě výše uvedených skutečností dospěla stěžovatelka k závěru, že programová
skladba programu Rádio Evropa 2 – Morava by nebyla přínosem k rozmanitosti stávající nabídky
programů na území, které by mělo být vysíláním z kmitočtu Uherský Brod Králov
88,5 MHz/180W pokryto, a také přínos téhož programu v oblasti zajištění rozvoje kultury
národnostních, etnických a jiných menšin v České republice by byl velmi nízký. Nedílnou součástí
tohoto rozhodnutí je příloha č. 1 obsahující tabulku, v níž je přehled všech rádií zachytitelných
v daném okrese, přičemž u každého z nich je specifikována jeho základní programová
specifikace, cílová skupina, hudební formát, programové prvky, místní informace, poslechovost
a zaměření na menšiny.
Podle ustanovení §21 odst. 1 písm. b) zákona o vysílání je provozovatel vysílání s licencí
povinen předem požádat Radu o písemný souhlas se změnou časového a územního rozsahu
vysílání a souboru technických parametrů.
Podle ustanovení §21 odst. 3 věta třetí a čtvrtá citovaného zákona Rada souhlas neudělí
pouze tehdy, pokud by změna vedla k neudělení licence na základě veřejného slyšení.
Podle ustanovení §17 odst. 1 písm. c) zákona o vysílání Rada při rozhodování o udělení
licence hodnotí přínos programové skladby navrhované žadatelem o licenci k rozmanitosti
stávající nabídky programů rozhlasového a televizního vysílání na území, které by mělo
být rozhlasovým nebo televizním vysíláním pokryto.
V souladu se svojí konstantní judikaturou Nejvyšší správní soud uvádí, že z odůvodnění
rozhodnutí o udělení licence, jež má být podrobné (§18 odst. 3 zákona o vysílání), musí
být zřejmé a přezkoumatelné, jak každé z kritérií stanovených pro udělení licence žadatel naplnil
a proč stěžovatelka licenci udělila, resp. neudělila. Nesplňuje-li odůvodnění rozhodnutí o udělení
licence tyto požadavky, je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů podle §76 odst. 1 písm. a)
s. ř. s. (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 6. 2005, č. j. 7 As 10/2005 – 298
a ze dne 30. 3. 2006, č. j. 4 As 29/2005 - 150, www.nssoud.cz). Vzhledem k obsahu ustanovení
§21 odst. 3 věta třetí citovaného zákona lze tytéž požadavky klást na odůvodnění rozhodnutí
o neudělení souhlasu se změnou skutečností uvedených v žádosti o licenci.
Nejvyšší správní soud nepovažuje za správný názor městského soudu, že pojem
„rozmanitost stávající nabídky programů rozhlasového vysílání“ obsažený v ustanovení §17
odst. 1 písm. c) zákona o vysílání, které stanovuje jedno z kritérií hodnocených stěžovatelkou,
je neurčitý a je nejprve potřeba jej vyložit a poté konfrontovat se skutkovými zjištěními
konkrétního případu. Zákon jednoznačně hovoří o stávající nabídce programů rozhlasového
vysílání na určitém území, pro něž je o změně uvažováno. Nejvyšší správní soud je toho názoru,
že se jedná o pojem deskriptivní, vztahující se k určité skutečnosti a jeho jazykový výklad
nevzbuzuje pochybnosti o jeho obsahu, není zde nejasnosti, kterou by bylo potřeba odstraňovat
dalšími interpretačními metodami. Zjištění přínosu programové skladby k rozmanitosti stávající
nabídky tak předpokládá nejprve zjistit programovou nabídku v každém regionu, jehož
se posuzování týká, aby mohlo být přihlédnuto ke všem specifickým prvkům programového
vysílání v daném regionu, neboť tyto se mohou v každém regionu lišit a tvoří rozmanitost
programové nabídky v předmětném regionu. Jedná se tedy o skutečnost, kterou je správní orgán
při svém rozhodování povinen zjistit. K tomu v daném případě došlo, neboť příloha
č. 1 rozhodnutí obsahuje přesný popis stávající programové nabídky v daném území. Následné
hodnocení přínosu k rozmanitosti stávající nabídky je pak předmětem správního uvážení, neboť
zákon žádný přesný algoritmus zjišťování stupně přínosnosti žadatelovy programové skladby
či nejnižší nezbytný počet rozdílných prvků programové skladby od stávající programové nabídky
v regionu nestanoví. K postupu stěžovatelky v rámci správního uvážení Nejvyšší správní soud
již dříve uvedl, že „ …kritéria hodnocení žádostí o udělení licence nejsou exaktně měřitelná, čili
zákon v mezích správního uvážení ponechává na žalované, aby kriteria aplikovala a jejich splnění
porovnala a zhodnotila,“ (rozsudek ze dne 23. 11. 2006, č. j. 6 As 59/2004 – 117,
www.nssoud.cz), „…pouhý výčet těchto kritérií a následné konstatování, že tato jsou či nejsou
splněna, nestačí. Vždy je třeba vztáhnout zákonná kritéria na jednotlivého žadatele a posoudit,
zda je tento splňuje či nikoli a proč. Odůvodnění rozhodnutí je pak nutno opatřit úvahou,
jíž se správní orgán při svém rozhodování řídil“ (rozsudek ze dne 20. 12. 2006,
č. j. 3 As 2/2006 – 130, www.nssoud.cz).
Úvahy stěžovatelky, zda jsou kritéria splněna či nikoliv a proč, když porovnávala projekt
a programovou skladbu zájemce o vysílání s kriterii uvedenými v §17 zákona o vysílání, jsou sice
strohé, ale podle názoru Nejvyššího správního soudu dostatečné. Nelze se však zcela ztotožnit
se stěžovatelkou, že právní úprava, ponechávající prostor pro její správní uvážení, způsobuje,
že hodnocení skutečností je ve značně vysokém stupni subjektivní, byť usilovala o potřebnou
míru objektivity. Naopak právě aplikace práva v oblasti diskreční pravomoci správního orgánu
na něj klade zvýšené nároky co do dostatečného zajištění objektivity, což by se mělo
odpovídajícím způsobem odrazit ve vyčerpávajícím odůvodnění rozhodnutí. Při realizaci
správního uvážení musí správní orgány respektovat všechna existující ustanovení zákona týkající
se daného případu, musí použít uvážení jen v té věci, k jejímuž posouzení byla tato pravomoc
správnímu orgánu svěřena a dále musí respektovat všechny právní principy. V rozsudku
zde dne 30. 11. 2004, č. j. 3 As 24/2004 – 79, publikovaném pod č. 739/2006 Sb. rozh.
NSS, Nejvyšší správní soud vyslovil, že i když správní orgán rozhoduje na základě absolutně
volné správní úvahy, musí být jeho rozhodnutí přezkoumatelné a musí být zřejmé, že z mezí
a hledisek správního uvážení nevybočil. I v těchto případech musí správní orgán respektovat
stanovené procesní postupy i elementární právní principy správního rozhodování.
Vzhledem k výše uvedenému Nejvyšší správní soud neshledal opodstatněným názor
městského soudu, že stěžovatelka nijak komplexně nehodnotila programovou nabídku jako celek
a neuvedla poměr žánrů a zaměření jednotlivých stanic a ani to, jak je zajištěn rozvoj kultury
národnostních menšin a jakým směrem se má programová skladba v regionu jako celek vyvíjet.
Naopak z odůvodnění jejího rozhodnutí včetně přílohy č. 1, je zřejmé, že zjistila situaci v daném
regionu, včetně poměru žánrů a zaměření jednotlivých stanic, a provedla porovnání konkrétních
prvků programové skladby žadatele a programových prvků stávající nabídky posluchačům
a porovnala jejich shodnost či rozdílnost. Není úkolem stěžovatelky určovat dopředu, jak se má
skladba v daném regionu vyvíjet, ani není jejím úkolem nějakým způsobem subjektivně hodnotit
programovou nabídku jako celek, neboť by tento postup představoval vybočení z mezí správního
uvážení daných jí zákonem. Zákonná úprava totiž takové oprávnění stěžovatelky neobsahuje
a tento postup by tak byl v rozporu s principem právního státu. Totéž se týká názoru městského
soudu, že z rozhodnutí by mělo být zřejmé, zda je v regionu dostatečně zajištěn přínos v oblasti
kultury národnostních, etnických a jiných menšin. Stěžovatelka nemá zákonnou pravomoc
nařizovat žadatelům, jakou programovou skladbu mají svým posluchačům nabídnout.
Lze souhlasit se stěžovatelkou, že vývoj programové nabídky v regionu je do značné míry závislý
právě od žádostí provozovatelů a stěžovatelka ho může ovlivňovat právě jen v průběhu správních
řízení o udělení licence a správních řízeních o změnách skutečností uvedených v licenci. Jedinou
skutečnost, kterou je stěžovatelka povinna, a oprávněna, ze zákona hodnotit a odůvodnit,
je ta, zda konkrétní žadatel svojí programovou skladbou přispěje, či naopak nepřispěje,
k rozmanitosti stávající nabídky a proč. V souladu se svou stávající judikaturou Nejvyšší správní
soud konstatuje, že stěžovatelka je povinna při svém hodnocení postupovat v souladu se svou
obvyklou správní praxí, pohybuje-li se tato v mezích prostoru k uvážení, který správní orgán
má, nesmí z mezí správního uvážení daných jí zákonem vybočit a musí postupovat v souladu
s principem rovnosti, kdy při posuzování přínosu programové skladby k stávající programové
nabídce musí v každém konkrétním případě obdobné okolnosti posuzovat obdobně a přihlížet
k odlišnostem daného případu (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 3. 2006,
č. j. 4 As 29/2005 – 150, www.nssoud.cz).
Stejně tak se Nejvyšší správní soud neztotožňuje s názorem městského soudu,
že by stěžovatelka měla mít na zřeteli obvyklou programovou nabídku na území České republiky.
Posuzování takového hlediska nemá oporu v zákoně o vysílání, který hovoří jednoznačně
o programové nabídce na území, které by mělo být rozhlasovým vysíláním pokryto. V daném
případě se jednalo o území odpovídající okresu Uherské Hradiště. Z dikce zákona je zřejmé,
že účelem posuzování stěžovatelky je zajistit přínos každého dalšího provozovatele
k rozmanitosti nabídky rozhlasového vysílání pro posluchače vysíláním pokrytého území
a z odůvodnění rozsudku městského soudu není jasné, jak by podle něj přehled o obvyklé
programové nabídce na území České republiky měl přispět k posuzování, zda určitá programová
skladba přispěje k rozmanitosti programové nabídky konkrétního regionu.
Vzhledem k výše uvedenému dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že městský soud
pochybil při právním posouzení otázky, zda rozhodnutí stěžovatelky obsahuje dostatek důvodů
a jeho závěr o nepřezkoumatelnosti rozhodnutí stěžovatelky je tudíž nesprávný.
Kasační stížnost je tedy důvodná a proto Nejvyšší správní soud napadený rozsudek
městského soudu v souladu s §110 odst. 1 věta prvá před středníkem s. ř. s. zrušil a věc mu vrátil
k dalšímu řízení. V něm se bude městský soud zabývat věcně žalobními námitkami, vázán
v souladu s ustanovením §110 odst. 3 s. ř. s. právním názorem, který je vysloven v tomto
rozsudku.
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne městský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 19. prosince 2008
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu